臺北高等行政法院判決

上訴人

新北市政府交通事件裁決處

代表人

李忠台（處長）

被上訴人

黃樹棠

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國102 年6 月27日臺灣新北地方法院102 年度交字第115 號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、程序事項：被上訴人起訴時，上訴人之代表人為呂碧宗，嗣於訴訟中上訴人代表人變更為李忠台，茲據上訴人新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：被上訴人於民國102 年3月28日4時54分許，駕駛車牌號碼000-000 號普通輕型機車，於行經新北市○○區○○街○○○巷106 弄口時，有「酒駕拒測（不配合酒測）」之違規行為，經新北市政府警察局中和第一分局警員填製新北市政府警察局北警交字第C11342491 號舉發違反道路交通管理事件通知單予以舉發，記載應到案日期為102 年4 月28日前，並移送上訴人處理。被上訴人於102 年4 月3 日向上訴人陳述不服舉發，上訴人嗣依道路交通管理處罰條例第35條第4 項、第67條第2 項前段及違反道路交通管理事件統一裁罰基準表等規定，以102 年4 月3 日新北裁催字第裁41-C00000000號裁決書（下稱原處分），裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）9 萬元，吊銷駕駛執照，並應參加道路交通安全講習，3 年內不得考領駕駛執照。被上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院以102 年度交字第115 號行政訴訟判決（下稱原判決）將原處分關於吊銷駕駛執照，3 年內不得考領部分撤銷（至被上訴人其餘之訴駁回部分，未據被上訴人提起上訴），上訴人不服，遂提起本件上訴。

三、被上訴人起訴主張：被上訴人前於狀紙稱對酒後駕車一事不爭執等語，實屬誤載。因被上訴人不諳中文，該狀紙係委由計程車靠行公司之法務人員代為撰寫，並非被上訴人本意，被上訴人並無酒駕之事實。被上訴人於遭巡邏警員要求停車受檢時，即配合酒測，惟吹氣3 次均測不出來，被上訴人認既已配合測試，而非不配合，乃拒絕簽名，自始即無拒絕酒測之事實，上訴人不得僅憑經吹氣而未測得數據之結果，即遽認被上訴人有消極方式拒絕酒測。警員於實施測試時，並未說明測試3 次不成功等同拒絕酒測，且被上訴人並非自始拒絕配合，實係當時操作不當，應該再重新測試。又於被上訴人測試不成功後，警員方告知將會扣車，然並未告知拒絕簽名將吊銷其駕駛執照，且3 年內不得考領之後果，被上訴人係職業小客車之駕駛，倘警員於執法當時有完整說明拒絕簽名將吊銷其駕駛執照之後果，被上訴人必會配合簽名。依據司法院釋字第699 號解釋，可知警察於執行酒測時，應依相關規定告知受檢人拒絕受測之法律效果，否則其舉發行為人拒絕酒測之程序即有瑕疵。本案警員僅告知被上訴人扣車，並未告知吊銷駕駛執照，可認本件舉發未符合上揭規定所示之正當程序，而存有嚴重瑕疵之事實等語。並聲明請求撤銷原處分。

四、上訴人答辯略以：據上訴人於102 年4 月19日行文向舉發單位查證，其函復略以：「……經黃君坦承有飲酒之情形，遂依法實施酒精濃度呼氣測試檢定，惟遭黃君以消極方式拒絕酒測，執勤員警於102 年3 月28日4 時54分依『道路交通管理處罰條例』第35條第4 項舉發。另有關黃君陳述配合檢測無反應，非拒絕測試部分，經檢視所測酒測值條……顯示為『v06 』（『v06 』：係指個案已吹氣3 次均未成功，均未取樣成功）……另於測試期間員警有向黃君告知測試失敗將開立拒測……」，足證被上訴人確有「拒絕接受酒精濃度測試」之違規事實，原舉發單位於告知相關罰則後依法舉發應無違誤等語。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠有無拒絕接受酒測，不以駕駛人有無親口表明拒絕接受測試為唯一準據，如其雖未明示拒絕測試，卻刻意消極推諉拖延接受測試之時間，期使體內酒精濃度得因時間經過而代謝降低，進而規避酒精濃度超過規定標準而駕車之處罰，亦屬之，否則不僅影響警方公權力之行使，更使取締酒醉駕車之執法產生公平性之質疑，況依道路交通管理處罰條例第35條第4 項之文義解釋，亦無將駕駛人消極推諉拖延接受酒測情況排除在外之意，故只要駕駛人有拒絕接受酒測之實質作為，無論係積極明示不接受酒測，抑或消極推諉拖延接受酒測之時間，均有道路交通管理處罰條例第35條第4 項前段、第67條第2 項前段規定之適用。㈡依司法院釋字第699 號解釋理由指明：「依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，促進人民福利，乃警察之任務（警察法第2 條規定參照）。警察對於已發生危害或依客觀合理判斷易生危害之交通工具，得予以攔停，要求駕駛人接受酒精濃度測試之檢定（以下簡稱酒測；警察職權行使法第8 條第1 項第3 款、刑法第185 條之3、道路交通管理處罰條例第35條及道路交通安全規則第114條第2 款規定參照），是駕駛人有依法配合酒測之義務。而主管機關已依上述法律，訂定取締酒後駕車作業程序，規定警察對疑似酒後駕車者實施酒測之程序，及受檢人如拒絕接受酒測，警察應先行勸導並告知拒絕之法律效果，如受檢人仍拒絕接受酒測，始得加以處罰。」，而前揭「取締酒後駕車作業程序」分駐（派出）所流程：作業內容執行階段：（五）駕駛人拒測，即規定：經值勤人員勸導並告知拒測之處罰規定〈處新臺幣9 萬元罰鍰，並吊銷駕駛執照，3 年不得再考領〉後，如受測人仍拒絕接受檢測，即依道路交通管理處罰條例第35條第4 項規定製單舉發〈錄音或錄影〉」）；因此，交通主管機關及各級法院，處理交通違規事件，就有關酒後駕車檢測時，應踐行之告知義務內容、檢測方式、檢測程序等事項之正當法律程序，倘事涉所吊銷者屬駕駛人賴以維持生活之駕駛執照時，自應慎重處理。茲內政部警政署前開作業程序及警察人員對酒後駕車當事人強制行為應行注意事項，依其制定內容及過程，雖屬行政程序法第159條所定之非直接對外發生法規範效力之拘束公務員作為之行政規則，然該規定既針對酒測程序為規範，事實及法律上已具備外部之效力。倘執行酒測之機關違反有關「告知法律效果，如受檢人民仍拒絕接受酒測之規定，始得處罰」之規定時，人民自得依據該行政規則之外部法律效力請求權利保護。㈢本件依原審當庭勘驗上訴人提出之採證錄影光碟結果所示，被上訴人已自承有酒後駕車，且其臉部亦呈酒後之紅色，是其有酒後駕車一事自堪認定，警察應係對已發生危害或依客觀合理判斷易生危害之交通工具（即被上訴人所騎乘之輕型機車）予以攔停，並要求被上訴人接受酒測一節，於法自屬有據。再者，由上開勘驗結果，被上訴人於事發當時為警攔停稽查並對之實施酒測之過程，業據執勤員警全程錄音、錄影蒐證，被上訴人遭攔查之初即一再拜託警員讓伊回家，其圖免處罰之情已屬灼然，復徵諸執勤員警於過程中已告知、指導被上訴人須對酒精測定之吹嘴持續吹氣，如果消極不配合視同拒測，詎被上訴人進行多次酒測，均因未依照警員告知之吹氣方式，導致未達酒精測定器之取樣標準，以致均無法顯示數值可供檢視，其消極不配合酒測之情自堪認定，構成道路交通管理處罰條例第35條第4 項所規定之「汽車駕駛人拒絕接受酒精濃度測試之檢定」無疑。惟依上開勘驗結果及新北市政府警察局中和第一分局102 年5 月2 日新北警中一交字第1024126412號函所載「……經舉發員警表示，於102 年3 月28日3 時51分實施酒測並吹測失敗，直接列印拒測單。另於測試期間員警有向黃君告知測試失敗將開立拒測，惟製單前僅告知拒絕酒測處新臺幣9 萬元罰鍰，至吊銷該駕駛執照係於製單後始告知。」（見原審卷第25頁正面），是警員於被上訴人疑有消極拒絕酒測之情事，並未即予告知拒絕接受酒測有「吊銷駕駛執照，3 年內不得考領」之法律效果一事堪認屬實，本件舉發程序於此一部分於法即有未合，因認原處分未審酌舉發程序有上開瑕疪，仍予裁處「吊銷該駕駛執照，3 年內不得考領駕駛執照」部分，於法即有未合，故撤銷此部分原處分。

六、上訴意旨略以：㈠原判決有漏未適用行政程序法第159 條或適用不當，以及適用「取締酒後駕車作業程序」不當之違背法令：公務員在處理個案時違反作業性或組織性之行政規則，並不構成對外行為之違法，僅屬公務員違背服從義務的行政責任問題。又「取締酒後駕車作業程序」內容多為細節性作業注意事項，其性質係屬作業性行政規則，並不構成對外行為是否違法之問題，僅為單純程序上之違誤，不影響裁罰結果。本件警員於執行取締酒測勤務時，一再詢問被上訴人是否進行酒測，並告知被上訴人拒測將裁罰重金，被上訴人並非全然不知拒絕酒測之裁罰效果非輕，且被上訴人對於交通法令本有了解及遵守之義務，不得僅因警員未告知拒絕接受酒測之處罰效果，即諉為不知。㈡原判決有漏未適用行政罰法第8 條之違背法令：道路交通管理處罰條例第35條第4項關於拒絕接受酒測之處罰，早於90年1 月17日公布，且經媒體大幅報導、評論，政府機關亦透過傳播媒體大力宣傳，被上訴人對於上開法令，自不得諉為不知而主張免除其行政法上之責任。被上訴人為職業駕駛，對相關法令更應有了解及遵守之義務。㈢原判決有漏未適用行政罰法第33條，或適用不當之違背法令：被上訴人明知其依法有配合酒精濃度測試之義務，卻拒絕配合，違規事證既已明確，即應賦予法律明定之效果，法律亦無要求員警有告知行為人法律效果之義務。本案員警既已告知行為人所違反之法規，已踐行法定程序，被上訴人明知其有配合酒測之義務，仍執意拒絕酒測，即已違反道路交通管理處罰條例第35條第4 項，原處分並無違法。㈣原判決有適用「取締酒後駕車作業程序」不當之違背法令：「取締酒後駕車作業程序」之內容重點在於宣導詳細作業流程之順序，俾利員警執勤，並非將告知處罰效果設為處罰之要件，原判決就上揭作業程序之解釋顯有錯誤等語。

七、本院查：

㈠按「汽車駕駛人，駕駛汽車行經警察機關設有告示執行第1項測試檢定之處所，不依指示停車接受稽查，或拒絕接受第1 項測試之檢定者，處新臺幣9 萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車、吊銷該駕駛執照及施以道路交通安全講習；……」「汽車駕駛人，曾依第29條第4 項、第30條第3 項、第35條第3 項前段、第4 項前段、第37條第3 項、第43條第2 項、第3 項、第61條第1 項第3 款、第4 款後段、第62條第4 項前段規定吊銷駕駛執照者，3 年內不得考領駕駛執照；……」「汽車駕駛人，因違反本條例及道路交通安全規則之規定，受吊銷駕駛執照處分時，吊銷其執有各級車類之駕駛執照。」道路交通管理處罰條例第35條第4 項前段、第67條第2項前段、第68條第1 項分別定有明文。復按拒絕接受酒精濃度測試之檢定的汽車駕駛人，依法吊銷其持有各級車類之駕駛執照，如所吊銷者，為駕駛聯結車、大客車、大貨車之執照，將限制駕駛人駕駛聯結車、大客車、大貨車，影響其工作權，處罰不可謂不重，司法院於101 年5 月18日作成釋字第699 號解釋，雖認前揭規定不違反比例原則，惟於理由書第2 段即特別指明「依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，促進人民福利，乃警察之任務。警察對於已發生危害或依客觀合理判斷易生危害之交通工具，得予以攔停，要求駕駛人接受酒精濃度測試之檢定（以下簡稱酒測；警察職權行使法第8 條第1 項第3 款、刑法第185 條之3 、道路交通管理處罰條例第35條及道路交通安全規則第114 條第2 款規定參照），是駕駛人有依法配合酒測之義務。而主管機關已依上述法律，訂定取締酒後駕車作業程序，規定警察對疑似酒後駕車者實施酒測之程序，及受檢人如拒絕接受酒測，警察應先行勸導並告知拒絕之法律效果，如受檢人仍拒絕接受酒測，始得加以處罰」，因此，交通主管機關及各級法院，處理交通違規事件，就有關酒後駕車檢測時，應踐行之告知義務內容、檢測方式、檢測程序等事項之正當法律程序，倘事涉所吊銷者屬駕駛人賴以維持生活之駕駛執照時，自應慎重處理。而按內政部警政署所訂頒之「取締酒後駕車作業程序」分駐（派出）所流程：作業內容執行階段：

(五) 駕駛人拒測章節已明定：「經值勤人員勸導並告知拒測之處罰規定（處新臺幣9 萬元罰鍰，並吊銷駕駛執照，3年內不得再考領）後，如受測人仍拒絕接受檢測，即依道路交通管理處罰條例第35條第4 項規定製單舉發（錄音或錄影）。」茲內政部警政署前開作業程序，依其制定內容及過程，雖屬非直接對外發生法規範效力之拘束公務員作為之行政規則，然該規定既針對酒測程序為規範，事實及法律上已具備外部之效力，且依前揭司法院釋字第699 號解釋理由書第2 段之論述，及大法官陳春生提出，大法官陳碧玉加入之協同意見書第貳之一之論述：「本號解釋認為，警察基於法律所賦予之任務，依據警察職權行使法第8 條第1 項第3 款、刑法第185 條之3 、系爭條例第35條及道路交通安全規則第114 條第2 款規定，對於已發生危害或依客觀合理判斷易生危害之交通工具，得以攔停，要求駕駛人接受酒精濃度測試之檢定，並進一步推導，人民有依法配合酒測之義務。是為警察執行酒測之法源依據。而主管機關依上述法律，亦已訂定取締酒後駕車作業程序，規定警察對疑似酒後駕車者實施酒測之程序，及受檢人如拒絕接受酒測，警察應先勸導並告知拒絕之法律效果，如受檢人仍拒絕接受酒測，始得加以處罰，亦即多數意見認為，唯有踐行前述程序，系爭規定要求人民酒測之法源依據與程序，方符合憲法要求。」之意旨，可知倘執行酒測之機關違反前開行政規則中有關「告知法律效果，如受檢人民仍拒絕接受酒測之規定，始得處罰」之規定時，人民自得依據該行政規則之外部法律效力請求權利保護。

㈡查本件被上訴人確有酒後駕車一事，且被上訴人有消極不配合酒測之情，惟警員於被上訴人疑有消極拒絕酒測之情事，並未即予告知拒絕酒測有「吊銷駕駛執照，3 年內不得考領」之法律效果等情，為原審依法認定之事實，則本件執行取締之警員既未告知被上訴人依據道路交通管理處罰條例規定，尚須吊銷被上訴人持有之駕駛執照，且3 年內禁止考領駕駛執照，則警員於執行開單告發勤務時，就此未告知部分存有瑕疵，有違正當法律程序，至為顯然。雖執行酒測警員於執勤時，固常因酒駕民眾之情緒、行為等多有失控之情形，而有其現場執行困難之處，惟此部分宜由警政、交通主管機關，提供合宜、適法之方法協助其等執行勤務，尚非可便宜行事，僅對民眾告知部分違法之法律效果如將處高額罰鍰或執行扣車，而未告知將吊銷駕駛執照，並於3 年內不得重新考領，使民眾處於未全然獲悉拒絕酒測法律效果之情形下貿然決定，進而面對後續處罰致喪失相關權利。抑且，縱使法條本即定有處罰之內容，然吊銷之事項業已涉及駕駛人賴以維生之駕駛執照時，原應慎重處理，參酌主管機關已訂定「取締酒後駕車作業程序」，明定警察對疑似酒後駕車者實施酒測之程序，及受檢人如拒絕接受酒測，警察應先行勸導並告知拒絕之法律效果，司法院釋字第699 號解釋且揭櫫在此等情況下，如受檢人仍拒絕接受酒測，始得加以處罰之意旨，則本件被上訴人因受攔檢酒測，執勤警員對其執行酒測程序有拖延、推諉之行為，惟現場警員仍應先行勸導並踐行告知受處分人拒絕酒測之完整法律效果，俾使被上訴人得以理解其拒絕接受酒測將遭致裁處罰鍰9 萬元、吊銷駕駛執照及3 年內禁止考領駕駛執照等不利於己之嚴重後果，再由被上訴人斟酌是否仍舊拒絕接受酒測，不可僅告知罰鍰等寥寥數語，即對被上訴人為前揭影響工作權及生計之不利處分，是本件執勤警員既未依程序告知拒絕酒測之全部法律效果，旋即開單舉發，核已違反正當法律程序，難認合法。則被上訴人縱有於前揭時、地有拒絕接受酒測之違規情形，但本件舉發警員於舉發時，未善盡告知被上訴人拒絕酒測將併依道路交通管理處罰條例第35條第4 項前段、第67條第2 項前段規定吊銷駕駛執照且3 年內不得考領駕駛執照之法律效果，其此部分舉發程序存有嚴重瑕疵，上訴人未查明此情而就此吊銷駕駛執照及3 年內禁止考領駕駛執照部分仍予裁罰，即有未當，原審因而撤銷此部分之裁罰，核無違誤。

㈢原判決已就其調查證據結果及得心證之理由，就上訴人之主張何以不足採取，予以指駁甚明，依上開所述，核屬有據，並無判決違背法令之情形。上訴人以其對法規之主觀見解，任意指摘原判決此部分有漏未適用行政程序法第159 條或適用不當、適用「取締酒後駕車作業程序」不當、漏未適用行政罰法第8 條、漏未適用行政罰法第33條，或適用不當等違背法令之情事，均無足採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第237 條之9第2 項、第236 條之2 第3 項、第255 條第1 項、第237 條之8 第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭