最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第376號

最　高　行　政　法　院　判　決

103年度判字第376號

上訴人

桃園縣政府

代表人

吳志揚

訴訟代理人

李承志 律師

訴訟代理人

黃文承 律師

被上訴人

許弘章

上列當事人間有關交通事務事件，上訴人對於中華民國103年2月27日臺北高等行政法院102年度訴字第1223號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人依據道路交通管理處罰條例第5條規定，以民國101年9月18日府工土字第10102338971號公告（即原處分，下稱系爭公告）：「桃園縣中壢市○○路○○○街至建國路）、中平路（建國路至復興路）、中平路（復興路至延平路）假日行人徒步區管制」。被上訴人不服，提起訴願，經交通部102年6月21日交訴字第1020004687號訴願決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、被上訴人起訴主張：（一）中平路商圈劃定為行人徒步區之中平路段，自劃設為徒步區後，嚴重妨礙車輛順暢通行，並侵犯非管制時段行駛於該路段之汽、機車駕駛人之路權。又系爭路段為住商混合區，於車輛管制時段嚴重影響住戶進出權利，而桃園縣中壢市○○路商圈發展協會（下稱「中平路商圈發展協會」）縱容攤販於快車道中央擺攤，而中壢派出所以該路段經上訴人系爭公告劃定為行人徒步區為理由，無法依職權取締攤販及噪音，嚴重侵害住戶權益。另中壢市共劃定四個商圈，除劃定行人徒步區之中平路商圈外，其他交通較不繁忙，路寬更窄之另三個商圈卻未劃定行人徒步區，顯係為圖利商家之考量。（二）上訴人將原為雙向車道之快、慢車道改為單向且僅為一快車道，卻於快車道之左右兩側，各設置不同於一般市區道路人行道寬度，而特意設置為兩側各寬達2.5公尺之人行道，並於人行道上設置石椅及花盆。事實上，該路段光是位於中央之快車道寬度就有5公尺寬，加上左右兩側人行道各2.5公尺寬，故該路段路寬實際為10公尺整，則訴願決定駁回理由係認中壢市○○路○路寬僅約4.8公尺」，顯非妥適。（三）系爭路段無社區存在，不屬於封閉之社區服務道路，且為中壢市○○○○○道路，故系爭路段中平路，依市區道路及附屬工程設計標準第2條第7款規定，應為都市內各區域間或連接鄰近市（鄉、鎮○○○○○○○道路與服務道路之次要幹線道路。復依市區道路及附屬工程設計標準第7條及第18條規定，系爭路段既非屬服務道路，則不論該路段屬次要道路或主要道路甚至快速道路，均無得設置行人徒步區之法源依據。（四）依「桃園縣中壢市○○路商圈徒步區道路使用計畫書」（下稱「使用計畫書」）封面記載，規劃單位為中平路商圈發展協會，顯非中壢市公所製作。又使用計畫書中載明「共計發放150份問卷」，但系爭路段全路段共計僅有84家商家，該調查表竟記載發出150份調查表，顯有不實之處；縱該調查表確實存在，且全數贊成封閉道路，惟仍無封閉系爭道路供商家營利之法源依據。況公有道路封閉與否，攸關周邊交通狀況及全地用路人及當地住戶使用權益，何得以私人商業利益為由而加以剝奪，上訴人所為已違反行政程序法第8條規定。（五）依市區道路及附屬工程設計標準第11條規定，系爭道路有10公尺寬，實不須另劃定行人徒步區。再者，依桃園縣市區道路管理規則第3條第1款規定，市區道路管理機關為上訴人，並由上訴人為鄉○○○市○市區道路交通流量資料之收集及統計事項之管理權責單位。且依道路交通管理處罰條例第5條規定，公路或警察機關可依交通原因而暫時劃定行人徒步區，自不可依據為當地商家、攤販之私人商業利益需要而常年於固定地點，於固定時間劃定行人徒步區，故系爭公告劃定行人徒步區之期間為無限期，亦未交代管制目的，實與法有違。（六）系爭公告係由上訴人所屬單位工務局土木科發文，而非由主管交通管理業務之交通局或警察局為之；且系爭公告事項第4項所為之廢止處分，侵犯其上級單位縣政府訴願審議委員會權限，明顯為濫用行政裁量權，持續圖利中平路商圈發展協會之商家，均明顯違反行政程序法第10條之規定。又系爭公告僅載明依據道路交通管理處罰條例第5條之規定，上訴人於訴訟程序後改稱係依市區道路條例，復辯稱道路交通管理處罰條例之法律地位高於市區道路條例，有前後矛盾之虞，已違反行政程序法第4條規定等情，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

三、上訴人則以：（一）依道路交通管理處罰條例第5條及市區道路條例第4條之規定，系爭路段位處中壢火車站前商圈，現地路寬扣除人行道而可供車輛通行部分僅寬約4.8公尺，縱粗略計為5公尺，考量系爭路段為行人往來密集繁絡，上訴人本於系爭道路主管權責，追求最大公益效用之公益原則，以為適當行政處分之權責。且原處分符合「維持道路交通安全與暢通」之要求，尚無逾越比例原則、行政裁量範疇。

（二）原處分管制之中平路係連接主要道路之次要道路，確實非屬服務道路，惟主、次要道路均屬上訴人具有管理權責之公路，而得依道路交通管理處罰條例第5條第2款劃定徒步區。至於非屬主、次要道路之「服務道路」，乃因係社區內私設為便利通行之道路，難以完全合致於公路概念，考量仍有劃定行人徒步區必要，乃訂定市區道路及附屬工程設計標準，就服務道路劃定行人徒步區情形為補充性行政規定之頒布。詎被上訴人未辨其理，援引與原處分合法性無涉之「服務道路」概念，實屬誤解法規。（三）行政調查廣泛而多元，實然面應採擇包容何等樣態，端繫個案之權衡，是否作成調查問卷，僅行政調查之一種選項，並非法定應行之義務性程序，則上訴人援引管轄錯誤移轉前之中壢市公所提供資料，作為行政調查內容以形成行政處分，本非行政調查範圍所不能容，更無違法之理。又被上訴人訴稱其提起訴願後，上訴人未重新為問卷調查等語，亦混淆處分合法性之判斷時點在「處分作成時」，而不應以訴願後時點之作為與否加以判斷，併予敘明。（四）被上訴人所計算之10公尺路寬乃將人行道部分加以納入，惟道路為維持人車分流，容有將人行道寬度獨立劃分出來之必要，俾提供行人通行其上以確保優先路權，系爭路段除去人行道部分則道路寬度未達5公尺，間容一車通行即不免偶生困頓，遑論兩車併行，於事實上實無增設劃分慢車道之可能。又此應屬行政程序法第168條以下關於陳情之定性，已逾越本件訴訟標的之範疇，核非本件爭議審理之範圍等語，資為抗辯。

四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：（一）本件上訴人以系爭公告公告桃園縣中壢市○○路○○○街至建國路）、中平路（建國路至復興路）、中平路（復興路至延平路）等路段於假日實施行人徒步區管制，乃屬依一般性特徵可得確定其相對人之一般處分。系爭公告既屬一般處分，人民對該實施行人徒步區管制之行政處分如有不服，自得循序提起訴願及撤銷訴訟尋求救濟。（二）依道路交通管理處罰條例第5條第2款之立法意旨，乃係考量因應交通管理之實際需要，而授權公路或警察機關於必要時得發布劃定行人徒步區之一般處分。所稱必要時，即係賦予行政機關裁量之權限。而按裁量權限之行使，是基於法律明確授權或默示授權而來，行政機關裁量權之行使，仍須遵守法律優越原則，所作個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範。又裁量如係基於法律條款的授權，尤不得違反授權目的或逾越授權範圍，行政程序法第10條規定亦有明文，是凡裁量逾越、裁量濫用、裁量怠惰等，均屬裁量的瑕疵，應受法院的審查。（三）依道路交通管理處罰條例第5條之規定，公路或警察機關於必要時，得劃定行人徒步區，而觀諸行為時桃園縣政府組織自治條例第6條規定，上訴人轄下設有交通局與警察局等一級機關，是即或由上訴人發布系爭公告對上揭中平路路段實施假日行人徒步區管制，機關管轄權並無問題，但其內部法制作業依法亦應由交通局或警察局等公路或警察機關為法制上之專業評估。又行為時桃園縣政府工務局組織規程第3條第5款，明列道路管理為工務局土木科之掌理事項，但該規定所定土木科掌理事項之道路管理應係指與公路土木建設興建維護等事項相關之道路管理事項，並非關於道路交通安全及交通改善事項之管理規劃。惟觀諸上揭101年8月29日簽呈，係由上訴人所屬工務局土木科所擬定，顯與道路交通管理處罰條例第5條之規定不符；又使用計畫書之規劃單位為「桃園縣中壢市○○路商圈發展協會」，並非上訴人或其所屬機關所自為之調查評估；進行問卷調查之時間與上訴人發布系爭公告之時間相隔近10個月之久；上訴人無法提出使用計畫書所據之問卷調查資料，實難以作為上訴人裁量實施系爭公告之依據等情，足認上訴人有所依據資料是否確實未得確認，漏未審酌應斟酌之觀點等裁量瑕疵情事，是系爭公告顯有違法應予撤銷之情形，堪以認定。（四）另依市區道路條例第32條第1項、市區道路及附屬工程設計標準第2條第7款、第8款、第6條第1款、第7條第2款、第11條第1款、第2款、第18條等規定，僅有服務道路，始得由主管機關依都市發展、運輸特性及道路實際需要，於為確保行人及腳踏自行車行走之安全時，設置為行人徒步區，並經上訴人函復肯認中平路段屬次要道路，則上訴人依法自不得於屬次要道路之上揭中平路段設置行人徒步區，是上訴人之系爭公告自屬於法有違，因將訴願決定及原處分均撤銷等詞，為其判斷之基礎。

五、本院按：（一）道路交通管理處罰條例第5條規定：「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：一、指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。二、劃定行人徒步區。」又市區道路條例第32條第1項規定：「市區道路及附屬工程設計標準應依據維護車輛、行人安全、無障礙生活環境及道路景觀之原則，由內政部定之。」而依上開授權規定所訂定之「市區道路及附屬工程設計標準」，其第2條第7款、第8款規定：「本標準之用詞定義如下：……七、次要道路：指都市內各區域間或連接鄰近市（鄉、鎮○○○○○○○道路與服務道路之次要幹線道路。八、服務道路：指提供都市內社區人車出入或至次要道路之聯絡道路。」第6條第1款規定：「次要道路之規劃設計規定如下：一、各方向至少為一快車道及一慢車道。」第7條第2款規定：「服務道路之規劃設計規定如下：……二、依都市發展、運輸特性及道路實際需要，設置行人徒步區或交通寧靜區。」第11條第1款、第2款規定：「市區道路車道寬度規定如下：一、汽車道寬度依設計速率訂定，於快速道路者，不得小於三點二五公尺；於主要道路及次要道路者，不得小於三公尺；於服務道路者，不得小於二點八公尺。二、機車道寬度不得小於一點五公尺。」第18條規定：「各該主管機關為確保行人及腳踏自行車行走之安全，得視需要於服務道路通過之商業區、住宅區、文教區及認有必要之區域，設置為交通寧靜區或行人徒步區。」（二）原判決以：依道路交通管理處罰條例第5條規定，上訴人內部法制作業依法自應由交通局或警察局等公路或警察機關為法制上之專業評估，並據以上呈核可後發布實施，始符法令規定。行為時桃園縣政府工務局組織規程第3條第5款規定雖明列「道路管理」為工務局土木科之掌理事項，但該規定所定土木科掌理事項之「道路管理」應係指與公路土木建設興建維護等事項相關之道路管理事項，並非關於道路交通安全及交通改善事項之管理規劃，此衡諸行為時桃園縣政府交通局組織規程第3條第1款、第2款規定，益證關於劃設行人徒步區之管制規劃，既係依都市發展、運輸特性及道路實際需要，於為確保行人及腳踏自行車行走之安全時，所為之設置，則其內部管轄機關自應為上訴人所屬交通局，而非工務局等語，固非無見。惟查本件系爭公告既係以上訴人之名義發布，其事務管轄權限並無問題，縱其內部法制作業之評估機關有誤，亦僅係內部作業程序之瑕疵，尚不影響系爭公告即原處分之效力，原判決以此理由將訴願決定及原處分均撤銷，尚有未洽。（三）原判決以：上訴人提出之「桃園縣中壢市○○路商圈徒步區道路使用計畫書」，其規劃單位為「桃園縣中壢市○○路商圈發展協會」，並非上訴人或其所屬機關所自為之調查評估，是否客觀公正而足堪信任，已非無疑。再者，該份使用計畫書之製作時間及進行問卷調查之時間，與上訴人發布系爭公告之時間101年9月18日，相隔已近10個月之久，是否仍詳實可據，亦滋疑義。經原審多次請上訴人提出該份使用計畫書所據之問卷調查資料以供憑核，上訴人稱經其多次轉經桃園縣中壢市○○○○○路商圈發展協會調取無著，是該份使用計畫書上所載多數中平路商圈店家同意對上開中平路段實施假日行人徒步區管制之調查數據，是否確實足堪憑以作為上訴人裁量實施系爭公告之依據，顯大有疑問，上訴人徒憑中平路商圈發展協會所製作之該份使用計畫書，即據以核定上開中平路段於假日實施行人徒步區管制，自有裁量瑕疵之違法情事，因將系爭公告予以撤銷等語，固非無見。惟按行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。又行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查証據。行政訴訟法第125條第1項及第133條分別定有明文。本件上訴人於原審行準備程序時，曾申請傳訊証人即中平路商圈發展協會理事長黃柏誠到庭作証（見原審卷第96頁），雖嗣後又表示捨棄傳訊（見原審卷第112頁），惟查中平路商圈發展協會有無受上訴人或中壢市公所之委託進行問卷調查？該問卷調查資料是否尚存於中平路商圈發展協會或中壢市公所？上開使用計劃書之數據如何產生？等事實關係及証據資料，本為原審法院應依職權調查之事項，原審未見及此，未依職權傳訊証人黃柏誠，亦未依職權命同為行政機關之桃園縣中壢市公所輔助參加，以輔助上訴人進行訴訟，即遽認上開使用計劃書並非上訴人或其所屬機關所製作，且上訴人經多次要求迄未提出該問卷調查資料，是上開使用計劃書之調查數據即大有疑問，不足以作為系爭公告之依據等語，自屬率斷，並有應調查之証據未予調查之違法。上訴意旨主張本件系爭公告作成之主要依據，係自97年9月中壢市公所依法調查並做成原處分後，於商圈並無重大變化持續發展之情形下，延續原有處分繼續實施管制措施，上訴人亦陳明「97年9月當時已經綜合考量到附近的商家及住戶，所以才會在假日消費者較多時規劃為行人徒步區」，並參酌相關調查以為輔助，然原判決未予審酌，即逕為判決，顯有未依職權調查証據及不備理由之違法等語，即非無據。（四）按「市區道路及附屬工程設計標準」僅屬行政命令之性質，其法位階顯低於道路交通管理處罰條例及市區道路條例，雖「市區道路及附屬工程設計標準」第7條第2款及第18條規定主管機關得視需要於服務道路設置行人徒步區，惟並無明文規定禁止於次要道路設置行人徒步區，而道路交通管理處罰條例及市區道路條例亦均無禁止於次要道路設置行人徒步區之明文，是於次要道路究竟能否設置行人徒步區？於法令適用上滋生疑義。況「市區道路及附屬工程設計標準」第28條規定：「有下列情形之一者，市區道路得不適用本標準全部或一部之規定：……二、既有市區道路之改善、拓寬、修護或養護，經地方主管機關之同意者。」上訴意旨主張其於訴訟中一再強調：依市區道路及附屬工程設計標準第28條之規定，本件不適用該標準之規定，系爭公告當無受該標準第7條第2款、第18條限制之餘地。退步言，縱認上訴人並無明示排除系爭標準之適用，原審法院仍應依職權調查「上訴人是否係主張依市區道路及附屬工程設計標準第28條規定，排除系爭標準之適用」，惟原判決未予調查，亦未說明所以不採之理由，顯有違背法令之情事等語。原判決未審酌上訴人上開主張，即遽認：依「市區道路及附屬工程設計標準」第7條第2款及第18條規定，僅有服務道路得視需要設置行人徒步區，上訴人自認系爭中平路段係屬次要道路，自不得設置行人徒步區，因認系爭公告係屬違法等語，實嫌速斷，並有未審酌當事人主張及理由不備之違法。（五）原判決既有如上之違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。且本件事實尚未臻明確，仍有待原審法院調查審認，爰將原判決廢棄發回，由原審法院更為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異