臺北高等行政法院判決

104年8月13日辯論終結

原告

上千商港服務股份有限公司

代表人

沈佳興（董事長）

訴訟代理人

魏緒孟 律師

訴訟代理人

吳啟勳 律師

被告

交通部航港局

代表人

祁文中（局長）住同上

訴訟代理人

林承琳 律師

　蘇淑華　律師

上列當事人間商港法事件，原告不服交通部中華民國103 年10月24日交訴字第1030017509號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告係臺南安平港船舶貨物裝卸承攬業者（原名為元三昌興業股份有限公司），於民國103年2月21日傳真被告所屬南部航務中心（下稱南部航務中心），說明其連續無營運實績之期間，至103 年2 月21日期滿6 個月，然延聯輪原定103 年2 月20日靠港作業，因船期延誤至103 年3 月2 日才會進港，請被告延後連續無營運實績期間之計算期程15日，被告以103 年2 月24日航南字第1033300961號函（下稱系爭備查函）復原告依商港法第47條第3 項規定備查。嗣被告及南部航務中心接獲港區業者來函指稱原告最後裝卸日期為102 年8 月3 日，已連續6 個月無營運實績，雖原告於103 年2 月21日申辦展延無營運實績期程，被告仍應依商港法第47條第2 項之規定，主動廢止原告之營運許可，案經臺灣港務股份有限公司高雄港務分公司（下稱高雄港務分公司）港棧系統逐日查對之結果，原告最後裝卸日期應為102 年8 月4 日，亦即原告自102 年8 月5 日至103 年2 月21日連續6 個月以上無營運實績，被告乃以103 年4 月15日航南字第1033311239號函請原告陳述意見，原告陳述意見後，被告認原告申請展延連續無營運實績期間所出之資料不正確，致被告依商港法第47條第3 項規定，以系爭備查函作出錯誤之行政處分，爰依行政程序法第119 條第2 款規定，以103 年4 月28日航南字第1033301831號裁處書（下稱原處分1 ）撤銷系爭備查函；另認原告自102 年8 月5 日至103 年2 月21日止於安平港區連續6 個月以上無營運實績，依商港法第47條第2 項規定，以103 年4 月28日航南字第1033301831號裁處書（下稱原處分2 ），廢止原告於安平港區船舶貨物裝卸承攬業營業許可並註銷許可證（字號：〔102 〕裝攬南字第0004號）。原告不服，提起訴願，經交通部103 年10月24日交訴字第1030017509號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張略以：

（一）商港法第47條第3 項之規定，具展延期間之法律效果，而「備查」之法律效果，實務見解分歧，應視其實質備查內容是否符合行政程序法第92條規定，對人民直接發生法律效果而定，若發生天災或其他不可抗力事由而不可歸責於裝卸業者時，業者可向被告「報請備查」，被告應為實質審核上開事實成立與否，並對業者所敘明之「預計恢復正常營運日期」適當與否，亦應一併裁量判斷，故被告依商港法第47條第3 項規定，得為准予備查與否之處分，如作成「准予備查」之處分，亦應一併審核認定「預計恢復正常營運日期」，此時即發生實質上展延期間之法律效果。又參商港法第4 條第2 項、第50條第1 項、商港棧埠管理規則（已於101 年8 月22日廢止）第18條第4 款、第33條第1 項、第78條及第80條規定，均係指業者將資料送交主管機關存查之意，不須由主管機關進一步審查或認定，惟商港法第47條第3 項規定之「備查」，尚須由主管機關就各項要件，逐一調查證據，進而認定事實，據以作成「可否准予備查」，及「得展延若干日」之處分。故如主管機關無調查證據及展延之權限，「備查」無展延之效力，營運實績之6 個月期間，即無從展延，商港法第47條第3 項規定將成為具文。倘商港法第47條第3 項如同被告所言，類似或相當於行政程序法第50條之規定，則本案不待被告為展延之處分，即發生「自動回復原狀」（即自動展延15日）之效力，則被告更不能廢止原告之營運許可，被告所辯，益證其廢止原告之營運許可及註銷許可證之處分違法，原告之訴，即有理由。

（二）商港法第37條第3 款、第44條、商港港務管理規則第25條、安平港散雜貨輪裝卸作業規定十、（四），足認裝卸作業，不僅指「裝卸作業」而已，尚包括港區之清理工作，按船舶裝卸，較簡易者如貨櫃裝卸，以橋式起重機抓卸即可，通常無污染或損毀港區之虞，但有複雜者如租用港區以供堆置砂石，再建立輸送帶，於裝船後，因現場遺留大批砂石，且砂石常壓損設施，尚須進行後續清理修復作業，本件之石料裝卸，即屬後者，因此對於商港法第47條第2 項「營運實績」之解釋，即須包括後續清理修復工作，不能嚴格限縮於「裝船」而已。況法條用語稱之為「營運實績」四字，既指「營運」，即非限於「裝船」，凡裝卸承攬業者之合法營業行為，均屬「營運」之範疇，就「文義解釋」而言，亦不能僅限於「裝船」，其後續之清理、修復，均屬「營運」業務之範圍，以免過度嚴格限縮法令文義解釋之範圍。又參「交通事業廢棄物再利用管理辦法」第3 條、第5 條第1 款規定，及交通部92年7 月9 日交總字第0920007115號函，可知船舶貨物裝卸承攬業者，其裝卸作業，往往產生交通事業廢棄物（特別是散雜貨物及砂石) ，必須由事業自行清除，足見船舶貨物裝卸承攬業者之營運行為，確實包含清除作業，故所謂「營運實績」，亦無限制在狹義「貨物裝船或卸船」之必要，而應擴及必要之清理作業，方符法旨。復按商港法第47條第2 項規定，如6 個月無「營運實績」，得廢止營業許可及註銷許可證，此等嚴重後果，顯係對人民基本權利之重大侵害，應謹慎解釋法條，勿任意擴大適用範圍，故對商港法第47條第2 項規定，亦不應採嚴格限縮解釋，而應認「營運實績」包括清理修復工作，始符法旨。

（三）蓋船舶貨物裝卸承攬業者是否連續6 個月無營運實績，被告有調查證據認定事實之十足權限，並非依恃受益人所提供之資料或陳述，縱設原告所提供「103 年2 月21日為連續6 個月無營運實績末日」之資訊不正確，仍不得謂原告之信賴不值得保護，而撤銷授益處分，是被告以原告之信賴不值得保護，而以原處分1 撤銷系爭備查函之授益處分，其撤銷即屬違法（最高行政法院93年度判字第1359號判決參照）。又訴願決定書已載明裝卸日期可由高雄港務分公司之電腦系統即「港棧系統」逐日查對而查知，且陳中榮亦證稱有電腦系統可查核，足見被告辯稱須待「翌年6月底前」，由裝卸業者將「裝卸業績表」報請被告備查，被告始知裝卸日期云云，顯非實在，並不足取。再者，證人王佩貞已證稱伊於103 年2 月20日致電○○○○○○陳中榮，詢問營運實績到期日，經陳中榮告知翌日即到期，王佩貞復詢問處理辦法，陳中榮告知可找被告在○○○之張科長，經王佩貞致電張科長詢問後，獲告知可以函文申請展延，王佩貞遂於103 年2 月21日向南部航務中心傳真函文申請展延15天，足見原告並非故意提供錯誤資訊予被告，原告係特別致電詢問營運實績到期日，獲告知為103年2 月21日，始具文傳真申請展延15日，因此原告之信賴，值得保護。此外，被告就原告申請案件，必然經過內部調查證據之程序，始能作成准予展延15日之授益處分，則依其調查證據之結果，認定原告之傳真函所敘述「103 年2 月21日」為營運期間之末日，並據以核准展延15日，即屬適法之授益處分。惟被告拒絕提出系爭備查函之簽核資料，依行政訴訟法第135 條規定，應認原告所主張之事實為真實。

（四）商港法第47條第2 項之規定「無營運實績」客觀而言，非業者所樂見之事，不具道德非難性，更未造成港區、主管機關或任何他人之實質損害，如此情節輕微之事故，竟惹起無異於宣告法人死刑之停業結果，且又不問致生無法營運之原因為何而調整其處置方式，無裁量餘地，僅以連續6 個月無營運實績，即處停止營業許可並註銷許可證之規定，顯係過當侵害人民營業權及財產權，有違比例原則，應屬違憲。又商港法第47條第2 項規定，係由原商港棧埠管理規則第88條第3 項立法而「法律化」所制定之條文，其原規定為：「船舶貨物裝卸承攬業開始營業後，連續6個月以上無營運實績者，由商港管理機關逕行廢止其營業許可並註銷其許可證」，並無「得」字，可見商港法第47條第2 項，在立法解釋上，並無裁量空間，實係「應」之意義，故該規定不分情節輕重，一律廢止營業許可並註銷許可證，即有違比例原則。縱認該規定之「得」為裁量之規定，於裁量時亦應遵守比例原則，於違規情節最嚴重者，如屢次警告而不遵從、侵害重大公益、危害公共安全、侵害他人權益等事由，始得廢止營業許可，惟商港法第47條第2 項亦無「情節重大」之相關規定，亦屬違反比例原則。

（五）依「船舶貨物裝卸承攬業及船舶理貨業管理規則」第4 條第1 項規定，其規範對象，係該規則於101 年8 月22日制定公布後「新申請」之船舶貨物承攬業者，始應遵循同條第1 、3 項興建或租賃專用碼頭之規定，惟原告係在該規則制定前即已營業多年之船舶貨物承攬業者，並非新申請之業者，即無該規則之適用。而「船舶貨物裝卸承攬業及船舶理貨業管理規則」係依商港法第52條規定訂定，然商港法第52條第1 項規定，並未要求船舶貨物承攬業者應興建或租賃專用碼頭，更未要求每座專用碼頭以一家經營為限，是前開管理規則第4 條之規定，應已逾越商港法第52條之授權範圍，而有命令牴觸法律之虞，違反法律保留原則，應屬無效。退步言，縱如被告所稱，專用碼頭僅容「一家」船舶貨物裝卸承攬業者經營，然商港法第47條第2項，不分情節輕重，不問無營運實績是否可歸責於裝卸業者，亦不分各港口之不同條件，凡連續6 個月無營運實績者，一律處以廢止營業許可之處置，即有違憲法第23條之比例原則等情。並聲明：訴願決定、原處分1 及2 均撤銷。

三、被告則略以：

（一）商港法第47條第3 項規定之目的僅係使商港管理機關能全盤瞭解裝卸承攬業之營運情形，並「無」使船舶貨物裝卸承攬業將不能正常營運之情形報請商港管理機關備查後，得以據此展延連續無營運實績期間之效果。況必須基於天災或不可抗力之情形始有適用，其情形相當於行政程序法第50條第1 項「因天災或其他不應歸責於申請人之事由，致基於法規之申請不能於法定期間內提出者，得於其原因消滅後十日內，申請回復原狀。」之規定，並非使原已屆期之期限得予延展。本件原告係於102 年8 月5 日起至103 年2 月4 日止均未於安平港區裝卸，無營運實績，於該期間內亦無任何天災或不可抗力之事由發生，而不能正常營運之情形，原告亦未曾向主管機關敘明何以不能正常營運之事實，故被告撤銷系爭備查函，自無違誤。

（二）基於每座專用碼頭僅能由一家裝卸業者經營，若被告未依商港法第47條第2 項規定廢止許可證，而於無法律依據之情形下准予原告延期，將變相壓縮其他欲進場承攬裝卸業務業者之權益。按船舶貨物裝卸承攬業及船舶理貨業管理規則第10條第2 項、第11條規定，原告經營商港區船舶貨物裝卸承攬業多年，當知悉該業者於裝卸前後、每年6 月底前將裝卸有關資料，報請相關機關備查。是以，商港法第47條第2 項之「營運實績」認定係以「貨物裝卸」為認定標準至明。復按商港法第3 條第11款規定，所謂「船舶貨物裝卸承攬業」，指於商港區域內利用管道以外方式，提供機具設備及勞務服務，完成船舶貨物裝卸、搬運工作而受報酬之事業，故船舶貨物裝卸承攬業之營運實績，自應係指船舶貨物裝卸、搬運工作而言。

（三）倘如原告主張船舶貨物裝卸實績認定及於船舶裝卸完成後之後續港區清理工作，其認定時點即取決於船舶裝卸業者與第三人契約進度。船舶裝卸業者與第三人將有可能故意以港區清理工作進度延宕，而推遲營運實績之認定時點，準此，商港法第47條第2 項「營運實績」之認定，應不及於船舶裝卸完成後之後續港區清理工作，否則該判斷時點將操之於私人契約進度，該規定將形同具文。本件被告調閱原告申報及高雄港務分公司所填具資料，認定原告最後一次船舶貨物裝卸作業開工時間為102 年8 月4 日15時，完工時間為102 年8 月4 日22時，貨船離港時間為102 年8 月4 日23時，貨船既已離開安平港，船舶貨物裝卸之工作業已完成，故原告該次營運實績應計至102 年8 月4 日，而原告自102 年8 月5 日起，已逾6 個月以上無營運實績，被告以原處分2 廢止原告營業許可證並註銷許可證，自屬合法。

（四）臺灣港務股份有限公司（下稱港務公司）於101 年後成立，被告就商港之現場管理業務於101 年後已由港務公司負責，依船舶貨物裝卸承攬業及船舶理貨業管理規則第11條規定，被告於每年6 月底前，才會經由船舶貨物裝卸承攬業者所提供之資料，得知關於裝卸業績表等資訊。本件原告係於103 年2 月間向被告為展期申請時，尚未屆原告應提供上開資料之時期，從而被告因非負責港區現場管理業務之機關，僅得依原告所提供之資訊即「原告之營運實績於103 年2 月21日期滿6 個月」予以認定相關事實。亦即，被告非船舶貨物裝卸承攬業裝卸業務之主管機關，關於業者之裝卸業績表之資訊，除港務公司外，原告本身亦知之甚詳。職此，原告有行政程序法第119 條第2 款之情形，其利用被告與港務公司業務分離，提供不實資訊，致使被告作成系爭備查函，依行政程序法第117 條第2 款規定之反面解釋，原告之信賴不值得保護。

（五）商港法之立法目的無非係為健全商港營運秩序及提升船舶貨物裝卸承攬業及船舶理貨業等港區相關服務業之服務品質，以增加商港競爭力之重大公益目的，故撤銷系爭備查函所維護之公益，應大於所授予原告之利益，且其撤銷亦無對公益有重大危害，亦即無行政程序法第117 條所定違法授予利益行政處分不得撤銷之情形。又被告廢止許可證之目的係為達成商港管理之目的，對6 個月以上無營運實績之裝卸業者廢止許可證，有助於目的之達成，合於適當性原則。而依商港法第47條第2 項規定，被告除廢止許可證外，並無其他手段足資採用，故採用廢止許可證之手段，合於必要性原則。且被告以原告未有營運實績而廢止許可證，與所欲達成之商港管理目的未顯失均衡，合於狹義比例性原則，故被告廢止許可證，並未違反比例原則等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有原告103 年2 月21日傳真、系爭備查函、被告103 年4 月15日航南字第1033311239號函、原處分1 、原處分2 、訴願決定書（訴願卷可閱覽部分第42頁、第43頁、第44至45頁、第36頁、第37頁、本院卷第25至30頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。

五、是本件爭點厥為：㈠商港法第47條第2 項所規定之「營運實績」如何認定？㈡被告以原處分1 撤銷系爭備查函，是否適法，有無違反行政程序法第117 、119 條之規定﹖㈢被告以原處分2 廢止原告於安平港區船舶貨物裝卸承攬業營業許可並註銷許可證，是否適法﹖本院判斷如下：

（一）按商港法第47條第2 項：「船舶貨物裝卸承攬業、船舶理貨業營業後，連續6 個月以上無營運實績者，得由航港局或指定機關廢止其營業許可並註銷其許可證。自行停止營業6 個月者，亦同。」、第3 項：「船舶貨物裝卸承攬業、船舶理貨業因天災或其他不可抗力事由不能正常營運時，應於事實發生之日起算7 日內，敘明原因及預計恢復正常營運日期，報請航港局或指定機關備查。」；行政程序法第117 條：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、第119 條：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」是行政機關撤銷其對於人民之授益性行政處分，自須符合上開規定。

（二）商港法第47條第2 項所規定之「營運實績」如何認定？

1.按商港法第47條第2 項：「船舶貨物裝卸承攬業、船舶理貨業營業後，連續6 個月以上無營運實績者，得由航港局或指定機關廢止其營業許可並註銷其許可證。自行停止營業6 個月者，亦同。」，前開條文中所謂「無營運實績者」雖屬不確定法律概念，惟其涵義並非不能經由商港法整體立法意旨，及其所授權之法規命令，並依專業知識和社會通念加以認定及判斷，最後可由司法審查予以確認，則與法律明確性原則尚無不合。經查，商港法之立法目的，依商港法第1 條：「商港之規劃、建設、管理、經營、安全及污染防治，依本法之規定。」因商港資源有限，當須管理以合理分配資源，因此商港法第47條第2 項規定，對於連續6 個月無營運實績之船舶貨物裝卸承攬業，得由航港局（即被告）或指定機關廢止其營業許可並註銷其許可證，乃為商港管理經營合理配置資源所必要。

2.次按商港法第3 條第11款規定：「船舶貨物裝卸承攬業：指於商港區域內利用管道以外方式，提供機具設備及勞務服務，完成船舶貨物裝卸、搬運工作而受報酬之事業。」而該條規定於該法第一章總則「本法用詞定義」，自應適用於該法各章有關「船舶貨物裝卸承攬業」之規定。從而商港法第47條之船舶貨物裝卸承攬業連續6 個月以上無「營運實績者」，自須參酌商港法第3 條第11款規定，故船舶貨物裝卸承攬業之「營運實績」，應係指船舶貨物裝卸、搬運工作而言。且參以商港法第52條規定：「船舶貨物裝卸承攬業之最低實收資本額、作業機具、公共意外責任險投保金額、籌設與營業許可之申請、核發、換發、許可證費之收取及其他應遵行事項之規則，由主管機關定之。船舶理貨業之營業項目、籌設與營業許可之申請、核發、換發、許可證費之收取及其他應遵行事項之規則，由主管機關定之。」；再依商港法第52條所授權訂定之船舶貨物裝卸承攬業及船舶理貨業管理規則，該規則第10條第2 項規定：「船舶貨物裝卸承攬業作業前後，應檢送裝卸載貨艙單及有關資料，報請商港經營事業機構、航港局或指定機關備查。」、第11條規定：「船舶貨物裝卸承攬業應於每年六月底前將上一年度營業報告書、資產負債表、損益表、財產目錄、裝卸業績表、裝卸機具清冊、稅捐機關核定營業額文件影本，報請航港局或指定機關備查。」上開管理規則之規定，並未逾越商港法之授權範圍，亦未增加法律所無之限制，而與法律保留原則無違。依前開規定可知，船舶貨物裝卸承攬業，其業務即在於承攬船舶貨物之裝卸、載貨，在港區之作業即是船舶貨物之裝卸、搬運行為，而所謂營運實績即指船舶貨物之裝卸、搬運，承攬業者得利用港區碼頭等設施其目的乃在裝卸、搬運船舶之貨物。至於場區之清理或修復並不包括在內，清理場地為業者內部管理問題，並無貨物裝卸、搬運行為，非屬港區內之營運實績。

3.本件經被告調閱原告申報及高雄港務分公司所填具資料，包含什貨裝卸輪撮綜表、船隻進出港艙單、國內線貨物裝卸船明細表、港埠設施巡查記錄表、什貨裝卸通知書（訴願可閱覽卷第189 至第194 頁、第202 頁) 等影本，可知原告船舶貨物裝卸作業開工時間為102 年8 月4 日15時，完工時間為102 年8 月4 日22時，貨船離港時間為102 年8 月4 日23時，貨船既已離開安平港，船舶貨物裝卸之工作業已完成，故原告該次營運實績應計至102 年8 月4 日，而原告自102 年8 月5 日起至103 年2 月21日，已逾6個月以上無營運實績，亦有安平港裝卸承攬業彙總報表資料在卷可稽（見本院卷第76頁），依該資料顯示，自102年8 月5 日至103 年2 月21日，原告（原名元三昌）編號7555貨櫃只數及什貨噸數均為「0 」，足見原告於6 個月間並無任何貨櫃或雜貨在安平港為裝卸貨櫃或貨物，而其餘二家（力安、府城）則均有什貨裝卸作業之噸數，足認原告於前揭6 個月期間並無船舶靠港進行作業而無營運實績，堪以認定。

4.原告雖主張依商港法第37條第3 款、第44條及商港港務管理規則第25條等規定，足認裝卸作業尚包括港區之清理工作，商港法第47條第2 項「營運實績」之解釋，即須包括後續清理修復工作，不能嚴格限縮於「裝船」，又原告最後一次船次之裝船作業，雖係於102 年8 月4 日進行，然因現場砂石堆置區域遺留許多砂石待清運，迄至102 年9月10日始正式清理完畢，名義上雖由港區承租人樺棋營造股份有限公司（下稱樺棋公司）擔任清理，實際上係由原告出資執行，原告之「營運實績」，應係至102 年9 月10日為止云云。然查，商港法第37條第3 款、第44條及商港港務管理規則第25條等規定，僅在說明商港區域內，不得為污染港區行為，應將油料、廢水、廢棄物及垃圾等清除，不得遺留排放或拋棄於港區，不清除者，得代為清除，其費用由船舶所有人或行為人負擔等情，是已難認船舶裝卸作業，尚包括港區之清理工作。原告前開主張與前揭商港法及船舶貨物裝卸承攬業及船舶理貨業管理規則之意旨不符，已非可採。況查安平港區清理工作係由樺棋公司所承攬，有工程承攬契約書在卷為憑（見本院卷第31至34頁），碼頭清理事宜亦係由樺棋公司與港務公司高雄港務分公司辦理點收、報請備查工作（見本院卷第47至53頁），安平港21號碼頭後線場地亦係由樺棋公司向港務公司高雄港務分公司所承租等情（見本院卷第77至80頁），顯見該碼頭場地既非原告所承租，負責場地清理和回復原狀者亦為樺棋公司，均與原告無關，原告主張實際係由其出資清理，其有為場地清理修復云云，顯非可採。

（三）被告以原處分1 撤銷系爭備查函，係屬合法，亦未違反行政程序法第117、119 條之規定：

1.系爭備查函（見本院卷第36頁）之作成，係因原告於103年2 月21日以其連續無營運實績之期間至103 年2 月21日期滿6 個月，因船期延誤，傳真予南部航務中心請求被告將其連續無營運實績之期間延後15日，有原告之傳真函在卷為憑（見本院卷第35頁）。被告則依商港法第47條第3項規定，以系爭備查函予以備查，依前揭備查函「旨案貴公司裝卸承攬業營運實績至103 年2 月21日期滿六個月，……爰來函向本局申請將營運實績期程延後15日，本局依商港法第47條第3 項之規定備查」之內容，無異係肯認原告連續無營運實績之期間至103 年2 月21日期滿6 個月，並同意原告將連續無營運實績之期間延展15日之請求，且該備查函係使原告取得展延連續無營運實績期間之時間上利益，自屬授予利益之行政處分，合先敘明。

2.惟查，依商港法第47條第2 項規定，船舶貨物裝卸承攬業連續6 個月以上無「營運實績者」，該「營運實績」應係指船舶貨物裝卸、搬運工作而言，而原告最後一次營運實績應計至102 年8 月4 日，迄至103 年2 月4 日止，業已期滿6 個月，因此原告自102 年8 月5 日起至103 年2 月21日，已逾6 個月以上無營運實績等情，業如前述，依商港法第47條第2 項之規定，本得廢止原告之營業許可，並註銷其許可證，且依原告於103 年2 月21日之傳真函亦未敘明該公司有何因天災或其他不可抗力事由不能正常營運之情形，並無使船舶貨物裝卸承攬業將不能正常營運之情形報請商港管理機關備查後，得以據此展延連續無營運實績期間之效果。準此，系爭備查函以原告申請時所提之103 年2 月21日認定為6 個月之期間末日，本屬違誤，被告因誤認原告最後裝卸船舶貨物日期至103 年2 月21日始期滿6 個月無營運實績，其依商港法第47條第3 項規定，以系爭備查函同意原告展延連續無營運實績期間之請求，應屬違法之行政處分。

3.前開系爭備查函之違法行政處分，固因被告處分時認事用法瑕疵所致。然查，商港法對船舶貨物裝卸承攬業及船舶理貨業之管理設有第五章專章，於第45條至52條規定船舶貨物裝卸承攬業及船舶理貨業之籌設、許可及廢止要件、營運與財務狀況之報請備查、事務所及營業所或其他場所之查驗以及最低實收資本額、作業機具與公共意外責任險投保金額之最低基準等管理事項，其目的無非係為健全商港營運秩序及提升船舶貨物裝卸承攬業及船舶理貨業等港區相關服務業之服務品質，以增加商港競爭力之重大公益目的。商港法第47條第2 項既已明定：「船舶貨物裝卸承攬業、船舶理貨業營業後，連續6 個月以上無營運實績者，得由航港局或指定機關廢止其營業許可並註銷其許可證。自行停止營業6 個月者，亦同。」行政機關本無任何裁量餘地，若違法將連續6 個月無營運實績之船舶貨物裝卸承攬業者，同意其展延而不予廢止其營業許可，不但違背法秩序，並嚴重影響商港營運秩序之管理及斲傷商港競爭力之重大公益，是被告撤銷系爭備查函所維護之公益，顯然大於原告因違法取得之展延連續無營運實績期間之利益，且其撤銷亦無對公益有重大危害，亦即無行政程序法第117 條所定違法授予利益行政處分不得撤銷之情形。被告以原處分1 撤銷系爭備查函，即屬有據。

4.原告雖舉最高行政法院93年度判字第1359號判決為據，認被告就原告是否連續6 個月無營運實績，有調查證據認定事實之十足權限，並非依恃原告所提供之資料或陳述，因此原告於本件有信賴保護原則之適用云云。然查，行政法上所稱之信賴保護原則，雖係保護人民正當合理之信賴利益，行政機關對於授予利益行政處分之撤銷或廢止，固需考慮人民信賴利益之保護，惟並非所有之授益行政處分即因此而不得撤銷。倘行政機關行使裁量權之結果，認為撤銷該授予利益之行政處分所欲維護之公益，顯然大於受益人之信賴保護者，行政機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷。況查，依最高行政法院93年度判字第1359號判決裁判意旨：＜違法行政處分之受益人，因有對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，其信賴為不值得保護情形，而由原處分機關依職權撤銷違法行政處分之全部或一部者，必須受益人對重要事項提供之不正確資料或不完全陳述，係作成行政處分之依據，若前開資料或陳述非作成行政處分之依據，譬如，原處分機關之作成行政處分，就調查證據認定事實有十足之權限，非依恃受益人所提供之資料或陳述者，縱受益人提供之資料或陳述出於不正確或不完全，仍不得據以謂其信賴不值得保護，而撤銷違法之行政處分。＞惟該判決所指：＜……經查：（一）原判決認上訴人之信賴不值得保護，而撤銷本件九二一震災證明書，係因上訴人之系爭住屋屋況並不符合內政部所頒「住屋全倒」之認定標準，竟於租金補助申請表上全部勾填「全倒」，以致被上訴人依該資料作成九二一地震受災證明書認定系爭建物為「全倒」之行政處分為論據。惟依內政部八十八年九月三十日台（八八）內社字第八八八五四六五號函，住屋全倒係指「受災戶房屋裂痕深重或傾斜過甚，非經拆除或重建不能居住者」，或「受災戶住屋因遭砂石掩埋或積砂泥，致不能修復者。」而住屋全倒或半倒，係由鄉（鎮、市、區）公所評定；且受災戶住屋之受災情形，依前述標準如有爭議，應同工務（建設）單位共同會勘認定。是本件上訴人所提出之租金補助申請表，其住屋情形縱勾填「全倒」係屬不實，難謂此項資料或陳述，係被上訴人作成九二一震災證明書之依據。（二）原判決謂：依上開內政部函件所示，受災戶房屋半倒或全倒之認定，固係受災戶慰助金及租金發放與否之要件之一，但請求慰助金與租金，另有要件，如是否設籍及人口資料等，受災戶房屋半倒或全倒之認定與是否發給慰助金與租金，係屬二不同之行政處分等語，是被上訴人認定住屋是否全倒之行政處分作成後，始有繼續作成應否發放受災戶慰助金、租金補助之行政處分之可言，則上訴人提出之租金補助申請表既非用於作成住屋全倒之認定處分之參考，其記載縱屬不實，亦難謂此項資料或陳述，係被上訴人作成九二一震災證明書之依據。（三）基上所述，原判決以本件上訴人前開租金補助申請表記載不實，其信賴係不值得保護，進而謂本件被上訴人得撤銷本件九二一震災證明書，即有可議。＞乃指個案證據判斷適用之問題，與本案情形有別，不能相提並論。本案無信賴保護原則之適用，原告上述主張，委無可採。且查原告公司於83年12月27日經核准設立，依經濟部商業司公司資料查詢「原告營利事業登記所合法登載之營業項目」顯示，至遲於98年4 月13日前，原告公司營業項目已有「商港區船舶貨物裝卸承攬業」（見本院卷第202 頁），足認原告本已經營商港區船舶貨物裝卸承攬業多年，當知悉商港法第3 條第11款之「船舶貨物裝卸承攬業」係指於商港區域內利用管道以外方式，提供機具設備及勞務服務，完成船舶貨物裝卸、搬運工作而受報酬之事業。且知悉依船舶貨物裝卸承攬業及船舶理貨業管理規則第11條規定，應於裝卸前後、每年六月底前將裝卸有關資料，報請相關機關備查，及同規則第10條第2 項之規定，船舶貨物裝卸承攬業作業前後，應檢送裝卸載貨艙單及有關資料，報請商港經營事業機構、航港局或指定機關備查。由前開須檢送備查資料觀之，原告當知悉商港法第47條第2 項之「營運實績」認定係以「船舶貨物裝卸、搬運」為認定標準至明，原告公司以商港船舶貨物裝卸為業，反就該主要業務諉為不知，已難可採。次查，○○○○○○○○○○○○○○○承辦人陳中榮自102 年8 月8 日起分別再於8 月12日、9 月24日、10月17、24、30日、11月22日、12月11日、19日及103 年1 月10日共10次通知府城裝卸公司、一路發公司及原告公司請積極爭取營運實績，並附上商港法第47條及50條相關規定，明白告知依第47條第2 項規定之內容，「請貴公司注意在安平港之最後裝卸日期積極爭取營運實績，以免發生上述情事。」有電子郵件在卷可證（見本院卷第83至85頁），並據證人陳中榮於本院準備程序時證述在卷（見本院第126 頁），證人即○○○○○○王佩貞亦到庭證述：承認均有收到上揭電子郵件並告知該公司負責人等語（見本院卷第114 頁），足見原告主張其不知最後裝卸日期、營運實績之末日云云，尚非可採。

5.證人王佩貞雖於本院準備程序時到庭證稱：伊於103 年2月20日致電○○○○○○陳中榮，詢問營運實績到期日，經陳中榮告知翌（21）日即到期，王佩貞復詢問有何辦法處理，陳中榮告知可找被告在○○○之張科長，經王佩貞致電張科長詢問後，獲告知可以函文申請展延，王佩貞遂於103 年2 月21日向南部航務中心傳真函文申請展延15天等語（見本院卷第111 至116 頁）。惟證人陳中榮則證稱：伊係於103 年2 月21日接到王佩貞來電，當時只是請伊查最後裝卸日期，伊就上MTNET 系統幫她查最後裝卸日期，以打電話那天起直接往前推算6 個月至102 年8 月21日，但並無法幫她查最後營運實績期限，而這6 個月原告之營運實績都是零，並無告訴她可以申請展延，原告最後裝卸日期伊並不清楚，港務公司應該最清楚，因為港務系統資料是他們建立的等語（見本院卷第123 至133 頁）。依上開證人王佩貞與陳中榮之證述，兩人就打電話日期、營運實績到期日、可否告知展延等情，固有所不一。惟原告係船舶貨物裝卸承攬業者，就其最後營運實績期限，本難諉為不知，且其尚知悉於103 年2 月20或21日打電話給○○○○○○陳中榮詢問，顯見其對營運實績到期日，並非全然不知悉。雖原告主張被告在作成系爭備查函前，就相關事實之認定及證據之調查，具有十足之調查權限並已調查完備，即無行政程序法第119 條第2 款信賴不值得保護規定之適用云云。實則，行政機關縱具行政調查權限，仍有其調查能力之極限及調查時程之限制，面對蓄意就重要事項提供不正確資料或為不完全陳述之申請人，難免未能及時發覺而遭誤導以致作成錯誤之認定，此若以申請人只需一時瞞過行政機關即得豁免信賴不值得保護之排除規定，並以違法行政處分無法撤銷而得永享其不法利益，自非信賴保護原則創設之目的。是原告上開主張，背離信賴保護原則，並無可採。

（四）被告以原處分2 ，廢止原告於安平港區船舶貨物裝卸承攬業營業許可並註銷許可證，係屬適法：

1.被告撤銷系爭備查函後，原告自103 年2 月21日起即不具展延營運實績之效果，從而原告自102 年8 月5 日起至103 年2 月21日，已逾6 個月以上無營運實績等情，業如前述，是被告依商港法第47條第2 項之規定，廢止原告之營業許可，並註銷其許可證，自屬於法有據。且依商港法第47條第2 項：「船舶貨物裝卸承攬業、船舶理貨業營業後，連續6 個月以上無營運實績者，得由航港局或指定機關廢止其營業許可並註銷其許可證。自行停止營業6 個月者，亦同。」，前開規定，雖係規定為「得」廢止其營業許可並註銷許可證，惟於符合該條要件情形下，被告僅能為特定之決定始無裁量瑕疵，而為唯一合法決定，是被告並無裁量權限，僅得為廢止其營業許可並註銷其許可證之處分。

2.原告主張商港法第47條第2 項規定違反憲法第23條之比例原則而請求停止審判，聲請本院向司法院大法官聲請解釋云云。然查：

⑴按「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大

79條第2 項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。」司法院釋字第371 號解釋著有明文。次按司法院大法官審理案件法第5 條第2 項規定：「最高法院或行政法院就其受理之案件，對所適用之法律或命令，確信有牴觸憲法之疑義時，得以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。」行政訴訟法第178 條之1 第1 項規定：「行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。」是以，行政法院法官若未對其所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，自無停止審判聲請司法院大法官解釋之必要。

⑵復按「許可」乃人民於憲法上所保障固有權利之回復，若申請條件齊備，行政機關就應給予許可，無裁量權限；限制需合乎法律保留與授權明確性。「特許」（又稱公企業特許制），乃為公益目的，主管機關創設賦予人民之權利，人民即使申請條件齊備，行政機關仍得裁量是否給予（特許）；限制原則上只需法律概括授權即可。

⑶商港法乃係基於商港資源有限，為合理分配其資源，國家加以管理乃屬當然，因此商港法第47條第2 項規定人民經由許可而取得在商港從事船舶貨物裝卸換取對價報酬之特許，當取得該特許後連續6 個月以上無營運實績時，即不應使該特許繼續存在，並將該使用商港設施從事工作謀取利益之特許予以取消，使其他業者得以進入市場公平競爭，其目的無非係為健全商港營運秩序及提升船舶貨物裝卸承攬業及船舶理貨業等港區相關服務業之服務品質，以增加商港競爭力之公益。且依商港法對船舶貨物裝卸承攬業及船舶理貨業之管理設有第五章專章，於第45條至52條規定船舶貨物裝卸承攬業及船舶理貨業之籌設、許可及廢止要件、營運與財務狀況之報請備查、事務所及營業所或其他場所之查驗以及最低實收資本額、作業機具與公共意外責任險投保金額之最低基準等管理事項之規定可知，經營船舶貨物裝卸承攬業係受政府法令管制、限制之業務，原則上應依前揭規定向主管機關申請核准籌設始得為之，是如業者行為涉及違反商港法之規定，即應受商港法及其授權命令之規範。從而商港法第47條第3 項之規定：「船舶貨物裝卸承攬業、船舶理貨業營業後，連續6 個月以上無營運實績者，得由航港局或指定機關廢止其營業許可並註銷其許可證。自行停止營業6 個月者，亦同。」業已審酌經取得特許之業者，當取得該特許後連續6 個月以上無營運實績時，將特許予以取消，使其他業者得以進入市場公平競爭，系爭規定所採手段，具有健全商港營運秩序及提升船舶貨物裝卸承攬業之服務品質，以增加商港競爭力之效果，且尚乏可達成相同效果之較溫和手段，自應認系爭規定係達成前述立法目的之適當及必要手段。再依同條第3 項之規定：「船舶貨物裝卸承攬業、船舶理貨業因天災或其他不可抗力事由不能正常營運時，應於事實發生之日起算七日內，敘明原因及預計恢復正常營運日期，報請航港局或指定機關備查。」業已就船舶貨物裝卸承攬業者因天災或其他不可抗力事由不能正常營運時，可敘明事由報請航港局或指定機關備查後，而取得展延效果，顯已就同條第2 項規定為緩和效果，是系爭規定就船舶貨物裝卸承攬業者取得特許後，連續6 個月以上無營運實績者，得由航港局或指定機關廢止其營業許可並註銷其許可證，所採手段尚未過當，尚難確信有牴觸憲法第23條比例原則之疑義，因此原告請求停止審判聲請釋憲云云，核無必要。

⑷原告雖引公路法第77條、第79條規定，而主張商港法第47條第2 項規定違反比例原則云云，惟公路法及商港法之規範對象及立法目的均不相同，陸上航運與海上航運之客觀情形本屬有別，各該主管機關本得制定法規，而區分不同管制密度，自不得以公路法規範之對象同為交通相關事業，而認商港法第47條第2 項規定無中間處分可供裁量，逕認違反比例原則，原告前開主張尚非可採。

六、綜上所述，原告之主張，均無可採，被告所為原處分1 、2，認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，並無不合，原告猶執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分1 、2 ，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，爰附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭