臺北高等行政法院判決

104年3月17日辯論終結

原告

劉仲信

被告

法務部

代表人

羅瑩雪（部長）住同上

訴訟代理人

陳雯華

　 李易臻

上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國103 年9 月24日院臺訴字第1030147655號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告自中華民國（下同）83年4 月1 日起擔任高雄市政府○○局（下稱○○局）簡任10職等主任秘書，100 年7 月4日陞任副局長職務迄今，自97年10月1 日起為公職人員利益衝突迴避法（下稱利益迴避法）第2 條所定之公職人員，其女劉家伶於100 年5 月12日至同年10月18日間任職○○局所屬高雄市○○稅捐稽徵處（下稱○○稅捐處）約聘人員，為利益迴避法第3 條第2 款所定之關係人。○○稅捐處前於100 年4 月28日將擬約聘劉家伶為約聘人員名冊函報○○局轉報高雄市政府核定過程中，原告明知執行職務有利益衝突，未自行迴避而於相關公文以主任秘書核章後由○○局局長李瑞倉判發，違反利益迴避法第6 條及第10條第1 項之規定，被告乃依利益迴避法第16條之規定，以103 年4 月9 日法授廉利益罰字第10305010880 號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）100 萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂依法提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：（一）原告並無違反利益迴避法第6 條及第10條第1 項之規定：1.依利益迴避法第1 條之立法精神及第6 條之文義，被告判定原告成立利益迴避法第6 、10條之前提，須原告知悉且亟欲違反之「知」與「欲」，而原告不可能為了其女劉家伶5 個月短期約聘而關說或介入用人，5 個月短期約聘之薪俸10幾萬元，被告卻處分原告100 萬元，亦不符合比例原則。2.依公務人員任用法（下稱任用法）第26條、銓敘部101 年8 月27日部銓一字第1013633605號書函說明二，揭示各機關幕僚長（主任秘書、秘書等）並非機關首長，幕僚長倘未兼任單位主管，即非屬任用法第26條規定所稱「各級主管長官」，主任秘書屬幕僚性質，不受迴避之限制。3.依○○局職務說明書，主任秘書工作項目於機關內部之職掌並無用人權限，對於機關首長用人亦不能作准駁，而高雄市政府對所屬機關學校約聘人員，分別訂有「高雄市政府所屬機關學校辦理新增年度約聘計畫作業流程」及「高雄市政府所屬機關學校職務代理作業流程暨注意事項」，則無論新增或職務代理約聘雇人員皆由高雄市政府核定，○○局報府僅係層轉所屬機關用人需求函報高雄市政府核定。（二）○○稅捐處擬聘用原告之女劉家伶為職務代理人之短期（5 個月）人力，原告時任○○局主任秘書，於函報高雄市政府核定過程之公文書核章，並不能影響高雄市政府之核定，故無利益迴避法第5 條所稱利益衝突；又，原告並無利用職務上權力、機會或方法去圖三親等內血親之利益，主任秘書於機關內部並無用人權，且本件核定權係高雄市政府，並非○○局，故無違反利益迴避法第7 條，被告不能以原告依職權核章即認有違利益迴避法等情。（三）並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。

三、被告抗辯則以：（一）有關任用法第26條及利益迴避法之適用關係：1.依利益迴避法第1 條第2 項之立法說明，即表彰利益迴避法相較於其他另有嚴格規定的法律而言為普通法之性質，如果有其他法律規定較為嚴格，應優先適用，而任用法第26條規定，係有關公務人員任用迴避之限制，與利益迴避法係規範公職人員執行職務涉及利益衝突之迴避規定，二者規範目的不同；再依人事行政局93年6 月2 日局力字第0930015238號函，可證有關公職人員就其本人、配偶或二親等以內親屬之任用、陞遷、調動等人事措施知有利益衝突時，仍應自行迴避，否則仍屬違法。2.原告援引之銓敘部101 年8 月27日部銓一字第1013633605號書函，適用對象為各機關長官、各級主管長官，然利益迴避法適用對象為公職人員財產申報法第2 條第1 項具有申報義務之人，原告尚不得逕以銓敘部之函釋，據以解免自行迴避之義務，否則豈非謂不受任用法第26條任用規範之人員均可不踐履利益迴避法自行迴避之責任，使利益迴避法徒具形式而毫無實質規範意義。（二）有關○○局主任秘書為機關幕僚長於本件之權責：1.依利益迴避法第6 條及第10條第1 項之規定，公職人員僅須於具體事項具有對於該流程之全部或部分環節有權加以准否、退回、同意、修正等之裁量空間，即有利益輸送之可能，不以具有最終決定權為必要。2.依中央行政機關組織基準法第20條、地方制度法第62條第5 項、高雄市政府組織規程第7條、高雄市政府99年12月25日高市府四維人企字第0990078117號號令頒布之「○○局組織規程暨編制表」第4 條、第10條第2 項之規定、高雄市文書處理實施要點第28點及高雄市政府人事處暨所屬人事機構「新增約聘僱計畫及約聘僱名冊」、本件聘用劉家伶之流程，原告任主任秘書職務期間，係襄助首長辦理公務，對於機關公文流程，含本件○○局函轉報高雄市政府有關劉家伶為聘用人員公文之全部或部分環節有權加以准否、退回、同意、修正等裁量空間，尚不得以原告實際上未曾或未為調整、退回重擬即認原告無裁量空間而無庸自行迴避，原告於簽呈上之核章行為，無論係維持原簽呈內容或退回，均屬執行主任秘書之法定職權，並非僅形式上蓋章等語。（三）並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。

四、本院判斷：

（一）按「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第二條第一項所定之人員」、「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避。」、「（第1 項）公職人員知有迴避義務者，應依下列規定辦理：一、民意代表，不得參與個人利益相關議案之審議及表決。二、其他公職人員應停止執行該項職務，並由職務代理人執行之。」、「違反第十條第一項規定者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰。」，利益迴避法第2 條、第6 條、第10條第1 項及第16條分別定有明文；次按「下列公職人員，應依本法申報財產：……（第5 款）五、各級政府機關之首長、副首長及職務列簡任第十職等以上之幕僚長、主管；公營事業總、分支機構之首長、副首長及相當簡任第十職等以上之主管；代表政府或公股出任私法人之董事及監察人。」公職人員財產申報法第2 條第1 項第5 款亦定有明文。

（二）查原告自83年4 月1 日起擔任○○局簡任10職等主任秘書，100 年7 月4 日陞任副局長職務迄今，自97年10月1 日起為利益迴避法第2 條所定之公職人員，其女劉家伶於100 年5 月12日至同年10月18日間任職○○局所屬○○稅捐處約聘人員，為利益迴避法第3 條第2 款所定之關係人。○○稅捐處前於100 年4 月28日將擬約聘劉家伶為約聘人員名冊函報○○局轉報高雄市政府核定過程中，原告未自行迴避而於相關公文以主任秘書核章後由○○局局長李瑞倉判發，被告認其違反利益迴避法第6 條及第10條第1 項之規定，乃依利益迴避法第16條之規定，以原處分處罰鍰100 萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回之事實，為兩造所不爭執，並有原告97年度至100 年度之公職人員財產申報表首頁及末頁（見原處分卷第6 頁至第13頁）、全戶成員資料（見原處分卷第15頁、第18頁）、○○局100年4 月28日高市四維○○人字第1000012170號函稿（見原處分卷第30頁）、原處分（見原處分卷第59頁至第61頁）及訴願決定書（見本院卷第23頁至第25頁）在卷可稽，堪認為真實。

（三）原告雖主張：○○局主任秘書為機關幕僚長，參照銓敘部101 年8 月27日部銓一字第1013633605號函意旨，幕僚長如未兼任單位主管，即非屬任用法第26條所稱各級主管長官，該幕僚長之親屬於該機關內任用，尚不受任用法第26條規定之限制。且主任秘書執掌為綜核文稿，不具任用人員之權限，況本件用人權限在高雄市政府，○○局並無權決定是否任用，是○○局主任秘書於文稿上核章，並不能影響高雄市政府之核定，並無利益迴避法第5 條所稱利益衝突情事，原告並未違反利益迴避法第6 條、第10條第1項規定云云，惟查：

⒈按利益迴避法第1 條第1 項揭櫫為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之立法目的，同法第5 條規定「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」第6 條規定「公職人員『知有』利益衝突者，應即自行迴避。」即公職人員執行職務行為時（職務），「知有」因其作為或不作為（行為），直接或間接使本人或其關係人獲取利益時，係其欲為行為時即應有所認知，其職務與行為會產生利益衝突，應自行迴避之義務當然發生，此不以金錢或是財產利益具體發生後始得課公職人員該義務，申言之，職務與行為衝突，應採取「職能分離」，此乃利益迴避法基本立法精神。是以同法第4 條「（第1 項）本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。（第2 項）財產上利益如下：（第1 款）一、動產、不動產。（第2 款）二、現金、存款、外幣、有價證券。（第3 款）三、債權或其他財產上權利。（第4 款）四、其他具有經濟價值或得以金錢交易取得之利益。（第3 項）非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施。」係對於「利益」明確定義。其「第3 項規定就『非財產上利益』之認定內涵，採列舉與概括規定併行方式，除列舉有利『任用、陞遷、調動』等人事措施外，因其他有利公職人員或其關係人之相類人事措施難以一一列舉，為免疏漏，乃另以『其他人事措施』作概括式規定，故舉凡有利公職人員或其關係人之任用、陞遷、調動等相類之人事行政作為，均屬該條所稱之『其他人事措施』；且自本法立法意旨及迴避制度之設計目的，係為建立公職人員利益衝突迴避之規範，避免公職人員因運用公權力而達成私益之目的，以達到有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之目的，其規範之範疇，自宜採廣義之解釋。因此所謂之『其他人事措施』當不限於關係人與行政主體間發生公法上職務關係之情形，即使關係人與所任職機關間所締結之勞動契約，亦應包含在內，如兼課老師之聘任、助理編輯之續聘等。」（最高行政法院103 年度判字第159 號判決參照）。

⒉而任用法第26條第1 項規定：「各機關長官對於配偶及三親等以內血親、姻親，不得在本機關任用，或任用為直接隸屬機關之長官。對於本機關各級主管長官之配偶及三親等以內血親、姻親，在其主管單位中應迴避任用。」蓋機關首長始具有機關內所有人員之任免權責，又單位主管實際負責單位內人員之管理事宜，為免其損及立場，影響和諧與業務推動，是以，上開規定第1 項所稱「機關長官」及「各級主管長官」，分別係指「機關首長」及「各級單位主管」。從而，銓敘部101 年8 月27日部銓一字第1013633605號函，引述該部101 年6 月20日部法三字第1013616088號電子郵件略以，各機關幕僚長（主任秘書、秘書等）並非機關首長，幕僚長倘未兼任單位主管，即非屬任用法第26條所稱之「各級主管長官」，該幕僚長之親屬於該機關內任用，尚不受前開任用法迴避任用規定之限制等語（見本院卷第9 頁），僅係指「機關首長」得任用未兼任單位主管之幕僚長（主任秘書）之親屬（蓋未兼任單位主管之主任秘書，並不實際負責人員之管理事宜，較無影響和諧與業務推動之疑慮。）亦即，「機關首長」無需迴避任用未兼任單位主管之主任秘書之親屬，故該函同時就迴避聘用部分說明：「貴部主任秘書倘未兼任單位主管，即非屬任用法第26條規定所稱『各級主管長官』，其親屬於貴部內聘用，尚不受前開任用法迴避任用規定之限制；惟如機關首長審酌業務之推動及機關之和諧，尚非不得本於權限裁量予以迴避聘用。」等語（見本院卷第10頁）。簡言之，前開銓敘部函係就機關首長得否任（聘）用未兼任單位主管之幕僚長（主任秘書）之配偶及三親等內血親、姻親為說明，核與未兼任單位主管之幕僚長（主任秘書），於其前開親屬任（聘）用之人事事件中，是否應依利益迴避法自行迴避無涉。是原告執該銓敘部函主張其無利益迴避法自行迴避義務云云，尚非可採。

⒊又按「（第1 項）一級機關置幕僚長，稱秘書長，列政務職務；二級以下機關得視需要，置主任秘書或秘書，綜合處理幕僚事務。（第2 項）一級機關得視需要置副幕僚長一人至三人，稱副秘書長；其中一人或二人得列政務職務，至少一人應列常任職務。」、「新設之直轄市政府組織規程，由行政院定之。」、「本府必要時，得設所屬二級機關；其組織規程另定之。」中央行政機關組織基準法第20條、地方制度法第62條第5 項及高雄市政府組織規程第7 條分別定有明文。又，高雄市政府○○局組織規程暨編制表第4 條規定：「本局置主任秘書、專門委員、科長、主任、秘書、視察、專員、股長、科員、管理師、助理員、助理管理師、辦事員及書記。」第10條第2 項規定：「局長請假或因故不能執行職務時，職務代理順序如下：一、副局長。二、主任秘書。」依高雄市政府文書處理實施要點第28點規定「各機關副首長或幕僚長應襄助首長處理第一層公務，副首長在二人以上者，得劃分其襄助公務範圍。」是依前開規定，副首長或主任秘書應襄助○○局長處理第一層公務。且主任秘書有綜核文稿之權，有職務說明書可參（見本院卷第11頁），則其於綜核文稿之職務權限內，既有權對特定個案為退回、同意、修正或判斷後同意向上陳核等行為，其對該個案即具有裁量權，於執行綜核文稿職務遇有涉及本人或其關係人之利益衝突時，即應自行迴避。查本件○○局所屬○○稅捐處約聘人員之聘用，須報高雄市政府核定，並非逕由○○局核定，然○○局於100 年4 月1 日以高市四維○○人字第1000009228號函，將其所屬○○稅捐處資訊處理職系分析師職缺，擬聘用約聘人員至考試及格人員報到前一日止乙案，陳送高雄市政府（見原處分卷第25頁），高雄市政府於100 年4 月14日以高市府四維人力字第1000033847號函准予照辦（見原處分卷第26頁），然原告之女劉家伶之履歷表於高雄市政府100 年4 月14日核准前即已送交○○局人事室，有註記「約僱職代100.4.8.交人事室劉」之履歷表（見原處分卷第54頁）及時任○○局人事室之謝麗春於○○局政風室訪談紀錄（見原處分卷第53頁）可參；另，○○稅捐處人事室助理員林美君亦稱，約聘人員人選由市府遞交符合資格人員名單予○○局人事室後再推薦給○○稅捐處，推薦名單通常只有一位並會檢附個人履歷表與需求機關，本件劉家伶之履歷表即係經市府層轉下來等語（見原處分卷第52頁）。嗣由○○稅捐處檢附劉家伶之聘用名冊、履歷表、遴用人員情形表，於100 年4 月26日以高市東稅人字第1006600236號函報○○局（見原處分卷第28頁），○○局於100 年4 月28日再層報高雄市政府，原告於函稿核章後，○○局局長即批示「發」（見原處分卷第30頁），經高雄市政府100 年5 月11日高市府四維人力字第1000043544號函准（見原處分卷第31頁）。則原告襄助○○局局長處理100 年4 月28日○○局函請高雄市政府核准○○局所屬○○稅捐處聘用原告之女劉家伶之文稿，原告於綜核文稿之職務權限內，既有權對該案為退回、同意、修正或判斷後同意向上陳核等行為，即具有裁量權，得因其作為間接使關係人劉家伶獲取聘用之非財產上利益，自有利益衝突。且原告既知經其核章送局長判發，公文即送至高雄市政府核定，其核章行為可間接使其女劉家伶獲取聘用之非財產上利益，自屬知有利益衝突，依利益迴避法第6 條、第10條第1 項規定，即應自行迴避。乃原告並未自行迴避，而於公文上核章後由局長判發，自屬違反利益迴避法第6 條、第10條第1 項之規定。

（四）從而，被告以原告違反利益迴避法第6 條、第10條第1 項規定，而依同法第16條規定處罰，並斟酌原告身為○○局主任秘書，前曾就任職於○○局○○○○所之配偶戴美金年終考績案函報○○局核定後轉送銓敘部審定之函稿簽辦過程中，核章後再以○○局局長雷仲達乙章判發，業經被告於102 年12月5 日裁處罰鍰34萬元在案，本件再次違反利益迴避法之規定，而處以罰鍰100 萬元，核所處罰鍰已為法定最低額度，並無違反目的妥當性、手段必要性及限制妥當性之比例原則。

（五）綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷為無理由，應予駁回。

（六）本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭