臺北高等行政法院判決

104年6月25日辯論終結

原告

科園清潔有限公司

代表人

張慶芬（董事）

訴訟代理人

龍其祥 律師

被告

臺北大眾捷運股份有限公司

代表人

賀陳旦（董事長）

訴訟代理人

陳偉玲

　賴鈴霓

上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國103 年9 月22日府法申字第10301711000 號（訴103040號）審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告代表人原為楊錫安，訴訟中變更為賀陳旦，已據被告新任代表人賀陳旦提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣臺北市政府以民國（下同）102 年12月26日府授工採字第10214302910 號函（下稱102 年12月26日函）通知被告為應審計部臺北市審計處執行業務需求，請被告就「各地方法院99年1 月至102 年6 月刑事裁判書」中涉有違法（約）廠商提供相關行政處罰之資料，被告查閱臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）98年度審易字第389 號刑事宣示判決筆錄後，知悉原告前參與其於95年辦理之「高運量電聯車清潔工作」採購案（下稱系爭採購案），有容許他人借用本人名義及證件參加投標情事，屬政府採購法主管機關行政院公共工程委員會（下稱工程會）94年3 月16日工程企字第09400076560號函（下稱94年3 月16日函）所認定之影響採購公正之違反法令行為，爰依政府採購法第31條第2 項第8 款及系爭採購案投標須知第13點第3 項第8 款規定，以103 年5 月15日北捷供字第10332051803 號函通知原告繳回已發還之押標金共計新臺幣（下同）121 萬元（下稱原處分）。原告不服，提出異議，復不服被告103 年6 月9 日北捷供字第10332669000 號函駁回異議之處理結果（下稱異議處理結果），續提申訴，遭審議判斷駁回後，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

㈠關於被告違法追繳押標金部分：

⒈政府採購法於87年5 月1 日制定時，第31條第2 項並無應追繳押標金之規定，雖同條項第8 款定有「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之概括規定，惟仍應經主管機關之補充解釋始得認定。揆諸政府採購法實施時，第81條對於「借用他人名義或證件投標」及「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之行為並無處罰之規定，但「借用他人名義或證件投標」之行為已明定應追繳押標金，俟91年1 月16日修正政府採購法第81條，增列第5 項規定，始將「借用他人名義或證件投標」及「容許他人借用本人名義或證件參加投標」均明定為應處罰之行為，而第31條第2 項於原本明定廠商「借用他人名義或證件投標」及「冒用他人名義或證件投標」應追繳押標金之規定，並未同時修正，亦即「借用他人名義或證件投標」行為，政府採購法於追繳押標金及罰則均將之列為處罰之要件，惟對於「容許他人借用本人名義或證件參加投標」，僅於第87條罰則部分列為處罰行為，依明列其一排除其他之法理，「容許他人借用本人名義或證件參加投標」應排除同法第31條之追繳押金之行為，始符法理。

⒉又政府採購法第31條係規定招標機關得於招標文件中規定若有本條所列之情形者，廠商之押標金應不予發還或追繳，故押標金是否不予發還或追繳，端視招標文件中有無此項規定。系爭採購案投標須知雖於第13條第3 項及第4 項定有不予發還押標金之約定，然第4 項因採列舉而非例示方式，除該項所列5 款情形外，均不得解為第3 項所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，故容許他人借用原告名義及證件參加投標行為，因與投標須知第13條第3 項第8 款及第4 項約定不符，自不得作為追繳押標金之請求權依據。

㈡關於消滅時效部分：

⒈追繳押標金係公法上請求權，依行政程序法第131 條第1 項規定，因5 年間不行使而消滅，惟上開時效應自何時起算，行政程序法並未規定，衡諸公法與私法雖各具特殊性質，但兩者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係（最高行政法院52年判字第345 號判例參照）。依最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議，機關得向廠商追繳押標金之公法上請求權，應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間，至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，應個案具體審認，最高行政法院102 年度判字第234 號判決意旨亦同此見解。

⒉原告於95年4 月12日參加系爭採購案之投標，縱認符合「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，且已領回其所繳納之押標金，因被告得隨時請求繳還，並不以該行為經第一審法院判決有罪為必要，其請求權時效亦應自該追繳權利成立時即押標金之發還日起算（最高行政法院101 年度判字第640 號判決參照），故本件應自95年4 月12日起算，迄今已罹於5 年消滅時效。系爭採購案經臺灣新竹地方法院檢察署（下稱新竹地檢署）以97年度他字第194 號偽造文書案偵查，並以98年度偵字第3900號、第3902號對原告為緩起訴處分，

，原告涉犯違反政府採購法第87條第4 項之罪等情。從而，被告於檢察官發函調閱系爭採購案資料時，即已得知原告容許訴外人上記廢棄物清除有限公司（下稱上記公司）借名參與投標之事實，自可合理期待被告得為追繳押標金，故本件亦已逾5 年消滅時效。

⒊被告稱其經查閱新竹地院98年度審易字第389 號刑事宣示筆錄判決，始知原告容許上記公司借名參與投標之事實云云。惟依最高行政法院100 年度判字第1985號判決意旨，機關依政府採購法第31條第2 項第8 款對廠商不予發還或追繳押標金，非必須至經刑事判決或廠商人員經刑事法院認定其犯罪後始得為之。又實務上就既往之法律關係回復原狀多採客觀說，而認請求權可行使時，係指行使請求權在法律上無障礙而言，權利人主觀上不知已可行使權利，為事實上之障礙，非法律上之障礙，時效之進行不因此而受影響。基上，因原告未受刑事有期徒刑判決，且均罹於消滅時效，原處分自屬違法。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。

四、被告答辯略以：

㈠原告將其公司名義及證件借給他人使用於參加投標之犯罪行為，被告依政府採購法第31條第2 項第8 款規定追繳押標金之行政處分，於法有據：

⒈政府採購法第31條第2 項所列8 款押標金不予發還或追繳事由之規定，須招標機關於招標文件中明定，押標金始得不發還或追繳。而系爭採購案投標須知第13點第3項亦明定政府採購法第31條第2 項各款押標金不予發還或追繳之事由，故廠商如有違反前揭規定事由之一者，被告即得就廠商所繳交之押標金不予發還或追繳。又依工程會94年3 月16日函，廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2 項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。是政府採購法之主管機關工程會已依政府採購法第31條第2 項第8 款之授權規定，通案認定廠商涉犯政府採購法第87條第5 項後段之罪者，係符合政府採購法第31條第2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之情事。

⒉新竹地院98年度審易字第389 號刑事判決理由略以，原告代表人張慶芬明知自己無投標意願，竟容許李○珠借用原告之名義及證件，參加系爭採購案之投標（張慶芬容許出借原告名義及證件投標部分、原告違反政府採購法第92條部分，均經檢察官以98年度偵字第3900號、第3902號另為緩起訴處分），可知原告確有將其公司名義及證件借給他人使用於參加投標行為之犯罪事實並經原告自白而受緩起訴處分，符合政府採購法第31條第2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，被告依該條規定及投標須知第13點第3 項第8 款規定，以原處分向原告追繳押標金，於法無違。

㈡被告追繳押標金之請求權並未罹於5 年消滅時效：

⒈依最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議，行政機關以單方之行政行為追繳已發還之押標金，應有行政程序法第131 條第1 項關於公法上請求權消滅時效規定之適用，而上述公法上請求應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。是追繳押標金應以其得知廠商有追繳押標金事由，始得行使其公法上之請求權。而依鈞院101 年度訴更一字第123號判決意旨，所稱「得知」應係指明知及確實知悉廠商有追繳押標金之違法情事，始足當之，倘僅懷疑有該違法情事而未經調查確實者，尚難謂機關已「得知」該違法情事而開始計算其可得行使追繳押標金請求權之時間起算點。

⒉新竹地檢署於97年3 月3 日來函向被告調閱系爭採購案之招標文件時，其函文僅稱為辦案需要而請被告提供本件採購案之相關招標文件而已，並未提及原告及其代表人涉有違反政府採購法第87條等情事，之後被告未再收到地檢署或法院就所涉該函之政府採購招標案相關後續訊息或文書，且被告非該刑事案件當事人，並非刑事訴訟法規定應受送達緩起訴處分書、起訴書、判決書等相關裁判文書之人，被告係於102 年12月26日收到臺北市政府102 年12月26日函後，始知原告有上述犯行，在此之前，被告無從得知原告之犯行，也無從對原告行使追繳押標金之請求權。

⒊被告收到臺北市政府上開函文後，依據函文意旨清查各地方法院99年1 月至102 年6 月刑事裁判書內容，始發現在新竹地院98年度審易字第389 號刑事判決理由書二㈣中載明，原告涉有於系爭採購案採購過程中，容許他人借用原告公司名義及證件參加投標，已觸犯政府採購法第87條第5 項後段規定之罪責。詳言之，被告是於102 年12月26日始能確實知悉原告犯有追繳押標金之違法犯罪情事，依最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨，被告追繳押標金之請求權起算時點，應自102 年12月26日起算，被告於103 年5 月15日以原處分向原告追繳押標金，並未逾5 年消滅時效時間。為此求為判決：駁回原告之訴。

五、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有系爭採購案招標公告、投標須知、決標紀錄表、臺北市政府102 年12月26日函、新竹地院98年度審易字第389 號刑事宣示判決筆錄、新竹地檢署98年度偵字第3900號、第3902號緩起訴處分書、原處分、被告103 年6 月9 日北捷供字第10332669000號異議處理結果函、申訴審議判斷等件在卷可稽，其事實堪予認定。是本件之主要爭執在於：被告以原告參與系爭採購案，有政府採購法第31條第2 項第8 款之情形，以原處分追繳押標金，於法有無違誤？

六、本院之判斷：

㈠按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」政府採購法第31條第2 項第8 款定有明文。又「政府採購法第31條第2 項第8 款『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條項第1 款至第7 款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於『有影響採購公正之違反法令行為』（本院103 年度7 月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照）。主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150 條第1 項），具有法規命令之性質。而各機關基於法律授權訂定之命令應發布，且依90年1月1 日起施行之行政程序法第157 條第3 項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要件。政府公報或新聞紙，係屬文書（紙本）。網際網路並非文書（紙本），自非屬政府公報或新聞紙。行政院公共工程委員會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函，將機關辦理採購，發現廠商有本法第50條第1 項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，僅在網站上公告，未刊登政府公報或新聞紙，不能認已踐行發布程序，欠缺法規命令之生效要件，尚未發生效力。」業經最高行政法院104年度4 月份第1 次庭長法官聯席會議決議在案。

㈡查原告參與系爭採購案，有容許他人借用本人名義或證件參加投標之情事，乃原告不爭之事實，並有新竹地院98年度審易字第389 號刑事宣示判決筆錄（本院卷第39~43 頁）暨新竹地檢署98年度偵字第3900號、第3902號原告及其代表人張慶芬違反政府採購法案件緩起訴處分書（本院卷第61~64 頁）在卷可考。是被告以工程會94年3 月16日函已將廠商容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，且系爭採購案投標須知第13點第3 項第8 款亦明定廠商有其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，所繳納之押標金，不予發還，已發還者，並予追繳，而於收受臺北市政府102 年12月26日函知悉原告有上開影響採購公正之違反法令行為後，依政府採購法第31條第2 項第8 款及系爭採購案招標須知第13點第3項第8 款規定，於103 年5 月15日以原處分通知原告追繳已發還之押標金共計120 萬元，原非無據。惟工程會基於政府採購法主管機關地位，依政府採購法第31條第2 項第8 款之授權，以94年3 月16日函將廠商容許他人借用本人名義或證件參加投標之情形，認定屬於影響採購公正之違反法令行為，核其性質，乃屬對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，具有法規命令之性質，依行政程序法第157 條第3 項規定，自應以刊登政府公報或新聞紙之方式予以發布，始生效力。然依工程會104 年1 月29日工程企字第10400024020 號函所示（本院卷第79頁），前開工程會94年3 月16日函僅公告於工程會網站，並未刊登政府公報或新聞紙，難認已踐行發布程序，要屬欠缺法規命令之生效要件，故工程會94年3 月16日函所為之上開認定，尚未發生效力，被告逕以工程會上開函已將廠商容許他人借用本人名義或證件參加投標之情形，認定為影響採購公正之違反法令行為，而以原處分對原告追繳已發還之押標金，於法即有未合。

七、綜上所述，原處分有前述之違誤，被告異議處理結果及申訴審議判斷予以維持，均有未洽，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭