臺北高等行政法院判決

103年4月16日辯論終結

原告

鄭千映

訴訟代理人

鄭植元律師

被告

法務部

代表人

羅瑩雪（部長）

訴訟代理人

陳雯華

　李易臻

上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國102 年11月22日院臺訴字第1020153644號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告自民國（下同）95年8 月18日起至99年12月24日止擔任前臺南縣玉井鄉公所（下稱玉井鄉公所，99年12月25日改制後為臺南市玉井區公所）建設課課長，為公職人員利益衝突迴避法第2 條所定之公職人員，其父鄭○○屬同法第3 條第2 款所定之關係人。鄭○○於99年3 月15日以所有前臺南縣玉井鄉（99年12月25日改制後為臺南市○○區○○○段○○○號土地（下稱系爭土地），向玉井鄉公所申請面積44.5平方公尺、高度3.8 公尺自產農產品加工室之農業用地作農業設施容許使用同意書（下稱容許使用同意書）。原告所任建設課與申請容許使用同意書承辦單位農經課（99年12月25日改制後為玉井區公所農業課）乃為該申請案件權責單位，原告擔任建設課課長，對於關係人鄭○○申請案件之准駁具有實質影響力，得因其執行職務之作為而有使關係人間接獲取利益，應自行迴避，詎原告於玉井鄉公所99年3 月受理至7月間駁回關係人申請案之期間，未於申請案件審辦過程中自行迴避，除於相關簽會公文中以會辦單位主管身分核章外，並於99年3 月間在該申請案會勘紀錄表上將實際勘查之承辦人李○○所寫「與原(88)申請核發之使用種類面積及立面不同」之意見刪除，更改為「與審查（查證）項目無關」；嗣於關係人鄭○○99年4 月22日向玉井鄉公所提出陳情書，農經課受理後簽會建設課時，因承辦人李○○在擬辦意見中提及現有建物與88年間之執照圖似有不同，需釐清有無建築法第9 條、第25條及申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱審查辦法）第7 條第9 款等規定，原告復以建設課主管身分於99年4 月26日簽註「請速釐清後再陳」，退回李○○擬具不利關係人申請案之擬辦意見，違反公職人員利益衝突迴避法第6 條及第10條第1 項規定，被告乃依同法第16條規定，以102 年4 月15日法授廉利益罰字第10205008960號處分書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）100 萬元。原告不服，提起訴願，經駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、原告聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並主張如下：

㈠公職人員利益衝突迴避法第4 條第2 項第4 款所謂「財產上利益」，應係指「具相當經濟價值」或得「以金錢交易取得」之利益。

1.鄭○○所申請者係「容許使用同意書」，係申請農業用地作農業設施之用，取得同意書後亦僅係得依此申請設置農業設施，惟是否允許設置，仍須依主管機關之決定；且亦不得因此同意書而作為住宅、工廠或其他非農業使用。故「容許使用同意書」並不具任何經濟價值，且無法透過金錢取得，本質上顯無法以金錢取得或交易取得，實與公職人員利益衝突迴避法第4 條第2 項第4 款之所稱「利益」有別。

2.原處分所「推測」鄭○○係為使已存在之鋼骨建物B 合法，才提出農產品加工室C 之容許使用同意書之申請云云，並進而指此係裁罰本件利益衝突所在之「利益」，誠屬虛構，顯已違法。更遑論鋼骨建物B 因不在申請之土地上，本不應該在處分考量範圍內，原處分於事實認定上，本有違誤。又訴願決定恣意把鄭○○心中想（意欲）蓋農業設施而申請容許使用同意書之事，擴大解釋為與公職人員利益衝突迴避法所稱財產上利益相關，不僅與一般社會通念對財產屬性之認知不合，且難與公職人員利益衝突迴避法施行細則第3 條第2 項所例示之範圍相類，亦有違誤。

3.容許使用同意書僅係農業機關同意申請人之申請計畫而核發，該同意書本身在未有其他行為時，實不具有經濟價值。縱認容許使用同意書係作為申請建築執照之要件，仍僅係「前提要件」，建築執照是否核發尚有建築法相關規範，應無法將容許使用同意書等同視之，容許使用同意書自不具經濟價值。

㈡本件裁罰，未能說明本件侵害法益為何。公務員違反利益衝突迴避義務之處理結果，僅有「依規定不應准許，卻核可申請」情形方會侵害國家公務運作之公正。另「依規定應准許，亦核可申請」，公務人員實際上係依法行政，並未侵害任何其職務上作為之法規範，對於國家公務運作之公正不生損害，唯一可非難的僅剩訴願決定所稱之「人民觀感」，然並無侵害國家公務行使或公務人員之廉潔，此一論理基礎實不具裁罰正當性，訴願決定不當地擴大公職人員利益衝突迴避法裁罰之範圍，實有違誤。

㈢公職人員利益衝突迴避法第16條之規定有違憲之虞。公職人員利益衝突迴避法第16條係不論違反迴避義務之情節輕重，均一律處以100 萬元以上之罰鍰，此一處分對於一般絕大多數公務員而言，實屬過當，有違比例原則。系爭規定將造成個案顯然過苛之處罰，立法者就此未設適當之調整機制，其處罰已逾越必要之程度，不符憲法第23條之比例原則，更有違憲法第15條關於人民財產權保障之規定。

㈣被告未調查及考量原告依行政罰法第8 條及第18條第3 項得減輕之事由等對原告有利之事項，應有違誤：

1.縱認本件容許使用同意書具有經濟價值，該經濟價值應非被告所稱建築執照乙事，而應以同意書用途判斷經濟價值。依申請書之內容係為容許新建農產品加工室而提出申請，申請面積為44.5平方公尺，依其經營計畫書所載，僅係作為水桶、塑膠簍等農具存放處所。按土地公告地價100元/ 平方公尺計算，土地價值4,450 元；如按土地公告現值440 元/ 平方公尺計算，土地價值19,580 元 。縱以土地價值做為容許使用同意書之經濟價值計算尚不及罰款金額2%，此懸殊比例，顯示原裁罰違反比例原則。

2.依卷內證據，被告在為處分時似僅依臺南市政府政風處101 年8 月22日南市政預字第1010648016號函，無其他調查原告有無行政罰法第8 條事由而有第18條第3 項得減輕之情事。縱被告認為原告有違反迴避法之規定時，也未讓其關係人獲得有利之結果，此一過程應可顯現原告實無認知有違反迴避法相關規定之可能。且原告實無須甘冒被罰高額裁罰之可能，而有意違反本件之迴避義務，此亦顯現原告實不知迴避法此一法規範之可能。被告就此一對原告有利之事項，均未為任何調查或詢問，實不符行政程序法及行政罰法之規範，應有違誤。

三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：

㈠關係人鄭○○於99年3 月15日向玉井鄉公所申請在其所有之玉井鄉○○○段○○○號」，興建面積44.5平方公尺、高度3.8 公尺「自產農產品加工室」之農業設施容許使用同意書。原告身為建設課課長，除於玉井鄉公所99年3 月23日所農字第0990003017號函復申請人鄭○○申請核發農業設施容許使用案不符審查規定之函稿，以及臺南縣政府99年6 月21日府工使字第0990143273號函復玉井鄉公所，請該公所就個案事實認定鄭○○申請農業設施容許使用乙案之簽擬辦意見會辦單位核章外，原告更於99年3 月間關係人鄭○○申請農業用地作農業設施容許使用案，玉井鄉公所農經課受理承辦後，依審查辦法規定，按權責會辦水利、環保、地政、工務等相關單位表示意見，建設課於會辦該申請案之審查時，由該課約僱人員李○○於99年3 月間前往會勘，發現鄭○○現有農舍與88年間使用執照之內容不同，遂於會勘紀錄表上登載「與原（88）申請核發之使用種類面積及立面不同」，亦即關係人之現有農舍疑有違章建築之情形，詎原告於審核時，將實際勘查者李○○之意見刪除，更改為「與審查（查證）項目無關」。又鄭○○於99年4 月22日向玉井鄉公所提出陳情書，該所農經課受理後簽擬「請建設課協助辦理」，於建設課會辦過程中，以上開指示釐清再陳為由，將李○○依實際會勘所見而認有審查辦法規定不予同意之不利關係人的擬辦意見退回，足見原告未迴避玉井鄉公所對關係人申請案之審查程序事證明確，有違公職人員利益衝突迴避法第10條第1 項第2 款規定。

㈡原告雖主張本件裁處罰鍰過高云云，惟查違反公職人員利益衝突迴避法第10條者，其法定罰鍰最低額為100 萬元，此項罰鍰規定，係為有效達成該法立法目的而設計，為有效落實規範，以禁絕公職人員未自行迴避之必要手段，且其法律效果明確，易收遏阻不法之效，尚難認非維護公益之必要措施。本案原處分業依行政罰法第18條第1 項規定審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益、受處罰者之資力處以法定罰鍰最低額100萬元，尚與比例原則無違。

四、本院判斷如下：

㈠按「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2 條第1項所定之人員。」「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、……二、公職人員之二親等以內親屬。……」「（第1 項）本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。（第2 項）財產上利益如下：一、……四、其他具有經濟價值或得以金錢交易取得之利益。」「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避。」「公職人員知有迴避義務者，應依下列規定辦理：……二、其他公職人員應停止執行該項職務，並由職務代理人執行之。」「違反第10條第1 項規定者，處新臺幣1 百萬元以上5 百萬元以下罰鍰。」公職人員利益衝突迴避法第2 條、第3 條第2 款、第4 條第1 項、第2 項第4款、第5 條、第6 條、第10條第1 項第2 款第16條分別定有明文。「下列公職人員，應依本法申報財產：一、……十二、司法警察、稅務、關務、地政、會計、審計、建築管理、工商登記、都市計畫、金融監督暨管理、公產管理、金融授信、商品檢驗、商標、專利、公路監理、環保稽查、採購業務等之主管人員；其範圍由法務部會商各該中央主管機關定之；其屬國防及軍事單位之人員，由國防部定之。……」復為公職人員財產申報法第2 條第1 項第12款所明定。揆諸公職人員利益衝突迴避法第1 條所揭示之立法理由：「為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，特制定本法。」該法所保護者為「公務之純潔性」，而為典型之國家法益，國家公務之正確行使或公務人員之廉潔均僅係公務純潔要求下反射利益，該2 利益是否遭破壞與是否違反公職人員利益衝突迴避法之判斷無涉。至於公職人員就利益衝突未迴避因此破壞公務純潔，應相對於如何之裁罰，本為立法者衡量不同時空背景下該法益重要性而為相對應設計之形成空間，且立法者就違反該法第10條者，於同法第16條規定得處100 萬元以上500 萬元以下罰鍰，已許裁罰機關得參酌具體違章狀況，依情節輕重裁量罰鍰之數額，衡無原告指摘此處罰規定逾越必要程度，不符憲法第23條比例原則之疑慮。

㈡原告自95年8 月18日起至99年12月24日止擔任玉井鄉公所建設課課長，於玉井鄉公所99年3 月間受理其父鄭○○之容許使用同意書申請案，經主辦單位農經課簽會建設課等相關單位之審核過程中，除於相關簽會公文中以會辦單位主管身分核章外，並將建設課實際赴現場會勘人員李○○所為會勘紀錄表記載之會勘意見「與原(88)申請核發之使用種類面積及立面不同」以劃線刪除，更改為「與審查( 查證) 項目無關」，及於農經課將關係人99年4 月22日陳情書簽會建設課意見時，就承辦人李○○在擬辦意見中簽具「現有建物與88年間之執照圖似有不同而需釐清有無建築法第9 條、第25條及審查辦法第7 條第9 款等規定」之意見，於99年4 月26日簽註「請速釐清後再陳」，而退回李○○等節，為兩造所不否認，並有原告戶籍謄本、鄭○○農業用地同業設施容許使用申請書、玉井鄉公所申請農業用地「做農業設施容許使用申請案」會勘紀錄表、鄭○○99年4 月22日陳情書等件影本可稽（附原處分卷第7 頁，第25頁，第31頁及第36頁），堪認為事實。從而，原告為玉井鄉公所建設課課長，乃為公職人員利益衝突迴避法第2 條所定之公職人員，其父鄭○○屬同法第3 條第2 款所定之關係人乙節，並無疑義。核兩造爭執原告是否該當於同法第10條第1 項第2 款規定，無非在於原告就關係人鄭○○系爭申請案是否因利益衝突而具有迴避義務？苟確違背迴避義務，被告之裁罰是否違背裁量義務？

㈢原告就關係人鄭○○系爭申請案是否有利益衝突而具有迴避義務之判斷：

1.按公職人員利益衝突迴避法中所謂「利益衝突」，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者，此經該法第5 條為立法解釋。而所謂利益者，同法第4 條第2 項第4 款明示，凡具有經濟價值之財產上利益者均包括在內。

2.第按，農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照，違農業發展條例第8 條之1 第2 項所明定。而行為時申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱審查辦法，本辦法於102 年10月9 日修正）第6 條、第25條等規定，申請農業用地作農業設施容許使用，經審查合於規定者，直轄市或縣市政府主管機關應核發農業用地做農業設施容許使用同意書，嗣後始得依建築相關法規定申請建築執照。而申請農業用地作農業設施容許使用，應考量農業使用之涵義及農業生產環境之完整性，此徵之審查辦法第7 條所列各項規定甚明，易言之，如該農業用地上有其他未作農業使用之違規情事，為確保農業用地能作農業使用，主管機關得依審查辦法第7 條規定不予同意。據上，可證須取得鄉公所核發之容許使用同意書後，始得進一步申請建築執照、使用執照。故玉井鄉公所倘核准關係人鄭○○之申請而發給「容許使用同意書」，將可使其得循建築法等相關法令規定申請建築執照、使用執照等許可，確保關係人所有之農業設施的合法性，並增進農力之使用效益與所生產農產品之附加價值，核屬公職人員利益衝突迴避法第4 條第2 項第4 款之具有經濟價值之財產上利益無訛。原告以「容許使用同意書」非得以金錢取得或交易取得云云，而指其不具任何經濟價值，要非可採。

3.審查辦法第5 條規定，申請農業用地作農業設施容許使用，須檢附經營計畫等相關文件提出申請，且如有同辦法第7 條規定所列情形之一，即不予同意。本件關係人鄭○○99年3 月15日系爭申請案，經受理之玉井鄉公所農經課依權責邀集水利、環保、地政、工務等相關單位現場勘查或表示意見，而因該案所涉農業用地興建有農舍A 及鋼骨建物B ，須由工務單位之建設課依法審查該等建物之合法性，以供農經課審核是否有審查辦法第7 條所定應不予同意之情形，以為申請案准駁之依據，是建設課就該農地上建物合法與否之審查，即屬關係人申請案審查准否之關鍵。原告時任玉井鄉公所建設課課長，為工務單位之主管，明知該案申請人為其父，如經同意核發容許使用同意書，其父將獲有據以依法申請取得於該農業用地興建農業設施建築執照等利益，與其執行職務有利益衝突，卻於農經課會辦建設課過程中，未自請迴避，已然該當公職人員利益衝突迴避法第10條第1 項第2 款之客觀構成要件。

4.原告雖另主張系爭申請案並無「依規定不應准許，卻核可申請」情形，未侵害國家公務運作之公正性，無損於公職人員利益衝突迴避法所保護之法益，是其行為並不該當於該法第10條第1 項第2 款規定云云。然則，該法所保護者為「公務之純潔性」，國家公務之正確行使或公務人員之廉潔均僅係公務純潔要求下反射利益，業如前述，是以，公職人員是否違背利益衝突之迴避義務之判斷，與該義務之違反是否影響國家公務之正確行使，以及義務人是否廉潔無關。原告以其行為並未令系爭申請案通過為由，爭執其無迴避義務之違反，即無可採。

5.從而，且原告身為玉井鄉公所建設課課長，明知系爭申請案件為其父申請，有迴避義務而仍於簽辦公文上具體表示意見，具有違章故意，至為灼然，其行為該當於公職人員利益衝突迴避法第10條第1 項第2 款規定之違反，應依同法第16條規定處罰。

㈣被告之裁罰是否違背裁量義務之判斷：被告斟酌原告為政府機關單位主管之社會地位，如對行為合法性有所懷疑，應負主動查詢相關規定義務，以究明法規真義，尚不得逕以不知法規據以卸責，且被告已依行政罰法第18條第1 項規定審酌原告違反行政法上應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益、受處罰者之資力等因素，處以罰鍰1 百萬元（參見被告102 年7 月24日法授廉利字第10205018120 號函附訴願答辯書及102 年11月7 日法授廉利字第10205032370 號函附訴願補充答辯書），核所處罰者已為法定最低額，並無違反比例原則之疑慮。原告猶主張罰鍰額度與其所得不相當，其實乃就立法者對於公職人員利益衝突迴避法第16條罰鍰額度之訂定有所質疑，然此係立法者形成空間，經核並無違憲之虞，已如前述，原告於此爭執，殊乏所據，併此指明。

五、綜上，原處分認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭