臺北高等行政法院判決

104年1月29日辯論終結

原告

許弘章

被告

桃園市政府

代表人

鄭文燦（市長）住同上

訴訟代理人

李承志 律師（兼送達代收人）

訴訟代理人

黃文承 律師

輔助參加人

桃園市中壢區公所

代表人

林香美（區長）住同上

訴訟代理人

李妍儀

上列當事人間有關交通事務事件，原告不服交通部中華民國102年6 月21日交訴字第1020004687號訴願決定，提起行政訴訟，經本院102 年度訴字第1223號判決後，最高行政法院以103 年度判字第376 號判決發回本院更為審理，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件訴訟進行中，被告桃園縣政府於103 年12月25日升格為桃園市政府，參加人桃園縣中壢市公所同日升格為桃園市中壢區公所（下稱參加人）；被告代表人原為吳志揚，訴訟中變更為鄭文燦，參加人代表人原為魯明哲，訴訟中變更為林香美，茲據被告新任代表人及參加人新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，均予准許。

二、事實概要：緣被告依據道路交通管理處罰條例第5 條規定，以民國101 年9 月18日府工土字第10102338971 號公告（即原處分，下稱系爭公告）：「桃園縣中壢市中平路（和平街至建國路）、中平路（建國路至復興路）、中平路（復興路至延平路）假日行人徒步區管制」。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回後，提起行政訴訟，經本院102 年度訴字第1223號判決（下稱原判決）訴願決定及原處分均撤銷，被告不服，提起上訴，經最高行政法院以103 年度判字第376 號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。

三、原告主張略以：

㈠中平路商圈劃設為行人徒步區之中平路段（下稱系爭路段），自劃設為徒步區後，嚴重妨礙車輛通行，侵犯非管制時段行駛於該路段之汽、機車駕駛人之路權。且系爭路段為住商混合區，於車輛管制時段嚴重影響住戶進出，而當時桃園縣中壢市中平路商圈發展協會（下稱中平路商圈發展協會）縱容攤販於快車道中央擺攤，而中壢派出所以該路段經系爭公告劃定為行人徒步區為由，無法依職權取締攤販及噪音，嚴重侵害住戶權益。另中壢市共劃定4 個商圈，除中平路商圈外，其他交通較不繁忙，路寬更窄之另3 個商圈卻未劃定行人徒步區，顯有圖利中平路商家之嫌；又被告將原為雙向車道之快、慢車道改為單向且僅為一快車道，卻於快車道之左右兩側，各設置不同於一般市區道路人行道寬度，而特意設置為兩側各寬達2.5 公尺之人行道，並於人行道上設置石椅及花盆。事實上，該路段光是位於中央之快車道寬度就有5公尺，加上左右兩側人行道各2.5 公尺，該路段路寬實際為10公尺，依市區道路及附屬工程設計標準第11條之規定，實不須另劃定行人徒步區；再者系爭路段無社區存在，不屬於封閉之社區服務道路，且為中壢市聯外之主要道路，依市區道路及附屬工程設計標準第2 條第7 款規定，中平路應為都市內各區域間或連接鄰近市（鄉、鎮）間得聯絡主要道路與服務道路之次要幹線道路。復依市區道路及附屬工程設計標準第7 、18條規定，系爭路段既非屬服務道路，則不論該路段屬次要道路或主要道路甚至快速道路，均無得設置行人徒步區之法源依據；系爭公告不符合依市區道路及附屬工程設計標準第28條規定，被告抗辯本件依上開規定不適用市區道路及附屬工程設計標準，係違背法令。被告作成系爭公告逾越法律明確授權或默示授權，依行政訴訟法第201 條規定，實屬行政法院得撤銷之情形。

㈡依100 年12月27日之桃園縣中壢市中平路商圈徒步區道路使用計畫書（下稱100 年使用計畫書）封面記載，規劃單位為中平路商圈發展協會，顯非參加人所製作。又100 年使用計畫書中載明「共計發放150 份問卷」，但系爭路段全路段共計僅有84家商家，該調查表竟記載發出150 份調查表，顯有不實之處，另進行問卷調查之時間與被告發布系爭公告之時間相隔近10個月之久，被告無法提出使用計畫書所據之問卷調查資料，所提出之調查表全是未具名之影本，實難以作為被告裁量實施系爭公告之依據，堪認被告有所依據資料是否確實未得確認，漏未審酌應斟酌之觀點等裁量瑕疵情事。又縱該調查表確實存在，且全數贊成封閉道路，惟仍無封閉系爭路段供商家營利之法源依據；證人丙○○對於問卷調查時間和問卷調查份數始終未說清楚，又擔任被告客家事務局聘僱之諮詢委員且為參加人所聘僱之第36、37屆調解委員，更是為商業利益積極爭取管制車輛通行，將道路夜市化之中平路商圈發展協會第1 、2 屆理事長，其立場之證詞顯然有失客觀；況公有道路封閉與否，攸關周邊交通狀況及全地用路人及當地住戶使用權益，何得以私人商業利益為由而加以剝奪，原處分已違反行政程序法第8 條；再者，依桃園縣市區道路管理規則第3 條第2 項第1 款規定，市區道路管理機關為被告，並由被告為鄉（鎮、市）市區道路交通流量資料之收集及統計事項之管理權責單位。且依道路交通管理處罰條例第5 條規定，公路或警察機關可依交通原因而暫時劃定行人徒步區，自不可依據為當地商家、攤販之私人商業利益需要而常年於固定地點，於固定時間劃定行人徒步區。故系爭公告劃定行人徒步區之期間為無限期，亦未交代管制目的，與法有違；又系爭公告係由被告所屬單位工務局土木科發文，而非由主管交通管理業務之交通局或警察局為之；且系爭公告事項第4 項所為之廢止處分，侵犯其上級單位縣政府訴願審議委員會權限，明顯為濫用行政裁量權，持續圖利中平路商圈發展協會之商家，均明顯違反行政程序法第10條之規定；再者，系爭公告僅載明依據道路交通管理處罰條例第5條之規定，被告於訴訟程序後改稱係依市區道路條例，復辯稱道路交通管理處罰條例之法律地位高於市區道路條例，有前後矛盾之虞，違反行政程序法第4 條之規定。

㈢最高行政法院103 年度判字第376 號判決以「……本件系爭公告既係以上訴人（即本件被告）之名義發布，其事務管轄權限並無問題，縱其內部法制作業之評估機關有誤，亦僅係內部作業程序之瑕疵……」云云發回更審，惟系爭公告由缺乏事務權限之工務局管轄，顯屬重大瑕疵，依行政程序法第111 條第6 款規定應屬無效，非僅係內部作業程序之瑕疵；上開最高行政法院判決亦不否認原判決所持「關於劃設行人徒步區之管制規劃，既係依都市發展、運輸特性及道路實際需要，於為確保行人及腳踏自行車行走之安全時，所為之設置，則其內部管轄機關自應為上訴人（即被告）所屬交通局，而非工務局等語」；被告主張有利於己之事實，卻未能提供證據以實其說，系爭路段既屬市區道路及附屬工程設計標準所規定之次要道路，依法即不得逕行設置行人徒步區，以為管制，被告遽以系爭公告實施系爭路段於假日實施行人徒步區之管制，自有違誤；另因目前緊鄰之中正路因機場捷運施工而封閉道路，供行駛之車道僅剩雙向各具一車道，造成周邊中山路、建國路及復興路交通壅塞，被告卻於交通繁忙之週末架設非法車阻器，禁止車輛通` 行，顯然不顧大眾權益等語，聲明請求判決訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告抗辯略以：

㈠本件並非「新」劃設為行人徒步區，而係自97年9 月1 日至今，每逢六、日、國定假日均劃為行人徒步區，而此一劃設徒步區之處分作成之初，乃有由當時參加人即中壢市公所，於96年辦理「桃園縣潛力商圈評估計畫」案，並作成「96年度桃園縣政府『桃園縣潛力商圈評估計畫』案」其中於整體分析與建議中，載明「……往來人潮相當多，以下提出幾點對於中平路商圈的建議：⒈有效規範徒步空間：景觀徒步空間已大致完工，但卻缺乏管制，機車與車子進出頻繁，且街區周邊車子及貨車佔用行人步道，造成行走不便」；於初步評估調查表中載明「04. 違規停車情形嚴重，請說明由於路寬不夠，常有臨時違規停車，已阻礙步行街道」；並進行中平路商圈消費者問卷分析105 份，作成辦理評選團實地訪視紀錄表，參酌前開中平路商圈個案初步評估報告所載，顯可證明於「規劃中平商圈之初，係經詳細之調查，並考量人潮眾多，當地於94年、95年、96年三階段進行中平路行人徒步區之建置後，道路狹窄易發生行人危險」，將系爭路段依道路交通管理處罰條例第5 條第2 款劃定為行人徒步區，自屬合法適當。於97年劃設後，中平路商圈發展至今業已長達6年，系爭公告僅係延續原97年處分之效力，使商圈發展持續並無重大變化，難認系爭公告有何違誤之處；且早於92年已開始進行中平路商圈徒步區之評估，93至95年建設相關硬體設施，前次參加人以99年12月31日中市公字第0990083136號公告（下稱參加人99年公告）將中平路商圈列為徒步區，管制期間為100 年1 月1 日至100 年12月31日。嗣被告認參加人無作成公告之權限，故由被告依中平路商圈發展協會以100 年使用計畫書、中平商圈店家問卷調查表等申請文件作成系爭公告。

㈡按中央法規標準法第11條之規定：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」，市區道路及附屬工程設計標準僅屬行政命令之性質，其法位階遠低於道路交通管理處罰條例。是本件應依道路交通管理處罰條例之規定辦理，系爭路段位於中壢火車站前商圈，現地路寬扣除人行道而可供車輛通行部分僅寬約4.8 公尺，縱粗略計為5 公尺，考量系爭路段為行人往來密集繁絡，被告本於主管權責，追求最大公益效用之公益原則，系爭公告符合「維持道路交通安全與暢通」之要求，尚無逾越比例原則、行政裁量範疇，且中平路係連接主要道路之次要道路，確實非屬社區內便利通行之服務道路。惟主、次要道路均屬被告具有管理權責之公路，而得依道路交通管理處罰條例第5 條第2 款劃定徒步區。又市區道路及附屬工程設計標準並無明文規定禁止於次要道路設置行人徒步區，而道路交通管理處罰條例及市區道路條例亦均無禁止於次要道路設置行人徒步區之明文。況本件應適用市區道路及附屬工程設計標準第28條第2 款之除外規定，若係屬既有市區道路之改善、拓寬、修護或養護，經地方主管機關之同意，即無適用市區道路及附屬工程設計標準之餘地；系爭路段並非「新鋪設之道路」，係分3 次進行原有中平路之行人徒步區之建置，分別為⒈中平路行人徒步區（94年）、⒉中平路行人徒步區土建工程（95年）、⒊中平路行人徒步區後續延伸土建工程（96年）。是本件行人徒步區之建置，應屬市區道路及附屬工程設計標準第28條所稱之「市區道路之改善」，而無適用上開標準第7 條第2 款及第18條之餘地；又有關中平商圈之行人徒步區設置評估，被告業已自101 年間積極辦理評估作業，並邀集相關道路交通主管機關研商是否符合道路交通管理處罰條例第5 條規定之劃定行人徒步區之要件，目前已進行「桃園縣中壢市中平商圈行人徒步區公告協商會議」、「桃園縣中壢市中平商圈行人徒步區公告協商會議資料說明」，後續仍持續進行研商中。

㈢由證人丙○○之證述可知，系爭中平路商圈之100 年使用計畫書，係參加人委由中平路商圈發展協會調查並提出，該資料由時任理事長丙○○自行保管，目前僅尋獲100 年使用計畫書於100 年12月21至24日進行調查，總計回收142 份中之「部分」問卷，現存124 份，雖該問卷有18份佚失，然茲統計丙○○所提出之124 份問卷結果中，與本件有關之問題結果如下，（即問題四：目前商圈訂定週六、日實施15：00-21 ：00封街徒步，請問您認為對商圈管理是否有幫助？贊成者計有113 份) 、（問題五：請問您是否同意本商圈每週六、日實施15：00-21 ：00封街，讓消費者逛街時不用擔心車輛問題？贊成者計有116 份），可證佚失部分實不足影響統計之結果，亦可證明系爭公告確有詳加調查，而並無違誤之處等語，資為抗辯。並聲明請求判決駁回原告之訴。

五、參加人未提出書狀，亦未表示意見。

六、本院之判斷：

㈠按「下列各款為縣（市）自治事項：……關於交通及觀光事項如下：（一）縣（市）管道路之規劃、建設及管理。……」地方制度法第19條第10款第1 目定有明文。次按「為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，制定本條例。」「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。劃定行人徒步區。」道路交通管理處罰條例第1 條、第5 條定有明文。再按「（第1 項）市區道路及附屬工程設計標準應依據維護車輛、行人安全、無障礙生活環境及道路景觀之原則，由內政部定之。（第2 項）直轄市或縣（市）政府所轄市區道路分工權責、設施維護、使用管制、障礙清理等管理事項之規定，由直轄市或縣（市）政府分別定之，並報內政部備查。」市區道路條例第32條定有明文。又按「本標準依市區道路條例第三十二條第一項規定訂定之。」「本標準之用詞定義如下：車道：指以標線或實體劃定道路之部分，及其他供車輛行駛之道路空間。人行道：指專供行人通行之道路空間、人行天橋及人行地下道。公共設施帶：指在人行道或分隔島範圍內設置公共設施及植栽之空間。交通寧靜區：指劃定某線道路或部分路段禁止按鳴喇叭或限制車行速率，並設置車輛減速設施之地區。快速道路：指出入口施以完全或部分管制，供穿越都市之通過性交通及都市內通過性交通之主要幹線道路。主要道路：指都市內各區域間或連接鄰近市（鄉、鎮）間之主要幹線道路。次要道路：指都市內各區域間或連接鄰近市（鄉、鎮）間得聯絡主要道路與服務道路之次要幹線道路。服務道路：指提供都市內社區人車出入或至次要道路之聯絡道路。」「次要道路之規劃設計規定如下：各方向至少為一快車道及一慢車道。依實際需求留設人行道及公共設施帶空間。依運輸特性、道路實質條件等需要，設置機車道或腳踏自行車道。」「服務道路之規劃設計規定如下：雙向通行道路寬度十二公尺以上者，應留設人行道空間。但設有騎樓者，得視實際需要留設。依都市發展、運輸特性及道路實際需要，設置行人徒步區或交通寧靜區。市中心區及密集住宅區之服務道路，配合行車需要規劃為單行道。」「各該主管機關為確保行人及腳踏自行車行走之安全，得視需要於服務道路通過之商業區、住宅區、文教區及認有必要之區域，設置為交通寧靜區或行人徒步區。」「有下列情形之一者，市區道路得不適用本標準全部或一部之規定：金門縣、連江縣所轄之市區道路。既有市區道路之改善、拓寬、修護或養護，經該管地方主管機關同意者。現地地形變化特殊，經中央主管機關同意者。」市區道路及附屬工程設計標準第1 條、第2 條、、第6 條、第7 條、第18條、第28條定有明文。復按「本規則依市區道路條例第三十二條規定訂定之。」「（第1 項）本規則所稱市區道路管理機關（以下簡稱管理機關），在縣為本府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。（第2 項）管理機關之權責劃分如下：本府：（一）市區道路縣自治法規之擬定事項。（二）鄉（鎮、市）公所辦理市區道路修築、改善及養護計畫之審議、監督、輔導或代為擬訂事項。（三）鄉（鎮、市）市區道路交通流量資料之收集及統計事項。（四）市區道路長期性發展計劃之審議及擬訂事項。鄉（鎮、市）公所：（一）鄉（鎮、市）市區道路之修築、改善及養護計畫之擬訂與執行事項。（二）鄉（鎮、市）市區道路之管理事項。（三）受本府委辦事項。」桃園縣市區道路管理規則第1 條、第3 條亦定有明文。

㈡查本件系爭公告係以被告名義作成公告桃園縣中壢市中平路（和平街至建國路）、中平路（建國路至復興路）、中平路復興路至延平路）等路段於假日實施行人徒步區管制，此為兩造所不爭，復有系爭公告在卷可按（參見本院卷第78頁），核系爭公告之性質乃屬依一般性特徵可得確定其相對人之一般處分，又其既屬一般處分，依行政程序法第100 條第2項、第110 條第2 項規定，一般處分之送達得以公告為之，除公告另訂不同日期者外，自公告日起發生效力。是人民對該實施假日行人徒步區管制之行政處分如有不服，自得循序提起訴願及撤銷訴訟尋求救濟。原告雖質疑系爭公告乃由被告所屬單位工務局土木科發文，而非由主管交通管理業務之交通局或警察局為之，而認系爭公告違法云云，然以系爭公告，雖由被告所屬工務局工木科於101 年8 月29日擬定簽呈，上陳奉核定後，由被告發布實施（參見原處分卷第34頁）。惟系爭公告乃由該事務管轄權限之被告所作成，其作成機關並無違誤，至被告內部法制作業之評估機關縱屬有誤，僅係被告內部作業程序之瑕疵，尚不影響系爭公告之效力，是原告據此指摘系爭公告違法，並不足採，合先陳明。

㈢次查系爭公告經被告劃設為假日行人徒步區之系爭路段係連接主要道路之次要道路，確非屬服務道路等情，為兩造所不爭，自堪信為真正。茲依市區道路及附屬工程設計標準第7條第2 款及第18條固就服務道路設置行人徒步區為相關規定，並無就次要道路得否設置行人徒步區為規定，然依同標準第28條第2 款之規定可知，既有市區道路之改善等，經地方主管機關同意者，得不適用前開標準之全部或一部。則被告辯以系爭路段屬次要道路，被告具有管理權責，系爭路段並非「新鋪設之道路」，而係就原有中平路之行人徒步區之建置，屬前開標準第28條第2 款所稱之「市區道路之改善」，因之符合該標準第28條第2 款之除外規定暨道路交通管理處罰條例第5 條第2 款規定，是被告有就系爭路段劃定行人徒步區之權限，自難認有何違誤，原告據此主張被告系爭公告違法，並不足採。惟依道路交通管理處罰條例第5 條第2 款之立法意旨可知，係為維護道路交通安全與暢通，考量因應交通管理之實際需要，而授權公路或警察機關於必要時得發布劃定行人徒步區之一般處分。所稱必要時，即係賦予行政機關裁量之權限。而裁量是法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但並非完全放任，行政機關裁量權之行使，仍須遵守法律優越原則，所作個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範。裁量如係基於法律條款之授權，尤不得違反授權目的或逾越授權範圍，此觀行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」即明。是凡裁量與裁量時應遵守之義務有悖時，即構成裁量瑕疵，舉凡行政機關裁量結果，超出法律授權範圍的裁量逾越；行政機關作成裁量與法律授權目的不符、漏未審酌應斟酌之觀點，或出於不相關動機的裁量濫用；行政機關依法有裁量權限，而消極不行使裁量權的裁量怠惰等，均屬裁量的瑕疵。行政訴訟法第4 條第2 項即規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」又行政裁量瑕疵的情形，如已影響裁量處分的合法性時，行政裁量即應受法院的審查，於構成行政訴訟法第201 條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」之情形時，行政法院並得撤銷該違法之行政處分。是本院應審究被告所為系爭公告據以劃定系爭路段為假日行人徒步區管制之處分，是否已為適當、合目的性之裁量？原處分有無裁量瑕庛、是否適法有據等問題。

㈣茲據被告陳明本件並非「新」劃設為行人徒步區，而係自97年9 月1 日至今，每逢六、日、國定假日均劃為行人徒步區。此乃由當時參加人即中壢市公所，於96年辦理評估完畢後，將系爭路段依道路交通管理處罰條例第5 條第2 款劃定為行人徒步區；於97年劃設後，中平路商圈發展至今業已長達6 年，系爭公告僅係延續原97年處分之效力，茲因前次參加人以99年公告將中平路商圈列為徒步區，管制期間為100 年1 月1 日至100 年12月31日。嗣被告認參加人無作成公告之權限，故由被告依中平路商圈發展協會以100 年使用計畫書、中平商圈店家問卷調查表等申請文件作成系爭公告等語。

㈤然查依據被告所提出由參加人所製作「96年度桃園縣政府『桃園縣潛力商圈評估計畫』案之中平路商圈個案初步評估報告（參見本院卷第41至72頁）中，其整體分析與建議略以：根據評估的結果，該區域位市中心的新興街道，店家林立，又處於市中心，交通便利，因此往來人潮相當多，以下提出幾點對於中平路商圈的建議：⒈有效規範徒步空間：景觀徒步空間已大致完工，但卻缺乏管制，機車與車子進出頻繁，且街區周邊車子及貨車佔用行人步道，造成行走不便，使街景略顯凌亂。⒉結合周邊學校資源，如辦理一日遊以結合中平路商圈的美食小吃與特色店家，相信可為中平路商家帶來話題以及口碑行銷。⒊辦理相關行銷活動：目前中平路商圈有人潮，但若能透過整合行銷、事件行銷或聯合促銷，以整體資源帶動買氣與商機，並增加產品及銷售訊息的提供。若是能結合節慶來做定期或不定期的舉辦商圈活動增加顧客與中平路商圈的互動，並讓商圈業者藉由活動的舉辦凝聚彼此的共識、整合商圈力量等語（參見本院卷第44頁）；並參酌被告所提出中平路商圈發展協會於97年8 月14日、99年12月24日及100 年12月27日提出之桃園縣中壢市中平路商圈徒步區道路使用計畫書（參見本院卷第79至113 頁）以觀，在被告為系爭公告以前，參加人固曾以97年10月1 日公告、99年12月31日公告就系爭路段於假日劃設行人徒步區（參見原處分卷第1 頁），惟本件系爭路段是否得予劃設行人徒步區之權責機關，核非參加人，而係被告，且前開資料核屬系爭公告多年前之資料，相關情事是否已有變動不明，則該資料是否得為本件系爭公告合法之依據，並非無疑；且觀諸前揭資料，對於系爭路段是否規劃為行人徒步區乙事，均乃偏向就中平路商家之商業因素予以考量，則該考量是否已就當地整體維護道路交通安全與暢通之目的予以全面性之考量，而得為系爭公告之依據，亦有疑慮，是尚不足逕以前揭資料作為系爭公告確已為適法裁量之依據。次依被告提出其所屬工務局土木科於101 年8 月29日之簽呈內容略以：「……中壢市中平路商圈自97年9 月1 日即施行道路管制（中壢市公所97年10月1 日中市農字第0970053258號公告、中壢市公所99年12月31日中市公字第0990083136號公告），該商圈大部分店家對週末實施車輛管制持贊成意見。中平路商圈發展協會於100 年12月對中平商圈店家作問卷調查，其中78％店家認為封街對商圈管理有幫助，且87％店家同意封街以使消費者逛街不需擔心車輛問題（僅5 ％不同意）（詳附件2 計畫書）。……」等語（參見原處分卷第34頁）及參以前開附件2 之100 年使用計畫書內容可知，被告系爭公告就系爭路段是否實施假日行人徒步區予以管制，所憑藉是否為該行政處分之資料，僅由參加人前曾公告劃設假日行人徒步區施行道路管制；而此次認為應劃設為假日行人徒步區之管制，相關資料亦均由中平路商圈發展協會就其商圈店家問卷調查資料而來，並非其自身所為或由其所屬機關所為之調查評估報告。甚且，經本院傳詢證人丙○○亦即於97年7 月2 日起至99年3月25日、99年3 月29日至101 年3 月28日擔任中平路商圈發展協會理事長，到庭證述略以：桃園縣中壢市中平路商圈徒步區道路使用計畫書係伊在任時所為，每年均有將完整計畫書（未附問卷調查表）提供予中壢市公所。問卷調查表是協會的，伊在任時由伊保管，卸任後伊移交出去，最後是在伊個人家中找到的，我們協會沒有固定場所，協會辦公地點就是理事長家裡，這些資料是上個星期大家翻箱倒櫃在伊家找到的；97年9 月至99年試作中平路商圈行人徒步區計畫，2年3 個月後於100 年再為評估，調查規劃為商圈行人徒步區之意願度及需求度，作124 份問卷，大部分希望每個星期六、日下午3 至9 點作管制，年節時間則不作管制。問卷調查表之詢問對象為商圈的路人、店家。問卷調查表係由伊製作，採不記名方式。……伊只作過1 次問卷，依資料顯示問卷是100 年製作的，但伊印象是完成2 年3 個月之後，依伊當庭檢視庭呈之問卷調查表，問卷應該是100 年製作的，……100 年12月21、22、23、24日製作的。問卷總份數為124 份。……伊找到的問卷就是這些，這一個袋子裝著這些，不確定有沒有其他的等語（參見本院卷第117 至121 頁），復有證人丙○○所提出之中平商圈店家問卷調查表影本在卷可按（參見證人庭呈資料），則依上揭證人之證言可知，中平路商圈發展協會就其商圈店家問卷調查資料之設題係由時任該協會之理事長依其個人觀點所為設計，而該問卷詢問之對象乃就該商圈之路人、店家所為，並未詢問當地附近一般住戶、用路人之意見，所為問卷調查亦屬有疏漏，難謂客觀、公正。又該問卷調查資料完成後，僅檢送100 年使用計畫書予參加人，並未提出相關問卷資料調查結果予參加人或被告檢視，則該資料是否確實有據可憑採信，亦有疑問。況前開100 年使用計畫書之製作時間為100 年12月27日，而進行問卷調查之時間為100 年12月21、22、23、24日4 天，距離被告發布系爭公告之時間101 年9 月18日，亦已有將近9 個月之久，被告自承未予查證並檢視相關問卷資料內容為何；亦未查明前揭資料是否確屬詳實可據，遽予援引前開資料作為裁量本件系爭公告之依據，即難謂為正當。又於本件審理中，經本院審判長詢問被告關於中平路商圈徒步區相關情形如下：「（問：中平路商圈徒步區居住人口？活動人口？）被告訴訟代理人答：沒有資料」、「（問：中平路商圈徒步區土地使用分區管制？公共設施用地分布情形？大眾運輸工具配合接駁轉乘現況？貨物裝卸及公共停車規畫？）被告訴訟代理人答：該部分未為評估」、「（問：中平路商圈徒步區建築物與土地使用現況？）被告訴訟代理人答：店面約137 間，樓層高約4 層（詳情容後查報）」、「（問：中平路商圈徒步區人行、車行動線規劃？交通影響流量？）被告訴訟代理人答：『桃園縣中壢市中平路商圈徒步區使用計畫書』提出假日時封道供行人通行（週邊車行動線規劃及交通影響流量等查明後陳報）」、「（問：有無邀請當地住民表示意見？）被告訴訟代理人答：問卷對象不限於中平路商圈之住民，當時未調查當地住民數量。」等語（參見本院卷第197 、198 頁）。則依上情可見，被告對於系爭路段得否規劃為假日行人徒步區乙事，並未於作成系爭公告前，依職權就該路段究竟是否適合劃定為假日行人徒步區之相關資料為調查，僅片面依中平路商圈發展協會提供之資料，即據以核定公告系爭路段於假日實施行人徒步區管制，自有所依據之資料是否確實未得確認；復有漏未審酌應斟酌之觀點等裁量瑕疵情事。再者，被告所為系爭公告核屬一般處分，因系爭路段是否適宜作假日行人徒步區之管制，不但涉及附近商家之權益，亦因該路段公有道路之封閉與否，攸關周邊交通狀況及全地用路人及當地住戶使用權益及交通安全與暢通等事項，自應就多方面之因素予以全面性考量，始可認為已作適當、合目的性之裁量，不得僅以私人商業利益為由而加以剝奪其他大眾合法用路權益。然被告並未綜合以前開因素作適當、合目的性之裁量，遽以部分商家依其等利益所提出之資料及意見為考量，未就其他相關權益人等之利益併予考量，即就系爭路段規劃假日行人徒步區之處分，復未交代其管制目的為何、管制期間至何時止，而於該管制時間、管制範圍內禁止車輛進出，並未考量是否因此造成鄰近交通壅塞、附近住民及用路人不便之情形等，亦有裁量違反授權目的及裁量怠惰之違誤，原處分自難謂為適法。是系爭公告顯有違法應予撤銷之情形，堪以認定。

㈥綜上所述，本件被告原處分之作成有裁量濫用、裁量違反授權目的及裁量怠惰情事，核屬於法未合，訴願決定未予糾正，仍予維持，即有未洽。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。

㈦本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，認與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭