臺北高等行政法院判決

102年6月13日辯論終結

原告

楊仲賢

訴訟代理人

楊思莉 律師

被告

國防部軍備局工程營產中心

代表人

邴建辰（主任）

訴訟代理人

李志澄 律師

上列當事人間有關土地事務事件，原告不服國防部中華民國101年11月19日101年決字第110號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：臺中市○區○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）登記為中華民國所有，管理者為國防部軍備局（以下簡稱軍備局），軍備局以原告無權占用，並將系爭土地上之公有宿舍拆除後，改建為臺中市○區○○路○○巷○○○○ 號之私有建物，於民國100 年12月間向臺灣臺中地方法院訴請原告拆屋還地。嗣原告於101 年5 月26日依各機關經管國有公用被占用不動產處理原則（以下簡稱被占用不動產處理原則）第1 點第2 項第2 款第4 目規定，請求軍備局將系爭土地變更為非公用財產，移交財政部國有財產局（按已更名為國有財產署，下同）接管，以利其向國有財產局申請辦理承租事宜。經被告101 年6 月18日備工土獲字第1010009001號書函復原告，以系爭土地不符現況移交之規定，所請礙難照辦（下稱系爭函）。原告不服，提起訴願，經國防部101 年11月19日101 年決字第110 號訴願決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符」經司法院釋字第423號解釋闡明在案。故行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，如不因該項敘述或說明而生法律上效果者，固非行政處分，不得對之提起訴願；惟若行政機關所為直接對外發生法律效果之法律行為，縱未為具體之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有對人民權利與（或）義務發生、變更、消滅或確認之行為之表示，而對人民發生法律上之效果者，即難謂非行政處分，有本院101 年度訴更一字第112 號判決可參。

㈡次按「訴願制度設立之目的在於提供行政機關之自我審查機制，且訴願機關對於行政處分之審查範圍包括原處分是否不當及違法，非如行政法院僅審查行政處分違法與否（參訴願法第1條第1項及行政訴訟法第4條第1項規定），訴願機關對於受處分人所提之訴願倘應為實質審查而未為，無異剝奪受處分人之訴願利益，故認本件訴願決定逕以程序理由所為不受理之決定，於法有違，應由本院予以撤銷，著由訴願機關就原處分為實質審查，另為適法之處分。而本件既係依程序理由而判決應由訴願機關重為決定，則兩造實體上爭執尚無審酌之必要，爰併此敘明」為本院97年度訴字第1708號判決所明揭。

㈢被占用不動產處理原則第1點第2項第2款第4目規定：「國產局得依法辦理出租、出售之土地，經管理機關檢具占用人或其他得依法取得合法使用權者之申請書及相關證明文件，並經占用人向管理機關繳清使用補償金後，送國產局審查符合規定要件。」第3點第2項亦明文：「前項不動產屬第1點第2項第2款第4目規定者，應由管理機關檢具相關證明文件，洽國產局審認得予出租、出售後再行處理。」要言之，倘人民無權向經管機關提出承租申請之請求權，則第1點第2項第2款第4 目所規定：「……管理機關檢具占用人或其他得依法取得合法使用權者之申請書及相關證明文件」，其「申請書」究何所指？此規定豈非形同具文？而第3 點第2 項所定：「前項不動產屬第1 點第2 項第2 款第4 目規定者，『應』由管理機關檢具相關證明文件，洽國有財產局審認得予出租、出售後再行處理。」既明白規定「應」由管理機關檢具相關證明文件，洽國有財產局審認，豈非在課經管機關應受理占用人之申請，並洽國有財產局予以審認得予出租與否之義務？本件原告既已向被告提出申請，而經被告以系爭函拒絕申請，雖其處分之形式為「信函」，其用語為「礙難照辦」，核其實質，乃為駁回原告對其所提出之申請所為之處分，已直接對外發生法律上效果，而非屬「觀念通知」，自不待言。被告所為系爭函，性質上自屬行政處分，即應由訴願機關就原告所提之訴願自為實質審查，而不應逕以程序理由而為不受理之決定，否則即無異剝奪原告之訴願利益。

㈣查系爭土地早自76年3 月之前，即由原告實際使用（見本院卷第21頁）。且系爭土地上除有原告於空地上自建之臺中市北區○○路00巷00-0號三層樓建物外，另有訴外人王鈞沛所占用，國有財產局原撥借予前陸軍裝甲兵司令作為宿舍使用之門牌號碼臺中市○區○○路○段○○號（整編前之原門牌號碼為臺中市○○路○○號）建物。惟自48年撥予前陸軍裝甲兵司令作為宿舍使用後，自始即非供前陸軍裝甲司令部作公用宿舍使用，而是由臺中市私立宜寧中學占用（見本院卷第22頁），作為員工宿舍使用，亦為被告提出於臺灣臺中地方法院之民事準備書（二）狀所自承（見本院卷第24頁）。至今約歷時53年，從無一日是依原用途使用，足見其用途早已廢止。則依被占用不動產處理原則第1 點第2 項第2 款以及國有財產法第33、39條規定，系爭土地早「應」辦理廢止撥用，並「應」變更為非公用財產。而原告既自76年3 月前即已實際使用系爭土地，依國有財產法第42條第1 項第2 款之規定，自有權向被告申請，請其依法向國有財產局申辦「逕予出租」。

㈤被占用不動產處理原則第1 點第2 項乃針對地上為（1 ）公有宿舍、（2 ）國有建物或（3 ）原國有建物經他人拆除改建私有物等3 種地上「建築物」本身，規定以「騰空移交」為原則。被占用之建築物，須人員遷出、並將內部物品遷移騰空，再將空屋移交國有財產局接管。至於被占用之不動產倘為土地，而非建築物，即無該點之適用，自不待言。查系爭土地全然為一空地，並非公有宿舍，亦非國有建物，亦非屬原國有建物經他人拆除後改建為私有建物者。原告所占用者，既非地上之「公有宿舍、國有建物或原國有建物經他人拆除改建為私有物」之任何一種建築物，而僅為系爭土地之部分空地，自無「騰空」交還之問題，從而自亦無前開被占用不動產處理原則第1 點第2 項所定應「騰空移交原則」之適用。

㈥國有公用之不動產，如被私人占用，「應」變更為非公用財產或廢止撥用，移交國產局接管。此有國有財產局網站下載「業務問與答」之資料可參（見本院卷第19頁），並有國有財產局101年1月16日函之說明可參（見本院卷第20頁），更為被占用不動產處理原則第1 點第2 項第2 款所明定。且若符合第1 點第2 項第2 款所定各目之情形，經管理機關檢具相關證明文件者，即得按現狀移交。本件被告即應依被占用不動產處理原則第1 點第2 項第2 款規定，將系爭土地循序變更為非公用財產或廢止撥用，移交國有財產局接管。

㈦另參諸被占用不動產處理原則第1點第2項第2款第4目之修正理由：「……爰依國有財產法施行細則第27條規定，國有公用不動產變更為非公用財產移交國產局接管，係以騰空移交為原則之意旨，修正為以國產局接管後，得依法出租或出售者，始得按現狀移交，以減輕國產局接管後之困擾及壓力。另考量國有土地委託經營之目的，係為增進土地經營效益及避免閒置，而非作為解決被占用問題之手段……」（見本院卷第26頁）可知，系爭土地既符合國有財產法第42條第1 項之規定，自為國有財產局接管後得依法出租之不動產，自屬應按現狀移交之不動產。被告未見及此，竟本於其對相關規定之片面錯誤解讀，而欲強令原告將系爭土地上自建之三層樓房拆除，而拒絕原告所請，並始終怠於將系爭土地依法辦理廢止撥用，並將之變更為非公用財產後，以現況移交國有財產局接管。其不作為除將令原告自建之建物完全喪失經濟價值，剝奪原告依法有權向國有財產局申請承租之權利，亦將令系爭土地陷於無限期閒置，並喪失經營效益之不利益狀態。此誠屬完完全全之損人不利己之舉，核其不作為已嚴重侵害原告法律所賦予之權利，亦顯與法律之明文規定及修法目的與精神扞格，自屬違法及不當之行政處分。並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。被告應作成將系爭土地依現狀移交國有財產局接管及檢具相關證明文件洽國有財產局審認得予出租之行政處分。訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

㈠被占用不動產處理原則第1 點第2 項本文已明定：「前項不動產，管理機關已無公用需要且非其主管目的事業需用者，除地上為公有宿舍、國有建物或原國有建物經他人拆除改建為私有建物，仍應由管理機關依雙方法律關係及相關法令予以處理或騰空移交外，得依下列方式處理：……」，亦即若係「公有宿舍」、「國有建物」或「原國有建物經他人拆除改建為私有建物」，仍須「依法予以處理或騰空移交」，而不得「現況移交」國有財產局。本件系爭土地地上原有公有宿舍，卻遭原告拆除改建為私有建物，自不符合現況移交要件。此已據國有財產局臺灣中區辦事處101 年5 月17日台財產中接字第10100068480 號函復臺灣臺中地方法院說明甚詳（見本院卷第55頁至57頁），故原告主張本件可現況移交由其承租云云，顯不可採。

㈡系爭土地早在42年7 月30日即登記一棟日式木造二層樓建物，50年8 月16日該建物由國有財產局接管，66年3 月21日撥用給陸軍司令部，此有舊建物登記簿謄本（見本院卷第70頁、71頁）、舊建物測量成果圖（見本院卷第72頁）可證。依舊建物測量成果圖（見本院卷第72頁）及臺灣臺中地方法院100 年度重訴字第511 號案之現況土地複丈成果圖（見本院卷第73頁）比較觀之，可見系爭土地上原舊有建物以外之方整空地，僅餘約不足1/5 ，但現況原告所占建使用之臺中市北區○○路00巷00-0號建物（即現況土地複丈成果圖C 部分，本院卷第73頁）則占用系爭土地面積達1/3 以上，顯見確有部分舊有建物遭拆除改建。原告本人前於100 年1 月20日參加系爭土地協調會議時，亦自承早年係由其父楊萬波將三民路3 段86號（即現況土地複丈成果圖A+B 部分，本院卷第73頁）後方之磚牆房屋改建加蓋（見本院卷第85頁至87頁），足證原來確有舊建物存在之事實，故原告主張原係空地云云，顯不可採。

㈢依軍備局於臺灣臺中地方法院100 年度重訴字第511 號所提民事準備二狀（見本院卷第24頁）已敘明「系爭土地及建物係由國有財產局撥予陸軍裝甲兵訓練指揮部使用，該部分配前陸軍裝甲兵子弟學校（嗣改名為宜寧中學）使用，……」，即表明係由陸軍裝甲兵訓練指揮部分配予其「陸軍裝甲兵子弟學校」（宜寧中學前身）使用，乃原告竟執此主張自始由宜寧中學使用，從無一日依原用途使用云云，實屬故為曲解，殊無足採。又依被占用不動產處理原則第1 點修正之理由（見本院卷第25頁至26頁背面），已明示該修正係以回歸國有財產法施行細則第27條「騰空移交」為原則之意旨，甚至因而將原有符合「委託經營」之條文予以整併刪除（見本院卷第26頁），乃原告竟曲解修正目的係為增進土地經營，而非解決被占用問題云云，顯不可採。並聲明求為判決駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。

四、本院之判斷：本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：⑴原告有無請求被告將系爭土地依現況移交國有財產局以利原告向該局承租之法律依據？被告以系爭函否准原告申請，是否為行政處分？原告得否據以提起課予義務訴訟？⑵退步言，縱本件得提起課予義務訴訟，原告之請求有無理由？茲分述如下：

㈠按「人民是否有公法上之請求權，依本院向來之見解，係以『保護規範理論』為基準。所謂『保護規範理論』，參酌司法院釋字第469 號解釋理由：『……法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同……法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟』，足見保護一般公眾之法律，有無保障特定人之意旨，應就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，如有保障特定人之意旨時，則人民可據此主張主觀公權利。」（最高行政法院100 年判字第96號判決參照）。依此，新保護規範說著重於客觀規範目的之探求，並應就規範結構、規範範圍、適用對象之得特定性及其他社會因素諸如公害防止、環境之保障、建築計畫或其他計畫實施所造成之影響等，予以斟酌。

㈡次按「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第5 條所明定。可知課予義務訴訟之訴訟標的應為人民向行政機關請求為行政處分或特定行政處分之公法上請求權，該請求權基礎，應具有請求權結構之法規範始得為之。亦即所稱依法申請之案件，係指人民依據法律有向行政機關申請對其作成一定行政處分之權利而言。法律未規定人民有申請權，或法律並非規定人民得申請行政機關對其作成一定之行政處分者，均非上開法條規定之依法申請案件。而人民就其請求事項，若法令並無賦予人民申請權，則中央或地方機關所為函復，並未因此發生任何法律效果，該函復性質上僅屬行政機關之單純事實敘述或理由說明，並非行政處分，人民自不得提起課予義務訴訟，否則其起訴應認不備要件。

㈢再按「（第1 項）各機關經管被非政府機關占用之國有不動產，管理機關有公用需要或為其主管目的事業需用者，應依下列方式收回後，依預定計畫、規定用途或事業目的使用：……。（第2 項）前項不動產，管理機關已無公用需要且非其主管目的事業需用者，除地上為公有宿舍、國有建物或原國有建物經他人拆除改建為私有建物，仍應由管理機關依雙方法律關係及相關法令予以處理或騰空移交外，得依下列方式處理：……（二）前款以外之不動產，應循序變更為非公用財產或廢止撥用，騰空移交國產局接管。但符合下列情形之一，經管理機關檢具相關證明文件者，得按現狀移交：……4 、國產局得依法辦理出租、出售之土地，經管理機關檢具占用人或其他得依法取得合法使用權者之申請書及相關證明文件，並經占用人向管理機關繳清使用補償金後，送國產局審查符合規定要件。」固為財政部101 年4 月11日台財產接字第10130001781 號令修正公布之「各機關經管國有公用被占用不動產處理原則」（以下簡稱被占用不動產處理原則）第1 點所規定。然此一行政規則，核屬財政部為處理各機關經管國有公用被占用不動產所訂定之處理原則，其中固然定有管理機關得將經管被占用不動產移交國有財產局接管之規定，然此核係各管理機關與國有財產局間就國有財產如何銜接管理之規定，屬機關間管理財產權責分工之規定，並非使人民得介入國有財產管理權之分配，並未賦予占用人得向經管機關請求承租之權限，亦未課財產經管機關應將經管房地辦理變更為非公用財產後移交國有財產局處理之義務。是本件系爭函，並不生否准原告請求之法律效果，其內容僅就有關系爭土地不符原告所申請現況移交規定之情形，告知原告，核其性質，為觀念通知，而非行政處分，原告對此提起本件課予義務訴訟，顯不合法，應予駁回。

㈣退步言，縱本件得提起課予義務訴訟，原告之請求有無理由，蓋以：

1.依被占用不動產處理原則第1 點第2 項規定：「前項不動產，管理機關已無公用需要且非其主管目的事業需用者，除地上為公有宿舍、國有建物或原國有建物經他人拆除改建為私有建物，仍應由管理機關依雙方法律關係及相關法令予以處理或騰空移交外，得依下列方式處理：……國產局得依法辦理出租、出售之土地，經管理機關檢具占用人或其他得依法取得合法使用權者之申請書及相關證明文件，並經占用人向管理機關繳清使用補償金後，送國產局審查符合規定要件。」，足見，必須非屬「地上為公有宿舍、國有建物或原國有建物經他人拆除改建為私有建物」之情形，占用人始得申請國產局得依法辦理出租。換言之，如屬「地上為公有宿舍、國有建物或原國有建物經他人拆除改建為私有建物」之情形，則管理機關必須依雙方法律關係及相關法令予以處理或騰空移交，在此程序完成前，占用人不得申請管理機關將土地依現狀移交國有財產局以利占用人向該局承租。

2.原告雖稱：系爭土地早自76年3 月之前，即由原告實際使用，該土地原為空地，自始並無公有宿舍或國有建物存在，亦無原告將國有建物拆除改建為私有建物之情形，則被告自應依現狀將土地移交國有財產局以利占用人向該局承租云云。惟查：

⑴系爭土地因現為原告占用，其上有原告所有之建築物存在，被告為土地管理機關，已向臺灣臺中地方法院提起民事訴訟，請求拆屋還地，臺灣臺中地方法院以100 年度重訴字第511 號審理，先予敘明。

⑵查系爭土地上早在42年7 月30日即登記一棟日式木造二層樓建物，50年8 月16日該建物由國有財產局接管，66年3 月21日撥用給陸軍司令部，此有舊建物登記簿謄本（見本院卷第70頁、71頁，即被證2 ）、舊建物測量成果圖（見本院卷第72頁，即被證3 ）可稽。觀諸被證3 之舊建物測量成果圖，其最上方記載測量標的為北區○○段00-0地號00建號，右上角亦註明地號為00-0，而00建號即為被證2 之建物，亦即該00-0土地上於42年7 月30日確已登記存在一棟日式木造二層樓建物，堪予認定。

⑶又臺灣臺中地方法院於審理100 年度重訴字第511 號案，曾就原告所占用之系爭土地為複丈，依其現況土地複丈成果圖（見本院卷第73頁，即被證4 ）記載，其土地地號亦為00-0，與被證3 之地號相同。比較被證3 及被證4 之複丈成果圖，該土地之外形輪廓亦屬相同。而今被證2 之日式木造二層樓建物已不見，原告自陳其所有之建物為被證4 複丈成果圖編號C 部分，依被證4 成果圖C 部分與被證3 成果圖觀察，C 之面積確有坐落於00-0地號土地之上，且其所占面積非少。顯見確有部分舊有建物遭拆除改建。原告本人前於100 年1 月20日參加系爭土地協調會議時，亦自承早年係由其父楊萬波將○○路00段00號（即現況土地複丈成果圖A+B 部分，本院卷第73頁）後方之磚牆房屋改建加蓋（見本院卷第85頁至87頁），足證原來確有舊建物存在之事實，故原告主張原係空地云云，顯不可採。

㈤綜上，原告所訴各節，均非可採，原告提起本件課予義務訴訟，既無公法上請求權，且系爭函並非行政處分，訴願決定不受理，並無違誤，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及系爭函，及請求被告應作成將系爭土地依現狀移交國有財產局接管及檢具相關證明文件洽國有財產局審認得予出租之行政處分，為無理由，應予駁回。

五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭