臺北高等行政法院判決

104年1月8日辯論終結

原告

財團法人私立青雲老人安養中心

代表人

李雪嬌

訴訟代理人

王立中 律師

被告

新北市政府

代表人

朱立倫（市長）住同上

訴訟代理人

楊文智

　蘇惠君

　韓以真

上列當事人間老人福利法事件，原告不服衛生福利部中華民國103 年5 月8 日衛部法字第1030008610號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告經改制前臺北縣政府（民國99年12月25日改制為新北市政府即被告）於82年間核准設立，核准收容規模500 人，惟原告遲未開辦營運，被告所屬社會局遂以102 年4 月1 日北社老字第1021474608號函詢內政部其最高收容規模是否適用老人福利機構設立標準第7 條第1 項但書規定，經內政部以102 年4 月17日台內社字第1020154200號函復略以：「其最高收容規模仍應依現行設立標準規定，以200 人為限。」被告乃以102 年5 月24日北府社老字第1021850279號函（下稱「原處分」）通知原告其最高收容規模由500 人調降以200 人為限。原告不服，於102 年6 月27日向內政部提起訴願，嗣因衛生福利部於102 年7 月23日成立，本件移由衛生福利部受理，並經該部以103 年5 月8 日衛部法字第1030008610號訴願決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠依老人福利法第34條第1 項、第2 項及第36條第1 項、第2 項、第5 項、96年7 月30日修正施行之老人福利機構設立標準第7 條第1 項、第36條、第37條第1 項及第2 項規定（按同法第37條第2 項規定係於101 年12月3日增訂），原告之設立及收容規模於82年7 月19日即已獲准立案，期間並施行多項開辦行為，遠早於老人福利機構設立標準96年7 年30日修正條文施行前，依老人福利機構設置標準第7 條第1 項但書規定，應不受修正後人數上限之拘束，始符法律不溯及既往、信賴保護原則等行政法原則之意旨，故被告片面調降原告多年前已獲核准之收容規模，顯牴觸前揭設立標準第7 條第1 項但書規定及相關行政法原則，原處分難謂適法。㈡老人福利機構設立標準於96年7 月30日修正施行，惟被告並未於該法規命令修正施行前後，依法通知權益受損害之老人安養中心，亦無任何輔導改善措施，卻於該設置標準施行6 年後始以原處分將原告原獲核准之收容規模銳減60％至200 人，徒使原告依原訂500 人投入之資金、人力、使用面積等規劃，面臨營運後肯定入不敷出、坐吃山空之窘境，而無從正式開辦營運。是原處分顯已違反行政程序法第154 條第2 項、第155 條及第156 條對人民權利義務有重大損害時，應依法舉行聽證或公聽會之規定，且於條文修正施行前無通知，修正施行後無輔導改善措施，放任原告自生自滅，其所為顯屬違法失當。此外，收容人數上限之調整涉及原告重大權益，原告獲准之營運面積、人力、費用須達500 人之規模始足應付日常開銷，200 人之收容規模勢必入不敷出，如提高收費，復將難以和其他收費低廉之安養中心競爭，亦不符老人福利法增進我國老人福利之本旨，現行法令僅於行政命令中規範，而未於本法中明定，有違法律保留原則。㈢自原告歷年開辦業務處理情形觀之，應足認原告已有多項「信賴表現」行為，從而老人福利機構設立標準以法規命令自行限縮解釋「信賴表現行為之種類或範圍」，實屬核有不當，而難謂符合「法律不溯既往原則」與「信賴保護原則」之本旨。又原告自獲准籌設以來營運進度屢屢受阻，多係被告無益甚至違法之行政程序所致，以94年來函限制收容人數為例，被告來函時原告土建工程正在進行（以原獲核准之500 人收容規模興建有關房舍），突遭被告限制收容人數，令原告不知如何續行，土建工程亦被迫停擺；再者原告面臨籌設許可可能失效、收容人數可能被迫減少等諸多問題處理多年不見解決，事實上根本無法安心募款，以健全中心財務結構；迺被告對其多番扯後腿之行徑不見改善反而層出不窮，時隔未久又以「原告募款進度不佳被迫向董事借貸以支應各項開辦費用，屬財務結構有問題且遲未改善」為由，對原告裁處罰鍰，致令原告財務問題雪上加霜，該案亦行政救濟經年始獲撤銷，凡此種種，均有被告來函及相關行政救濟決定等公文附卷可稽。㈣原處分所援用之老人福利機構設立標準屬「授權命令」，且依老人福利法第36條第2 項但書及第5 項規定，係以「小型設立得免辦財團法人登記」之老人福利機構作為規範對象。惟上開法規所稱「小型設立」定義為何，因老人福利法及施行細則均無明文，被告自應按老人福利機構設立標準之規定辦理。而依老人福利機構設立標準第7 條第2 項規定：「小型長期照顧機構或安養機構，其設立規模為收容老人5 人以上、未滿50人」，則原告不論依被告82年7 月19日核准籌設處分准予收容500 人，抑或依被告102 年5 月24日來函減為200 人，均非屬老人福利法第36條第2 項但書及第5 項所稱「小型設立，得免辦財團法人登記」之老人安養機構，而非屬老人福利機構設立標準規範對象等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：㈠按司法院釋字第525 號解釋意旨，以行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。本件老人福利機構設立標準第7 條但書規定，96年2 月1 日以前已許可立案營運機構，不受50人以上，200 人以下之限制，即屬過渡期間條款，故尚無違反信賴保護原則之問題。㈡依96年預告老人福利機構設立標準修正草案對照表第6 條（現行條文第7 條) 說明第5 點，為明確規範財團法人機構之立案床數，並為落實在地老化之理念，配合小型化、社區化精神，避免機構供應量超過需求量，爰參採中華民國老人福利推動聯盟機構簡併建議，將第1 項機構規模上限修正為200人以下。惟考量現行許多依早期法規設立之公立及財團法人機構，其床數皆超過200 床甚多，且大多數院民皆為地方政府轉介安置之低收入戶老人，如依修正後標準調整床位確有困難，鑑於早年准許設置大型機構實有其社會環境需要，爰增列此類機構不受200 床限制之規定。惟本件原告自82年設立，經被告於102 年4 月1 日就原告收容人數最高規模是否應依現行老人福利機構設立標準調降以200 人為限乙事函詢內政部，該部以102 年4 月17日台內社字第1020154200號函復，以原告迄今20餘年尚未有院舍興建及開辦營運事實，僅完成土地變更編定及環境影響評估等工作，自不屬老人福利機構設置標準第7 條所稱已許可立案營運者之範疇，自無「信賴保護原則」之適用。㈢老人福利機構設立標準之修正程序係依行政程序法第四章法規命令之相關條文規定辦理，並未違反法律保留原則。且依老人福利法第34條第2 項、第36條第5 項及第53條第1 項規定，老人福利機構設立標準之修正，業依老人福利法明確授權在案，是被告依上開規定予以調降原告最高收容規模以200 人為限，乃屬依法行政，尚無違反法律保留原則。㈣依老人福利法第34條第1 項、第2 項、第36條第1 項、第2 項及第5 項規定，且依老人福利法第34條第2 項、第36條第5 項之授權，中央主管機關即據以訂定老人福利機構設立標準，用以規範老人福利法所稱之老人福利機構。是以，原告之安養中心屬依老人福利法第34條第1 項規定設立之安養機構，當屬老人福利法所稱之老人福利機構，且原告已於82年9 月13日辦理法人登記，復依老人福利機構設立標準第7 條第1 項規定，顯見老人福利機構設立標準所規範之老人福利機構自亦包含財團法人登記之長期照顧機構或安養機構，故原告辯稱其安養中心不屬於老人福利機構設立標準規範之對象，顯然有誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有改制前臺北縣政府82年7 月19日82北府社五字第253298號函、內政部102 年4 月17日台內社字第1020154200號函、原處分、衛生福利部103 年5 月8 日衛部法字第1030008610號訴願決定（原處分卷二第1 頁、第49頁至第50頁、本院卷第14頁、第10頁至第13頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。

五、本件兩造主要爭點厥為：被告依老人福利機構設立標準將原告最高收容規模由500 人調降以200 人為限之原處分，是否違法？原處分是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則﹖本院判斷如下：

㈠按老人福利法第34條第1 項、第2 項規定：「（第1 項）主管機關應依老人需要自行或結合民間資源辦理下列老人福利機構：⒈長期照顧機構。⒉安養機構。⒊其他老人福利機構。（第2 項）前項老人福利機構之規模、面積、設施、人員配置及業務範圍等事項之標準，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」同法第53條第1 項規定：「（第1項）本法修正施行前已許可立案之老人福利機構，其設立要件與本法及所授權法規規定不相符合者，應於中央主管機關公告指定之期限內改善；屆期未改善者，依本法規定處理。」次按老人福利機構設立標準第1 條規定：「本標準依老人福利法……第34條第2 項及第36條第5 項規定訂定之。」第3 條規定：「老人福利機構之設立，應符合下列規定：⒈建築物之設計、構造與設備，應符合建築法及相關法令規定。

⒉消防安全設備、防火管理、防焰物品等消防安全事項應符合消防法及相關法令規定。⒊用地應符合土地使用管制相關法令規定。⒋飲用水供應應充足，並應符合飲用水水質標準。⒌應維持環境整潔與衛生，並應有妨害衛生之病媒及孳生源防治之適當措施。⒍其他法令有規定者，依該法令規定辦理。」第7 條第1 項規定：「各級政府設立及辦理財團法人登記之長期照顧機構或安養機構，其設立規模為收容老人50人以上、200 人以下為限。但中華民國96年2 月1 日以前已許可立案營運者，不在此限。」第36條規定：「中華民國96年2 月1 日以前已依規定向直轄市、縣（市）政府申請新設、擴充、遷移、復業、負責人變更，而其處理程序尚未終結之案件，得適用本標準87年6 月17日修正施行之規定辦理。」第37條規定：「（第1 項）中華民國96年2 月1 日以前已許可立案之老人福利機構，未符合本標準者，應自本標準修正施行之日起5 年內完成改善；屆期未完成改善者，依本法規定處理。前條所定之老人福利機構，亦同。（第2 項）中華民國96年2 月1 日以前已許可立案之偏遠、離島地區、原住民地區老人福利機構，依本標準改善有困難者，得專案報請直轄市、縣（市）主管機關審查，並經中央主管機關同意後得免依前項規定辦理。」查前開老人福利機構設立標準乃依老人福利法第34條第2 項及第36條第5 項授權所訂立關於老人福利機構之規模、面積、設施、人員配置及業務範圍等事項之技術性及細節性之規定，老人福利機構設立標準第37條第1 項規定，96年2 月1 日以前已許可立案之老人福利機構，未符合本標準者，應自本標準修正施行之日（按：96年7 月30日）起5 年內完成改善；屆期未完成改善者，依本法規定處理，乃重申母法第53條第1 項所定本法修正施行前已許可立案之老人福利機構，其設立要件與本法及所授權法規規定不相符合者，應於中央主管機關公告指定之期限內改善；屆期未改善者，依本法規定處理之規定，並未增加老人福利法所無之限制，亦未逾越授權範圍，且合於授權意旨，自應予援用。

㈡原告為老人安養中心，係屬依老人福利法第34條第1 項第2款規定設立之安養機構，而屬同法所稱之老人福利機構，原告前經改制前臺北縣政府於82年間核准設立，核准收容規模500 人，並於82年9 月13日辦理法人登記等情，為兩造所不爭，並有改制前臺北縣政府82年7 月19日82北府社五字第253298號函及法人登記證書等影本在卷為憑（見本院卷第16、45頁）。嗣老人福利機構設立標準第7 條第1 項於96年修正為：「辦理財團法人登記之長期照顧機構或安養機構，其設立規模為收容老人50人以上、200 人以下為限；但96年2 月1 日以前已許可立案營運者，不在此限。」經查原告自82年同意設立，迄今20餘年尚未有院舍興建及開辦營運事實，僅完成土地變更編定及環境影響評估等工作，客觀上一直未有營運事實，為原告所不爭，自不適用上開設立標準第7 條但書規定，是以其最高收容規模仍應依現行設立標準規定，以200 人為限。被告據此以原處分將原告最高收容規模調降以200 人為限，揆諸前揭規定，並無不合。

㈢原告雖主張其早於老人福利機構設立標準修正施行前多年，其收容規模已獲核准，應受「法律不溯既往原則」與「信賴保護原則」之保障，而無須調整云云。惟按，法律不溯及既往原則為法規範變更致影響人民權益時，人民信賴變更前法規範之主張可採與否的判準。質言之，法律不溯及既往原則為信賴保護原則之具體化。因此，審查相關法規範變更是否違反法律不溯及既往原則，即已同時審查該法規範變更是否違反信賴保護原則。次依司法院釋字第574 號解釋意旨，法律原則上不得溯及生效日之前發生效力；惟新法雖無溯及效力，其對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響，如人民依該修正前之法律已取得之權益及因此所生之合理信賴，因該法律修正而向將來受不利影響者，立法者即應制定過渡條款，或採取其他合理之補救措施。蓋任何法規皆非永久不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，而為法律之制定、修正或廢止，難免影響人民既存之有利法律地位。對於人民既存之有利法律地位，立法者審酌法律制定、修正或廢止之目的，原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。惟如根據信賴保護原則有特別保護之必要者，立法者即有義務另定特別規定，以限制新法於生效後之適用範圍，例如明定過渡條款，於新法生效施行後，適度排除或延緩新法對之適用，或採取其他合理之補救措施，惟其內容仍應符合比例原則與平等原則。經查，老人福利法第53條第1 項於96年1 月31日修正時即明定：「（第1 項）本法修正施行前已許可立案之老人福利機構，其設立要件與本法及所授權法規規定不相符合者，應於中央主管機關公告指定之期限內改善；屆期未改善者，依本法規定處理。」，已對於本法修正施行前已許可立案之老人福利機構，其設立要件與本法及所授權辦法規定不相符合者，於第1 項明定其處理之機制。老人福利機構設立標準第37條第1 項於修正時亦配合母法之修正而明定：「中華民國96年2 月1 日以前已許可立案之老人福利機構，未符合本標準者，應自本標準修正施行之日（按：96年7 月30日）起5 年內完成改善；屆期未完成改善者，依本法規定處理」，亦對於修法前已許可立案之老人福利機構，給予改善期限，是以前開過渡條款之制定，足以保障人民依該修正前之法律已取得之權益及因此所生之合理信賴。此外，為明確規範財團法人機構之立案床數，並為落實在地老化之理念，配合小型化、社區化精神，避免機構供應量超過需求量，老人福利機構設立標準第7 條第1 項爰參採中華民國老人福利推動聯盟機構簡併建議，將第1 項機構規模上限修正為200 人以下。惟考量現行許多依早期法規設立之公立及財團法人機構，其床數皆超過200 床甚多，且大多數院民皆為地方政府轉介安置之低收入戶老人，如依修正後標準調整床位確有困難，鑑於早年准許設置大型機構實有其社會環境需要，爰增列此類機構不受200 床限制之規定。因此，老人福利機構設立標準第7 條第1 項乃明定：「各級政府設立及財團法人登記之長期照顧機構或安養機構，其設立規範為收容老人50人以上、200 人以下為限。但中華民國96年2 月1 日以前已許可立案營運者，不在此限」，該條但書規定96年2 月1 日以前已許可立案營運機構，不受50人以上，200 人以下之限制，即屬過渡期間條款，是以上開老人福利法及老人福利機構設立標準之修正，已另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力。準此前開修正，業已基於信賴之保護，訂定過渡期間之條款，核其內容符合比例原則與平等原則，已兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，符合憲法保障人民權利之意旨。原告前開主張，尚無足採。

㈣原告主張老人福利機構設立標準之修訂程序及施行前後，被告並無任何通知、舉辦聽證或公聽會或其他輔導改善之措施，其行政命令之發布及其後施行之程序均有違法失當云云。然按行政程序法第151 條第2 項規定：「法規命令之修正、廢止、停止或恢復適用，準用訂定程序之規定。」同法第154 條規定：「（第1 項）行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項︰一、訂定機關之名稱，其依法應由數機關會同訂定者，各該機關名稱。二、訂定之依據。三、草案全文或其主要內容。四、任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨。（第2 項）行政機關除為前項之公告外，並得以適當之方法，將公告內容廣泛周知。」第155 條規定：「行政機關訂定法規命令，得依職權舉行聽證。」第157 條第3 項規定：「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。」經查，內政部於96年修正老人福利機構設立標準時，業依前開行政程序法之規定，以96年5 月17日內授中社字第0960713929號公告，並刊載於行政院公報第13卷第86期（見訴願卷附被告訴願補充答辯書附件二）。原告主張內政部96年修正老人福利機構設立標準時，未使人民有參與及知悉之機會，未踐行民眾參與、預告程序云云，並非事實。至於原告主張該次修正並未踐行聽證程序，也沒有在新聞紙盡公示義務及通知相關人民團體周知一節，因行政程序法第155條係規定「行政機關訂定法規命令，『得依職權』舉行聽證。」故是否舉行聽證，行政機關得依職權為之；又行政程序法第154 條第1 項、第157 條第3 項係規定應刊登於政府公報「或」新聞紙，內政部於修正草案公告既已刊登於政府公報，即已符合行政程序法之規定，尚難因其未舉行聽證、刊登於新聞紙、個別通知相關人民團體，即認其程序違法。

㈤原告主張老人福利機構設立標準違反法律保留原則云云。然按司法院釋字第443 號解釋理由書有關層級化法律保留意旨謂：「…涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。…」。又司法院釋字第394 號解釋、第480 號解釋意旨，有關授權明確性部分，凡與限制人民自由權利有關之事項，應以法律或法律授權命令加以規範，方與法律保留原則相符。故法律授權訂定命令者，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括授權時，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，非拘泥於特定法條之文字，而應就該法律本身之立法目的及其整體規定之關聯意義為綜合判斷；惟依此種概括授權所訂定之命令祇能就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定制裁性之條款，所以授權明確性中，尚可區分有限制人民自由權利及不限制人民自由權利之明確性。經查，老人福利法第34條第1 項及第36條規定，老人福利機構除得由政府設立外，尚有經主管機關許可設立之民營私人或團體機構，其型態分有：長期照顧機構、安養機構及其他老人福利機構。老人福利機構之收容人數除關係該機構提供服務質量是否符合老人福利法第1 條所定維護老人尊嚴與健康、安定老人生活、保障老人權益及增進老人福利之法旨外，於民營私人或團體老人福利機構，收容人數多寡，關係機構設立之規模及所營業務範圍事項，與人民組織團體之自由或私人事業之經營財產權益至有影響，參照司法院釋字第313 號、第394 號、第402 號解釋意旨，如欲加限制，應以法律定之，如由法律授權以命令為補充規定，其授權之目的、內容、範圍亦須具體明確，始符合憲法第23條之規定。上開老人福利機構設立標準第7 條第1 項前段及第2 項規定：「各級政府設立及辦理財團法人登記之長期照顧機構或安養機構，其設立規模為收容老人50人以上、200 人以下為限。」「小型長期照顧機構或安養機構，其設立規模為收容老人5 人以上、未滿50人。」，即係以法律（老人福利法第34條第2 項、第36條第5 項）明確授權訂定之設立標準（法規命令），就長期照顧機構或安養機構之設立規模為收容人數之限制，足證老人福利機構業務規模（收容人數），業由法律明確授權以命令補充規定，前開規定與法律保留原則，並無違背，原告前開主張，自無足採。

㈥原告主張原處分援用之老人福利機構設立標準，係以「小型設立」及「免辦財團法人登記」之老人福利機構作為規範對象，另小型設立係指收容人數「未滿50人」之老人福利機構，並不包原告在內云云。然按老人福利法第34條第1 項、第2 項規定：「主管機關應依老人需要自行或結合民間資源辦理下列老人福利機構：1 、長期照顧機構。2 、安養機構。3 、其他老人福利機構。前項老人福利機構之規模、面積設施、人員配置及業務範圍等事項之標準，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」同法第36條第1 項、第2項、第5 項規定：「私人或團體設立老人福利機構，應向直轄市、縣( 市) 主管機關申請設立許可。」「經許可設立私立老人福利機構者，應於三個月內辦理財團法人登記。但小型設立且不對外募捐、不接受補助及不享受租稅減免者，得免辦財團法人登記。」「第二項小型設立之規模、面積、設施、人員配置等設立標準，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」，而依本法第34條第2 項、第36條第5項之授權，中央主管機關即據以訂定老人福利機構設立標準，用以規範老人福利法所稱之老人福利機構。查原告係屬依老人福利法第34條第1 項規定設立之安養機構，當屬老人福利法所稱之老人福利機構，且原告已於82年9 月13日辦理法人登記，復依老人福利機構設立標準第7 條第1 項規定：「各級政府設立及辦理財團法人登記之長期照顧機構或安養機構，其設立規模為收容老人50人以上、200 人以下為限。但中華民國96年2 月1 日以前已許可立案營運者，不在此限。」顯見該標準所規範之老人福利機構自亦包含財團法人登記之長期照顧機構或安養機構，故原告所述其不屬於該標準規範之對象，顯然有誤。

㈦原告雖提出其自被告核准籌設以來，歷年來辦理事務一覽表，舉凡「開發許可」、「建照申請」、「法人登記及變更」、「地質鑽探及史蹟調查」、「環境影響評估及監測」、「稅務問題處理」、「道路自費修築」、「水土保持計畫」、「業務計畫送審」等多達百餘項事務之處理，且迄今花費早遠逾新台幣1 億元，應足認其信賴值得保護云云。惟查，原告自被告於82年同意設立500 床規模迄今已20年餘，惟仍僅完成土地變更編定及環境影響評估等工作，尚未有院舍新建及開辦營運事實，為兩造所不爭，是原告自不符合老人福利機構設立標準第7 條所稱已許可立案營運者之範疇，自無「信賴保護原則」之適用。原告雖稱因事業用地變更修正及財務改善問題遭被告若干錯誤程序刁難，導致實際營運受阻，且被告對收容人數限制之來函究屬行政處分或行政指導，前後說法不一，確有因被告不當處分導致延誤多年，上開救濟期間佔用改善期限，非屬原告過失，依法應由改善期扣除云云。然查，依改制前臺北縣政府82年7 月19日82北府社五字第253298號函已載明：「主旨：台端等申請於…設置財團法人私立青雲老人安養中心一案，原則同意籌組設置，並應依『說明二』核復事項辦理…說明：…二、核復事項：…（五）…原則同意許可立案，請於許可立案登記後，切實依據『台灣省非都市土地申請變更作為社會福利設施使用其事業計畫審查作業要點』…辦理。」（見本院卷第16頁），原告自負有依據相關法令完成事業用地變更等義務。又主管機關對老人福利機構應予輔導、監督，發現有財產總額已無法達成目的事業情形者，得依法裁處，老人福利法第37條第2 項及第47條亦定有明文。被告前因原告向董事借貸，認其所有財產已無法達成設立目的，爰依上開規定予以裁罰（見本院卷第54、55頁），嗣縱經內政部訴願決定以事實不明為由撤銷原處分（見本院卷第58、59頁），亦難謂被告有蓄意刁難之情事，且基於行政一體，原告所籌設之安養中心，有社政、環評、水資源保護等各部門的要求，原告本即應依各相關法規負有遵守義務，不能以各部門請其補正相關事項或文件，即認係刻意為難原告之興辦事務計畫。又有關原告籌設許可效力乙節，被告雖於前後函有不同見解，惟被告於96年12月20日北府社老字第0960813877號函文（見本院卷第124 頁），已明確表示其籌設許可仍屬有效，原告本可賡續辦理後續事項。再者，原告為依法取得主管機關許可設置之老人養護機構，負有依老人福利機構設立標準執行老人養護之行政法上義務，被告乃以94年12月26日北府社老字第0940815809號函通知原告略以「有關86年以前同意設立老人安養機構或養護機構最高收容老人人數之規定，請依87年修正後『老人福利機構設立標準』第8 條（即修正後第7 條）及第12條規定辦理。」（見本院卷第108 頁），核其內容係告知原告法令規定，促原告依規定辦理，該函文未對原告設定新的法律義務，其性質屬行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，所為之輔導、勸告及建議之行政指導，並非行政處分，業據最高行政法院96年度裁字第02826 號裁定認定在案，是被告前開函文亦係因法規有變動，單純的函轉法規變動予原告，亦符合老人福利法第53條第1 項及老人福利機構設立標準第37條第1 項之過渡條款所規定之限期改善輔導措施。嗣因原告未能符合過渡條款所定5 年改善期，被告於過渡期後始依老人福利機構設立標準第7 條第1 項但書之規定，認原告未符合96年2 月1 日以前已許可立案營運，乃以原處分將原告最高收容規模由500 人調降以200 人為限，自無違信賴保護原則，原告主張應予扣除改善期限云云，自無足採。至原告主張本件應依老人福利機構設立標準第37條第2 項偏遠地區規定專案辦理乙節。經查，新北市之偏遠地區為石碇區、坪林區、平溪區、雙溪區及烏來區，有內政部「山地、平地原住民及離島等偏遠地區一覽表」所載偏遠地區表在卷可稽（見原處分卷二第51頁），原告設置基地係位於土城區，非屬上開偏遠地區，並無適用上開規定之餘地，原告前開主張，亦無足採。

六、綜上所述，原告主張均非可採。被告以原處分將原告最高收容規模由500 人調降以200 人為限，依法核無不合。訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告訴請本院判決撤銷訴願決定及原處分，俱無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭