臺北高等行政法院判決

103 年3 月27日辯論終結

原告

吳秀寧

原告

梁皓怡

原告

黃家榮

共同訴訟代理人

陳柏舟律師

被告

花蓮縣政府

代表人

傅崐萁（縣長）住同上

訴訟代理人

陳建村

上列當事人間文化資產保存事件，原告不服文化部中華民國102年11月8 日文規字第10220385871 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：花蓮縣文化資產審議委員會（下稱審議委員會）於民國（下同）101 年11月29日召開第一類組（古蹟、歷史建築、聚落、遺址及文化景觀）101 年度第3 次會議，其審議事項提案三之案由為林錦輝先生申請花蓮市南京橋及花蓮市成功橋登錄為歷史建築案，出席委員決議將案揭橋樑指定為花蓮縣古蹟，並指定名稱為福住橋暨第二福住橋。被告遂將上開會議紀錄函送提報人及管理人，並於102 年1 月21日以府文資字第1020013894A 號公告將其指定為古蹟（下稱系爭公告）。被告嗣後檢視作成指定古蹟之程序，發現福住橋暨第二福住橋定著之土地所有權人為中華民國，管理者為花蓮市公所，惟審議委員會101 年度第3 次會議之開會通知單，漏未通知管理者花蓮市公所，違反行政程序法第102 條暨文化資產審議委員會組織準則第6 條第2 項規定，依據行政程序法第117 條規定，被告於102 年6 月4 日以府文資字第1020092614A 號公告（下稱原處分），撤銷指定福住橋暨第二福住橋為縣定古蹟之行政處分。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張略以：

㈠程序部分：本件文化部以原告非系爭處分之相對人或利害關係人為由，逕為不受理之決定，訴願程序明顯具有瑕疵，應予撤銷：

⒈原處分逕為撤銷指定歷史建築，已剝奪原告於文化資產保存法上的居民參與權。詳言之，行政訴訟程序所保障之權利，係指所有法秩序認為值得保護並得加以個別化之利益，因此探究原告有無得以主張之權利，即轉換為以保護原告利益為目的之保護規範存否的問題。保護規範理論之內涵向有兩說，有偏重從歷史上之立法意旨解釋法規範，詳言之，必須該法規範至少同時包含保護該第三人之權利或法律利益之目的，始得認為保護規範（最高行政法院89年度裁字第731 號裁定參照）。另有著重於探求法規範的客觀目的，如就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即得認該法規屬保護規範（司法院大法官第469 號解釋理由書參照）。然上開新舊兩種保護規範理論並非互斥，而係具有互為補充之關係，蓋依立法目的解釋（歷史解釋方法）不足認定為保護規範時，於法律無明文限制時，即得依客觀解釋方法，探求系爭規範是否有保護特定人之意旨，並應就規範結構、規範範圍、適用對象之得特定性及其他社會因素諸如公害防止、環境權之保護、建築計畫或其他計畫實施所造成之影響等，予以斟酌，應更有助於保障人民之實體權利以及提供人民有效的權利救濟途徑。

⒉文化資產保存法係為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化（文化資產保存法第1 條），設定一套前置程序，藉以保存、維護、宣揚文化之資產。就此觀之，文化資產保存法之規範目的，似僅在維護抽象之文化利益（公共利益），至於個人因此所獲得之利益，充其量似僅係反射利益。惟按同法第12條、第37條、第53條、第57條、第77條及第87條之規定，主管機關應普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落價值建造物、遺址價值、文化景觀價值、傳統藝術、民俗及有關文物保存價值、自然地景價值之內容及範圍，以及具保護需要之文化資產保存技術及其保存者，依法定程序審查後，列冊追蹤。再按同法第27條甚至規定，公有及接受政府補助之私有古蹟、歷史建築及聚落，應適度開放大眾參觀。故自該規範意旨客觀觀之，自有保護特定人之意旨。

⒊依前開文化資產保存法相關規定可知，該法所保障者，乃為全體國民之文化利益，而相關程序，實兼有透過程序權保障之賦予，以保障當地全體國民( 至少為當地居民) 權益之用意，當地居民至少應屬相關程序之利害關係人。按花蓮縣文化資產審議委員會設置及作業要點第9 點規定，各類組會議召開時，應邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人列席陳述意見。本件經指定為花蓮縣古蹟之福住橋暨第二福住橋，其所有權人為中華民國，管理者為花蓮市公所，均為政府機關，則如需達成該法所謂充實國民精神生活，發揚多元文化，必須從寬解釋利害關係人之範圍。原告居住於花蓮市，不惟對上開古蹟有濃厚情誼，更因該等指定古蹟之處分，提升當地居民之文化氣息，被告未依前開規定，邀請附近之利害關係居民列席陳述意見，逕自違法撤銷系爭公告，未保障當地居民的程序參與權，與法不符。

㈡實體部分：

⒈雖行政程序法第117 條規定原處分機關得依職權撤銷違法行政處分，但行政程序法為行政機關做成處分之通則，自仍應依不同性質之個別法令規範，決定其適用之程序。換言之，本案縱依行政程序法第117 條規定撤銷指定古蹟之行政處分，仍應踐行文化資產保存法第6 條之規定: 「主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。」即撤銷指定古蹟之系爭處分，自應同樣依此規定之程序進行之；否則，審議委員會具備專業之委員會成員所為之指定，竟由主管機關首長一人掌有否決權，逕為撤銷之，又無任何救濟途徑，將架空文化資產保存法。

⒉另按「古蹟滅失、減損或增加其價值時，應報中央主管機關核准後，始得解除其指定或變更其類別。」文化資產保存法第14條第2 項並有明文，顯為行政程序法第117 條之特別規定，而依文化資產保存法第6 條規定，其他本法規定之重大事項，亦應由審議委員會進行審議，則解除或撤銷指定，自應由審議委員會進行審議。

⒊被告又謂，本件係因未通知系爭公告之相對人即管理者花蓮市公所到場陳述意見，違反行政程序法第102 條及文化資產審議委員會組織準則第6 條第2 項規定，故屬違法之行政處分，且依法已不能補正。然依行政程序法第114 條第1 項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111 條規定而無效者外，因下列情形而補正：…三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。」查被告於102 年1 月21日以系爭公告指定本件古蹟，並於同日以府文資字第1020013894B 號函發文予花蓮市公所，此時被告即已提供花蓮市公所陳述意見之機會，且系爭公告亦已載明花蓮市公所可依法提起訴願之救濟教示。本件顯已給予花蓮市公所陳述意見之機會，花蓮市公所亦可提起訴願以表不服。然花蓮市公所既已受通知而未陳述意見，亦未於30日內提起訴願，則被告以花蓮市公所未到場陳述意見為由，以原處分撤銷系爭公告，顯與法不符。

⒋被告之所以執意違法撤銷指定古蹟行政處分，片面否決審議委員會之專業意見，係因被告計畫將自由街大排水溝加蓋，從林森路一直到南濱路規劃為香榭大道，為此申請中央經費二千萬元。並聲明：撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：

㈠原告稱原處分逕為撤銷指定歷史建築，已剝奪聲請人於文化資產保存法上的居民參與權之部分：本件係撤銷指定古蹟之行政處分，非撤銷歷史建築之爭議。被告撤銷系爭公告，乃因審議委員會之開會通知單漏未通知土地管理者花蓮市公所，業已違反行政程序法第102 條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」及文化資產審議委員會組織準則第6 條第2 項規定：「前項會議召開時，應邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人陳述意見。」故屬違法之行政處分，且依法已不能補正。依行政程序法第117 條本文規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」被告據以作成原處分，且依該條規定並未要求需經居民或利害關係人陳述意見。

㈡原告主張必須從寬解釋利害關係人之範圍，被告未邀請附近利害關係居民列席陳述意見，未保障當地居民的程序參與權之部分：按花蓮縣文化資產審議委員會設置及作業要點第1點明文之授權依據為文化資產保存法第6 條規定：「主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。前項審議委員會之組織準則，由文建會會同農委會定之。」而依據上開條文內容所定之審議委員會組織準則，應為文化資產審議委員會組織準則，並非上開作業要點。有關審議各類文化資產之指定、登錄及其他文化資產保存法規定之重大事項，被告皆依據文化資產審議委員會組織準則辦理，而該準則第6 條第2 項規定：「前項會議召開時，應邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人陳述意見。」其規定內容與花蓮縣文化資產審議委員會設置及作業要點第9 點規定相同。然本案如前所述，被告係依行政程序法第117 條規定，作成撤銷之行政處分，而非依文化資產保存法規定作成廢止之行政處分，並無原告所謂不符文化資產保存法規定之情事。並聲明：駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：㈠原告是否為當事人適格？㈡被告撤銷系爭指定古蹟之公告，是否仍應踐行文化資產保存法第6 條之規定設置相關審議委員會進行審議？或得僅依行政程序法第117條之規定撤銷系爭公告？

五、經查：

㈠按文化資產保存法第6 條規定：「主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。前項審議委員會之組織準則，由文建會會同農委會定之。」次按文化資產審議委員會組織準則第6 條規定：「審議委員會應定期舉行會議，必要時得召開臨時會議。前項會議召開時，應邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人陳述意見。」再按行政程序法第102 條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」同法第114 條第1項第3 款規定「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。」同法第117 條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」

㈡花蓮縣文化資產審議委員會於101 年11月29日召開第一類組（古蹟、歷史建築、聚落、遺址及文化景觀）101 年度第3次會議，決議將案揭橋樑指定為花蓮縣古蹟，並指定名稱為福住橋暨第二福住橋，並於102 年1 月21日以府文資字第1020013894A 號公告將其指定為古蹟。被告嗣後發現福住橋暨第二福住橋定著之土地所有權人為中華民國，管理者為花蓮市公所，審議委員會之開會通知單，漏未通知管理者花蓮市公所，違反行政程序法第102 條及文化資產審議委員會組織準則第6 條第2 項規定，依據行政程序法第117 條規定，被告於102 年6 月4 日遂以原處分撤銷指定福住橋暨第二福住橋為縣定古蹟之行政處分等情，有花蓮縣文化資產審議委員會於101 年11月29日召開第一類組（古蹟、歷史建築、聚落、遺址及文化景觀）101 年度第3次 會議決議及簽到簿、原處分等影本附於原處分卷可稽，應認為真實。

㈢按提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第4 條規定，須其權利或法律上之利益受損者為限。至於反射利益，則為法規之規定而對個人利益產生之附隨效果，並不在保護範圍之內。又所謂法律上利益，當然不包括經濟上、政治上、文化上及宗教上之利益。依原告主張依文化資產保存法第12條、第37條、第53條、第57條、第77條及第87條之規定，主管機關應普查或接受個人、團體提報具古蹟價值之內容及範圍，以及具保護需要之文化資產保存技術及其保存者，依法定程序審查後，列冊追蹤；及同法第27條規定，公有及接受政府補助之私有古蹟、歷史建築及聚落，應適度開放大眾參觀。故自該規範意旨觀之，自有保護特定人之意旨，而為保護規範云云。惟文化資產保存法規定人民及團體得提報具古蹟價值之內容及範圍，無非是增加發現具保存價值古蹟之管道，與提報者之權利並無直接之關係；至於將古蹟開放供民眾參觀，則是指定古蹟後人民所得到之反射利益。況且指定古蹟與否，人民文化上之感情雖受影響，但非法律上之利益受損害。若依原告之主張，只要是花蓮市民均為適格之當事人，毫無任何條件之限制，顯然過分擴張保護規範之範圍，難以採行。原告僅因渠等為花蓮市民，而主張為原告適格，為不可採。本件原告為當事人不適格，其訴請撤銷訴願決定及原處分，應認為無理由，予以駁回。本件原告既為當事人不適格，被告可否僅依行政程序法第117 條之規定，撤銷指定古蹟之公告等實體上之爭議，已無審酌之必要，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭