臺北高等行政法院判決

103年2月13日辯論終結

原告

許弘章

被告

桃園縣政府

代表人

吳志揚（縣長）住同上

訴訟代理人

曾昭牟 律師

上列當事人間有關交通事務事件，原告不服交通部中華民國102年6 月21日交訴字第1020004687號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣被告依據道路交通管理處罰條例第5 條規定，以民國101 年9 月18日府工土字第10102338971 號公告（即原處分，下稱「系爭公告」）：「桃園縣中壢市○○路○○○街至○○路）、○○路（○○路至○○路）、○○路（○○路至○○路）假日行人徒步區管制」。原告不服，提起訴願，經交通部102 年6 月21日交訴字第1020004687號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠○○商圈劃定為行人徒步區之○○路段，有各客運班車、市內公車、巡邏警車、機車、計程車、自用車、垃圾車、資源回收車、宅配貨車及各超商補貨車穿梭頻繁，自劃設為徒步區後，嚴重妨礙車輛順暢通行，又因行人徒步區被建國路及復興路分隔，行人於穿越各區塊徒步區時，必須經過橫向之建國路及復興路，非常危險，亦嚴重妨礙建國路及復興路上車輛之通行，且外來車輛或行人不知該路段僅於特定時段管制車輛進出，造成車輛進退失序，尤其鄰近之國高中生搭火車、汽車通勤上下學經過時，誤以為全年全天管制而行走於快車道上，人車混雜，實已嚴重侵犯非管制時段行駛於該路段之汽、機車駕駛人之路權。㈡系爭路段為住商混合區，於車輛管制時段嚴重影響住戶進出之權利，且每週六、日管制車輛通行時段，桃園縣中壢市○○路商圈發展協會（下稱「○○路商圈發展協會」）縱容攤販於快車道中央擺攤，有道路夜市化之虞，而中壢派出所以該路段經被告系爭公告劃定之行人徒步區，致無法依職權取締攤販，亦無法依社會秩序維護法取締噪音，故該類似商業行為嚴重侵害住戶權益。被告竟本末倒置，藉口考量維護交通安全與暢通之公益等因素，引用道路交通管理處罰條例第5 條，將該區劃定為商圈行人徒步區，至為荒謬。又中壢市共劃定四個商圈，除劃定行人徒步區之中平路商圈外，其他交通較不繁忙，路寬更窄之另三個商圈卻未劃定行人徒步區，亦彰顯係為圖利商家，而非為維護道路交通安全與暢通之考量。㈢訴願決定駁回理由係以被告辯稱系爭公告管制之中壢市○○路○路寬僅約4.8 公尺」，然事實上路寬為10公尺整，且該路段劃定為行人徒步區，成為僅西向單行道之單一快車道及左右兩側人行道，光是位於中央之快車道寬度就有5 公尺寬，加上左右兩側人行道各2.5 公尺寬，故該路段路寬實際為10 公 尺整。被告為政績表現及製造熱絡景象，將原為雙向車道之快、慢車道改為單向且僅為一快車道，卻於快車道之左右兩側，各設置不同於一般市區道路人行道寬度，而特意設置為兩側各寬達2.5 公尺之人行道，並於人行道上設置石椅及花盆，而捨棄原有10公尺寬之雙向快慢車道，改設行人徒步區。㈣按市區道路及附屬工程設計標準第2 條第8 款有關服務道路之定義，係指提供都市內社區人車出入或至次要道路之聯絡道路。然系爭路段因根本無任何社區存在，不屬於封閉之社區服務道路，而系爭路段係連結中壢火車站至編號為縣道110 甲線的延平路，且縣道110 甲線連結大園鄉、貫穿中壢市至平鎮市○○○○道路，故系爭路段○○路，依市區道路及附屬工程設計標準第2 條第7 款規定，應為都市內各區域間或連接鄰近市（鄉、鎮○○○○○○○道路與服務道路之次要幹線道路，非屬服務道路。復依市區道路及附屬工程設計標準第7 條及第18條規定，系爭路段既然因無任何社區存在而非屬服務道路，則不論該路段屬次要道路或主要道路甚至快速道路，均無得設置行人徒步區之法源依據。

㈤被告辯稱有向當地居民調查對實施封路管制是否對商圈有幫助之調查表，且該調查為被告下屬機關中壢市公所作成，但經原告閱卷發現，該「桃園縣中壢市○○路商圈徒步區道路使用計畫書」封面記載：規劃單位為○○路商圈發展協會，根本非中壢市公所製作，且該計畫書僅書面表列調查結果，實不足證明確有實際調查之情事。又該計畫書載明「共計發放150 份問卷」，但系爭路段全路段共計僅有84家商家，該調查表竟記載發出150 份調查表，顯有不實之處，縱該調查表確實存在，且全數贊成封閉道路，惟仍無任何得以封閉系爭道路供商家營利之法源依據，況公有道路封閉與否，攸關周邊交通狀況及全地用路人及當地住戶使用權益，何得以私人商業利益為由而加以剝奪，故被告所為實已違反行政程序法第8 條規定。㈥依市區道路及附屬工程設計標準第11條規定，系爭道路有10公尺寬，實不須另劃定行人徒步區，且足供劃定一快車道及一慢車道，及設置機車道，以符合市區道路及附屬工程設計標準第6 條有關次要道路規劃設計之規定。再者，依桃園縣市區道路管理規則第3 條第1 款規定，市區道路管理機關為被告，並由被告為鄉○○○市○市區道路交通流量資料之收集及統計事項之管理權責單位。且依道路交通管理處罰條例第5 條規定，為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於「必要時」劃定行人徒步區，而非於「必要地區」劃定行人徒步區，顯見該條例係指可依交通原因而暫時劃定行人徒步區，自不可依據為當地商家、攤販之私人商業利益需要而常年於固定地點，於固定時間劃定行人徒步區，故系爭公告劃定行人徒步區之期間為無限期，亦未交代管制目的，實與法有違。㈦系爭公告係由被告所屬單位工務局土木科發文，而非由主管交通管理業務之交通局或警察局為之，被告竟以道路交通管理處罰條例第5 條為據，實已違反行政程序法第10條規定。且系爭公告事項第4 項所為之廢止處分，侵犯其上級單位縣政府訴願審議委員會權限，明顯為濫用行政裁量權，持續圖利○○路商圈發展協會之商家，亦屬違反行政程序法第10條之規定。再者，系爭公告僅載明依據道路交通管理處罰條例第5 條之規定，被告竟於訴訟程序後改稱係依市區道路條例，復辯稱道路交通管理處罰條例之法律地位高於市區道路條例，有前後矛盾之虞，已違反行政程序法第4 條規定等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：㈠依道路交通管理處罰條例第5 條及市區道路條例第4 條之規定，系爭路段位處中壢火車站前商圈，現地路寬扣除人行道而可供車輛通行部分僅寬約4.8 公尺，縱粗略計為5 公尺，於人車併行之際仍難免易生意外，尤其系爭路段為行人往來密集繁絡之處，若任令人車爭道，更易衍生交通意外。而被告依法為道路主管機關，自有就所轄區域內道路，兼衡行車流量及行人通行現況之事實基礎，本於追求最大公益效用之公益原則，以為適當行政處分之權責。又按道路交通管理處罰條例第5 條第2 款規定，為維持道路交通安全與暢通，得劃定行人徒步區，足堪認被告本於系爭道路主管權責，劃定行人徒步區之授權規定，且原處分完全符合前開授權法規明文之授權目的，即「維持道路交通安全與暢通」，僅以假日時段為車輛通行限制，而非全面性禁制規定，就追求行政目的之手段而言，應未逾比例原則之範疇，亦未逾越行政裁量範疇，故原處分尚無違誤。㈡原處分之適法性源於被告本於公路主管權責，就次要道路依據道路交通管理處罰條例劃定行人徒步區，根本與「服務道路」之概念無涉，原告主張實屬誤解。蓋原處分管制之○○路係連接主要道路之次要道路，確實非屬服務道路，惟主、次要道路均屬被告具有管理權責之公路，而得依道路交通管理處罰條例第5條第2 款劃定徒步區。至於非屬主、次要道路之「服務道路」，乃因係社區內私設為便利通行之道路，難以完全合致於公路概念，考量仍有劃定行人徒步區必要，乃訂定市區道路及附屬工程設計標準，就服務道路劃定行人徒步區情形為補充性行政規定之頒布。詎原告未辨其理，援引與原處分合法性無涉之「服務道路」概念，實屬誤解法規。㈢原告爭執系爭路段所處商圈之問卷調查乙節，實屬誤解。蓋行政調查廣泛而多元，實然面應採擇包容何等樣態，端繫個案之權衡，是否作成調查問卷，僅行政調查之一種選項，並非法定應行之義務性程序。是被告援引管轄錯誤移轉前之中壢市公所提供資料，作為行政調查內容以形成行政處分，本非行政調查範圍所不能容，更無違法之理。又原告訴稱其提起訴願後，被告未重新為問卷調查等語，亦混淆處分合法性之判斷時點在「處分作成時」，而不應以訴願後時點之作為與否加以判斷，併予敘明。㈣原告主張巷道實際寬度達10公尺而應劃設慢車道加以區分等情，更屬誤會，蓋原告計算之10公尺路寬乃將人行道部分加以納入，惟道路為維持人車分流，容有將人行道寬度獨立劃分出來之必要，俾提供行人通行其上以確保優先路權，系爭路段除去人行道部分則道路寬度未達5 公尺，間容一車通行即不免偶生困頓，遑論兩車併行，於事實上實無增設劃分慢車道之可能。又此應屬行政程序法第168條以下關於陳情之定性，已逾越本件訴訟標的之範疇，核非本件爭議審理之範圍等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被告101 年9 月18日府工土字第10102338971 號公告影本、交通部102 年6 月21日交訴字第1020004687號訴願決定影本（本院卷第9頁、第10至12頁）等在卷可稽，自堪認為真正。

五、本件爭點為：被告作成原處分即系爭公告，公告桃園縣中壢市○○路○○○街至○○路）、○○路（○○路至○○路）、○○路（○○路至○○路）於假日實施行人徒步區管制，是否合法有據？本院判斷如下：

㈠、按行政程序法第92條規定：「（第1 項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2 項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」本件被告以系爭公告公告桃園縣中壢市○○路○○○街至○○路）、○○路（○○路至○○路）、○○路（○○路至○○路）等路段於假日實施行人徒步區管制，乃屬依一般性特徵可得確定其相對人之一般處分。系爭公告既屬一般處分，人民對該實施行人徒步區管制之行政處分如有不服，自得循序提起訴願及撤銷訴訟尋求救濟，合先敘明。

㈡、復按道路交通管理處罰條例第5 條規定：「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：一、指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。二、劃定行人徒步區。」該條文第2 款立法意旨，乃係考量因應交通管理之實際需要，而授權公路或警察機關於必要時得發布劃定行人徒步區之一般處分。所稱必要時，即係賦予行政機關裁量之權限。而按裁量權限之行使，是基於法律明確授權或默示授權而來。所謂裁量是指決策與否，或多數法律效果的選擇，行政機關決策與否即是否作成行政處分，稱為行為裁量或決策裁量，而就不同法律效果行為擇一而為，則稱為選擇裁量。裁量是法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但並非完全的放任，行政機關裁量權之行使，仍須遵守法律優越原則，所作個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範。裁量如係基於法律條款的授權，尤不得違反授權目的或逾越授權範圍，此觀行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」即明。是凡裁量與裁量時應遵守之義務有悖時，即構成裁量瑕疵，舉凡行政機關裁量結果，超出法律授權範圍的裁量逾越；行政機關作成裁量與法律授權目的不符、漏未審酌應斟酌之觀點，或出於不相關動機的裁量濫用；行政機關依法有裁量權限，而消極不行使裁量權的裁量怠惰等，均屬裁量的瑕疵，行政訴訟法第4 條第2 項即規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」又行政裁量瑕疵的情形，如已影響裁量處分的合法性時，行政裁量即應受法院的審查，於構成行政訴訟法第201 條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」之情形時，行政法院並得撤銷該違法之行政處分。

㈢、經查，本件被告公告於上揭○○路路段實施假日行人徒步區管制，其法制作業係由被告所屬工務局土木科於101 年8 月29 日 擬定簽呈，上陳奉核可後，據以由被告發布系爭公告實施。其簽呈內容意旨略以：「……中壢市○○路商圈自97年9 月1 日即施行道路管制（中壢市公所97年10月1 日中市農字第0970053258號公告、中壢市公所99年12月31日中市公字第0990083136號公告），該商圈大部分店家對週末實施車輛管制持贊成意見。○○路商圈發展協會於100 年12月對○○商圈店家作問卷調查，其中78% 店家認為封街對商圈管理有幫助，且87% 店家同意封街以使消費者逛街不需擔心車輛問題（僅5%不同意）……。」等語（見答辯卷第34頁），嗣奉核可後，乃由被告加以公告實施。而按道路交通管理處罰條例第5 條規定：「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：……二、劃定行人徒步區。」其條文明定公路或警察機關於必要時，得劃定行人徒步區，而觀諸行為時桃園縣政府組織自治條例第6 條規定，被告轄下設有交通局與警察局等一級機關，是即或由被告發布系爭公告對上揭○○路路段實施假日行人徒步區管制，機關管轄權並無問題，但其內部法制作業依法亦應由交通局或警察局等公路或警察機關為法制上之專業評估，並據以上呈核可後發布實施，始符法令規定。雖行為時桃園縣政府工務局組織規程第3 條第5 款規定：「本局設下列科、室，分別掌理各有關事項：……五、土木科：土木行政、道路管理、縣鄉道之機動養護及橋樑維護管理、路平專案、重大工程建設地上物查估配合業務、公路工程建設配合業務、寬頻及共同管道管理、地方建設補助等事項。」明列道路管理為工務局土木科之掌理事項，但該規定所定土木科掌理事項之道路管理應係指與公路土木建設興建維護等事項相關之道路管理事項，並非關於道路交通安全及交通改善事項之管理規劃，此衡諸行為時桃園縣政府交通局組織規程第3 條第1款、第2 款規定：「本局設下列科、室，分別掌理各有關事項：

一、運輸規劃科：交通政策擬定與推動、運輸系統整合規劃、基地開發交通影響評估審查、區域道路交通改善及道路新闢規劃、督導道路交通安全業務規劃及執行、道安會報相關業務、重要交通工程施工期間交通維持計畫之審議督導及交通裁罰等事項。二、交通工程科：標誌、標線、號誌、安全設施之規劃設計及交通管制工程設施管理維護等事項。」益證關於劃設行人徒步區之管制規劃，既係依都市發展、運輸特性及道路實際需要，於為確保行人及腳踏自行車行走之安全時，所為之設置（詳後述），則其內部管轄機關自應為被告所屬交通局，而非工務局。惟觀諸上揭101 年8 月29日簽呈，係由被告所屬工務局土木科所擬定，其所為專業評估判斷核與道路交通管理處罰條例第5 條所定應由公路或警察機關就是否為維護道路交通安全與暢通所必要為衡酌之規定不符，已有違誤。又依上開簽呈意旨所示，係以○○路商圈大部分店家對週末實施車輛管制持贊成意見，且○○路商圈發展協會曾於100 年12月間對中平路商圈店家作問卷調查，其中78% 店家認為封街對商圈管理有幫助，且87% 店家同意封街以使消費者逛街不需擔心車輛問題（僅5%不同意），作為對系爭公告所示上揭○○路路段實施假日行人徒步區管制之依據，但該所謂多數○○路商圈店家同意實施假日行人徒步區管制之數據，固據被告提出「桃園縣中壢市○○路商圈徒步區道路使用計畫書」為據（見答辯卷第3 至6 頁，下稱「使用計畫書」），然觀上揭使用計畫書其規劃單位為「桃園縣中壢市○○路商圈發展協會」，並非被告或其所屬機關所自為之調查評估，是否客觀公正而足堪信任，已非無疑。再者，該份使用計畫書之製作時間為100 年12月27日，依其內容記載，進行問卷調查之時間為100 年12月21、22、23、24日4 天，與被告發布系爭公告之時間101 年9 月18日相隔已近10個月之久，是否仍詳實可據，亦滋疑義。更甚者，經本院多次依原告請求要求被告提出該份使用計畫書所據之問卷調查資料以供憑核，被告稱經其多次轉經桃園縣中壢市○○○○○路商圈發展協會調取無著，是該份使用計畫書上所載多數○○路商圈店家同意對上開○○路段實施假日行人徒步區管制之調查數據，是否確實足堪憑以作為被告裁量實施系爭公告之依據，顯大有疑問。被告徒憑○○路商圈發展協會所製作之該份使用計畫書，即據以核定上開○○路段於假日實施行人徒步區管制，自有所依據資料是否確實未得確認，漏未審酌應斟酌之觀點等裁量瑕疵情事，是系爭公告顯有違法應予撤銷之情形，堪以認定。

㈣、再按「市區道路及附屬工程設計標準應依據維護車輛、行人安全、無障礙生活環境及道路景觀之原則，由內政部定之。」市區道路條例第32條第1 項定有明文。而依該授權規定所訂定之市區道路及附屬工程設計標準，其第2 條第7 款、第8 款規定：「本標準之用詞定義如下：……七、次要道路：指都市內各區域間或連接鄰近市（鄉、鎮○○○○○○○道路與服務道路之次要幹線道路。八、服務道路：指提供都市內社區人車出入或至次要道路之聯絡道路。」第6 條第1 款規定：「次要道路之規劃設計規定如下：一、各方向至少為一快車道及一慢車道。」第7 條第2 款規定：「服務道路之規劃設計規定如下：……二、依都市發展、運輸特性及道路實際需要，設置行人徒步區或交通寧靜區。」第11條第1 款、第2 款規定：「市區道路車道寬度規定如下：一、汽車道寬度依設計速率訂定，於快速道路者，不得小於三點二五公尺；於主要道路及次要道路者，不得小於三公尺；於服務道路者，不得小於二點八公尺。二、機車道寬度不得小於一點五公尺。」第18條規定：「各該主管機關為確保行人及腳踏自行車行走之安全，得視需要於服務道路通過之商業區、住宅區、文教區及認有必要之區域，設置為交通寧靜區或行人徒步區。」而經本院向被告函詢系爭經公告實施假日行人徒步區管制之○○路段係屬市區道路及附屬工程設計標準所定之次要道路或服務道路之結果，被告覆稱：「……說明：……二、查本縣中壢市○○路○○路○道路系統分類係屬都市計畫內市區道路，若以市區道路及附屬工程設計標準之道路功能分類，其為次要道路。……。」（見本院卷第93頁）。上揭經被告以系爭公告劃定為假日行人徒步區之○○路段既屬次要道路，且依其路寬10公尺之道路寬幅，亦足依上揭規定設置為次要道路之標準，且參諸上揭市區道路及附屬工程設計標準第7 條第2 款及第18條規定，僅有服務道路，始得由主管機關依都市發展、運輸特性及道路實際需要，於為確保行人及腳踏自行車行走之安全時，設置為行人徒步區，則被告依法自不得於屬次要道路之上揭○○路段設置行人徒步區，是被告以系爭公告將上揭○○路段公告為假日實施行人徒步區之區域，核與上揭法令規定不符，其公告自屬於法有違。

㈤、綜上所述，本件被告遽憑無詳實問卷調查資料可據之使用計畫書即認上揭○○路段有於假日實施行人徒步區管制之必要，有裁量濫用情事，且系爭○○路既屬市區道路及附屬工程設計標準所規定之次要道路，依法即不得逕行設置行人徒步區，以為管制，被告遽以系爭公告公告實施系爭○○路段於假日實施行人徒步區之管制，自有違誤，訴願決定未加糾正，於法亦有未合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。

六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭