臺北高等行政法院判決

103年3月19日辯論終結

原告

邱清武

訴訟代理人

陳永來 律師

訴訟代理人

魏雯祈 律師

訴訟代理人

林家琪 律師

被告

桃園縣八德市公所

代表人

何正森（市長）住同上

訴訟代理人

丘芸卉

參加人

謝如訓

參加人

謝如男

參加人

謝平穩

參加人

謝平源

共同訴訟代理人

吳純怡 律師

上列當事人間耕地三七五減租條例事件，原告不服桃園縣政府中華民國102 年8 月16日府法訴字第1020126645號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告為坐落桃園縣八德市（下稱八德市○○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）耕地三七五租約（租約字號：八湳字第88號，下稱系爭租約）之承租人，民國（下同）98年1 月1日至98年2 月16日為系爭租約期滿承租人申請續訂租約及出租人申請收回耕地自耕受理期間。原告乃於前開期間向被告申請續訂租約，出租人即參加人亦於前開期間以擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回系爭土地自耕。案經被告審核結果，認有耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1 項第3 款收回耕地會使原告失其家庭生活依據之不得收回自耕情形，而核定准由原告自98年1 月1 日起至103 年12月31日止續訂6 年，並以98年6 月4 日德都字第0980015631 號函（下稱前處分）將核定結果通知原告及參加人。參加人不服，循序提起行政救濟，經本院100 年度訴更一字第83號判決撤銷前處分，並命被告依判決之法律見解，對於參加人98年1 月14日申請收回系爭土地自耕案，為適法之處分，該判決並於101 年12月19日確定。嗣經被告重新審查結果，以102 年4 月15日德都字第1020013239號函（下稱原處分）准由參加人依減租條例第19條第2 項規定收回系爭土地自耕，並註銷系爭租約。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠減租條例及農業發展條例（下稱農發條例）制定之規範目的不盡相同，且減租條例第19條第2 項規定旨在於兼顧佃農家庭生活原則下，對於業主兼自耕農者，得給予佃農相當補償後收回耕地，即放寬對出租人之財產權限制，而農發條例第第3 條第4 款規定則旨在執行該條例第30條獎勵措施與第41條免徵田賦，當與減租條例無關。是原處分對於減租條例第19 條 第2 項擴大家庭農場經營規模之適用，均援引農發條例第3條 第4 款定義規定，及行政院農業委員會為利下屬執行農發條例相關規定所為之81年5 月15日農企字第1010141A號函釋（下稱農委會81年5 月15日函釋），是否妥適，容有疑慮。況本件4 名參加人之住所分居3 處，有本院100 年度訴更一字第83號判決可稽，已與共同生活戶、家庭農場之概念不符，自難遽認符合擴大家庭農場經營規模之要件。又參加人並未提出農場登記資格等具相當證明力之資料，以供審核，顯未善盡相當證明義務，被告驟論參加人具擴大家庭農場規模及效益，並准其收回自耕，顯有裁量瑕疵。另參加人於系爭租約期滿之際，即將所有自耕土地出租訴外人游能淦，其主張擴大家庭農場之情與事實並不符，而參加人所提相關農地耕作照片數幀，僅能表徵其所有之中華段1459地號土地有耕作之情，對於其他4 筆土地未見參加人提具相關證明，且倘若該1459地號土地於租約期滿之際業已出租他人，則相關耕作非由參加人所施作，更徵參加人對於擴大家庭農場乙節未盡相當說明義務。

㈡參加人雖提出自任耕作切結書、自耕農會員資格、休耕申報書及請領證明、種植水稻情形照片數幀等，以證明其具有自任耕作之能力，惟實難以切結書逕論參加人具備自任耕作之能力，且自耕農之會員資格與認定是否有自任耕作尚屬有間，況配合休耕尚需實際上種植相關休耕作物或辦理翻耕，始得稱為耕作，進而認其有自任耕作之能力。而參加人所提96年4月至97年7月間拍攝種植水稻情形照片數幀，尚缺任何客觀第三人所為之會勘紀錄，其可信性難以信服。準此，參加人所提上開資料，均無法證明其具有自任耕作之能力，又未提出其他積極事證證明其確能自任耕作，被告顯未充分斟酌相關事項，所為原處分，即屬違法等情。並聲明求為判決⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉被告應作成系爭租約准由原告自98年1月1日起至103年12月31日續租6年之處分。

三、被告則以：

㈠切結書之簽署除為便利基層執行審查認定，更可減輕農民舉證之負擔，申請人自應本於事實及誠信原則辦理，如有虛偽不實，將負擔一切法律責任並由公所逕行回復該租約登記。本件原告不能指明參加人不能自任耕作之具體事證，即予否定其切結書之效力，並非可採。又參加人均與原告年齡相仿，具備良好自理及行為能力，非為年邁體衰行動不便致無委託代耕經營能力之人，並對農事有相當程度之經驗與認知，足認其應具有自任耕作之能力。而共同生活之親屬一同從事或分擔家中農地所有人或農業從業者之農事工作，為我國農業經營形態，原告未提出具體事證敘明參加人之配偶及同一戶內之直系血親有不能耕作之情形，即不應逕予否定參加人具有自任耕作能力。

㈡被告曾於102 年2 月8 日邀集原告及參加人共同至現場會勘系爭土地及中華段1459、1694、1753、1754、1758地號等5筆自耕地（下稱系爭5 筆自耕地）之農用情形，依會勘結果，參加人共有系爭5 筆自耕地皆符合農地農用相關規定，足證參加人有自行經營之事實與能力。而參加人已檢具休耕申報書及領取補助款等證明，尚無法認其確實未依規定辦理休耕。又參加人既經八德市農會會務單位依法審查通過，分別自48、88、92及93年取得自耕農會員資格迄今，難謂其無自任耕作能力。是被告依法審核97年底租約期滿時之情狀，本件確係於租約屆滿前已取得自耕地，且自耕地與系爭土地位於同一地段，參加人本人及其配偶與同一戶內之直系血親非均不能自任耕作，而收回系爭土地並不致使原告失其家庭生活依據，符合減租條例第19條第2 項規定，自應准予收回等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、參加人則以：

㈠參加人共有系爭5 筆自耕地及系爭土地，並已長期經營農作十數年，且獲有八德市農會發給之自耕農會員資格，足認參加人均有實際從事農作之經營與能力。而參加人為配合各項農作輪作、休耕之需要，曾於96、97年間分別向八德市公所申報種稻、輪作、休耕，並領取補助，足見參加人有實際從事農作之經營與能力，且確係自行參與上開農地之經營。又被告於102 年2 月8 日會同原告及參加人至系爭土地與系爭5 筆自耕地現場會勘，依會勘情形所載內容，亦足認參加人現仍持續經營農作。另不論係自任耕作或委託他人代耕均屬有自耕能力，而原告與參加人之年紀相仿，且原告實際上亦係委託他人代耕系爭土地，難認參加人無自任耕作能力。

㈡參加人提出與系爭土地合併擴大家庭農場之系爭5 筆自耕地，均與系爭土地位屬同一地段，距離相近，且合併面積高達2 萬3,127 平方公尺，堪認具家庭農場之經營規模與經濟效益，亦符減租條例第19條第2 項促進農業現代化之立法目的。且系爭5 筆自耕地與系爭土地，均為參加人共有，所有農作經營與土地利用亦由參加人共同決定，參加人及其家屬均可輪流施作、配合，實為典型之家庭農場。又被告應係斟酌96年至97年間之事實，准予參加人收回自耕，應無審酌98年以後所生事實之必要。況參加人係經八德市○○○○○○○○段1694、1459地號2 筆土地出租游能淦耕作，於98年11月20日簽訂租賃契約，租賃期間自99年1 月起至102 年1 月止，並無土地收回不易之問題，且參加人尚有中華段1753、1754、1758地號3 筆自耕地，可與系爭土地合併擴大家庭農場，仍符合減租條例第19條第2 項之規定。

五、兩造之爭點：參加人有無自任耕作能力？被告准許參加人以擴大家庭農場經營規模為由，收回系爭土地自耕，是否合法？茲分別論述如下。

六、本院之判斷：

㈠按「（第1 項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2 項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制。（第3 項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2 項規定補償承租人。……」減租條例第19條定有明文。次按「耕地租約期滿，出租人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處理：……㈢出租人為擴大家庭農場經營規模，且無耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款、第3 款情形之一者，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受同條項第2 款規定限制。」耕地三七五租約清理要點第4 點第3 款亦定有明文。又按農委會81年5 月15日函釋略以：「『家庭農場』之認定可憑如下之戶籍資料與土地資料兩者之一認定之：一、憑資料認定：以申請人檢附之全戶戶籍謄本，足資證明該同一共同生活戶中有一人之職業屬於農業範圍之職業者，予以認定，並注意：㈠所稱『共同生活戶』須為同一戶籍，同一戶籍成員中，如申請人本人之職業記載屬於㈡所列之農業範圍之職業者，可不必再查如下申請人與其他成員之關係……。二、憑耕地資料認定：以申請人檢附之耕地所有權或使用權證明文件，足資證明該申請人共同生活戶內有任何一人有耕地之所有權或使用權予以認定，並注意：㈠所稱『有耕地之所有權』，須憑耕地所有權狀或土地登記簿謄本認定之。……」。

㈡次按「確定判決，除當事人外，對於訴訟繫屬後為當事人之繼受人者及為當事人或其繼受人占有請求之標的物者，亦有效力。」「撤銷或變更原處分或決定之判決，對第三人亦有效力。」「（第1 項）撤銷或變更原處分或決定之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力。（第2 項）原處分或決定經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者，應依判決意旨為之。（第3 項）前2 項判決，如係指摘機關適用法律之見解有違誤時，該機關即應受判決之拘束，不得為相左或歧異之決定或處分。……」行政訴訟法第214 條第1 項、第215 條及第216 條分別定有明文。即判決確定後，除具有形式上之確定力外，確定之終局判決內容，亦即訴訟標的經裁判者，有法律上之既判力、形成力、拘束力，當事人於其他訴訟，不得為與該判決內容相反之主張。而所謂當事人依行政訴訟法第23條之規定「訴訟當事人謂原告、被告及依第41條與第42條參加訴訟之人。」

㈢經查，原告與參加人就系爭土地訂有系爭租約，最近一次租期至97年12月31日屆滿，原告於98年1 月1 日至98年2 月16日公告期間內，向被告申請續訂租約，參加人亦於公告期間內，依減租條例第19條第2 項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地自耕。案經被告審核結果，認有減租條例第19條第1 項第3 款收回耕地會使原告失其家庭生活依據之不得收回自耕情形，而以前處分核定准由原告自98年1 月1 日起至103 年12月31日止續訂6 年。參加人不服，循序提起行政救濟，本件原告於前一訴訟中，經法院依行政訴訟法第42條第1 項規定命其獨立參加，嗣經本院100 年度訴更一字第83號確定判決撤銷前處分，並認定本件參加人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地，並不會造成原告因而失其家庭生活依據之事實，為兩造所不爭執，並經本院調閱本院100 年度訴更一字第83號卷宗核閱無訛，並有該判決及其確定證明書在卷可憑（見本院卷第57-68 頁，原處分卷第71頁）。是本院上開確定判決既已就本件參加人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地，並不會造成原告因而失其家庭生活依據乙節予以認定，核諸上開規定，則本件訴訟之兩造及參加人，不得為與該判決內容相反之主張。

㈣次查，參加人具有自耕農身分，其所有之八德市○○段○○○○○號土地於96年至98年間種植水稻，八德市○○段1694、1753、1754及1758地號等4 筆土地於96年及97年均有申報休耕之紀錄；又參加人申請收回之系爭土地與其所有系爭5 筆自耕地屬同一地段內之耕地，而被告於102 年2 月8 日會同原告及參加人至現場會勘結果：「中華段1487地號現地翻土整地。中華段1459、1694地號現地收割完畢。1753地號種植茭白筍，1754地號種菜，1758地號小部分種芋頭，餘雜草（因取水不易）。」等情，有參加人102 年2 月1 日出具之出租人自任耕作切結書、102 年2 月8 日八德市公所辦理「八湳字第88 號 」三七五租約耕地出租人為擴大家庭農場經營申請收回自耕案會勘紀錄、系爭土地與系爭5 筆自耕地地籍圖謄本及土地登記謄本、系爭中華段1459號地號土地96年至98年間種植情形照片、八德市農會會員審核資格表、96年1 期作與2 期作及97年2 期作農戶種稻及輪作、休耕申請書、參加人謝如訓之八德市農會活期儲蓄存款存摺等件影本在卷可憑（見原處分卷第12-13 、50-57 、72-138、141-152 頁），是以，參加人應具有自任耕作之能力，要可認定。從而，被告以原處分准由參加人依減租條例第19條第2 項為擴大家庭農場經營規模之規定，收回與其自耕地同一地段內之系爭土地自耕，並註銷系爭租約，核諸上開規定，於法並無不合。

七、原告雖主張減租條例及農發條例之規範目的不盡相同，原處分對於減租條例第19條第2 項擴大家庭農場經營規模之適用，均援引農發條例第3 條第4 款定義規定及農委會81年5 月15 日 函釋，是否妥適，容有疑慮。而本件4 名參加人之住所分居3 處，並於系爭租約期滿之際，即將所有自耕土地出租游能淦，亦未提出具相當證明力之資料供審核，顯未善盡相當證明義務，原處分准其收回自耕，顯有裁量瑕疵云云。經查：

㈠按「減租條例第19條第1 項第1 款之規定，為實現憲法第143 條第4 項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146 條及憲法增修條文第10條第1 項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。…惟立法機關嗣於72年12月23日增訂之第2 項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。同條項第3 款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第153 條第1 項保護農民政策之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡諸憲法第143 條第4 項扶植自耕農、第146 條與憲法增修條文第10條第1 項發展農業工業化及現代化，以及憲法第153 條第1 項改善農民生活之意旨，上開3 款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定之意旨要無不符。」司法院釋字第580 號解釋文參照。

㈡查減租條例並未就該條例第19條第2 項規定擴大家庭農場經營規模，所謂家庭農場之定義為規定，惟依前揭農委會81年5 月15日函釋意旨，可憑申請人檢附之全戶戶籍謄本，足證該同一共同生活戶中，有一人職業屬於農業範圍之職業者，或申請人檢附之耕地所有權狀、土地登記簿謄本或使用權證明文件，足證共同生活戶內有任何一人有耕地所有權或使用權者，即可予以認定。該函釋意旨核與減租條例立法目的並未有所違背，被告予以適用，尚無不合。再依卷附土地登記第二類謄本及地籍圖謄本記載( 見原處分卷第72-90 頁) ，系爭5 筆自耕地為參加人分別共有，權利範圍各為4 分之1，與系爭耕地坐落同一地段內，且經被告102 年2 月8 日實地勘查結果，其中1459、1694地號現地收割完畢，1753地號種植筊白筍，1754地號種菜，1758地號小部分種植芋頭，此有被告102 年2 月8 日會勘記錄可證，核之上開說明，合於家庭農場之要件。原告主張原處分援引農發條例第3 條第4款定義規定及農委會81年5 月15日函釋，容有疑慮，尚非可採。

㈢至原告主張參加人所提出自任耕作切結書、自耕農會員資格、休耕申報書及請領證明、種植水稻情形照片數幀等，均不足以證明其具有自任耕作之能力，又未提出其他積極事證證明其確能自任耕作，被告顯未充分斟酌相關事項云云。經查，參加人除提出自任耕作切結書外，並提出八德市農會會員審核資料表顯示，渠等分別自48年、88年、92年、93年即取得自耕農會員資格( 見原處分卷第137-142 頁) ，依據「基層農會會員資格審查及認定辦法」第2 條規定：「中華民國國民，年滿20歲，設籍農會組織區域內，實際從事農作，申請加入基層農會會員者，依下列規定認定之：一、自耕農：以本人、配偶或同戶直系血親所有農業用地供農、林、漁、牧使用，面積0.1 公頃以上，或以依法令核准之室內固定農業設施，面積0.05公頃以上，從事農業生產者。…」參加人既經八德市農會會務單位依法審查通過取得自耕農會員資格迄今，參以參加人分別為26、27、34、36年次與原告年齡相仿，均具備良好自理及行為能力，非為年邁體衰行動不便之人；渠等為配合各項農作輪作、休耕之需要，曾分別向八德市公所申報種稻、輪作、休耕，此有96年1 期、2 期作農戶種稻及輪作、休耕申報書、97年2 期作農戶種稻及輪作、休耕申報書在卷可考( 參加人陳述意見狀參證4)等情，自得認參加人具有自任耕作之能力。原告空言指摘上開文件均不足以證明參加人具有自任耕作之能力，原處分准渠等收回自耕，顯有裁量瑕疵云云云，亦非可採。

㈣末按「出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2 項規定補償承租人。」「依前項第5 款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3 分之1 。」減租條例第19條第3 項、第17條第2 項分別定有明文。準此，參加人收回系爭耕地時，應補償原告改良土地所支付之費用及尚未收獲農作物之價額。查本件依被告會同原告及參加人於102 年2 月8日至系爭耕地會勘結果，現地經原告第1 次翻土整地，尚未收獲農作物，並據此核算參加人應補償原告新臺幣7,805 元之翻土整地費用，該費用業經參加人於102 年3 月14日提存於臺灣桃園地方法院提存所，此有被告102 年2 月8 日會勘記錄、102 年3 月13日德都字第1020008732號函及臺灣桃園地方法院提存所102 年度存字第343 號提存書㈡附卷可稽(見原處分卷第50、35、34頁) 。從而，原處分以參加人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一地段內之系爭土地自耕，符合減租條例第19條第2 項規定，且無同條第1 項第1 款及第3 款情形，及准由參加人收回系爭土地自耕，並註銷系爭租約，核無不合。

八、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告准許參加人以擴大家庭農場經營規模為由，收回系爭土地自耕，並註銷系爭租約，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求被告應作成系爭租約准由原告自98年1月1日起至103年12月31日續租6年之處分，均為無理由，應予駁回。

九、原告聲請函詢桃園縣八德市農會及訊問證人游能淦，因游能淦係承租系爭5筆自耕地中2筆土地，且其承租時間為99年1月，核與本院判斷被告是否符合收回系爭土地不生影響，本院認無函查及訊問證人之必要。又本院認本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭