臺北高等行政法院判決

104年7月30日辯論終結

原告

李清立（李明旗之繼承人）

訴訟代理人

謝秉錡律師

複代理人

張家豪律師

原告

鄞李春金（李明旗之繼承人）

原告

李清華（李明旗之繼承人）

原告

李其麟（李明旗之繼承人）

原告

李松陽（李明旗之繼承人）

原告

李枝靜（李明旗之繼承人）

原告

李元維（李明旗之繼承人）

原告

李盆蓉（李明旗之繼承人）

被告

國防部軍備局工程營產中心

代表人

吳孟武（主任）

被告

國防部軍備局

代表人

金壽豐（局長）

代表人

上 二被 告

訴訟代理人

楊譜諺律師

上列當事人間有關補償事務事件，原告李清立不服國防部中華民國103 年11月13日103 年決字第088 號訴願決定，提起行政訴訟，並聲請追加李明旗之其餘繼承人為本件共同原告，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：原告鄞李春金、李其麟、李松陽、李枝靜、李元維、李盆蓉經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

二、事實概要：

㈠原告李清立係空軍屏東機場編號第369 號及第385 號（均坐落於屏東市○○段○○地號土地）隙地（下分別稱「第369號隙地」及「第385 號隙地」）使用人李明旗之繼承人，前經被告國防部軍備局（下稱「軍備局」）工程營產中心（下稱「工程營產中心」）奉國防部97年5 月1 日國備工營字第0970005027號令准辦理該機場隙地收回作業，並以第369 號隙地及第385 號隙地使用面積共計1.2911公頃（第369 號隙地為0.4914公頃、第385 號隙地為0.7997公頃），核算土地開墾補償費新臺幣（下同）83萬9,215 元及地上物補償費1,099 萬9,303 元，合計補償李明旗1,183 萬8,518 元。

㈡李明旗復於99年5 月20日陳情補列第385 號隙地（下稱「系爭隙地」）其餘面積補償，經被告工程營產中心認系爭隙地應補償之隙地面積為0.0888公頃，補發李明旗農林作物補償費124 萬2,500 元、拆遷建築物補償費1 萬476 元及土地開墾補償費5 萬7,720 元，合計131 萬696 元。

㈢被告工程營產中心受理被告軍備局函轉李明旗101 年8 月8日陳情書後，於101 年11月9 日以備工土獲字第1010016811號函復李明旗略以：本案經國防大學判圖審認結果，確認系爭隙地漏列未補償面積為0.0667公頃，受限預算編列期限，於103 年辦理補償費發放等語。惟李明旗於102 年3 月15日提出「聲請核發補償費狀」，主張被告軍備局應依100 年3月15日屏東縣屏東地政事務所（下稱「屏東地政事務所」）測量系爭隙地之使用面積1.287599公頃，扣除歷次准予補償之面積0.7997公頃、0.0888公頃、0.0667公頃後，應就漏列之0.332399公頃辦理補償等語，再於同年5 月30日向被告軍備局提出「補償聲請狀」，請求儘速回復等語。惟嗣於102年10月10日死亡。

㈣被告工程營產中心所屬南部地區工程營產處（下稱「南區工營處」）於103 年6 月12日以備南工營（按：訴願決定誤載為「備工土獲」）字第1030002855號函檢送未載明日期公告（下稱「系爭公告」）予李明旗之全體繼承人即原告略以：李明旗（已歿）向本處陳情軍方於100 年補償系爭隙地面積0.0888公頃後，仍有不足，請軍方明查並給予補償，經本處委請國防大學判讀結果，全案應補列隙地耕作面積計0.0667公頃等語（下合稱「原處分」）。原告李清立不服，提起訴願，經國防部以103 年決字第88號訴願決定駁回，遂於103年12月11日提起本件行政訴訟，並於104 年3 月17日聲請追加李明旗之其餘繼承人鄞李春金、李清華、李其麟、李松陽、李枝靜、李元維及李盆蓉為本件共同原告（本院卷第117、120 頁）。

三、本件原告李清立主張：

㈠國防部訴願審議委員會曾發函詢問被告工程營產中心有關「被告工程營產中心以李明旗之隙地使用人身分，應依空軍機場隙地收回作業要點第5 點第1 款規定，按空軍86年隙地清查登載之資料為認定依據，卻未見被告工程營產中心檢附空軍86年隙地清查登載之資料為憑一節」，被告工程營產中心稱該回收過程，因空軍無法提出76年至77年間辦理隙地清查所建立之原始公文書資料，乃依空軍於95年3 月22日函覆早年協耕面積位置管制圖及隙耕農清冊辦理，惟被告工程營產中心此處之認定依據為何，未見加以說明，顯有瑕疵。

㈡被告工程營產中心補償0.0667公頃面積之計算，乃以75年空照圖為準，經國防大學判讀全面積1.1245公頃，扣除97年、99年及防砲部分面積所得之數據，此計算方式與「空軍機場隙地收回作業要點」第5 點之規定不符，且依上開規定，由國防大學判定、審查差異後，尚需再為現勘，始能確定隙地面積，惟被告工程營產中心並未於空照圖判讀後，再為現勘，可見被告工程營產中心之調查程序顯有不完備。而屏東地政事務所100 年3 月15日測量成果圖測得面積為1.287599公頃，符合「現勘」之要件，空照圖依規定僅為參考之依據，最終仍應以現勘為基準，是應使用最近測量結果為準計算補償面積，始符合規定。

㈢依被告工程營產中心100 年11月15日國備工營字第1000016561號函及「空軍機場隙地收回作業要點」第3 點第4 項規定可知，國防大學空照圖之判讀，應以「現況實施測量圖（即97年測量圖）」與「86年間之空照圖」進行比較，被告工程營產中心自承不存在76至77年之原始文書，則空軍於86年間尚就隙地使用情形進行登載及清查，是欲定義「擴大使用」之時間點，應係以86年為認定基準點始符合規定。另被告工程營產中心稱防砲區域面積0.1693公頃應予扣除，惟上開土地之砲台早因風災侵襲，未曾使用，伊早於該處進行耕作，又因88風災致被告工程營產中心所稱之「防砲區域」土地有部分流失，李明旗曾就該土地僱工整地，是該部分並無砲台等任何措施，而係供李明旗種植之用，是以被告工程營產中心計算系爭隙地面積之方式，顯與「空軍機場隙地收回作業要點」不符，已侵害伊之權利或法律上利益。

㈣本件訴願決定機關因訴願管轄錯誤而自屬違法之訴願決定，本院依法應撤銷之，發回原訴願決定機關移由正確之訴願決定機關作成適法之決定，被告雖稱基於訴訟經濟之考量，建議伊拋棄訴願之審級利益，惟訴願作為行政救濟之一環，其在貫徹憲法第16條所賦予人民之行政救濟權，且基於權力分立原則，訴願仍存有行政訴訟所無之功能，是被告建議伊拋棄訴願決定之審級利益，顯已侵害伊之訴訟權等語。並聲明：㈠訴願決定及原處分（含系爭公告）均撤銷。㈡被告軍備局應依原告之被繼承人李明旗102 年5 月30日之申請，作成准予再補償389 萬1,800 元之行政處分。

四、原告李清華主張：被告稱100 年3 月15日測量當時，李明旗與原告李清立皆在場，若原告李清立認為李明旗指界範圍不明確，現場馬上就會調整，惟因所有地上物皆為伊所種植，伊對實際狀況最為瞭解，且隙地為空軍機場管制嚴格，出入要有通行證，原告李清立從未有通行證，自不知地上物之明細。又本件有2 筆隙地，被告曾清點有1 萬181 顆桃花心木，扣除前曾給予之補償，被告於2 筆隙地上，應再補償伊2,184 萬7,000 元，且被告於系爭公告前，其上之桃花心木皆已被清除，顯不合常理。另有關系爭隙地之重測面積為伊所陳情，而之前有關隙地事項之文書，皆會寄至伊之住所，重測完後卻不再發函予伊，被告之作法顯有疑義。此外，本件訴願機關管轄有誤，惟若無損及伊之權益，同意由本院繼續審理等語。並聲明：㈠訴願決定及原處分（含系爭公告）均撤銷。㈡被告軍備局應依原告之被繼承人李明旗102 年5 月30日之申請，作成准予再補償2,184 萬7,000 元之行政處分。

五、原告李松陽、李枝靜、李元維、李盆蓉經合法通知，未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀，據其等於準備程序到場所為之聲明及陳述：同原告李清立所述。

六、原告鄞李春金、李其麟經合法通知，未於準備程序及言詞辯論期日到場，亦未提出書狀作何聲明或陳述。

七、被告工程營產中心及被告軍備局共同答辯則以：

㈠被告工程營產中心有單獨之組織法規、印信、人事及預算，實質上為行政機關，具有當事人能力，在訴訟實務上，以被告工程營產中心為當事人之判決亦不少，且依「空軍機場隙地收回作業要點」第2 點規定可知，隙地收回作業管理權責，被告軍備局為管理機關，負責空軍機場隙地收回計畫之擬訂；被告工程營產中心為執行機關，負責執行空軍機場隙地收回作業，而本件涉及空軍隙地收回作業，乃以被告工程營產中心為執行機關，南區工營處為被告工程營產中心內部單位分擔執行整體機場隙地收回作業中之部分庶務工作，是依上開要點第5 點之規定，被告工程營產中心就隙地範圍及使用現況實施測量及清查後應經「公告」程序，則本件南區工營處所為公告，其原處分機關自應為被告工程營產中心。此外，伊對於本件訴願管轄有誤部分，並無異議，惟本院若以管轄錯誤而撤銷發回原訴願決定機關移由被告軍備局作成適法之訴願決定，依目前相關資料顯示，被告軍備局所為之訴願決定恐非對原告有利，建議原告拋棄訴願之審級利益，由本院繼續審理以求儘速解決本件爭議。

㈡李明旗因隙地耕作面積與補償面積有所爭議，南區工營處乃於100 年3 月15日委請屏東地政事務所至現地勘測，繪製土地複丈成果圖，複丈成果圖係依據李明旗之指界範圍而為測量，經測量後之成果為：「複丈成果圖編號B 部分面積1.160509公頃」、「複丈成果圖編號C 部分面積0.127090公頃」，以上合計為1.287599公頃，惟伊認李明旗既然不爭執該土地複丈成果圖之C 部分所在位置係防砲軍事設施區域，而該軍事設施現況業已滅失，遂依「空軍機場隙地收回作業要點」第5 點規定，函請國防大學判圖比較其面積差異，而國防大學依據相關資料，對於李明旗之隙地耕作面積為判讀後，認定依據75年空照圖判讀李明旗主張之隙地面積應僅有1.1245公頃，從而，被告工程營產中心依據空軍早年隙地清查登載之資料以及國防大學2 次判讀結論，認為75年空照圖判讀面積與100 年指界測量面積之主要差異為隙地耕地面積擴大，乃隙地使用人未經空軍同意，擅自增加隙地使用面積，故依「空軍機場隙地收回作業要點」第5 點規定，認定系爭隙地使用面積（包括軍事設施區域在內）僅有1.1245公頃，並不包括雙方無爭議之第369 號隙地0.4914公頃部分，扣除軍事設施區域0.1693公頃，再扣除97年及99年各回收原告隙地0.7997公頃及0.0888公頃後，漏列未補償面積僅為0.0667公頃，是原告主張尚有0.332399公頃漏未補償云云，顯未扣除軍事設施範圍，對此所為之補償請求，即屬無據。

㈢南區工營處於100 年9 月26日召開協調會時，李明旗係主張「要求軍方依屏東地政事務所100 年3 月15日測量成果圖面積1.287599公頃，扣除歷年（97及99年）已補償面積及不予補償防砲區域範圍後，辦理補償」等語，足見截至李明旗於102 年10月10日死亡前，對於該土地複丈成果圖所測量之耕作面積，均未曾爭議，則其繼承人即原告李清華於本件訴訟爭議上開測量面積範圍，即屬無理等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

八、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭公告影本、原處分及訴願決定影本在卷可稽（本院卷第8 至12頁），堪認為真正。

九、本院判斷如下：

㈠按「訴願之管轄如左：……六、不服中央各部、會、行、處、局、署所屬機關之行政處分者，向各部、會、行、處、局、署提起訴願。……」為訴願法第4 條第6 款所明定。可知，不服中央各部、會、行、處、局、署所屬機關所為之行政處分，其訴願之提起，應向中央各部、會、行、處、局、署提起。又「訴願管轄權為法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，原判決如予維持者，本院應廢棄原判決並撤銷訴願決定，以維護當事人權利」（最高行政法院99年度6 月份庭長法官聯席會議㈡決議意旨參照）。且訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。

㈡次按國防部為配合戰訓任務及強化飛安，執行空軍機場隙地收回作業，於97年11月5 日發布「空軍機場隙地收回作業要點」（第1 點參照），其第2 點第1 至3 款及第5 點分別規定：「空軍機場隙地收回作業管理權責區分如下：一、國防部為主管機關，負責空軍機場隙地收回作業之指導、監督及收回計畫之核定。二、國防部軍備局為管理機關，負責空軍機場隙地收回計畫之擬訂。三、國防部軍備局工程營產中心為執行機關，負責執行空軍機場隙地收回作業。……」及「隙地使用面積認定基準如下：㈠隙地收回前，執行機關應就隙地範圍及使用現況實施測量及清查，並經公告後依其測量之面積為隙地使用面積。㈡前款測量後之隙地使用面積，於公告前，執行機關應與空軍民國86年間清查登載資料及國防大學理工學院空照判圖結果比較其差異，並就其差異審查、現勘後，確定隙地使用面積……」可知，空軍機場隙地收回作業之權責區分，係由國防部負責指導、監督及收回計畫之核定，被告軍備局負責計畫之擬訂，被告工程營產中心則負責隙地收回作業之執行，且應先測量及清查隙地之範圍及使用現況，並應與空軍86年間清查登載資料及國防大學理工學院空照判圖結果比較其差異，且就其差異審查、現勘後，再以公告確定隙地使用面積。

㈢經查：

1.李明旗係系爭隙地使用人，前經被告工程營產中心先後核發0.7997公頃及補發0.0888公頃補償費（訴願卷2 第60、35至36頁），惟因認補償面積與實際使用面積不符，乃向被告軍備局陳情，經函轉被告工程營產中心處理後，被告於101 年11月9 日以備工土獲字第1010016811號函復李明旗略以：本案經國防大學判圖審認結果，確認系爭隙地漏列未補償面積為0.0667公頃，受限預算編列期限，於103年辦理補償費發放等語（本院卷第54頁）。

2.惟李明旗於102 年3 月15日提出「聲請核發補償費狀」，主張被告軍備局應依100 年3 月15日屏東地政事務所測量系爭隙地之使用面積1.287599公頃，扣除歷次准予補償之面積0.7997公頃、0.0888公頃、0.0667公頃後，應就漏列之0.332399公頃辦理補償等語（本院卷第55至59頁），被告軍備局則轉交執行機關即被告工程營產中心以102 年4月9 日備工土獲字第1020004766號函復李明旗略以：「……本署南部工營處已於101 年9 月27日向台端訪視說明暨由本中心於101 年11月9 日備工土獲字第1010016811號函復台端，本案補償面積係經國防大學判圖審認結果辦理，並依相關規定辦理補償作業，倘台端仍有疑義，建議可循司法途徑處理」等語（本院卷第60頁）；李明旗復於102年5 月30日向被告軍備局提出「補償聲請狀」，以被告軍備局迄未回復其102 年3 月15日補償申請為由，請求儘速回復等語（本院卷第61至62頁），被告軍備局仍轉交被告工程營產中心以102 年6 月28日備工土獲字第1020009221號函復李明旗略以：「……查本署南部工營處已於101 年9 月27日向台端訪視說明暨由本中心於101 年11月9 日備工土獲字第1010016811號函暨102 年4 月9 日備工土獲字第1020004766號函復台端，本案補償面積係經國防大學判圖審認結果辦理，並依相關規定辦理補償作業，倘台端仍有疑義，建議可循司法途徑處理」等語（本院卷第66頁）。

3.被告工程營產中心針對李明旗上開2 次之補償申請，雖均已先後函復李明旗在案，惟因國防大學理工學院最終之空照判讀報告尚未檢送予被告工程營產中心（見後述）供被告工程營產中心參考，且未經被告工程營產中心依「空軍機場隙地收回作業要點」第5 點第1 款規定以公告確定李明旗就系爭隙地之使用面積，上開函復性質上僅屬事實敘述及理由說明之觀念通知，自難認係屬對外直接發生法律效果之行政處分。此觀諸李明旗曾針對被告工程營產中心前揭102 年4 月9 日備工土獲字第1020004766號函提起訴願，亦經國防部103 年決字第051 號以上開函文係於系爭公告處分前之調查程序說明，尚未生終局之規制效果，亦未對當事人直接發生法律效果，性質上屬觀念通知，非行政處分為由，而為訴願不受理之決定在案（下稱「前訴願決定」，本院卷第67至至70頁）益明。是被告辯稱李明旗102 年3 月15日及5 月30日之申請，業經被告工程營產中心於102 年4 月9 日及6 月28日函復在案，李明旗僅針對被告工程營產中心102 年4 月9 日函復提起訴願，亦經訴願不受理在案，且原告未再提起行政訴訟而確定，是原告不得再就李明旗102 年5 月30日之申請，提起本件課予義務訴訟云云，洵不足採。

4.李明旗於102 年10月10日死亡（本院卷第121 頁）後，國防大學於103 年1 月6 日以國學理輻字第1030000089號函南區工營處略以：「函送本校理工學院『國軍設施工程北區諮詢小組』協辦貴處『屏東機場』隙地耕作面積判讀報告」等語（訴願卷2 第48至54頁）。被告工程營產中心所屬南區工營處遂據以於103 年6 月12日以原處分檢送系爭公告予李明旗之全體繼承人即原告略以：李明旗（已歿）向本處陳情軍方於100 年補償系爭隙地面積0.0888公頃後，仍有不足，請軍方明查並給予補償，經本處委請國防大學判讀結果，全案應補列隙地耕作面積計0.0667公頃等語（本院卷第8 頁）。核屬對於李明旗102 年5 月30日申請補償所為之處分，且因原處分（含系爭公告）所載「利害關係人如對結果不服，請於公告1 個月內向本處提出異議」之教示途徑錯誤（國防部前訴願決定亦同此認定，本院卷第69頁），且未通知更正，是依訴願法第61條第1 項、行政程序法第99條第1 項、第2 項及第98條第3 項規定，原告李清立於原處分送達後1 年內之103 年6 月19日向南區工營處提出異議書（本院卷第77至78頁），復於103 年8 月4 日向南區工營處提出訴願書（訴願卷2 第2 頁），應視為自始於法定期間內向訴願管轄機關提起訴願。

5.被告工程營產中心有單獨之組織法規、印信、人事及預算，實為行政機關，具有當事人能力等情，為被告所自承（本院卷第158 頁），而被告軍備局以104 年4 月9 日國備工營字第1040003960號函復本院略以：依「空軍機場隙地收回作業要點」第2 點規定可知，隙地收回作業管理權責，軍備局為管理機關，負責空軍機場隙地收回計畫之擬訂，工程營產中心為執行機關，負責執行空軍機場隙地收回作業，本件涉及空軍隙地收回作業，乃以工程營產中心為執行機關，南區工營處為工程營產中心內部分工分擔執行整體機場隙地收回作業中之部分庶務工作，依上開要點第5 點規定，工程營產中心就隙地範圍及使用現況實施測量及清查後應經「公告」程序，從而，本件南區工營處所為系爭公告，其原處分機關自應為工程營產中心等語（本院卷第178 頁）。且國防部訴願審議會亦以104 年5 月18日國訴願會字第1040000141號函復本院略以：按「空軍機場隙地收回作業要點」第2 點第3 款規定，工程營產中心為空軍機場隙地收回作業執行機關，負責執行空軍機場隙地收回作業，查本案系爭公告之發文名義雖為南區工營處，惟因南區工營處係屬工程營產中心內部單位，其以自己名義所為之意思表示，應視為工程營產中心之意思表示，此有最高行政法院92年度裁字第1394號裁定意旨可資參照，據此，系爭公告之原處分機關為工程營產中心等語（本院卷第258 頁）。足徵被告工程營產中心所屬南區工營處於103 年6 月12日以備南工營字第1030002855號函檢送系爭公告予原告之原處分機關為被告工程營產中心甚明。

6.本件原處分機關既為被告軍備局所屬機關即被告工程營產中心，原告如有不服，則依前揭訴願法第4 條第6 款規定，其訴願管轄機關應為被告軍備局，詎被告工程營產中心於收受原告李清立訴願書後，未依前揭規定移送於法定訴願管轄機關即被告軍備局作成訴願決定，而以103 年10月1 日備工土獲字第1030012777號函（訴願卷2 第1 頁）將之移送無訴願管轄權之國防部作成103 年11月13日103 年決字第088 號訴願決定，應屬管轄錯誤，此亦為被告所自承在卷（本院卷第273 頁）。揆諸前揭最高行政法院決議意旨，訴願管轄權為法定權限，本件既係由不具法定管轄權之國防部作成訴願決定，原告李清立復拒絕拋棄其訴願之審級利益（本院卷第280 頁），則本院自應撤銷訴願決定，由法定訴願管轄機關即被告軍備局重為適法之決定，以維護當事人憲法第16條所保障之訴願權。又因本件系爭隙地補償金請求權人為李明旗，且李明旗於提起本件申請後即已死亡，其權利應由其全體繼承人概括繼承，而隙地收回補償作業之執行機關復為被告工程營產中心，是被告軍備局於訴願審議時，自應適當行使闡明權，曉諭原告李清立追加李明旗其餘繼承人即本件其餘原告為共同訴願人（行政訴訟法第111 條第3 項第1 款規定之法理參照），並更正課予義務訴願聲明請求作成補償處分之適格機關為被告工程營產中心，以符法制，均併此指明。

㈣綜上所述，原告李清立因不服被告工程營產中心所為原處分（含系爭公告），循序提起訴願，其訴願管轄機關應為被告軍備局，無訴願管轄權之國防部作成訴願決定，有違訴願法訴願機關專屬管轄之規定，訴願程序不合法，且原告李清立拒絕拋棄其訴願之審級利益，是原告李清立、李清華、李松陽、李枝靜、李元維及李盆蓉訴請撤銷上開訴願決定，為有理由，應予准許。本件應由被告工程營產中心檢卷送請法定訴願專屬管轄機關即被告軍備局依本院法律見解，就原告訴願書及相關資料，依前揭訴願法規定進行實體審議。至於兩造其餘有關實體上之主張，應由訴願管轄機關就原處分（含系爭公告）詳予審酌，另為適法決定，本院於現階段尚無法逕為審酌判斷，附此敘明。

十、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、第218 條、民事訴訟法第85條第1 項前段、第385 條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭