臺北高等行政法院判決

104年5月14日辯論終結

原告

良全預拌混凝土股份有限公司

代表人

陳敏聰（董事長）

訴訟代理人

王有民 律師

複代理人

陳朝銘 律師

被告

經濟部

代表人

鄧振中（部長）住同上

訴訟代理人

郭豐棱

參加人

臺中市政府

代表人

林佳龍

訴訟代理人

黃亮鈞

上列當事人間區域計畫法事件，原告不服行政院中華民國103 年3 月10日院臺訴字第1030126411號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、被告代表人原為張家祝，於訴訟進行中依序變更為杜紫軍、鄧振中；參加人代表人原為胡志強，於訴訟進行中變更為林佳龍，茲分別由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：參加人檢送訴外人陳卓○○（於被告複審期間變更為原告）申請坐落臺中縣太平市（現改制為臺中市○○區○○○○段1197-2、1200、1203地號土地（下稱系爭土地）礦業用地興辦事業計畫書報被告複審，經被告以民國101 年10月4 日經授務字第10100120710 號函（下稱101 年10月4日函）復參加人，略以同意原告申請系爭土地變更編定為礦業用地使用，並請參照各相關機關複審意見辦理等語。參加人據以101 年10月16日府授水管字第1010176429號函知原告。嗣因遭檢舉，參加人復以102 年9 月3 日府授水管字第1020166291號函（下稱102 年9 月3 日函）被告，以經調查原告設場位置250 公尺範圍內有住家存在，且均無同意書，與行為時非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查作業要點（下稱審查作業要點）規定不符，請被告予以撤銷或廢止原告核准函。經被告以102 年9 月24日經授務字第10220112990 號函（下稱原處分），撤銷被告101 年10月4日同意函及原告興辦事業計畫，並請參加人轉知原告，原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：（一）審查作業要點業於102 年7 月12日有所修正，則被告在裁處時，依行政罰法第5 條規定，即應依照新修正後之審查作業要點予以適用，被告仍稱應依修正前之規定作為其裁處依據，自屬違誤。（二）被告101 年10月4 日核准同意變更及事後以原處分撤銷變更礦業用地之法令，均同為審查作業要點之第6 條第2 點，顯見本事件在核准及撤銷時之法令依據均屬相同，自應以相同標準作為審核條件之認定，始符合公平原則及平等原則；尤其，本件自核准時間點「101 年10月4 日」，迄至撤銷時間點「102 年9 月24日」，該審查作業要點並未有任何變更或修正，然被告卻在已核准原告公司之礦業用地變更之後，始以102 年7 月16日經授務字第10220110690 號函（下稱102 年7 月16日函），針對「住家」之要件，認定⑴設有戶籍登記；⑵房屋稅繳納證明使用情形為「住家」；⑶地價稅繳納證明稅地種類為「自用住宅」等條件者，即屬於審查作業要點第6 條第2 點所稱之「住家」，必須取得該住家之同意書始為合法，並據此命令參加人必須針對本事件進行重新之審查，最後並以此3 條件所認定之「住家」均未取得同意書為由，而撤銷原核准處分。被告此一作法，已明顯違反同一案件應以相同標準處理之平等及公平原則，亦屬公權力濫用，而違反誠信原則。又該3 要件依法僅為被告之行政解釋性質而已，並非屬法規命令，更非授權命令，以之作為撤銷原核准處分之依據，顯然欠缺授權依據。（三）被告用以認定住家之3 條件，僅係稅捐機關稅籍管理之課徵使用需要，與審查作業要點所列事項攸關水道、河川等公共利益之環境保護因素，其行政規範目的顯然不同，不能以課徵稅捐目的之解釋，作為本案「住家」之行政解釋之依據，而且，原告係一私人公司，並無公權力依被告所列3 條件去取得上開個資資料，進而自行認定而取得住戶同意書。此應係公權力實施範圍，應由被告自行調閱資料審核，不應列為審查作業要點所需申請文件。況設籍住家作為違規使用之情形，實屬常見，所以本案應採實地勘察，確認單純係供住家使用始可認定係住家，不能以形式上稅籍資料逕予認定。至於被告所提出之照片，僅係針對建物外觀予以拍攝，未予實地進入勘察，亦不足以舉證認定為符合住家之依據甚明。再退一步言，參加人現場履勘時，已標示本案位處於大里工業區，依土地使用編地係屬「非都市計畫土地之鄉村區乙種建築用地」，為工業區與住宅區混合使用區，與一般單純住宅區應有所區別，其為保障真正居住安寧與安全，才是保障法益所在，本件既身處工業區，工業車輛進出頻繁，工廠日業不同運作，與一般鄰近住宅區保障住家安寧，自不得等同視之，惟被告無視於參加人核准意見，在原告廠房已規畫嚴格環保標準及交通安全規畫下，竟自行創立與保障住家安寧無關之3 條件而推翻原核定，自屬未當。（四）欲依行政程序法第117 條規定撤銷之前所為處分，須符合該規定之要件始得為之。而行政處分是否合法，應依行政機關為處分當時所認定之事實及法規範為判斷基準，不得以事後發生之事實狀態回推判斷（最高行政法院103年度判字第591 號判決參照）。參加人初次申請派人到現場履勘既已作成紀錄並予以核准在案，自不能以事後被告違反行政規範目的之行政解釋，作為本案重新認定事實狀態之依據。由是可知，參加人在日前前往原告周圍之現場進行履勘時，既已實質認定原告現場附近並未有未取得同意書之「住家」，核與現場之住家與工廠混合使用之現況完全相符，並無任何違誤。又住家與否其實是隨時在變化的，不能夠以事後認定是住家而撤銷之前已核准的使用資格。（五）審查作業要點之法源為「非都市土地使用管制規則第30條第3 項」，其母法則為「區域計畫法第15條第1 項」，均未針對興辦事業計畫之權利限制其資格條件，更未就附近有無住家此點應予審查，有其明確且具體之授權。被告據為本案審查標準之審查作業要點第6 條第2 點規定中，針對由行政機關自行制定之250 公尺內住家同意書之限制條件，已逾越母法所授權之目的，且已增加母法所無之限制，違反法律保留之原則。再者，綜觀審查作業要點第6 條中所列之各項限制條件，大部分均為攸關公共利益之河川、水道、農業區、排水及農路等應行考量之事項，而以表列方式要求應遵從各相關法令規定之標準，核此部分條件限制，係屬遵從相關法令之要件，於法有據而屬合法允當；惟獨該第6 條第2 點之規定，竟逕自取決於鄰近住戶主觀上之同意與否，並非依據法令之相關客觀標準及規定！且250 公尺之規定有何理由依據？為何不是25公尺或2500公尺？凡此俱見上開規定之無理與荒謬，參照司法院釋字第514 號解釋意旨，被告以此部分違法之條件作為其審查標準，並進而撤銷已合法發給原告之核定同意處分，自屬違誤，依法自應予以撤銷之。（六）被告僅以原告未取得250 公尺範圍內住家之同意，即逕認原告全部之興業事業審查不合格，進而撤銷原核准許可，此一撤銷之處分，顯然與其所欲達到之目的不符比例原則。被告既已認可得用設置隔離綠帶或其他環保科技方式來達成立法目的，則在有多種同樣能達成目的之方法時，理應選擇對人民權益損害最少者，始為適法。尤其，原告因此投入相當成本進行開發規畫，基於法的安定性及信賴原則，被告事後予以撤銷之行政處分，更不應輕率任意為之等語。並聲明求為判決訴願決定、原處分均撤銷。

四、被告則以：依據審查作業要點之規定，其興辦事業計畫土地直線距離250 公尺內有住家者，各住戶同意書為申請必備書件。而所敘之住家，經被告102 年7 月16函復參加人，係指供人日常住居生活作息之用，固定於土地上之建築物，外觀上具備基本生活功能設施，屬於居住者支配管理之空間，具有高度的私密性，並符合土地稅法之立法目的且未逾越住宅概念之範疇。並請該府就其所報59間疑似住家部分，參照上述3 要件審查均符合者，則宜逕行認定為住家。經參加人102 年9 月3 日函報該公司設場位置250 公尺範圍之華安社區內，依現場情形及資料綜合比對初步認定約計18間住家，既經查明該公司申請變更編定用地於前開距離範圍內有住家存在，且均無同意書，核與審查作業要點規定應具備要件不符，依據法務部102 年1 月9 日法律字第10103109530 號函釋，即構成得撤銷之原因，爰以原處分撤銷101 年10月4 日同意函及其興辦事業計畫。又審查作業要點於102 年7 月12日發布修正，原告前經被告101 年10月4 日函核定同意變更編定為礦業用地在案，仍應適用修正前相關規定（興辦事業計畫土地直線距離250 公尺內有住家者，各住戶同意書為申請必備書件）辦理。至有關該原告主張查有住家，應予以補正同意書一節，因原告未取具住戶同意書，該案申請變更編定為礦業用地之合法要件即有欠缺，而構成得撤銷之原因，並不適用行政程序法第114 條規定，違反程序或方式規定之行政處分而得補正等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、參加人陳述略以：參加人最初於102 年6 月14日有辦理會勘並拍攝照片，後續並請戶政事務所提供該社區名牌位置圖，並將初步比對資料函送經濟部，現場初步調查未發現作其他使用者疑似住家共59件，後續由被告解釋，除了現場實物認定外，尚有戶籍及稅籍的部分作認定，參加人另請所屬地方稅務局再提供相關稅務資料，參加人就是根據戶籍、房屋稅還有地價稅資料及房屋現勘情形，初步比對出18間符合前開規定之住家。又審查表第2 欄審查意見載明：查大里工業區範圍如附圖，請修正計畫書內容，並查明申請區250 公尺範圍是否有住家後依規辦理。原告有進行現場查證，查證後提切結書及相關照片，切結書說明其查證結果，並無純粹住家使用，參加人信任原告所提的補正資料，就未再現場訪查，而將資料報被告複審，原告切結書也有提到若其調查有不實，願意負相關的責任。至原告所提房屋租賃契約書只是代表其中一部分現在有新的變動，參加人本件至多從18間住家減少1 間，其他還是住家的部分仍然必須拿到同意書等語。

六、經核本件兩造爭點為：被告以原告設場位置250 公尺範圍之華安社區內有18間住家且均無同意書，與行為時審查作業要點規定不符，而以原處分撤銷被告101 年10月4 日同意函及其興辦事業計畫，有無違誤？本院判斷如下：

（一）按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣( 市) 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」區域計畫法第15條第1 項定有明文。又非都市土地使用管制規則第30條第4項規定：「第1 項興辦事業計畫除有前2 項規定情形外，應報經直轄市或縣( 市) 目的事業主管機關之核准。直轄市或縣( 市) 目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣( 市) 目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。」次按行為時之審查作業要點第3 點規定：「非都市土地申請變更編定為『礦業用地』作為興辦事業使用，其事業計畫之主管機關為經濟部。」第4 點規定：「（第1 項）興辦事業申請人提出興辦事業用地( 礦業用地) 計畫書，應檢具下列書件一式七份，向土地所在地縣( 市) 政府申請：……。」第6 點規定：「申請變更編定為『礦業用地』做為興辦事業之土地，除應符合非都市土地使用管制規則規定外，應具備下列條件：……2.場地與住家應有250 公尺以上之直線距離；250 公尺內有住家者，於申請時應附具各住戶之同意書。但民國80年7 月20日以前已設場者，得檢附發生糾紛自行負責解決之切結書，免再檢附上開同意書件。……。」第9 點規定：「縣( 市) 政府受理興辦事業申請人申請興辦事業計畫後應即由承辦土石採取業務單位審查，經會地政、工務( 建設) 、農業、環保等單位意見後核簽具體意見於審查表( 如附件3)連同相關資料報經濟部轉相關機關複審同意後函復縣( 市) 政府轉知申請人，依照「非都市土地變更編定執行要點」規定向縣( 市) 政府地政單位申請辦理變更編定。」又行為時審查作業要點第6 點2.之內容，於102 年7 月12日修正後，移列至第4 點：「申請人應檢具下列書件一式十份，向土地所在地直轄市、縣（市）政府申請核准：……（十）興辦計畫土地直線距離250 公尺以內住家之住戶同意書（直線距離250 公尺以內無住家者免附）。民國80年7 月20日以前已設場者，得以發生糾紛自行負責解決之切結書替代。……。」據此，不論依修正前後審查作業要點之規定，場地直線距離250 公尺內有住家者，均須取得住戶同意書，始符合規定。末按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」行政程序法第117 條、第119條亦有明定。

（二）查原告前經被告101 年10月4 日函同意系爭土地變更編定礦業用地使用，嗣經參加人就原告設場位置直線距離250公尺範圍之華安社區內，依現場情形及相關資料綜合比對，初步認定至少有18間符合被告102 年7 月16日函所述設有戶籍登記、房屋稅繳納證明使用情形為「住家」及地價稅繳納證明稅地種類為「自用住宅」等3 條件之住家存在（門牌號碼分別為華安街106 號、112 號、114 號、122號；華安街136 巷3 號；華安街100 巷1 弄8 號、11號、14號、16至21號、23號、24號；華安街100 巷3 弄5 號、18號等），且均無同意書等情，有參加人102 年9 月3 日函在卷可稽（見原處分卷第56頁）。而設場直線距離250公尺內有住家者，應附具各住戶同意書，為申請應具備之條件，該項規定不論依修正前後審查作業要點均屬相同，已如前述。是本件既經被告查明原告設場直線距離250 公尺內有住家存在，不符申請條件，核與審查作業要點之規定有違，被告以原處分撤銷其101 年10月4 日核定同意函及興辦事業計畫書，自屬有據。

（三）原告主張被告102 年7 月16日函，針對「住家」認定之3要件，違反平等及公平原則，且欠缺法律授權依據云云。惟被告為非都市土地申請變更編定為礦業用地作為興辦事業使用之事業計畫主管機關，依區域計畫法第15條第1 項、非都市土地使用管制規則第30條第4 項之授權，而訂定審查作業要點，該審查作業要點乃被告基於主管權責，為執行審查非都市土地使用變更編定為礦業用地之興辦事業計畫，就申請人申請時應提出之書件及相關審查程序所為技術性、細節性事項之規定，其中有關設場直線距離250公尺內有住家者，於申請時應附具各住戶之同意書一節，尚非限制250 公尺內有住家者一概不准變更編定，核與區域計畫法及非都市土地使用管制規則對於土地使用分區管制之規範意旨及法律保留原則並無相悖，原告主張該限制規定違反法律保留原則云云，洵難憑採。

（四）原告復主張不能以形式上稅籍資料逕予認定為住家；又被告所提出之照片，僅係針對建物外觀予以拍攝，未予實地進入勘察，不足以舉證認定為符合住家之依據云云。查審查作業要點雖未就「住家」為定義，惟所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體。另同法第20條規定：「（第1 項）依一定事實，足認以久住之意思，住於一定之地域者，即為設定其住所於該地。（第2 項）一人同時不得有兩住所。」而此所稱「永久共同生活為目的」、「久住之意思」等要件，本應依據客觀事實認定，非當事人可任意主張。再參酌戶籍法第3 條「（第1 項）戶籍登記，以戶為單位。（第2 項）在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。（第3 項）一人同時不得有二戶籍」；土地稅法第9 條「本法所稱自用住宅用地，指土地所有權人或其配偶、直系親屬於該地辦竣戶籍登記，且無出租或供營業用之住宅用地」；以及房屋稅條例第5 條針對住家用及非住家用房屋課徵不同之房屋稅率等規定，可知關於住家之意涵，自可藉由戶籍登記、房屋稅及地價稅繳稅情形等客觀事實，作為認定是否為「住家」之參考依據。是被告102 年7 月16日函參加人，請其依⑴設有戶籍登記；⑵房屋稅繳納證明使用情形為「住家」；⑶地價稅繳納證明稅地種類為「自用住宅」等條件者，作為住家認定之判斷，並非無據。又經參加人比對認定後，至少有上開18間住家同時符合設有戶籍登記、房屋稅繳納證明使用情形為「住家」及地價稅繳納證明稅地種類為「自用住宅」等3 條件，有參加人於本院提出之戶籍謄本及房屋稅單（見本院證物袋）、臺中市政府地方稅務局大屯分局102 年8月20日中市稅屯分字第1023313366號函可稽（見本院卷第126 頁）。且經再予比對參加人於本院提出之原告設場位置250 公尺範圍內住家調查認定相關資料（見本院卷第87頁以下），其中參加人所拍攝之上開18間住家外觀照片（見本院卷第99頁至120 頁），除少數鐵捲門關閉無法窺見外，其餘單由外觀判斷，亦與吾人經驗中日常生活起居之住家概念相符，已足資為認定住家之佐證，非謂必須實地進入勘查始足以認定是否為住家。又原告設場直線距離250 公尺範圍內有住家存在，係被告101 年10月4 日函核准時即已存在之事實，僅當時未為正確之事實認定，以至於未要求原告提出住戶同意書，原告主張不能夠以事後認定是住家而撤銷之前已核准的使用資格云云，尚有誤會。準此，原告提出本件申請時，僅以檢附250 公尺內無純粹住家使用之切結書（見參加人所提系爭興辦事業計畫書，未編頁，影本附卷）為據，並無住戶同意書，是被告101 年10月4 日之同意函於法即有違誤之處。

（五）再者，由原告出具之上開切結書內容以觀，原告經實地勘查後，猶以並無純粹住家使用，而切結倘日後有發生糾紛，概由原告自行負責解決等語。是其對重要事項確有提供不正確資料或為不完全陳述，自不生信賴保護問題。至於設置隔離綠帶與取得250 公尺直線距離內住戶同意書，為行為時審查作業要點第6 點規定並列之申請條件，本件既因無住戶同意書而不應核准，被告以原處分撤銷其101 年10月4 日函，尚與比例原則屬無涉，亦無違反誠信原則之問題。

（六）綜上所述，被告以原告設場位置250 公尺範圍內有住家存在且均無同意書，與行為時審查作業要點規定不符，而以原處分撤銷被告101 年10月4 日同意函及其興辦事業計畫，於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，自無再予履勘現場之必要；又兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭