臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度訴更二字第46號

• 裁判案由: 公平交易法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 105 年 01 月 28 日

臺北高等行政法院判決
104年度訴更二字第46號104年度訴更二字第48號104年度訴更二字第49號105年1月14日辯論終結原 告　榮成紙業股份有限公司
代　表　人　鄭瑛彬（董事長）
訴訟代理人　黃蓮瑛　律師
呂書賢　律師
原 告　正隆股份有限公司
代　表　人　鄭舒云（董事長）
訴訟代理人　包國祥　律師
吳毓文　律師
複代理人 　王瑄　律師
原 告　永豐餘工業用紙股份有限公司
代　表　人　何奕達（董事長）
訴訟代理人　王歧正　律師
蔡宗儒　律師
被 告　公平交易委員會
代　表　人　吳秀明（主任委員）
訴訟代理人　楊佳慧
黃嘉琪
蔣慧怡
上列當事人間公平交易法事件，原告正隆股份有限公司、榮成紙業股份有限公司、永豐餘工業用紙股份有限公司分別不服行政院中華民國100 年1 月28日院臺訴字第1000091053號、100 年1 月28日院臺訴字第1000091242號及100 年3 月17日院臺訴字第1000094126號訴願決定，分別提起行政訴訟，本院合併審理後以100
年度訴字第506、568、824號判決，撤銷訴願決定及原處分，被
告不服，提起上訴，經最高行政法院102年度判字第67號判決，
將本院前揭判決廢棄發回本院審理後以102年度訴更一字第23、
24、25號判決，撤銷訴願決定及原處分，被告不服，提起上訴，再經最高行政法院104年度判字第181號判決，將本院上開更審判決廢棄發回，本院更為審理並合併辯論後，判決如下：
主 文
原告之訴均駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。」行政訴訟法第127 條第1 項定有明文。本院104 年度訴更二字第46、48、49號公平交易法事件，係基於同種類之事實上及法律上之原因而分別提起之數宗訴訟，爰予命合併辯論並合併判決之，合先敘明。
二、事實概要：國內工業用紙產業，以上、中、下游區分，生產工業用紙之原紙（瓦楞芯紙、面紙）者為一級廠；中游為二級廠，生產瓦楞紙板；下游為三級廠，製成各種生產紙器等。原告正隆股份有限公司（下稱正隆公司）、榮成紙業股份有限公司（下稱榮成公司）及永豐餘工業用紙股份有限公司（下稱永豐餘公司）兼營一級紙廠、二級紙廠事業，三廠商於98年度國內一級工業用紙市場產量占有率依序為51.2% 、28.2% 、19.1% 。被告經台灣省紙器商業同業公會聯合會（即三級紙廠同業工會）陳情原告等所生產之原紙價格一致漲價，三級紙廠不堪負荷而進行調查，經調查認定原告等三廠商於民國98年11月至99年3 月間聯合調漲原紙價格，而原告正隆公司、榮成公司復利用垂直整合之優勢，於99年1 月至3 月間聯合調漲二級瓦楞紙板價格，足以影響國內工業用紙市場之供需功能，違反公平交易法第14條第1 項規定，乃依同法第41條前段規定，於99年5 月5 日以公處字第099054號處分書（下稱原處分）命原告正隆公司與原告榮成公司、原告永豐餘公司立即停止上開違法行為，並處原告正隆公司罰鍰新臺幣（下同）500 萬元、原告榮成公司罰鍰300 萬元、原告永豐餘公司罰鍰200 萬元。原告等不服，分別提起訴願，均遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟，經本院以100年
度訴字第506、568、824號判決（下稱前審判決）撤銷訴願
決定及原處分，被告不服，提起上訴，最高行政法院則以
102年度判字第67號判決廢棄本院前審判決，發回本院。經
本院更為審理後以102年度訴更一字第23、24、25號判決（
下簡稱更審判決）撤銷訴願決定及原處分，被告不服，提起上訴，再經最高行政法院104年度判字第181號判決，將本院上開更審判決廢棄，發回本院更為審理。
三、原告榮成公司主張略以：
（一）從聯合行為之「客觀要件」觀之，本件並無同時同幅調漲一級工業用紙價格之情事：由原告之定價模式觀之，本件應以「實收價」為判定之基礎。關於原告一級廠及二級廠本案之定價模式於上下游廠商間已實施數十年而為下游廠商所熟知，下游廠商均充分瞭解發票價（一級廠）及報價單（二級廠）僅為最終價格決定參考因素之一，故觀察三家受處分事業之一級廠定價模式，應以「實收價」而非「發票價」為準；觀察二級廠之定價模式，應以「實收價」而非「報價單」為準。原告三公司之一級廠之定價並無同時同幅調漲之情事，亦無最高行政法院所述形成調價上互信協調機制。
（二）原告之實收價係綜合參酌原料價格、營運成本、合作關係、購買數量及信用狀況等因素後所訂定，其漲幅與「發票價」之漲幅並不相同，非以「發票價」為唯一計價基準。退萬步言，縱以「發票價」為認定基準，原告於每月份調整價格時，係綜合考量整體客觀供需因素，並非單單考量成本因素而已。最高行政法院判決謂「廢紙成本所占一級廠生產原紙成本，對應工業用紙應上漲之幅度，被上訴人等有關發票價調價幅度均已超過反映廢紙價格成本上升之幅度」，進而錯誤推論「被上訴人等有聯合行為之合意，涉有勾結聯合漲價違反公平交易法之違章情事」，殊為牽強。又原告從未主動將發票價公開，故發票價並非公開資訊，其既不具備透明性，則三家受處分事業究係如何藉由發票之開立進行資訊交換？被告用以認定原告工業用紙漲幅之基礎，僅為8 張由原告開立之發票，而該8 張發票係由同兩家下游廠商提供，被告以之推斷原告所開立之所有發票價格趨勢，顯為以偏概全，不足為憑。況查，原告三公司之發票價格雖因成本調漲等客觀供需變化因素於系爭期間同時調漲，惟原告與其他二原告公司之漲幅不同而未形成「一致性調漲」，於客觀要件上已有不符。
（三）由「個別發票價格」觀之，參酌本院102 年度訴更一字第23號判決所彙整之附表一（見本院102 年度訴更一字第23號本院卷第189 頁），原告三公司各月份之發票價格有高有低而明顯有別，且其價格差異有達數百元甚至數千元者，被告忽略發票價格之實質差異，牽強認定構成一致性調漲，實不足採信。末以「調漲時點」而言，根據原告之瞭解，原告正隆公司與原告永豐餘公司之一級廠係隨貨開立發票，然而，原告之一級廠除少數幾家客戶外，一律固定於每月底開立發票，與另二原告公司之發票價格開立時點並不相同而顯非「同時」調漲，自無「一致性調漲」之情事，更無最高行政法院所稱「調價上互信協調機制」甚明。
（四）被告主張原處分綜合審酌本案調查期間上游所提發票等資料後，可看出原告三公司有一致性調漲之情事，原告未於調查期間配合提出其他發票資料，應承擔舉證不足所生之不利益云云，惟如綜合審酌原告三公司所提發票，客觀上顯無一致性調漲之情形，被告之主張顯無理由：
１、按「基於行政訴訟法保障人民權益，以及依法行政下之行政合法及合要件性之要求，違反行政法事實之證明程度自應達到使法院完全確信之高度蓋然性，始能予以維持。故本院39年判字第2 號判例要旨明示：『行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。』本院61年判字第70號判例亦明示：『查認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則，自為行政訴訟所適用』可知，行政罰要件事實之客觀舉證責任歸於行政機關」，為最高行政法院104 年度判字第54號判決所明揭。基此，如行政機關未取得得以認定事業違法之足夠證據，其處分即不合法而應加以撤銷，其理甚明。
２、原告三公司是否有一致性調漲之客觀構成要件，被告於原處分調查階段，於原告公司部分僅提出8 張發票（該8 張發票係由同兩家下游廠商提供），即據以推斷被告公司所開立的所有發票價格趨勢，顯為以偏概全，且其證明程度全然未達到前揭實務見解所揭示之「高度蓋然性」而未盡其舉證責任，明顯違法而應予撤銷。又於訴願階段及法院審理期間，雖原告公司基於營業秘密之考量而未提出其他發票佐證，惟原告正隆公司與原告永豐餘公司業已提出十數張發票，且如前所述，由這些後續提出的發票可看出原告三公司各月份之發票價格有高有低而明顯有別，且其價格差異有達數百元甚至數千元者，此參本院102 年度訴更一字第23號判決之附表一即明確可知（見本院102 年度訴更一字第23號本院卷第189頁），原告三公司之漲幅不同
而未形成「一致性調漲」，更可進一步佐證被告機關未善盡其舉證責任。
３、被告援引台中高等行政法院103 年度訴字第107 號判決（下稱「台中高等行政法院判決」），主張原告未提出其所支配範圍內之事證資料，應承擔舉證不足之不利益云云，亦無理由：
⑴被告所援引之台中高等行政法院判決為一租稅爭訟案件，性質上與公平會處分案件有別，且被告認定事實所憑據之發票資料，其取得來源並不限於原告一方，自原告下游廠商處亦可取得相同發票資料，此與租稅爭訟案件完全偏於納稅義務人一方支配範圍之情形明顯不同，被告將性質上有所差異之案件加以比附援引，已有不當。
⑵退萬步言，縱認台中高等行政法院判決關於租稅案件之見解得適用於本案，該判決明確揭示：「課稅要件事實應由稽徵機關負舉證責任，其所提本證若已使法院之心證達確信程度，即可謂已盡舉證責任」，惟被告迄今尚未能證明客觀上被原告有同時間、同幅度漲價之一致性調價行為，復無法證明被原告間主觀上有聯合行為合意，其舉證顯有不足而無法使法院產生原告三公司間確實存在聯合行為之確信，故並無舉證責任轉換的問題，如事實無法證明，仍應由被告負擔敗訴之不利益。
⑶末按，台中高等行政法院判決提及「經相當之調查，如依經驗及論理法則，足資推認有課稅事實之成立者，即難指稽徵機關未盡舉證責任」，故無論證據之性質是否偏在原告一方，被告之舉證仍應通過經驗及論理法則的檢驗。然如前所述，被告作成處分所憑藉之發票數，與實際下游廠商家數相較極為懸殊，被告卻以少數幾張發票逕行推論原告公司發票價整體漲勢，顯與一般經驗及論理法則抵觸，難謂其未盡舉證責任。
（五）被告稱各家廠商之漲價幅度落入「同一價格區間」，惟被告無法合理解釋其以2,000 元為價格區間設定之理由，且其區間設定顯然過寬，以致原告之價格因而被認定落入同一價格區間，其違誤甚明：
１、被告以2,000 元作為價格區間，參酌其於原審102 年5 月7日準備程序時所述，其理由「是因一級紙板是用每噸多
少元去算的，主要是強調各個區間的差距是很小的」，惟其於103 年1 月28日所提上訴理由狀改稱「係Microsoft
Office Excel應用程式之繪圖功能自行判斷數據間隔繪製而成，上訴人並未設定何種價格區間」，其主張前後明顯矛盾，顯見，就此一影響原告三公司是否構成同幅調漲，進而是否違反公平交易法而得為裁罰之重要事項，被告自始未曾仔細評估即草率認定，原處分之認定顯有重大違誤。
２、由於原告三公司廠商所生產工業用紙的品質差異不大，對於價格高度敏感的工業用紙產業而言，每噸只要有200 元以上的價差，下游二級廠商即可能因此轉向其他廠商購買，故被告以2,000 元為價格區間顯然過寬，而應至少以
200 元為價格區間始為合理。且若改以200 元為其價格區間，原告絕大多數發票價格均未落入被告所述平均價格之價格區間內，再次印證原告三公司並無同幅調漲發票價之情事甚明。
（六）從聯合行為之「主觀要件」觀之，原告三公司間並無聯合行為之合意，被告遽以薄弱之間接證據推論之，並忽略仍有其他合理解釋得解釋其外部之一致性行為，實屬有誤：１、處分系爭期間之調價情形實與過往歷史調價經驗並無二致：
⑴被告以歷次工業用紙漲幅與廢紙漲幅之對照，欲說明原告三公司於處分系爭期間確有聯合行為合意，惟由被告所彙整之「表4 ：工業用紙漲幅與廢紙漲幅對照表」（見104
年度訴更二字第46號本院卷第87頁背面至第88頁）觀之，於案1 （期間：97年1 月至97年5 月）及案3 （即本處分案）（期間：98年11月至99 年3月）觀之，原告三公司之「工紙漲幅」，均超過被告所認為之「工紙相稱漲幅」，復從表4 可知，原告三公司於案1 中的工紙漲幅分別為「24% 、27% 、27% 」，於案3 中的工紙漲幅則為「45% 、45% 、41% 」，兩案均為「兩家廠商漲幅一致，另一家廠商漲幅較低」之情形，故「案3 」（即本處分案）與「案1 」之情形接近而與過往調價經驗並無不同。
⑵被告以金融風暴前（96年10月至97年5 月間）與處分系爭期間（98年11月至99年3 月）廢紙成本及工業用紙價格之變化情形相互對照而製作「表5 ：97年與99年間廢紙及工紙漲幅對照表」（見104 年度訴更二字第46號本院卷第88頁），謂「處分系爭期間原告正隆公司之（處分系爭期間）廢紙成本漲幅僅34% ，尚不及前次漲幅，工業用紙漲幅竟達45% 」，惟如觀察原告永豐餘公司於處分系爭期間之漲幅，其廢紙漲幅為「51% 」，其工紙漲幅則為「41% 」，其工紙漲幅顯較廢紙漲幅為低，亦可看出於處分系爭期間，不同公司工紙與廢紙漲幅相較下仍是有高有低，其漲價情況不一而與過往歷史調價經驗相符。
⑶被告復製作附表2 （見104 年度訴更二字第46號本院卷第96頁），稱本件處分案於短時間內急速調漲價格，其漲價幅度之大、速度之快有違渠等之歷史調價經驗，惟查，與其他次調價情形相較，除有廢紙價格調漲之情形外，尚有因開放廢紙出口導致廢紙供需失衡之情事，因此，於尚有其他因素同時作用的情況下，處分系爭期間之價格調漲幅度較其他次調價為大且調價頻率較為密集，也屬正常，故難謂與歷次調價經驗不符。
２、被告主張原告於處分系爭期間之調價情形，與國際行情亦屬背離亦無理由，被告於104 年7 月8 日準備程序稱「國內工用廢紙相當仰賴國外進口，但國外廢紙價格並未明顯漲價，原告三家公司客觀上卻一起調漲價格」，惟系爭期間之國際趨勢雖可作為被告認定之參考，惟被告不以與我國工業用紙價格趨勢較為接近之大陸或美國的工業用紙價格趨勢進行比較，其結論是否具參考價值，已有疑問，且於98年底至99 年 初期間內，我國除有廢紙供需失衡之情事外，尚有因開放廢紙出口導致廢紙供需失衡之情事，不得逕以國外廢紙之調幅狀況，推論國內之漲幅必然需與國外相同。
３、被告主張國內一級工業用紙市場屬寡占市場，有利於聯合行為之形成，亦不可採。被告於104 年7 月8 日準備程序稱「一級工業用紙部分，原告三家合計市占率為98.5％，屬於寡占市場。二級紙板部分，原告三家合計市占率超過50％，雖未達寡占市場，但屬於高度集中情形。這種寡占市場，非常容易形成聯合行為」惟此實為所有寡占市場基本架構，如以此推論原告三公司有聯合行為之合意，實屬倒果為因，邏輯上顯有謬誤。
４、被告援引Richard A. Posner 教授著反托拉斯一書所載17點較易形成勾結的考量因素，認為「一級工業用紙市場之特性，與前述17項易形成勾結之考量因素高度吻合」。如深究該17點不同之考量因素，部分因素於本案工業用紙市場特性顯不符合或不適用，如：彌封競標（於本案工業用紙市場並不適用）、區域性的市場（一級工業用紙市場係以全國為地理市場，並非區域性的市場）、廠商間有合作關係（均屬被告臆測之詞，亦無間接證據可證明之）以及產業的反托拉斯紀錄（先前原告或其他同業未曾有聯合行為或任何違反公平交易法之紀錄）。故本案工業用紙市場特性，並未如被告所述17點因素有相當高程度的吻合。
５、被告另列舉8 項「附加因素」，主張工業用紙市場有利於聯合行為之勾結，並可藉此推論原告三公司之漲價行為係出於合意。被告所列之附加因素（例如產業結構、產品特性、市場參進）多為我國工業用紙市場之基本特性或既有架構，以此論證原告三公司因此即有從事聯合行為之動機，亦有倒果為因之明顯謬誤。
（七）原告三公司於本案系爭期間調漲工業用紙或紙板價格，有其他經濟理論可為合理解釋，不得據此推論事業間存在聯合行為：
１、按「2 個或2 個以上之事業，在明知且有意識之情況下，以意思聯絡之方式就其市場行為達成不具法律拘束力之『共識』或『瞭解』，足以形成外在行為之一致性，若經調查確實有意思聯絡之事實，或其他間接證據（如誘因、類似之漲價時間或數量、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性等）足以判斷事業間已有意思聯絡，且為其外部行為一致性之唯一合理解釋，可認定該等事業間有聯合行為」最高行政法院99年度判字第1036號判決、99年度判字第503 號判決參照。日前連鎖超商咖啡漲價是否構成聯合行為之另案中，本院亦認定：「被告於行政訴訟中採用間接證據，除須證明間接事實之存在，並有義務充分說明該等事實之含意，以說服法院何以此等間接事實能夠『唯一合理』地解釋聯合行為合意之存在，否則難以認為其舉證已達『沒有合理可疑』蓋然性程度的確信，此際如經法院依職權調查證據，仍有待證事實真偽不明之情狀，被告即應負擔敗訴之風險」（本院101 年度訴字第607 號、第649 號、第703 號、第715 號判決，下合稱連鎖超商咖啡漲價案判決，參照）。本院於連鎖超商咖啡漲價案判決中亦認定：「寡占市場囿於客觀市場結構，廠商認有必要向同業行為看齊，藉免遭競爭對手報復或負擔經濟上之不利時，其行為係有意為之故不待言，然非事前之合意始然甚明。是以，平行行為之外觀只可提供為聯合行為之跡象，但無法遽認廠商間必有聯合之合意存在」、「倘若無法證明渠等間存有合意，則其彼此間考慮到他方的競爭行為模式而發生之『有意識的平行行為』結果，不過就是獨立事業在寡占市場互相依賴性的認知下，所做出的一種合理的反射動作，尚難認其行為該當於聯合行為」。
２、除上開實務判決外，學說上亦均肯認採用間接證據時，需說服法院此為外部行為一致性之唯一合理解釋。舉例言之，被告代表人吳秀明於學術文獻中提及「採用間接證據之一方，仍需證明間接事實之存在，並有義務充分說明該等事實之合意，以說服他人何以此等周邊情況能夠『唯一合理』地解釋聯合行為合意之存在」、「強調周邊情況必須能夠重要、明顯、一致地指向特定事實，甚至能『唯一合理』地解釋聯合行為合意之存在，實有其必要。因在罪疑唯輕以及證據不足時被告應受無罪推定之基本原則下，執法機關不能依據任何迂迴且微弱之證據，作為處罰被告知之根據。間接證據本身已經非直接證據，無法直接證明違法事實之存在，其證據力本已較弱。故如果在所掌握之間接證據下，有二以上之原因（例如合意或有意的平行行為）能解釋事業之共同行為，且其原因力相當時，自不許逕自認定當事人間之合意為外觀上共同行為之原因，而置另一可能之原因於不顧」。台北大學法律學院教授何之邁亦曾撰文強調「由於間接證據之證明力較直接證據薄弱，因此執法機關於適用此等理論時，需謹慎為之，其必須證明事業間於市場上一致之行為，除聯合合意外，別無其他合理之解釋，聯合合意之舉證始為完全」。
３、由上開判決與學者見解可知，縱因資訊不對稱之特性，被告得採用間接證據推論聯合行為之存在，然其基於間接事實所為之推論，仍須為外部行為一致性之「唯一合理解釋」，若待證事實處於真偽不明之狀態，應由被告負擔敗訴之風險。姑不論本件受處分事業間之漲價幅度並不相同，縱認競爭事業間之漲價幅度相近，「有意識平行行為」或「價格追隨行為」，均為除「受處分事業有為聯合行為合意」此一可能性外之其他合理解釋，今既有其他經濟理論可為合理解釋，自不得以此逕推論事業間已存在聯合行為甚明。
４、被告所援引之最高行政法院103年度判字第294號判決，同樣明揭「倘經調查確實有意思聯絡之事實，或得以其他間接證據（如誘因、經濟利益、類似之漲價時間或數量、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性等）判斷事業間有意思聯絡，且為其外部行為一致性之唯一合理解釋，即可認定該等事業間有聯合行為」（最高行政法院另一則近期判決10 3年度判字第438 號判決亦同斯旨，可資參照），兩則近期最高行政法院判決均與前述實務判決相同，採「唯一合理解釋」之認定標準。顯見最高行政法院近期就聯合行為合意之認定，均一致要求被告應證明事業間之合意為事業間外部一致行為之唯一合理解釋，否則即應認其未盡舉證責任而應由被告承擔敗訴之風險。
５、末按，被告於訴願階段援引西元2006年第11屆歐盟競爭法研討會「Behavioral Screening and the Detection of
Cart els」一文中，於提出可能構成聯合行為之警訊（
marker）時，特別指出「永遠存在著雖構成警訊但實際上卻無聯合行為存在之可能性」。涵攝於本案，「有意識平行行為」或「價格追隨行為」均為除「受處分事業有為聯合行為合意」此一可能性外之其他合理解釋，今既已有其他經濟理論可為合理解釋，自不得以此逕推論事業間已存在聯合行為甚明。
（八）就最高行政法院判決所述「縱如被上訴人等所稱此為追價行為云云，但並未提出究竟何次調價行為屬何方被上訴人所發動之價格領導、何次調價行為屬跟隨、又各次調價自身成本與售價之關係、如何決策進行跟隨、時間差為何等相關事證，則被上訴人等主張價格領導與跟隨，並未舉證以實其說。又於外觀上若有一致性調漲之情形，就此有利被上訴人等之上開主張，亦應依法調查相關事證，予以釐清」，說明如下：
１、首應敘明者為，從客觀要件觀之，被告所提證據與說明即已無法證明三家受處分事業有同時同幅一致性調漲工業用紙或紙板價格之情事，已如前述。參酌前述判決，既無「外在行為之一致性」，實無需進入主觀要件之討論。縱認外在行為確實存在一致性，參酌前述判決意旨可知，被告使用間接證據推定聯合行為之合意時，有充分說明該等間接證據與事實之義務，並應說服法院何以此等間接證據作為聯合行為合意存在之唯一合理解釋。故以舉證責任之分配而言，應由被告而非原告負舉證責任。
２、「價格跟隨行為」係一無限次重複之賽局，故原告無從特定於處分期間內孰為價格領導者或價格跟隨者，惟不得以之推論原告三公司間無價格跟隨行為，價格跟隨行為仍為原告公司間存在主觀合意外之其他合理解釋所謂價格跟隨行為，係指廠商間無事前意思聯絡，但因廠商間有長期之互動關係，彼此間係為無限次重複之賽局模型，根據賽局理論之無名氏定理（the Folk the orem ），如廠商刻意降低價格，可能導致對手將來之報復，為確保未來之收益，理性之廠商如發現競爭對手調漲價格，亦可能跟進調漲，此為廠商基於長遠利益，決定進行「價格跟隨行為」之理性選擇，與透過事前合意所達成之聯合行為無涉（參政治大學國際貿易學系陳坤銘教授及溫偉任教授所著「寡占市場廠商價格跟隨行為規範之研究」）。由於廠商間的互動為一無限次重複之賽局，雖原告無從特定於處分期間內之連續時間點裡，孰為價格領導者，孰為價格跟隨者，惟不得逕以此即推論原告三公司間無價格跟隨行為，否則即有邏輯上的謬誤。故「價格跟隨行為」仍為原告公司間存在主觀合意外之其他合理解釋。
（九）針對被告原告即受處分事業於價格調漲前後有頻繁聚會吃飯、輪流請客聯誼，於被告調查本件期間，原告職員確曾於被告約談時提及在二級廠，原告三公司當時確實有時會有輪流請客不定期之聯誼聚會，惟參酌原告職員當時之說明，此一聚會性質乃不定期舉辦，被告亦未提出於系爭期間原告三公司有舉辦此類聯誼之證據，且此類聯誼係針對一般市場情況進行資訊交換而並未談及價格。基此，被告在未有直接證據證明原告三公司確有共同調漲工業用紙價格合意之情況下，僅以原告三公司間時常頻繁聚會或聯誼等甚為薄弱之間接證據，即推斷原告三公司間必定有討論市場價格並為聯合行為之合意，同時，亦忽略本件實有「有意識平行行為」或「價格追隨行為」之可能性，而並非僅有「聯合行為之合意」始為唯一合理解釋，已脫逸了間接證據法則之正當運用，應由被告負擔敗訴之風險。
（十）二級廠部分：
１、從聯合行為之「客觀要件」觀之，原告公司與正隆公司之紙板價格並無形成一致性價差之情事。最高行政法院判決以：「報價單係出於被上訴人等所為，且為『實收價』之基礎，若從報價可以觀知被上訴人等有一致性調價之聯合行為，則事後個別交易對於個別客戶折讓之實收價，是否足以影響原有聯合行為之成立？」而認定原判決有判決不備理由之違法。惟系爭期間內，正隆公司與原告二級廠之「報價單」並未形成「一致性之價差」，且報價單生效時點各異，無「同時」調漲之情事，最高行政法院之認定有誤。如前所述，在認定價格計算之準據時，應以最終議定之「實收價」而非以「報價單」為判斷漲幅及價格之基準，始為正確。縱依被告主張以報價單所列價格為判斷基準，參酌被告於104 年7 月8 日當庭所提表3 彙整之「二級紙板調價後之價差」（見104 年度訴更二字第49號本院卷第81頁背面）可知，無論3層 瓦楞紙板或5 層瓦楞紙板，以前二次調價為例，每次調價時，兩家公司之價差介於
0.00至-0.25 間不等，與被告所述有「一致性之價差」顯有出入。
２、關於第三次調價部分，在前二次調價均是以相同區域，即原告榮成公司北部廠區（龍潭廠）與原告正隆公司北部廠區（板橋廠）進行比對之情形下，被告刻意改以不同區域，即原告榮成公司中部廠區（神岡廠）與正隆公司北部廠區（板橋廠）之報價單逕為比較。實則，若第三次調價與前二次調價同樣以相同區域即北部廠區（原告龍潭廠與正隆板橋廠）之報價單加以比對，兩家公司之價差實介於
-0.10 至-0.20 間不等（見102 年度訴更一字第23號本院卷第191 頁），更可看出三次調價均無所謂一致性價差之情事，惟被告於第三次調價刻意「跨區」比對兩家公司之報價單，其正確性及所得結論均顯有錯誤。
３、被告主張二級紙板市場之地理市場應為全國市場，亦不可採。「地理市場係指就參與結合事業提供之某特定商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍」為被告訂頒之「公平交易委員會對於結合申報案件之處理原則（下稱處理原則）第3 點所揭。「地理市場」之界定，應以交易相對人是否得以輕易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍為其判斷之標準。以本件而言，於一般交易習慣上，理性之北區三級紙板業者均就近向該（北）區之二級紙廠購買，斷無另加高額運費成本向其他區域（如中、南區）購買之理，且縱有廠商為跨區購買之選擇，亦屬特例，難謂屬於「可輕易選擇或轉換」而可資認定為同一地理市場之情形，故本件地理市場應將不同地區（例如：北區及中區）界定為不同市場，而非整體視為同一市場甚明。如依最高行政法院判決及被告之論述，北部之三級紙廠應可輕易的轉換區域，改向南區之三級紙板業者購買，而無須考慮運費成本。實則，以原告三公司所處之以價格為競爭主要方式之工業用紙市場而言，除非有缺紙、機器壞掉等特殊情形，殊難想像有理性之北區二級廠商會輕易選擇附加運費向其他區域購買，故運費成本雖非劃定地理市場範圍之唯一因素，但其確為重要之關鍵因素，並無疑問。
（）本件所牽涉者，可分為「一級廠」及「二級廠」兩部分，兩部分所涉期間（前者為98年11月至99年3 月，後者為99年1 月至99年3 月）、報價、發票開立方式、所涉廠商（前者為原告三公司，後者為原告正隆公司與原告榮成兩家受處分事業）、產業（前者為工業用紙，後者為紙板）等，截然有別，並無可能如被告係「出於單一之意思，為遂行共同漲價之同一目的，既實施而未曾間斷」，而應視為兩個行為分別論斷甚明。故縱使認定原告確有違法，亦應視為兩行為，原判決稱被告違反行政罰法第25條規定，應屬的論。被告雖援引最高行政法院101 年度判字第488 號判決，主張原告三公司之行為整體應視為一個違法聯合行為，惟該判決之案件事實為醫師連續出具與事實不符之診斷書，因醫師執行醫療業務行為具有接續性，故該判決中認定「如出於相同動機，具有時間、空間之密切關聯性，而侵害同一法益，在法律上應評價為一行為」。然而，本案所涉工業用紙產業並無此一特性，本案「一級廠」與「二級廠」之價格決定，亦無該判決所述時間或空間上之密切關聯性，自難比附援引，被告之辯解應不足採等情。並聲明撤銷訴願決定及原處分關於原告榮成公司部分。
四、原告正隆公司主張略以：
（一）依發回判決意旨彙整各造本件主張發現之事實如下:
１、原告正隆公司確係首先起漲者，其他原告再跟漲或因其本身盈虧而追隨原告正隆漲價時間而漲價，此完全符合被告堅稱起漲者必須是龍頭廠商才合理。系爭98年11月底至99年3 月期間，正係世界金融危機結束景氣剛開始復甦之期間，國際市場原物料市場因忍受不景氣所醞釀之漲價壓力，一夕間獲得釋放，國價原物料價格不斷上漲。我國面對國際紙漿不斷上漲壓力，甚至由工業局邀集業者出面共同限制甚至停止我國廢紙出口數量，以遏止國內紙價上漲壓力。此事實也可自本件卷宗中下游業者書面證據可資為證。但我國貿易限制力道無法遏止廠商漸漸趨近工紙營運虧損之事實，原告正隆公司面對國際原物料不斷上漲且也顧慮中下游因應漲價之吸納能力，所以也不得不採取分次調漲之調價策略。
２、原告正隆公司首次調漲時並未遏阻工紙部門之虧損，並持續分次調價以反映原物料，直到99年1 月工紙部門還出現虧損，此情形持續到原告正隆公司最後一次調價以後才回到正當盈虧狀況。此後，當國際原物料於99年4 至5 月因為國際原物料下滑，原告正隆公司也因此反映成本而調降價格，完全印證原告正隆公司調價背景與國際原物料行情是互相關聯，絕非只有漲價而無降價。此期間，原告正隆公司與其他兩家廠商間市占率各有多寡變化，足證競爭激烈。原告98年12月首先起漲以後，其他兩家廠商陸續跟漲，其後因國際原物料持續飛快上漲且我國國內紙業欠缺客觀牌價價格等因素，市場競爭價格激烈混亂，原告正隆公司分次調價策略與其他廠商競爭策略，在原告正隆公司首先發動起漲以後，出現難以判斷何者先行漲價或跟價之混亂狀況，因此，原告正隆公司最終決定以自身盈虧數字變化及國際市場預估作為主要參考，並直到99年1 月出現虧損以後，原告正隆公司完成最後波段漲價後，因國際原物料停止上漲便再無漲價。本件檢舉人台灣省紙器商業同業公會聯合會已向被告表示其「誤以市場上兩家事業同時調漲價格即屬聯合行為」，顯見本件根本是出於誤解。
３、以上調價互動事實，完全與榮成公司於本件更審程序所提主張相符。因為同列原告之榮成公司於本件程序一再表達，依榮成公司判斷，當時有的漲價係由榮成公司跟價，但有時榮成公司變成被跟價者，顯然，在原告正隆公司首先起漲以後，市場在因為欠缺公告牌價而且發票價呈現紊亂之狀況下，原告三公司在原告正隆公司首先起漲以後，其後甚難判斷各家究係跟價還是被跟價（例原告正隆公司首先起漲以後到原告正隆公司第二次調漲之中間，其他廠商之價格反映，究竟是原告正隆公司首次起漲之價格跟隨者，還是原告正隆公司第二次價格調整之價格起漲者，完全難以判斷），在此等混亂中，非僅不可能出現有調價上互信協調機制，甚至連價格追隨事實都難以個別判斷。基此，可確定者係，原告正隆公司係相關業者第一波漲價之首先起漲者，所以至今只有原告正隆公司提出完整之正當理由，也因為原告正隆公司嗣後因為當時市場價格混亂，最終決定以自身盈虧數字變化及國際市場預估作為主要參考，而原告正隆公司最後調價也終止於原告正隆公司盈虧勉力歸於正常以後，此過程完全足以說明原告正隆公司調價具有正當理由之事實。
４、前述事實更說明了原告榮成公司及原告永豐餘公司至今完全無法比照原告正隆公司提出完整正當理由之原因，亦即，
因原告榮成公司向來便係原告正隆公司之競爭世仇，本即係不論該公司盈虧而一再與原告正隆公司進行追價以便實施價格殊死戰，所以，即使原告榮成公司虧損也要以相同價格甚至更低價去搶食原告正隆公司之市場，換言之，原告榮成公司無法就其調價提出內部成本正當理由，實即係原告榮成公司調價策略便係跟隨原告正隆公司定價。而原告永豐餘公司於本次調價波段雖雖較注意本身盈虧，但終因原告正隆公司為龍頭廠商，原告永豐餘公司不敢首先起漲，所以才會等到原告正隆公司首波起漲後，才敢調價，此結論顯然完全與原告榮成公司等同列原告其他兩家廠商至今無法提出正當理由數據之事實相符。也因原告榮成公司不管己身盈虧，一再與原告正隆公司進行追價殊死戰，所以原告榮成公司不僅無法提出正當理由，甚至也讓兩家廠商在二級紙板市場中，因為原告榮成公司價格始終咬死原告正隆公司，而常常會呈現價格追成同價或差距不大之現象，此等完全符合寡佔市場特性之事實，完全符合原審中下游證人說競爭激烈且各家價格戰呈現膠著且實際上係以產品品質服務進行競爭之證詞，此結果更符合我國公平法所承認之寡佔市場價格僵固性以及競爭不限於價格競爭而包括品質及服務競爭之規範。
（二）本件無論牌價、發票價或實收價之價格根本就不一致，勉強堪稱為一致者，僅為調價時間相近，但時間相近可以自當時金融海嘯剛結束且國際原物料快速上漲（嗣後國際物料價格下跌時原告也立即調降，顯然調價與國際原物料有關），而獲得合理理由。以一級工紙市場而言，「牌價」無公告機制，「發票價」則隨貨到而開立發票，亦無對外公開預告機制，所以原告三公司並無透過牌價或發票價交換資訊之可能。原告正隆公司100 年9 月13日陳報狀附發票也可證明，牌價與發票價不同、不同廠商間發票價亦不同，經依產業交易習慣折讓後之實際交易價格「實收價」更不相同。被告所謂一致性價格竟係因其採取平均數字之認定方法，基於通常可知之簡單推理，所謂平均數就是消除各數字差異性之作法，被告用平均法而算出一致性價格並藉此追究原告責任，此絕非法治國家所應許。本件無論發票價或實收價價格均不一致，此為事實，發回判決縱然允許被告合理推定，但也不能推翻此事實。被告今指摘原告一致性漲價者，只剩下各原告是在相近時間漲價，但，系爭漲價期間正逢金融海嘯結束之際，依據業界在不景氣過後初始期間物價因消費者接受能力提升多會出現補漲之結果，本件出現業者因國際原物料因不景氣結束快速上漲以致被迫隨同上漲，原告正隆公司當時為顧及下游而係採分次調漲而非一次漲足，完全具備正當理由。也因本件僅有時間相近性，欠缺價格一致性，被告本件要求原告提出成本與調價幅度勾稽對應，即欠理由，因價格不一致乃是事實，針對時間相近姓，自無所謂成本對應價格之必要性，實際上，業界調價也並非只看成本，被告至今也無法提出成本漲一元應調整多少價格才合法之公式，卻要民間廠商要提出成本對應價格勾稽關係，自屬無理。至被告指摘原告發票遲到訴願程序中才提出云云，更屬謬誤，實則反係被告遲至本件訴訟程序才當庭確認其所謂牌價就是發票價之執法標準，原告正隆公司反而係提前於訴願程序主動提出相當數量發票，實係盡力預見被告執法標準而提出之事證，被告指摘完全失實。更且，被告調查時根本沒有要求原告提出全部相關發票，且此等發票事證早在被告調查就已存在。至於發回判決述及2000元區間事宜，對此，原告正隆公司歷年來調價約以500 元為區間，此有歷次調價紀錄可以證明，被告為營造價格一致性之外觀，將價格區間改為2000元區間做為圖表，等於是說，如果其他廠商調價2000元，而原告本來要分4 次漲價才能有與其他廠商調到一樣價格之結果，亦或是同期間中價格分佈高低落差可能多達2000元，依據此等分析模式，也會被當作是具備價格一致性外觀，此分析模式設定條件過廣，顯然失真，自違反經驗法則與論理法則。
（三）系爭商品之市場牌價（公告價）、發票價及實收價，價格具備相當差異性，以原告實際經驗，根本無法透過此等紊亂之價格現象而推論出競爭對手之價格，不可能透過此等發票價與其他競爭業者進行意思聯絡並行協調合作，下游業者更證稱不會透露業者價格資訊給其他競爭業者，以二級紙板等商品市場而言，證人鄭誠閔依產業慣行交易模式證稱交易價格係以業務員對個別交易相對人之口頭報價或報價單為主，且此亦係依不同廠商之過往交易情況提出折讓之價格，由此可知於二級紙板市場，實質構成交易價格者應係折讓後之口頭報價而非發票價。故而，不論一級工紙、二級紙板商品等市場，其產業特性之慣行，皆係以折讓後之實收價或口頭報價作為構成其間買賣契約要素之交易價格，因此判斷市場是否存在價格競爭之依據自然應以實收價或口頭報價為準，而非不具實質意義、亦無公告之牌價或發票價，均證明原告主張之正確。無論係一級用紙或二級用紙市場，即便有牌價，亦均僅對交易對手即下游廠商發出，並未對不特定第三人發出，並無公告機制，甚至原告更希望牌價不要讓其他競爭業者知悉，原告自不可能透過牌價而與業者進行合意聯絡。本件系爭期間調價互動事實，完全與原告榮成公司於本件更審程序所提主張相符。因原告榮成公司一再表達，依其判斷，有時係由原告榮成公司跟價，但有時原告榮成公司係被跟價者，顯然在原告正隆公司首先起漲以後，市場因為欠缺公告牌價，發票價根本呈現紊亂狀況，原告三公司其後難以判斷在原告正隆公司首先起漲以後之個別價格策略，在此等非僅不可能因此而出現有調價上互信協調機制，甚至連價格追隨事實都難以個別判斷。廠商對商品市價之注意與關心，此為商業經營法則之必然現象，在原告已完整提出調價正當理由以後，實不應僅因廠商關心商品價格此因素便推論出原告與其他競爭廠商彼此信賴且合作協調；更且，商品之市場牌價（公告價）、發票價及實收價，廠商個案價格具備相當差異性，以原告實際經驗，雖所有廠商不可能無視於市場價格變化，但此等關注與資料蒐集，絕非想與其他業者進行協調合作。
（四）原告系爭調價決行並未脫離以往歷史模式，被告將出自與以往相同模式之調價行為，任意改變見解將系爭行為解作聯合行為，顯然錯誤。系爭期間各次調價表，調價時間跨越三個月，次數亦約三至四次。各家漲幅若以工業用紙發票價以觀，原告45.5% 、原告永豐餘公司40.9% 及原告榮成公司45.5% ，若以工業用紙實收價以觀，原告32.7% 、原告永豐餘公司40.9% 及原告榮成公司35.6% ，依其所舉數據，各家各漲幅差距最高可達約4%至5%，次數高達三次及四次，期間長達三個月以上。基此：
１、被告以原告及其他業者以往96年10月至97年2 月調價認為合法之當時模式，當時各家工業用紙漲幅為原告31% 、原告永豐餘公司33% 及原告榮成公司38% ，各家漲幅差距最高為7%，次數亦為三次至四次，期間亦約為三個月至四個月。與本件系爭調價模式其實並無實質區別。
２、系爭處分所針對之98年11月至99年3 月期間之價格調整過程，除此期間漲勢，估量係因其他業者亦與原告一樣係受金融風暴衝擊因素後，在景氣好轉時，採取較密集逐步調漲以回復營利狀況之正常決定，97年1 月期間，原告榮成公司於該波漲勢中曾經降價，但當時是金融風暴前期，與本件98年底，景氣復甦且業者已長期忍耐成本上漲甚長一段期間，背景完全不同。將本件系爭行為期間調價模式，與原告及其他業者過去被被告認作合法之96年10月至97年2 月調價模式，兩相對照，前後兩次調價模式，最高漲幅最多僅有2%差距，次數及期間則極度相近，被告卻於原處分認為系爭期間與前次調價模式差異甚大，並作成「系爭期間國內工業用紙漲幅對照過往漲幅趨勢背離」結論，顯然無由。
（五）國內法律及司法實務，對於跟隨定價欠缺明確定義，被告對此亦無定義標準。若最高行政法院所稱「價格追隨」，係指廠商只要在定價時有去注意或觀察市場價格並列入考量，同前述，因為沒有廠商在調整價格時會完全不觀察市場行情，所以，只要廠商確實因為國際原物料成本壓力而有調價必要，便應該是具備合理理由，原告正隆公司便可歸於此類價格追隨但有正當理由之行為；反之，若最高行政法院所稱「價格追隨」，如果係指廠商只看市場價格變化而決定調整價格，別無其他合理理由，則原告正隆公司完全否認此種歸類，因為原告正隆公司當時確實面臨國內外原物料及經營虧損壓力，此均有原告正隆公司內外相關數據對應資料可以為證。
（六）二級廠部分：
１、被告認定一級工紙三家廠商進行聯合行為，卻僅因其認定有限差距自用比例而認定二級紙板市場只有兩家廠商進行聯合行為，此種認定過程及結果，完全不符經驗法則及論理法則，此反證被告所作認定只是數學上之計算結果，根本不符產業事實。蓋，一級工紙市場倘有聯合漲價，直接衝擊者便是二級紙板市場，即便自用比例差異確實具有實質意義，也勢必將影響高自用比例廠商之使用成本，如此一來，原告永豐餘公司根本不該可能會去同意一級工紙之聯合行為，因為豈有廠商願意聯合行為而提高自己的二級紙板成本之理。
２、針對產品價格差異，被告所稱99年3 月份原告正隆公司及原告榮成公司3 層紙板有0.1 元之一致性價差，與其自行製作之價差表（見本院100 年度訴字第506 號卷三第520
頁）顯示，二原告於上述月份3 層紙板之報價，於規格為「A200 ， 芯100 ，A200」及「A260，芯100 ，A260」等2 品項產品之價差為0.05元，已有不符，此尚僅為其中數例而已。又依前述，上開價差表係以原告榮成公司神岡廠與原告正隆公司板橋廠同於99年3 月1 日出具之報價單所製成，惟若將上述原告榮成公司神岡廠之報價單及原告榮成公司龍潭廠於同年月5 日出具之報價單相互對照，可知原告榮成公司設於前述二不同區域之二級廠，在上開月份就二級紙板之報價即已存有差異，從而，若以原告榮成公司龍潭廠99年3 月就上述8 種規格之紙板報價資料，與原告正隆公司板橋廠同月份就相同規格紙板之報價相比較，二者就至之3 層紙板乃依序存在0.15元、0.15元、0.15元、0.1 元之價差，就至之5 層紙板亦分別有0.15元、0.15元、0.2 元、0.15元之價差，顯然被告所指原告正隆公司及榮成公司就3 層紙板之價差均為一致，5 層紙板甚至無價差之情形不存在。
３、公平交易法所稱競爭，並不限於單一之「價格競爭」而已，並包含數量、品質、服務或其他條件等各種競爭因素。換言之，縱然認為二級紙廠價差微小，此乃為業界長久以來之現象，但即便如此，同規格產品價格相近或相同，但品質更為優良耐用，此仍為廠商間相互競爭之重要條件。被告認定原告正隆與原告榮成公司二級廠於99年1 至3 月間就多種品項之二級紙板有一致性調價之外觀，然依本院100 年度訴字第506 號卷三第532 、533 頁所附正隆公司99年1 至3 月平板售價表，於「基重」欄記載：「175 B2」，及同卷第534 至535 頁所附榮成公司99年1 、2 月之平板售價表，於「紙質基重」欄記載：「面紙2.B2：170g/ ㎡」等情，可知原告正隆公司B2面紙之基重為175g平方米，原告榮成公司神岡廠B2面紙之基重則為170g平方米，上述重量不同，影響採購成本，售價訂定亦不同，則被告就原告正隆公司與原告榮成公司99年1 至3 月份之3 層瓦楞紙板及5 層瓦楞紙板之報價，逕以原告正隆公司生產之瓦楞紙板中，採用基重為175g平方米之B2面紙為原料之品項，與原告榮成公司二級廠以重量不同之B2面紙搭配其他原料製成之瓦楞紙板價格為比較基礎，顯非允當。
３、發回判決所稱瓦楞紙板價格計算複雜，且各公司各規格品項代碼不同，然公式計算複雜、但價格卻一樣之情形，事實上根本不存在。原告正隆公司板橋廠與原告榮成公司神岡廠及龍潭廠等之報價顯有差異，並無所謂價格一致之外觀存在。縱然被告認為原告之間同規格產品價格相近或相同，但原告正隆公司銷售之三層紙板有使用基重175g之原料者，相較於原告榮成公司同規格產品使用基重170g之原料，規格尺寸相同但重量不同，品質當然有所差異，顯見原告正隆公司與原告榮成公司之間非但僅有價格差異，更有品質差異之競爭因素。
４、被告為何得以跨區、跳躍比較原告正隆公司板橋廠及原告榮成公司龍潭廠或神岡廠之報價，而認定有一致價格外觀，又為何得以捨棄其他各區明顯不同之價格資料不採，堅持認定存在一致價格外觀，原處分均欠缺論據，單憑榮成公司龍潭廠或神岡廠及原告正隆公司板橋廠於99年1 至3
月間就部分品項二級紙板之報價價格偶然相同或價差一致之結果，即論斷原告之二級廠有一致性漲價之外觀，顯有對原告有利之證據未予斟酌之違法。更何況，倘如被告所認為，運費與運輸距離於二級紙器市場若非重要交易考量因素，三級紙廠均不計跨區運輸之費用與時間耗費而訂購二級紙板，則不論相同公司或不同公司之不同二級紙廠，其相同規格但報價較高之產品根本不可能在市場上銷售，更不可能有相同公司之相同規格產品，卻在不同廠區報價不同之情形存在，被告所假設、臆測之情境，與事實上之市場現況根本不符，其地理市場認定顯然有誤。實則，依證人鄭誠閔於本院原審準備期日之證稱、證人李聖聰即中華民國紙業商業同業公會全國聯合會（即三級紙廠公會）現任理事長於被告101 年3 月19日訊問時證述，及證人周榮顯即中華民國紙業商業同業公會全國聯合會前任理事長於被告101 年3 月21日訊問時之證述，可知二級紙廠如跨區銷售，必須增加運費成本，而喪失與同區域二級紙廠競爭之優勢；三級紙廠基於運費及交貨時效等考量，通常亦向鄰近廠商購買二級紙板，僅在缺紙、機器壞掉等特殊情形之下，認為二級紙廠將運費計入之報價仍可接受時，始會跨區購買。更且，非僅原告正隆公司於原審100 年3 月22日之「行政訴訟起訴狀」所附原證6號 提出原告正隆公司苗栗廠之報價與原告正隆公司北部板橋廠、大園廠等之報價資料對照，證明不同廠區報價不同之事實，原告榮成公司之神岡廠及龍潭廠彼此之間於99年3 月之報價亦有差異（請參閱被告103 年1 月28日之「行政訴訟上訴理由狀」（即更審上訴）附件13）：原告榮成公司神岡廠之紙板，不論是三層或是五層紙板，亦不論是使用一張代碼「2
」之面紙原料或是使用兩張代碼「2 」之面紙原料所製造之紙板，報價均高於龍潭廠之相同規格紙板，被告既認二級紙器係以全國為一地理市場，則其指稱原告正隆公司與原告榮成公司於99年3 月之報價具有價格或價差上之一致性，自不應因比較基礎為原告榮成公司設於不同區域之二級廠所為報價，而有不同，然被告對原告正隆公司板橋廠與原告榮成公司之神岡廠及龍潭廠報價比對結果，竟出現差異，則被告之地理市場認定顯然已有違誤等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分關於原告正隆公司部分。五、原告永豐餘公司主張略以：
（一）原告三公司於98年11月至99年3 月不論發票價價格並不一致、無一致之漲幅、無固定價差，更無漲價趨勢一致之情形，自不該當於聯合行為外觀行為一致之構成要件，原處分於法無據：
１、原告對各別客戶開立之發票價及其價格調整情形並非全然相同，被告單以原告於系爭期間對部分客戶開立之發票作為認定原告於系爭期間工紙全盤之售價，並作為原處分之事實認定基礎，顯然過於片面，而未見原告不僅是工紙之定價與其他競爭廠商不同、原告對各別客戶之發票價亦不相同，乃至對各別客戶之實收價更為不同，原告實充分運用不同之競爭方式以謀取最大之利益之景況。是以，原處分逕論原告等98年11月至99年3 月之發票價格為11,000元、11,000元、12,000元、14,000元及16,000元，其認定事實即有違誤。
２、原告99年3 月29日永餘工紙總字第（九九）03005 號函發票價格整理表（見104 年度訴更二字第49號本院卷第207
頁至第211 頁）中已顯見其中品冠公司、佑螢公司及大泰公司於98年11月至99年2 月之發票價格與其他下游業者之發票價格不同，被告理當能夠藉此整理表獲悉此事；但被告作成原處分時，卻忽略上開發票價格之不同，逕謂原告等之發票價格自98年11月至99年3 月均是11,000元、
11,000元、12,000元、14,000 元 及16,000元，惟因被告所整理之發票價格，並非原告發票價格之全貌，被告亦未說明其何以剔除其他不同價格之發票，原處分所認定之事實過於片面，而未見事實之全貌。然被告卻指稱原告於行政救濟期間始另提出發票資料，與常情不符合，並質疑該等發票之真正性，衡諸上述，足見被告於調查期間刻意忽視原告整理表所提出發票價格不同之事實，因此當原告提出此等不同價格之發票時，被告才會有如此之反應甚明。３、被告固稱其所整理之發票價是採所謂「眾數」之概念，惟採「眾數」之理論依據為何？何以於認定原告發票價格可採「眾數」之概念，而剔除其他不同之價格？又從訴訟之過程中，可知原告正隆公司之發票價格更是有不一致之情形，在此情況下，被告是否仍是同樣採「眾數」之概念認定原告正隆公司之發票價格，抑或是採所謂平均價格作為認定正隆公司價格之基準，果如此亦可見被告認定事實所採標準之不一致。惟不論被告如何形塑其認定原告等發票價格之標準，事實上原告等之發票價格確實有所不同，亦無固定之價差，呈現一沒有規則的狀態。
（二）最高行政法院似認所謂聯合行為外觀行為一致之構成要件，於價格聯合之情形，僅要廠商具「一致性漲價之趨勢」即足以該當此構成要件要素；似並認定本件原告等外觀上有「一致性漲價之趨勢」，惟按最高行政法院既為法律審，依行政訴訟法第254 條第1 項規定，應以事實審法院認定之事實為判決之基礎，而不得僭越事實審法院之職權而為事實認定。復按行政訴訟法設置撤銷訴訟之目的，係基於權力分立原則，對於國家行政權力之行使，司法權得予以監督、審核其合法性。是以，針對行政機關所作成之行政處分，行政法院之職權範圍僅在於審核行政機關作成該行政處分之際，其依憑證據、認定事實並加以評價，並以所認定之事實涵攝法律規定，以及裁量裁罰之程度等過程是否符合法律之規定；至於行政機關如認定事實錯誤、理由不足或適用法規錯誤等情事，行政法院理應撤銷該違法之行政處分，而不得越俎代庖代行政機關補正該行政處分違法之處，方符合權力分立原則。然本件被告就其據以認定原告等構成外觀行為一致所主張之事實，自原處分作成以來，屢有變更，從原告等「發票價一致」、「漲幅一致」，直至「漲勢一致」，足見被告作成行政處分之基礎事實實已變更，就被告所變更之事實，既非原處分之內涵，實無審究之必要，詳述如下：
１、就原告等有外觀行為一致之情事，因而構成聯合行為乙節，被告原處分係主張原告等價格一致之行為：「係為98年11月每噸11,000元、12月每噸11,000元、99年1 月12,000元、2 月每噸14,000元、3 月每噸16,000元。」（見原處分卷甲卷第357 頁背面），行政院訴願決定書亦為相同認定：「惟一級工業用紙牌價（發票價）卻於上開期間出現98年11月每噸新臺幣11,000元、12月每噸11,000元、99年1 月12,000元、2 月每噸14,000元、3 月每噸16,000元之一致性調漲情事。」然而，被告於100 年訴字第824 號審理程序中，卻以100 年8 月15日行政訴訟陳報狀指稱：「原告等三家業者對於所涉工業用紙規格品項眾多，竟連3
次『巧合』於同時間、同幅度之一致性調漲。」亦即將其認定原告等外觀行為一致之事實基準，從原本的「價格一致」變更為「漲幅一致」。然於前前審訴訟程序進　行中，經原告等就發票價格一致性，從被告所依憑之發票證物，即足以證明原告等之發票價格均存在價差，並無所謂價格一致之情形，一再提出質疑；並就漲幅一致性，從被告自行計算之發票價漲幅「均介於41%~45% 之間」觀之，足見原告等以發票價漲幅亦無一致之情形，對被告提出質疑後，被告復改變其認定事實之基礎，改稱原告等係因系爭期間發票價「一致性漲勢」，故為外觀一致之行為，被告更一審仍是維持此論述，惟此實已逾越原處分所認定之基礎事實。
２、對於被告改採「一致性漲勢」之事實基礎，不論前前審或前審雖未明白駁斥被告追補理由之行為，惟就本件審理之對象，仍是針對原處分所採認之原告等自98年11月至99年3 月有一致性之價格，分別為11,000元、11,000元、12,000元、14,000元、16,000元乙節，予以審核，例如前前審判決書第33頁標題(2) 以下表示：「經查，被告比對原告等3 廠商於系爭期間之發票，認定原告等3 廠商乃藉由『發票』之開立，資訊交換，由於發票價為『實收價』之計價基準，乃以此操作方式，造成原告等按月同步、同幅度之一致性調價結果（98年11月至99年3 月各有其『一致價格』，分別為11,000元、11,000元、12,0 00 元、14,000元、16,000元）……。」及前審判決書19頁標題「（二）1.(1) 」：「被告認定原告3 者之一級廠於98年11月至99年3 月間提高原紙價格之外部行為具有一致性，係以原告等於該段期間原紙之發票價調價時間相近且幅度一致，即98年11月每公噸11,000元、12月每公噸11,000元、99年1
月每公噸12,000元、2 月每公噸14,000元、3 月每公噸16,000為其論據。」足見前前審或前審均未將被告所稱之「一致性漲勢」作為原處分作成時之事實認定基礎。
３、前審判決雖就被告主張之原告等發票價有一致性漲勢此點予以駁斥，惟如前所述，被告該主張實已逸脫原處分事實認定之範疇，前審判決該部分理由亦僅是附帶說明以駁斥被告之攻擊方法，惟最高行政法院發回意旨似卻援此已行變更原處分同一性之追補理由，並認為外觀行為一致之構成要件，於價格聯合之情形，僅要原告等具「一致性漲價之趨勢」即足，且認定本件原告等已有一致性漲價之趨勢，恐有違權力分立原則，自有釐清之必要。
（三）本件聯合行為外觀一致性之構成要件應以原告等有無「一致性漲價趨勢」為判斷基準，亦得審究本件應採取何種價格區間，始能符合立法者立法規範聯合行為之目的在於避免限制競爭之規範意旨，以及本件原告等究否有一致性漲價趨勢之事實，依法為事實認定：
１、所謂「一致性漲價趨勢」係屬不確定法律概念，其內涵及判斷標準為何，原告於前前審程序中，已一再提出質疑，被告對於「一致性漲價趨勢」之定義、內涵為何亦未做說明，足見國家公權力之行使已不明確，而有恣意之嫌。「價格區間」如何劃定，對於判斷是否漲價有一致之趨勢是一重大之問題。如何劃定價格區間，並不只是單純憑感覺選定一個價格界線，落入區間內者，即謂有一致之趨勢。蓋立法者禁止聯合行為之目的，在於避免廠商藉聯合行為產生限制競爭之效果；且因有價差，原則上即有競爭，所以關於價格區間之劃定標準，自應導入限制競爭之觀點。而何種價差得予忽視，而得認為彼此無競爭，而可歸類於有同一漲價趨勢，必須視商品種類、商品同質性程度之高低、價差占商品單價之比例、下游業者是否因該價差而變更採購對象等市場因素判斷之。此等因素之審認及最終劃定價格區間之理由為何，在在均應由被告舉證說明之，倘被告僅是以其「感覺」作為劃定價格區間之理由，豈非流於恣意，而已非國家公權力之正當行使。
２、況若從廠商主觀動機出發觀察，亦可見以「漲價趨勢一致」作為聯合行為客觀構成要件有諸多不合理之處：
⑴聯合行為之所以被規制禁止，主要在於廠商間外觀行為一致之現象是經由廠商間合意而來，且因此種基於廠商合意而導致外觀行為一致之情形，將產生限制競爭之效果，所以廠商間是否有合意之主觀要件存在，為首要之點。承此，在正常一般之行為流程，如果廠商希望控制市場，使彼此間不要再產生競爭，廠商應會先行聯絡，達成渠等應如何行為之合意後，再基此合意調整其行為，而達到外觀行為一致之結果。
⑵基於控制市場使市場不要再有競爭之動機，廠商合意調整價格為一致（產品品質均相同之情形）時，或者是調整為有固定價差（可能因產品品質有差異，故以價差來彌補此差異，否則產品品質較差之廠商卻與他廠商同價格，其產品即較難出售，此即不符合經濟理性）時，或許均有可能發生廠商預想之效果；但假設廠商若僅是合意漲價，並未合意調漲後之價格，此時不僅因未能控制市場價格而無法產生限制競爭之效果，反有可能因此擴大或縮小甚至消除原有價差而使其自身受害，所以廠商僅就漲價達成合意，卻未就具體價格合意之舉，並不符合經濟理性，誠難想像會有此種情況存在。
⑶被告所建構的事實是原告等基於合意，而於98年11月至99年3 月間聯合漲價，並以漲價趨勢一致，反推原告等對於聯合漲價乙節存在合意云云，惟如前述，何謂漲價趨勢一致，概念上並非無疑，況且此種合意在經濟理性上，已難認為有存在之可能性，被告自無從據以反推得出有此合意存在。
⑷原告等所生產之原紙，產品同質性高，因此每噸百元或數百元之價差即足與他廠商競爭，惟被告本件卻是以2,000
元作為其價格區間，其理由竟是：「經查原處分所認定被上訴人於系爭期間之漲幅趨勢為11,000元、11,000元、1
2,000 元、14,000元及16,000元，漲勢均集中於2000元上下，況該間隔2,000 元係Microsoft Office Excel應用程式之繪圖功能自行判斷數值間隔繪製而成，上訴人並未設定何種價格區間，此為更審法院及被上訴人之錯解，倘若更審法院認為區間過大，上訴人經由Excel 圖表之設定，將區間改為1000或500 亦可，……。」足見被告就本件價格區間之選擇，實未附任何理由，是其認定原告等有一致性漲價趨勢云云，在證據不足下，單憑幾紙發票，即遽為認定，實流於恣意，自非合法。
（四）被告主要係以「市場結構」、「比較原告以往調價經驗」、「國際廢紙行情」、「頻繁聚餐」等因素，作為推論原告等有聯合行為合意之間接事實，惟：
１、市場結構部分：查被告以系爭工紙市場係寡占市場，因彼此協調溝通容易，即有利於勾結，並據此推論原告等構成聯合行為，被告逕以工紙市場結構為寡占市場，即推論此市場結構有利於原告等進行勾結，並據此「有利於勾結之動機」推論原告等必然具有聯合行為合意，被告上開推論，未憑實據，所為推論已顯為跳躍而有違論理法則，洵屬臆測之詞，要不可採。況因寡占市場廠商家數少，對於其他廠商之行為較易觀察，並能夠立即調整自己的行為，以因應對手之行動，此即寡占市場特有之市場結構。因此若一寡占廠商降價意欲攫取市場，其他寡占廠商一定要跟進降價，以避免喪失市場占有率；反之，若一寡占廠商調漲價格，相較於維持原價格或調降價格所帶來短暫市場占有率增加之結果（因率先調漲價格的廠商發現其他廠商沒有跟進漲價，其市場占有率即減少，因此會調降其價格，所以未調漲價格之廠商只能有短暫增加市場占有率之機會），其他寡占廠商若跟進調漲價格，所帶來之長期經濟利益，可能更大，所以寡占廠商基於經濟理性，在自我經濟利益最大化之考量下，會有跟漲或跟跌之價格模仿行為之現象，此種理論業經經濟學家以無限重複賽局理論證立。承此，經濟學者因此認為：「依據賽局理論的觀點，在資訊完全的寡占市場中，如果產業環境並不適合勾結，則廠商勾結不但不會成功，而且還有違法之風險，因此在此情況下勾結將是不理性的行為，反之，如果產業環境本身適合勾結，則廠商只需要透過有意識之平行行為即能達致與勾結在一起一樣的效果，因此在此情況下勾結也是不理性的行為，換言之，在資訊完全的寡占市場中，廠商不會出現聯合行為。」。申言之，寡占廠商之價格跟隨行為，既較之與其他廠商合意勾結之聯合行為更能符合其經濟理性，寡占廠商自會選擇採行跟隨其他廠商價格之行為，準此，被告所稱「寡占市場結構有利於廠商勾結」及「寡占廠商因此有勾結之動機」云云，顯與經濟學上之研究發現背道而馳，洵屬有誤，委不可採。
２、比較原告以往調價經驗部分：被告係以原告等98年11月至99年3 月間之價格調整情形與96年10月至97年5 月間之模式不同，因此足以推論原告等此次調漲價格係基於合意而來，惟被告亦係推論過速，而不具充分之理由。對此，前審判決予以駁斥，論述甚詳：「惟原告等於98年11月至99年3 月間調漲原紙價格之過程，是否與96年10月至97年5
月間有顯著差異，應就渠等於上述2 段期間之銷售價格數據，採相同認定標準加以觀察，方屬客觀；而依前述，被告認定原告3 者於98年11月至99年3 月調漲原紙價格之行為，外觀上具有一致性，或以發票價之平均值為準（如原告正隆公司），或僅以多數相同之發票價為計算基礎，剔除不相同之發票價者（如原告永豐餘公司），採取標準並非統一；而原處分就其所稱原告3 者於96年10月至97年5
月間之工業用紙價格及漲幅，係以發票價或其他價格為認定基準？如為發票價，該段期間原告3 者每月各自開立之發票價格是否均為一致？若非一致，被告係採平均值、或以多數相同之發票價為準，抑或另以其他方法，認定價格上漲之趨勢？復未為任何說明，是以被告據以比較原告等於前述兩段期間原紙價格上漲情形之基準是否相同，既非明確，尚難遽認其所指原告3 者於98年11月至99年3 月調漲原紙價格與過往漲幅明顯相悖一節，確屬可採」。
３、國際廢紙行情部分：被告係以原告等一級工業用紙之漲幅均超過廢紙價格成本上升之幅度，作為原告等有聯合行為合意之推論依據。被告係以工紙實收價及廢紙成本為基礎，而得出廢紙成本占工紙成本65% ，其並指稱工紙之相稱漲幅應以廢紙漲幅之65% 為合理之漲幅，惟被告係以工紙發票價作為論斷原告等外觀行為一致之基礎，然於計算廢紙成本占工紙成本之比例時，又捨發票價不用，而改以實收價為計算之基礎，其比較標準既不一致，二者必然有所誤差，故被告所得「工紙相稱漲幅」之推論，自不足採；況查原告生產工紙時，除廢紙成本外，尚有能源、化工等其他生產成本，且因廢紙、能源及化工價格持續變動，各項成本所占生產成本比例本非恆定，故被告逕認廢紙成本占總工紙生產成本之65% ，並謂應以廢紙漲幅之65% 為工紙相稱漲幅，不僅過於武斷，又何以廢紙漲幅之65% 即為工紙相稱之漲幅？其依據為何？合理性為何？亦未見被告說明，故其主張，要不足採。
4、至有關原告等一級紙廠間有無被告所稱頻繁聚會吃飯、輪流請客聯誼：原告等均有參與臺灣區造紙工業同業公會舉辦之專案討論聚會，而此聚會同時也具有同業聯誼之性質，但不一定會用餐；而原告亦會因每次會議討論主題內容，安排適合之參加人員，且會議中亦不會討論價格。是被告所稱之原告等一級紙廠間頻繁聚會吃飯、輪流請客聯誼，並無此情形。與榮成公司於99年3 月29日派員向被告說明時之陳述：「（問：貴公司是否與同業間有聚會？）答：一級廠通常會派員參與造紙公會之主持會議，二級廠有時會有輪流請客不定期之聯誼聚會。」等語相符。是被告所指之頻繁聚會吃飯、輪流請客聯誼應是指二級廠之情形，而與本件原告無涉。
（五）關於廠商之定價策略，必須從廠商之角度觀察，所謂廠商之「合理價格」，不必然是廠商依成本漲跌所計算之相應價格，亦不必然是廠商為追求利潤極大化下之最適價格，尚需考慮市場競爭等諸多因素。是以，在市場行情因素納入考量下，原告等之價格基於寡占市場之結構因素，本就會趨於相近，故本件被告單憑其主觀之見，率予認定本件原告等之發票價不合理，並藉此所謂之不合理，認定原告等具聯合行為合意云云，即非可採：
１、查被告無非係以原告等之發票價漲幅悖於歷史及國際漲幅，且超過廢紙漲幅過多為據，認定原告等之「定價不合理」，並據以推論原告等存在聯合行為之合意始能同步調漲工紙發票價格。惟原告之調價並無悖於歷史及國際漲幅之情事，業經本院前前審判決在卷可資參照，詳如原告更一審102年4月2日行政訴訟補充理由狀第5頁所述；本院前審判決第29頁亦可資參照，故被告據以推論之前提事實已有認定錯誤之情形。
２、原告之定價方式並無一固定之計算公式，每月之定價除必須考量原料成本變動、其他生產成本變動，以及歷來原告營運損益之狀況等因素外，更須考量市場行情及產業競爭情勢之變化，在仍具競爭力之價格範圍內，為原告最大之利益，設定當月之價格；倘若能完全依原告自身成本之變動調整價格，而不論市場行情及產業競爭情勢，原告當樂見此事，然現實市場環境卻非如此，否則天下豈會有不賺錢的廠商？是以，廠商之「定價」（即價格之「決定」，而非價格本身）是否合理，除需考量成本費用之多寡外，尚涉及經營者主觀之商業價值判斷與經營策略運用（例如：基於維護客戶關係或擴大市場占有率等不同考量，據以設定利潤之高低），並由作成該定價決策之經營者自擔風險及自負盈虧，故定價合理與否，乃屬相對性概念，並無絕對客觀之單一定價標準存在，當不容第三人以其自身價值判斷妄加批評；且廠商所定之價格，必須經過市場之檢驗，此亦是一個相對的概念，就不同的消費者而言，有認為合理者，亦可能有認為不合理者，並無一定論。足見所謂價格之合理與否，並非絕對，亦無一正確答案。因此，本件工紙價格之決定是否合理，自應從原告等各自之立場與角度觀察始為妥適。
（六）關於原告之定價模式：
１、原告每月工紙價格並非依一定之計算公式而來，而是於每月下旬由工紙事業部的業務主管召集相關人員，彙整相關資訊以檢討訂定次月工紙之售價。而決定工紙價格之相關考量因素包括國際工紙價格行情、進口紙報價與進口數量狀況、同業競價狀況、成品庫藏狀況、產品盈虧狀況等諸多因素，並非單以原告之生產成本為定價之依據。此外，原告於決定次月工紙售價時，亦會考量客戶（即下游二級紙廠）忠誠度與歷來交易狀況而對客戶有不同之報價，一般而言，與原告長期合作之客戶自得獲得較低之報價。準此，原告於每月下旬所決定之次月工紙售價，即因不同客戶而有異，並非全屬單一之價格，此從前揭原告98年11月至99年3 月間之發票價，可證原告對不同客戶之報價並非完全一致。
２、原告係於每月月底前，由營業人員利用拜訪客戶之機會，就次月之工紙價格以口頭報價；如無拜訪客戶之情形，則改以電話報價；客戶有時亦會主動詢價。對於原告所報工紙價格，客戶可接受時，多會表示希望原告於月底實收時能酌情給予優惠；客戶不能接受時，多會提出其自認合理之價格，或暗示其他廠商目前之價格；客戶亦有對價格不表示意見者，但於下單時，會根據原告等工紙廠商不同之報價狀況，分配其在原告等工紙廠商之下單量。客戶同意原告之報價並向原告下單後，原　告即依報價金額隨貨開立發票（此即「發票價」），並於每月月底再考量國內紙器市場的競價狀況、工紙同業的競價狀況、進口紙價的變化狀況以及客戶忠誠度與交易實績等因素，與客戶協議實收價格（此即「實收價」），並辦理折讓，而完成該月份之交易。
（七）因97年適逢金融海嘯，當時市況低迷，各行業景氣慘淡，國際廢紙及工紙價格均下跌，直到98年，因景氣稍有回溫，國際廢紙及工紙價格陡昇，才會帶動原告於系爭98年11月至99年3 月工紙價格上漲，自是有漲價之合理理由存在：
１、原告歷來提出有意識平行行為（或稱價格跟隨行為）理論，係因被告主張寡占市場因市場結構因素易於勾結，故廠商間有聯合行為之誘因。學理上所謂有意識平行行為理論係指，在寡占市場結構下，廠商間基於經濟理性，根本無需考量其他生產或銷售因素，即會有意識地跟隨他廠商之調價行為，而產生外觀行為趨於一致之效果，簡言之，該理論適用之對象，係指在不考量其他因素下所為之單純價格模仿行為。因此，原告乃援引此理論以證明在寡占市場結構下廠商為聯合行為反屬不具經濟理性之行為，駁斥被告以市場結構作為其推論原告等具備聯合行為合意之理由，並非主張原告於系爭期間之調價行為均屬「價格跟隨行為」。況且，原告訂定發票價時，實參考諸多因素，市場行情價格（即另二家廠商之價格行情）僅是原告定價參考因素之一而已，故原告並非一味追隨他廠商之價格，業如前述，自非屬前揭學理上所稱之「價格跟隨行為」。
２、原告等於本審級準備程序均已清楚表明並未主張在系爭期間有前揭學理上所稱之「價格跟隨行為」，是以鈞院即無依最高行政法院判決見解予以調查之必要。除此之外，原告認為最高行政法院對於有關「價格跟隨行為」有否之舉證責任分配見解尚有諸多應予探討之處，爰詳述如下：
⑴按聯合行為之成立，必須水平競爭之廠商間該當「外觀行為一致」且該外觀行為一致是基於「廠商間之合意」兩個要件，二者缺一不可。準此，倘廠商間僅外觀行為一致，但該行為一致之情況並非廠商間之合意所形成時，該等廠商自不構成聯合行為；倘若廠商間外觀行為並無一致之情形時，更無庸論述廠商間是否存在聯合行為之合意，亦無調查何人發動價格領導或何者為跟隨價格行為之必要。最高行政法院發回意旨亦是肯認「如原告等有外觀行為一致之情形時」，始有調查原告等是否為有意識平行行為之必要。
⑵前審判決即是認為本件：「被告未能舉證證明原告3 者之一級廠於98年11月至99年3 月間，有一致調漲原紙發票價之客觀行為。退步言之，即便寬認被告依原告榮成公司過少之發票價格數據，及未就另2 名原告之所有發票價格作全面觀察，所得原告3 者調漲原紙發票價格具有外觀一致性之結論，係屬可採，惟廠商間外觀上之一致行為，並不必然存有事前之合意，亦可能並非相互勾結產生之結果，……」（見前審判決第26頁倒數第10行至倒數第4 行）等語，衡諸上開最高行政法院見解，本院自無庸探究原告等有無聯合行為合意存在乃至於原告等是否為價格領導或價格跟隨之必要。
⑶至有關最高行政法院發回意旨表示：如原告等有外觀行為一致之情形，應調查原告等如何價格領導或如何價格跟隨乙節，亦僅是提醒下級法院此調查途徑，然並不以此為限，而認原告等若非有意識之平行行為，即具備聯合行為合意云云。蓋當市場上出現廠商間外觀行為一致之現象時，原因或有數端，有可能是出於偶然的情形、有可能是市場供需出現變化所產生之情形、或是預期颱風來臨菜商提前漲價之情形，或是寡占廠商有意識的平行行為等。申言之，當被告並無直接證據證明原告等有聯合行為合意而改採間接證據證明之方式時，因間接證據僅能證明間接事實存在，若欲進一步以間接事實「推論」直接事實存在，則仍須就此推論過程負擔舉證責任，始得賦予其與提出直接證據證明直接事實存在相同之法律效果，否則不應僅因被告已舉證證明某一間接事實存在，並據此間接事實「臆測」而非有事實根據之推論直接事實存在，即逕將客觀舉證責任倒置由原告負擔，反而要求原告須就直接事實「不存在」負擔舉證責任，遑論該直接事實係屬行政罰之構成要件事實。因此，被告必須將其他可能使原告等外觀行為呈現一致之原因均予排除後，僅餘聯合行為合意是原告等外觀行為一致之唯一解釋時，始能推論原告等構成聯合行為，前二次判決，均是採如此之見解，且如此始與證據法則及舉證責任分配法則相符。是以，本件原告等外觀行為一致之原因，是否僅餘聯合行為合意而別無可能，自應由被告舉證以實其說。
⑷原告等於系爭期間均調漲價格，係反應國內外廢紙價格上揚所為，並業經前審審酌臺灣區造紙工業同業公會之TOCC與AOCC單價趨勢比較圖等相關證據後認定，大致與西元
2007年至2012年環球金融危機及系爭期間國內外廢紙價格上揚情勢相符，考量彌補過往損失及成本提高而為相對售價之調整，並無偏離個別事業經濟理性考量下應有之合理行為（見前審判決第29 頁 第12行以下），故原告等於系爭期間均調漲售價，實屬個別事業經濟理性考量下應有之合理行為，縱非有意識之價格跟隨，亦絕不可逕認構成聯合行為。
（八）被告以共整合模型之經濟分析方式主張本件亦是因有異常才發動調查；被告於97年至99年間其他3 度發動調查亦是基此模型發現有異常，始為起動，但此3 次調查之結果，均認為並無聯合行為之情。準此，該共整合模型所計算之數據，僅不過是被告發動調查之誘因，並無法以此作為進一步論斷本件原告等具備聯合行為合意之要件。另被告主張本件因原告等發票價格有高達99.9%高度趨近之情形，
故謂此非基於合意如何而來；且其餘調查之3 案係數並沒有如此之高度趨近，惟被告在其餘3 案中是以何種價格填入系爭計算公式內？與本件是否相同？均未見被告說明；又於本件中，已見被告並未採原告正隆公司於行政救濟階段所提出如此諸多價格不一致之發票金額，亦未將原告不同發票價格之金額列入，其運算出來之結果，自然偏頗，而無法顯示事實，故該理由至不足採甚明。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分關於原告永豐餘公司部分。
六、被告答辯則以：
（一）同一產銷階段之水平競爭事業倘透過意思聯絡，共同決定商品價格，而足以影響市場功能者，即構成公平交易法所禁止之聯合行為：
１、按本案違法行為係發生於98年至99年間，依行為時公平交易法第14條第1 項本文規定：「事業不得為聯合行為。」行為時同法第7 條第1 項至第3 項規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」「前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」「第1 項所稱其他方式合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」。
２、公平交易法修正條文業於104 年1 月22日經立法院三讀通過，並於同年2 月4 日總統公布施行。修正後之公平交易法第14條第1 項及第2 項規定：「本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。」「前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」同法第15條第1 項本文復規定：「事業不得為聯合行為。」。
３、依前開條文可知，公平交易法對於事業聯合行為之規範，無論於本次修法前、後，均以「具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意（包括事實上可導致共同行為之意思聯絡），相互約束事業活動，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能」為要件，且均採原則禁止、例外許可之執法立場。又公平交易法對聯合行為係採實質認定方式，除以契約或協議達成合意外，尚包括因意思聯絡而事實上足以導致一致性行為（即暗默勾結行為）之「其他方式之合意」。故倘同一產銷階段之數事業，明知且有意識透過彼此間之意思聯絡，就其市場行為達成不具法律拘束力之共識或瞭解，形成具一致性外觀之行為，而足以影響市場功能者，無論於本次修法前、後，均構成公平交易法所禁止之聯合行為。另價格聯合行為，不以必同幅度或同一價格水平者為限，僅需數事業透過意思聯絡，致使某特定期間之價格有異常之僵固或上揚趨勢，並因而影響該市場之供需功能，即為已足。
４、又針對聯合行為之規範內容，本次修法除酌作文字調整外，主要之修正重點乃增訂第14條第3 項規定，明定聯合行為合意之推定：「聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之。」其立法理由並指出：「舉證為訴訟勝敗之關鍵，實務上主管機關欲取得成立聯合行為之直接證據，非常困難，為有效規範聯合行為，應適度賦予主管機關得以相當依據推定聯合行為之合意要件。」。蓋「事業為避免留下聯合行為合意之直接證據，而遭競爭主管機關之舉發，遂漸發展出不具法律上與事實上拘束力之一致性行為，以遂行聯合之目的。因而，各國實務上為徹底執行限制競爭法對於聯合行為之規範，不僅將一致性行為納入聯合行為之規範範疇，且於蒐證、舉證上，亦不限於直接證據，間接證據亦可作為證明合意存在之證據……因此在聯合行為的認定上，縱無直接證據可資證明事業間存有聯合行為之合意，然若透過間接證據之採證與分析，可合理推論若非事業間採取聯合行為，否則無法合理解釋市場上一致行為現象時，即可推論有聯合行為合意之存在」（最高行政法院103 年度判字第294 號判決參照，另92年度判字第1798號判決、99年度判字第503 號判決、100
年度判字第611 號判決意旨參照）。是本次修法前，「以事業外觀行為之一致性，合理推論渠等間有聯合行為之意思聯絡」之「一致性行為」理論，已迭獲實務見解肯定，本次修法更將此概念予以明文化；足見前開「一致性行為」理論不但為實務見解支持，亦為立法者所肯認，確屬可採。
５、因此，同一產銷階段之數事業，倘形成具一致性外觀之行為，且經調查後，得以直接證據或其他間接證據（如誘因、經濟利益、類似之漲價時間或數量、不同行為之替代可能性、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性等）推論若非該數事業間有聯合行為之意思聯絡，否則無法合理解釋渠等外部行為之一致性，即可認定該數事業係合意而為聯合行為。
（二）一級工業用紙市場之定價方式及交易習慣：
１、瓦楞芯紙（或稱原紙）係最基本之工業用紙原紙，主要用作製造瓦楞紙板之瓦楞層或中芯為主。裱面紙板（或稱牛皮面紙）係使用木漿及廢紙混合抄造，主要用作瓦楞紙板之正、底兩面所用之紙板，產品主要特點為具有較高之破裂強度、較高之環壓強度、表面潔淨平滑可供多色印刷及較高之衝孔強度等。裱面白紙板（或稱白面紙）係使用木漿及廢紙混合抄造，並加白色表面，具有較高之耐折強度、剛挺度，且厚度均勻，正面具有較高之平滑度及印刷適性，以供印刷之用，破裂強度之主要規格同裱面紙板。
２、瓦楞芯紙（原紙）為最基礎之計價規格，業界通常以1 公斤或1 公噸之原紙作為計價單位（原處分為求敘述上之一貫，故換算後統一以公噸為單位），裱面紙板及裱面白紙板則因紙種品項不同，其價格係以原紙價格為基礎，再加計一定金額後得出，各公司品項加計金額亦有不同（原告正隆公司99年3 月18日隆總字第10056 號函，見104 年度訴更二字第48號本院卷第184 頁至第185 頁背面）。亦即原紙為工業用紙產業之基礎計價標準，原紙價格之高低即帶動整體品項之價格漲跌。
３、依工業用紙之產業習慣，業者多係以口頭方式向下游二級紙廠報價（所報價者即為「牌價」），下游二級紙廠訂購後，再出貨至下游二級紙廠之廠房。發票之開立因業者作業方式不同，有貨到即開發票與月底再開發票等兩種方式，惟發票上之金額（即「發票價」）均係以報價作為計算基礎。下游二級紙廠之付款則採月結方式，每月結算時上游工業用紙業者與下游二級紙廠再就發票價進行折讓議價，折讓後最終之金額則為實收價；如採貨到即開發票方式，則每月結算後之折讓差額另以銷貨退回等方式退還下游二級紙廠（榮成紙業股份有限公司99年3 月19日（10）法務函字第0301號函及99年3 月29日之陳述紀錄亦同此意旨，見104年度訴更二字第49號本院卷第97頁至第100頁）。（三）二級紙板市場之定價方式及交易習慣：
１、二級紙廠所生展之瓦楞紙板係由瓦楞芯紙（原紙）與面紙經由複瓦機之壓楞、貼合、壓線、裁切等加工手續製作而成，再依據下游客戶之需求進行不同裁切及壓線，可製作為3 層瓦楞紙板或5 層瓦楞紙板，其種類規格亦視下游客戶之需求而定。
２、一級工業用紙分為瓦楞芯紙（原紙）及裱面紙板，並以原紙為計價基準，再加固定金額後則為面紙售價；二級瓦楞紙板則依所需基重（每平方米重量）、使用芯紙或面紙之等級不同，組合成不同規格，可分為3 層或5 層瓦楞紙板，並以「平方米（m2 /元）」作為計價單位。二級紙板每平方米之價格，需考慮所使用之面紙、芯紙、底紙、加工工資及耗損等，計算公式相當複雜（永豐餘公司99年3月
29日永餘工紙總字第（九九）03005號函，見104年度訴更二字第49號本院卷第107頁）。以3層瓦楞紙板為例，其計算公式如下：每平方米價格＝{[（面紙基重×P面紙）＋
（芯紙基重×P芯紙）＋（底紙基重×P底紙）]＋加工工
資}×耗損；P面紙＝P芯紙＋固定差價（e.g.A級面紙加價
5,000元、B級面紙加價3,000元、C級面紙加價500元）；P底紙＝P芯紙＋固定差價（e.g.A級面紙加價5,000元、B級面紙加價3,000元、C級面紙加價500元）舉例而言，如購
買3層瓦楞紙板，使用130g芯紙、220g B級面紙、220g B
級底紙，加工工資為3元、耗損4％，而芯紙價格每公斤15元，則該3層瓦勒紙板每平方米之價格為：{[ 0.22×（15
+3）＋0.13×15＋0.22×（15+3）]＋3}×1.04=13.38
３、二級瓦楞紙板之品項規格眾多，依被告所取得之二級紙廠報價單，至少包含30種以上之規格，而各規格均由不同之瓦楞芯紙與面紙組合而成，並各有不同之產品代碼，各業者使用之產品代碼亦屬不同。因二級紙板之規格種類繁多，倘有價格變動，業者多係以報價單方式向下游三級紙器廠報價，下游三級紙器廠則依所需規格及尺寸（或稱面積）向二級紙板廠下單。
（四）原告及其他被處分人於98年11月至99年3 月間聯合調漲工業用紙價格，足以影響國內工業用紙市場之供需功能，確違反公平交易法有關聯合行為之禁制規定，且此節業經最高行政法院104 年度判字第181 號判決（即本案發回判決）肯認在案，確屬無疑：
１、國內工業用紙產業得以上、中、下游區分，生產工業用紙之原紙（瓦楞芯紙、面紙）者為一級廠；中游為二級廠，生產瓦楞紙板；下游為三級廠，係製成各種生產紙器等。原告三公司為國內三大工業用紙業者，渠等於國內一級工業用紙市場之市場占有率分別為51.2％、19.1％及28.2％，合計高達98.5％，呈現寡占之市場樣態。原告三公司除經營工業用紙紙源之一級廠外，亦同時兼營中、下游之二、三級廠，為垂直整合之業者，渠等於二級紙板市場之市場占有率分別為24.1％、14.19 ％及16.5％，合計亦達54.79 ％。因原告三公司除掌握一級工業用紙之紙源外，復有垂直整合一、二、三級廠之情形，於事業內部具高度之實質控制力，一級廠之紙源分配（供應自身所屬二級廠與對外售予其他獨立二級廠之比率）、內撥計價（自用之計價方式）及價格決定（外售之計價方式）等，均與二級廠有密切關聯，故原告三公司對一級工業用紙價格之調整必牽動下游二級紙板之市場價格，上、下游彼此間具有高度依存之連動效應。國內一級工業用紙市場屬高度集中之寡占市場結構，又受限於新進業者參進不易，進口業者則有採購日期與到岸日期之時間差之障礙，致使新進業者或進口業者與原告及其他被處分人從事價格競爭之即時性及可能性均低，原告三公司遂有互不為價格競爭之誘因。原告三公司於處分系爭期間，未見任一家業者以合理競爭行為搶占市場，顯見渠等已有維持工業用紙之漲幅而避免競價之暗默勾結。
２、原告三公司於處分系爭期間（98年11月至99年3 月間）之原紙發票價依序為原告正隆公司：每噸新臺幣（以下同）11, 000元、11,000元、12,200元、14,500元及16,000元
；榮成公司：每噸11,000元、11,000元、12,000元、14,
300元及16,000元；永豐餘公司：每噸11,000元、11,000
元、12,000元、14,000元及15,500元；呈現工業用紙價格一致性調漲之外觀。發票價一致性調漲情形，係被告於本案調查期間，函請下游二級紙板廠共19家業者（即原告三公司銷售一級工業用紙之交易相對人）提供發票資料及說明，並參採原告三公司對於漲價情形之相關陳述內容等，綜合整理而成。且針對被告依前開資料彙整製作之價格趨勢表（見104年度訴更二字第48號第172頁背面），被告於原告三公司到會說明時，均提示渠等檢視，並獲原告榮成公司自承：「基本上趨勢對應表內無誤。」、原告永豐餘公司亦稱：「基本上趨勢表內發票價無誤。」此有原告榮成公司99年3月29日（見原告榮成公司原處分卷乙3卷第
481頁至第483頁）及永豐餘公司同日之陳述紀錄（見原告永豐餘公司原處分卷乙2卷第479頁至第481頁）在卷可稽
。是前開發票價一致性調漲之事實，業經榮成公司及永豐餘公司確認在案，自屬可信。復審酌渠等於一級工業用紙市場之合計市場占有率高達98.5％，屬寡占市場，且渠等之前開調價行為，非但與歷史調價經驗不符，亦與國際行情背離等情，前開一致性調價行為顯無其他合理理由可資說明；故原處分綜合前開諸多客觀情事，據以推論原告三公司間有聯合調漲一級工業用紙價格之意思聯絡，確屬有據。又此節業經最高行政法院104年度判字第181號判決肯認在案。原告三公司雖辯稱被告所採認之下游業者發票不具代表性，並於行政救濟期間另提出發票，惟被告於本案調查期間，亦曾函請原告三公司提出發票等相關事證，原告三公司捨此不為，卻遲至調查完竣後之行政救濟期間始提出，是否足堪採信，已非無疑；況國內一級工業用紙市場為原告三公司業者所寡占，下游二級紙廠對渠等之依賴度極高，則渠等嗣後所提之發票資料內容是否全然正確無誤，容有斟酌之必要。
３、縱認原告遲至行政救濟階段始提出之發票資料仍具可信性，該等發票資料與原處分採認之發票價亦大致相符：
⑴原告於本案行政救濟期間共提出72張發票影本資料，扣除其中2 張規格係「基重100g」者（此非原紙之基本規格，需另行加價，故不納入原紙發票價之計算），尚有70張（見10 4年度訴更二字第48號本院卷第269 頁）並依前開發票所載之單價金額，分別計算各月份之平均值及眾數（見104 年度訴更二字第48號本院卷第255 頁背面）；另再將前開發票所載之單價金額，與本案調查期間下游業者所提發票資料加總後，計算得出「調查期間下游業者所提發票」與「行政救濟期間原告所提發票」加總後之各月份平均值及眾數（見104 年度訴更二字第48號本院卷第255 頁背面）。
⑵依前開原告所提發票之平均值及眾數，以及「調查期間下游業者所提發票」與「行政救濟期間原告所提發票」加總後之平均值及眾數，可發現即使將原告於本案行政救濟期間所提發票併予納入計算，除99年1 月外（99年1 月發票價之認定方式已如前述）各月份之發票價數額與原處分所認定之發票價亦大致相符，足見原處分認定之原紙發票價數額確屬可採。是被告認原告三公司於處分系爭期間確有一致性調漲一級工業用紙價格之情形，並輔以寡占市場結構、系爭調價情形與歷史調價經驗相違，與國際行情亦屬背離、處分系爭期間同業頻繁聚會等附加因素，據以推論４、原告正隆公司及原告榮成公司亦於處分系爭期間內之99年1 月至3 月間調漲二級紙板之價格，且報價時點相近，價格亦趨於一致；然原告正隆公司及原告榮成公司所生產二級瓦楞紙板之規格品項代碼各有不同，價格計算公式尤為複雜，且渠等二級紙板之自用內銷比例及內撥計價之成本提列等亦屬不同，卻不約而同價格一致，又高於獨立二級廠之價格，顯不符常情；故原處分據以推論原告正隆公司及原告榮成公司係基於聯合行為之合意，彼此間不為競價，而係利用上、下游紙廠之整合掌控紙源，進而聯合抬高二級紙板之價格，亦屬有據。
５、原處分就一級工業用紙市場部分，原告三公司有同時間、同一形式之一致性調漲價格之外觀，並輔以與歷史調價經驗相違、與國際行情背離及寡占市場結構等附加因素，以此推論渠等有聯合行為之合意；復就二級紙板市場部分，以原告正隆公司及原告榮成公司瓦楞紙板之規格品項代碼不同，且計算公式複雜，價格卻趨於一致，以此推論渠等不為競價，利用上、下游整合掌控紙源進而聯合操縱二級紙板價格等節，均經最高行政法院104 年度判字第181 號判決肯認在案；另就二級紙板之地理市場部分，前開最高行政法院判決亦肯認原處分以全國為地理市場範圍，並無不當。是原告三公司違法事實，均已獲得前開最高行政法院之肯定，自屬無疑。
６、針對處分系爭期間工業用紙價格一致性調漲之情形，原告三公司於被告調查期間，雖辯稱係基於自身營運考量自主決定調價，惟對於渠等作成漲價決策之過程或計算方式，卻均未能提出公司內部簽呈或其他資料以實其說，遲至進入行政救濟階段後，原告三公司始陸續提出部分文件資料，此種遲遲不肯提出對己有利事證之作法，顯與常理有違；況本案自99年2月被告立案調查迄今已逾5年，原告三公司對於該漲價決策之說法仍含糊其詞，所提出者亦非該漲價決策過程之內部簽呈或討論資料，則該等資料是否確屬真實而值得採認，實非無疑。退步言之，縱認原告於行政救濟階段始提出之內部資料確屬真實，惟該等資料所呈現之內容與案關漲價決策實屬二事，更不足以作為原告於處分系爭期間之一致性調價行為確與聯合行為無涉之證明。商品價格之調整屬事業之重大營運決策，且因調價行為除自身成本考量外，亦需同時審酌競爭對手動態、市場價格趨勢、下游客戶接受程度等因素，故事業作成漲價決策前，理應有資料蒐集、分析、討論、價格試算等過程，而前開決策過程，亦應有相關往來討論文件、會議紀錄、內部簽呈或價格計算方式等資料可循。原告提出之事證，為係單純之產業分析文件，或未涉及案關漲價之決策過程與計算方式，均非足以佐證原告漲價決策過程之內部簽呈或討論資料。
（五）原告三公司於處分系爭期間之調價情形，與歷史調價經驗不符：
１、針對原告三公司是否涉有聯合調漲或聯合不調降工業用紙價格等違法情事，被告於97年至99年間，曾四度（含本次處分）立案進行調查：
⑴第1 案（調查期間為97年1 月至5 月）：本案係金融風暴前物價大幅波動期間，民眾檢舉原告及其他被處分人涉有聯合調漲工業用紙價格乙案。案經比對渠等之價格資料顯示，原告三公司因廢紙上漲之成本壓力，故調漲工業用紙價格，惟各家漲幅均有不同，調價幅度及時點亦相異，如原告正隆公司及原告榮成公司係分別於97年1 月、3 月及5 月漲價，原告永豐餘公司則係每月均調整售價，故尚無具體事證顯示原告及其他被處分人涉有聯合行為情事。
⑵第2 案（調查期間為97年10月至98年2 月）：本案係金融風暴過後廢紙價格下降，民眾檢舉原告三公司涉有聯合不降價乙案。案經比對渠等之價格資料顯示，原告三公司廢紙成本之跌幅不一，分別為44.66％-50.77％，而原告正
隆公司僅97年11月及12月降價，整體降幅為17.48％；原
告榮成公司則每月降價，整體降幅為31.26％；原告永豐
餘公司亦逐月降價，整體降幅為29.27％。是原告三公司
調降工業用紙價格未具外觀上之一致性，尚難認渠等有聯合不降價之情形。
⑶第3 案（即本處分案，調查期間為98年11月至99年3 月）：本案係原告三公司於98年11月至99年3 月間急遽調漲工業用紙價格，引發中下游業者強烈反彈，復因雖有廢紙成本上漲之客觀因素，惟原告三公司人一致性調漲工業用紙價格之行為，不但超過廢紙成本之相稱漲幅，且悖離國際競爭性價格之漲幅趨勢，與以往產業調價習慣亦屬不同，原告三公司復未能提出該一致性調價之合理事由，足認確屬聯合漲價之違法情事。
⑷第4 案（調查期間為99年7 月至10月）：本案係採購紙箱業者檢舉原告三公司聯合漲價乙案。案經比對渠等之價格資料顯示，原告三公司之廢紙成本不同，對於成本上漲之容忍度亦有所差異，且原告正隆公司先於99年8 月降價，復於10月漲價，整體漲幅0 ％；原告榮成公司按月上漲，整體漲幅9 ％；原告永豐餘公司分別於99年9 月及10月漲價，整體漲幅4.83％。因渠等之調價日期與漲幅均有差異，未具外觀上一致性，故尚無具體事證顯示原告三公司涉有聯合行為情事。
２、綜合前開四次調查情形可知，因廢紙成本約占工業用紙成本之65％，如以廢紙成本之漲幅乘以65％，計算廢紙成本上漲後工業用紙價格相稱之漲幅，則原告三公司於處分系爭期間不但有一致性調漲工業用紙價格之情形，且其漲幅均超過與廢紙成本相稱之漲幅，此與其他三次調查情形，迥然不同。
３、如將金融風暴前（96年10月至97年5 月間）與處分系爭期間（98年11月至99年3 月）廢紙成本及工業用紙價格之變化情形相互對照可知，前開二時期廢紙成本之調漲幅度雖屬相近，惟原告三公司工業用紙價格之漲價情形則顯有不同。前次原告三公司之廢紙成本漲幅介於49％-59％，工
業用紙之漲幅則為31％-38％；惟處分系爭期間原告榮成
公司及原告永豐餘公司之廢紙收購成本漲幅與前次相當，工業用紙漲幅卻分別為45％及41％；處分系爭期間原告正隆公司之廢紙成本漲幅僅34％、尚不及前次漲幅，工業用紙漲幅竟達45％。是處分系爭期間原告三公司之工業用紙漲價幅度遠超過前次幅度，顯非單一成本上揚因素所能合理說明。
４、就前開二時期工業用紙之調價過程相較，前次廢紙價格於96年10月起漲，97年2 月原告三公司之廢紙收購價格均超過每噸6,000 元，此時工業用紙價格約為每噸11,500 元
，至97年5 月才緩步上漲至15,500元。又該次各業者之調價時點亦多有不同，原告正隆公司之調價時點分別為97年1 月、3 月及5 月；原告榮成公司先於96年12月降價，再於97年1 月、3 月及5 月漲價，原告永豐餘公司則每月逐步漲價。相較之下，原告三公司於處分系爭期間卻在短短數月內同步調漲至每噸16,000元之高價，與前次之價格階梯（price ladder）調價作法差異甚大。
５、再就前開被告四度立案調查之所得資料相互比對，原告三公司之工業用紙價格於第1 案、第2 案及第4 案均皆有價格不一或漲跌不一之情況，惟自處分系爭期間之98年底起，原告三公司卻不約而同急速調漲價格，並因而引起下游業者之強烈反彈，是原告三公司於處分系爭期間，其漲價幅度之大、速度之快均有違渠等之歷史調價經驗（見104
年度訴更二第48號本院卷第183 頁，歷年來工業用紙價格變化情形表）。
６、原告三公司於處分系爭期間之調價情形，與國際行情亦屬背離。參酌經濟部工業局所提供之歐洲工業用紙價格之調幅，與國內工業用紙之漲價情形相比較，99年3 月國內工業用紙價格已超越97年間之最高價格（97年價格之最高點為97年5 月之每噸16,000元，而99年3 月以來價格已達每噸17,000元），惟99 年3月國外工業用紙價格較97年間之高點仍有差距（97年價格之最高點為96年12月以來之每噸450 歐元，而99年3 月價格僅每噸323 歐元），顯見處分系爭期間國內工業用紙之漲價情形與國際價格行情亦屬背離。
（六）原告三公司於處分系爭期間有同業頻繁聚會情形，有悖於競爭之理。被告於本案調查期間，曾接獲匿名證人反映原告三公司有聚會商討調價情形，並指稱原告三公司曾於臺中市東海漁村、潮港城及新天地餐廳等處集會。經被告進一步查證，中部地區S 業者表示，原告永豐餘公司及原告榮成公司為其會員，過往常至該處聚會；T 業者亦表示原告三公司常有聚會情形。另原告榮成公司於99年3 月29日到會陳述時，亦坦承曾於價格高漲期間與同業密集聚會並且輪流請客。此等競爭對手間頻繁聚會餐敘之情形實有悖於競爭之理，亦非其他產業所常見，足見原告三公司間之交流甚為密切。且於98年12月16日舉行之廢紙原料委員會第182 次會議，原告三公司除均派員出席外，原告正隆公司及原告榮成公司並於會中發言呼籲同業維持廢紙收購價格之穩定，此有台灣區造紙工業同業公會99年3 月25日紙會雄字第067 號函所附之會議紀錄在卷可稽。廢紙既為工業用紙之重要成本，工業用紙價格之漲跌深受廢紙價格之影響，原告三公司於廢紙價格上漲之際，於公會會議中呼籲同業參與廢紙價格行情討論及形成共識，顯然無可避免於會議中提及價格議題，此等訊息交換實為聯合行為形成之有利條件。
（七）原告三公司係基於聯合行為之合意而一致性調漲價格，並非單純之價格跟隨行為：
１、有關聯合行為與價格跟隨行為之區分，最高行政法院103
年度判字第294 號判決指出：「按聯合行為中的一致性行為，常與寡占市場中有意識的平行行為（或稱價格追隨行為）混淆，因兩者在客觀上均有一致之市場行為，惟前者有主觀上的意思聯絡，以及基於合意而有一致之行為，是與後者最大之區別，易言之，聯合行為中違法之一致性行為，係因事業間在主觀上有採行特定共識行為之合意，並基此合意而採行相同之共識行為，以致外觀上存在一致之市場行為。衡諸經驗法則，寡占市場上之跟隨行為係在領導者作出決策後，追隨者方跟進，上訴人等三家公司在決定調價時，勢須提前至少2 至4 週通知通路業者並進行協商，要無在100 年10月初味全公司調漲後，再由統一公司及光泉公司見其調漲後數日內即跟隨調漲之可能。從而，原判決認定被上訴人據此排除上訴人等一致性行為係因寡占市場結構使然之有意識平行行為（追隨行為），核屬有據。」
２、針對處分系爭期間工業用紙價格一致性調漲之情形，原告三公司於被告調查時均表示，係基於自身營運考量自主決定調價，全未提及業界有價格跟隨或追價之慣例，卻於處分後改口辯稱係價格跟隨行為，前後說法反覆，本難採信。況既謂「價格跟隨行為」，必定先有部分業者發動價格領導、其他業者再進行價格跟隨，惟原告三公司始終未能就哪一次調價行為屬價格跟隨行為、哪一家業者發動價格領導、哪一家業者進行價格跟隨、價格領導與價格跟隨間之關聯性及時間差等關鍵性事實提出足以令人信服之說法及佐證。
（八）被告綜合審酌本案調查所得相關事證，據以推論原告三公司於處分系爭期間之一致性漲價行為係出於聯合行為之合意，此一推論與經濟分析所得結果亦屬吻合：
１、原處分據以認定原告三公司於處分系爭期間有聯合調漲工業用紙價格之違法情事，係以一級工業用紙市場部分，原告三公司人有一致性漲價之外觀，並輔以寡占市場結構、系爭調價情形與歷史調價經驗相違，與國際行情亦屬背離、處分系爭期間同業頻繁聚會等附加因素，以此推論該一致性漲價行為係出於聯合行為之合意；復就二級紙板市場部分，以原告正隆公司及原告榮成公司於處分系爭期間亦有一致性漲價情事、高度集中市場有利於聯合行為形成、瓦楞紙板之規格品項代碼不同，且計算公式複雜，價格卻趨於一致，據以推論原告及榮成公司於二級紙板市場有不為競價，利用上、下游整合掌控紙源進而聯合操縱二級紙板價格等情。易言之，被告係綜合審酌本案調查所得之相關事證後，據以推論原告三公司確有聯合漲價之違法情事，至經濟分析方法所得結果，則係另以經濟角度切入、檢測，僅屬輔助參考資料之一。
２、經以商品行情網及經濟部工業生產產品之統計資料，就91年1 月至104 年5 月間工業用紙價格及廢紙價格進行經濟分析，並以共整合模型（Engle-Granger ），就工業用紙價格及廢紙價格此2 變數之長期關係進行檢定；檢定結果顯示，工業用紙價格與廢紙價格間呈現長期之均衡關係，亦即如廢紙價格上漲，短期內工業用紙價格亦將跟隨上漲，惟將時序拉長後，因工業用紙價格上漲將帶動市場需求變化，故工業用紙之價格最終仍會回歸至一穩定價格，此即市場均衡價格。
３、次查，依經濟模型運算結果，工業用紙價格漲幅與廢紙價格漲幅之比率應維持於一定之範圍內，倘工業用紙價格變動量超過預測變動量（依成本波動預測之漲價情形）每平方公尺0.0022元，該變動情形即屬異常，可能非市場正常運作之結果。又針對原告三公司是否涉有聯合調漲或聯合不調降工業用紙價格等違法情事，被告於97年1 月至5 月、97年10月至98年2 月、98年11月至99年3 月（即本處分案）及99年7 月至10月曾四度立案調查，而被告啟動調查之緣由，即係因前開四段期間均有工業用紙漲價幅度超過前述經濟模型依成本預測之漲價幅度，故認有進一步探究瞭解該異常現象究係市場正常運作情形或人為介入操縱所致之必要（見104 年度訴更二字第48號本院卷第226 頁）。
４、再以前開被告四度立案調查工業用紙市場之所得資料為基礎，就原告三公司於前開四段期間調漲工業用紙價格行為之關聯性進行分析。依分析結果顯示，原告三公司工業用紙價格之相關係數於第1 案、第2 案及第4 案多介於87~98 ％間，且各事業相互間之相關係數亦屬不一，惟第3 案中（即本處分案），原告三公司工業用紙價格之相關係數竟高達99.9％、趨近100 ％（工紙價格相關係數表，見104 年度訴更二字第48號本院卷第222 頁）。
５、依前開經濟分析結果可知，被告於97年至99年間4 度（含本處分案）介入工業用紙市場進行調查，均係因彼時市場上出現工業用紙漲價幅度超過經濟模型依成本預測之漲價幅度之異常狀況，並非原告三公司所稱係因下游業者抗議或外界施壓而啟動調查程序，被告之調查結果亦係秉持整體調查所得事證而作成，並無受外力干擾致影響調查中立性等情。再者，處分系爭期間原告三公司工業用紙價格之相關係數確有高達99.9％以上之高度趨近情形，此與其他三案迥然不同，顯見工業用紙價格於處分系爭期間一致性調漲之情形確與市場之正常運作大相逕庭，而有人為介入干預之高度疑慮；此一經濟分析結果，亦與本案相關事證所呈現之原告三公司於處分系爭期間一致性漲價之行為，係出於聯合行為之合意之推論相互吻合。
（九）原告三公司於處分系爭期間聯合調漲一級工業用紙及二級紙板價格之行為，確應評價為法律上之一行為：
１、依行為時公平交易法第1 條規定，公平交易法之立法目的在「維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮」；行為時同法第14條之立法理由復指出，事業間之聯合行為將妨害市場及價格之功能，暨消費者之利益，應予禁止。是公平交易法對於聯合行為之規範意旨，係鑑於聯合行為將削弱市場競爭機能、破壞交易秩序、對市場供需功能及消費者利益均具負面影響，故對於聯合行為採取當然違法之執法立場。
２、原告三公司為遂行共同調漲價格、謀取違法利潤之目的，基於共同漲價之單一犯意，於處分系爭期間數度且繼續實施聯合調漲一級工業用紙及二級紙板價格之行為；且前開聯合漲價行為所違反者，均係行為時公平交易法第14條關於聯合行為之禁制規定，前開聯合漲價行為所侵害者，亦均係行為時公平交易法第14條所欲保護之市場交易秩序；又原告三公司均係垂直整合一、二、三級廠之大型造紙集團，上、下游彼此間具有高度依存之連動效應，原告三公司一致性調漲工業用紙價格之行為除影響一級工業用紙市場外，亦必然牽動下游二級紙板之市場價格。故審酌行為時公平交易法第14條之條文文義、規範意旨及所欲達成之維護市場交易秩序之行政目的，前開聯合行為整體應視為一個違法聯合行為，而於法律上為單一之評價。
３、退步言之，縱認本案聯合行為應評價為數行為，原處分對原告三公司亦無不利益：行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」其立法理由指出：「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。」易言之，行政罰法第25條規定係鑑於數行為所違反之行政法上義務規定可能各有不同，為達成個別行政法規之規範意旨及制裁目的，故對於該數行為分別處罰之。原告三公司於處分系爭期間聯合調漲一級工業用紙及二級紙板價格之行為，其所違反者，均係行為時公平交易法第14條規定；而原處分主文第一點「被處分人於98年11月至99年3 月間聯合調漲工業用紙價格之行為，足以影響國內工業用紙供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1 項本文聯合行為之禁制規定」，已囊括渠等於一級工業用紙市場及二級紙板市場之聯合行為；原處分理由第四點亦分就渠等於一級工業用紙市場及二級紙板市場之聯合行為詳為論述；原處分量處罰鍰時，亦已分別審酌渠等於一級工業用紙市場及二級紙板市場之違法情事；凡此種種均顯示原處分確已貫徹行為時公平交易法第14條之制裁目的，並已充分評價原告及其他被處分人於一級工業用紙市場及二級紙板市場之聯合行為，與行政罰法第25條之規範意旨並無違誤。況行政罰法第25條亦未明定該分別處罰所應採取之形式（如分別製作數份處分書等），則原處分以單一處分書同時論述、評價、裁處原告三公司於一級工業用紙市場及二級紙板市場之聯合行為，既足以貫徹公平交易法之規範意旨，對原告及其他被處分人亦未造成額外之不利益，尚難認有不妥等語，資為抗辯。並聲明請求判決駁回原告之訴。
七、兩造聲明陳述同前，而本件爭點為：99年1 月至3 月間，原告間有調漲一級工業用紙，是否有聯合行為？原告正隆公司及原告榮成公司調漲二級工業用紙板，是否有聯合行為？
（一）按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260條第3項規定甚明。因此對於最高行政法院棄廢發回所持之法律見解，本院自不得更持相異之見解，以收統一法律見解之效力，應先敘明。以下先就本件應適用之法律及法律見解敘述如下：
１、按公平交易法修正條文業於104年1月22日經立法院三讀通過，並於同年2月4日總統公布施行。修正後之公平交易法第14條第1項規定：「本法所稱聯合行為，指具競爭關係
之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。」，同條第2項規定：「前項所稱其他方式之合意，指契約、
協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」，同法第15條第1項本文復規定：「事
業不得為聯合行為。」，各明定聯合行為之定義、要件及法律效果。依修正後公平交易法第14條（行為時法為第7
條）第1項、第2項及第15條（行為時法為第14條）第1項
本文規定可知，公平交易法對於事業聯合行為之規範，無論於本次修法前、後，均以「具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意（包括事實上可導致共同行為之意思聯絡），相互約束事業活動，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能」為要件，故倘同一產銷階段之水平競爭事業透過彼此間之意思聯絡，共同決定商品價格，而足以影響市場功能者，無論於本次修法前、後，均構成公平交易法所禁止之聯合行為，尚不因本次修法而有所差異，且本件係於最初裁處後始發生法律規定之變更，依法並不影響本件應適用行為時法之規定（行政罰法第5條參照），應先敘明。
２、次按本件行為時關於聯合行為之規範，係規定於行為時公平交易法第7條（現行法為第14條）、第14條（現行法為
第15條），前者為定義性規定，後者則為聯合行為禁止及例外之規定（採取「原則禁止，例外許可」之規範體例）。該法第7條第1項規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業（現行法修正為「同一產銷階段事業」）共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」，同條第3項規定：「第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」。可知，行為時公平交易法對於聯合行為之規範，係採『實質』認定之方式，除以契約、協議達成合意者外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性行為（或稱暗默勾結行為）之「其他方式之合意」（前揭行為時公平交易法第7條第3項參照）；所謂「一致性行為」，是指2個或2個以上事業，在明知且有意識之情況下，透過類似聚會等機會交換經營意見，以意思聯絡之方式就其未來之市場行為達成不具法律拘束力之共識或瞭解，形成外在行為之一致性，因此，若事業採取同一形式之外部行為，而經進一步調查確實有「意思聯絡」或依其他間接證據（如誘因、經濟利益、類似的漲價時間或數量、不同行為的替代可能性、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性……等），足以判斷事業間已有意思聯絡，且為其外部行為一致性之合理解釋，即可認定事業間有「聯合行為」。是以價格聯合行為，非指必同幅度或同一價格水平，始足為之，只要業者間之合意，使得某特定期間之價格有異常之僵固或上揚趨勢，並因此影響該特定市場之供需功能即已足；且行為時公平交易法對於聯合行為之「合意」，係採實質認定之方式，除契約、協議外，凡事實上可導致共同行為之意思聯絡，不問有無法律拘束力，均屬之，故上述意思聯絡之存在，除依據直接證據判斷外，亦得利用間接證據證明之方法。因此，經由各項間接證據所認定之間接事實，並由各種間接事實適時的累積，參酌涉案商品之種類、涉案事業所占之比例、相關市場之範圍及其特性，如有生異於正常市場下之競爭條件狀況者，即得據以推定其間存有一致性行為之意思聯絡存在（以上參照最高行政法院104年判字第181號判決意旨法律上見解）。
３、再按上開公平交易法上之聯合行為「一致性行為」與學說上「有意識平行行為」（價格跟隨行為，或稱價格領導（price leadership；preisfuehrerschaft）之區別與界線：學者認為，公平交易法所禁止之「一致性行為」，係指合致公平交易法第7條所稱「其他方式之合意」之行為，
亦即契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。所謂「一致性行為」，係指當事人間雖有意識之合致，但其合意並沒有法律或事實上拘束力，達成此合意之過程，通常是當事人間事前透過接觸，相互將自己計畫或已決定採行之營業競爭措施告知對方，並期待對方，基於此等情報，可以導致互為一致之行為。（參閱廖義男，公平交易法之理論與立法，自版，84年，頁56）通常「有意識之平行行為」，事業彼此間並沒有主觀之意思聯絡，而緣於客觀之市場結構，於市場上因一事業採取行動後，其他事業亦隨之跟進，造成外觀上同一形式之行為，此等行為多存於寡占市場間，因當事人欠缺意思聯絡與合致，自非公平交易法中所稱「其他方式之合意」。一般而言，「有意識之平行行為」故常被當作是寡占市場之表徵，其存在之情形具有市場透明度高、事業間具相互依賴性之特色。（參閱何之邁，平行行為乎？一致性行為乎？--評析中油、台塑油品調價案，臺北大學法學論叢第58期，頁157）換言之，「一致性行為」與「有意
識平行行為」從外部的市場行為上幾乎無法區別，唯一的分辨只在於事業內部間合意之有無而已。
４、又按聯合行為之相關事證，有偏在於處分相對人之特性；因此，在違規情形顯現又事證搜集不易之情況，除依據直接證據判斷外，通常需要利用間接證據證明（即由間接證據證明間接事實，再由間接事實推認主要事實）之方法。因此本件被告認定原告間有無聯合行為之事實關係，除查認原告間有同時間、同幅度之一致性調漲工業用紙之外觀，並輔以與歷史調價經驗相違、與國際行情背離及寡占市場結構等附加因素，據以推認原告有聯合行為之合意，容屬合理推定之方式，參照最高行政法院104年度判字第181號、102年度判字第67號二次廢棄發回判決意旨即指明斯
理。又據此可知：
⑴因公平交易法執法機關對於查緝聯合行為時，通常缺乏直接證據證明事業間有合意存在，而僅能藉由外在的、客觀的行為方式間接的證明事業間有合意存在，因此各國反托拉斯法之學說與實務均允許間接證據之使用，我國情況亦同。學者認為，在無法掌握直接證據之情況下，欲判斷是否為聯合行為，應考慮市場上種種「附加因素」再綜合加以判斷（plus factors; plusfaktoren），惟附加因素必須是重要、明顯且一致的指向特定事實，且不得僅以單一之附加因素做為證據。此外，執法機關於操作間接證據法則時，須「推論合意」係導致一致性行為之唯一解釋。而所稱之附加因素包括市場的結構、市場行為的種類與方式、交易的條件、時間因素等。（參閱何之邁，平行行為乎？一致性行為乎？--評析中油、台塑油品調價案，臺北大學法學論叢第58期，頁158、160；吳秀明，聯合行為理論與實務之回顧與展望，競爭法制之發軔與開端，元照出版93年11月，頁55-56）。又寡占市場之事業行為十分複雜
，需求面與成本面的變化及事業間的策略互動都會影響事業之行為，每種行為都有多種可能解釋，故公平交易法查緝聯合行為執法機關，若能清楚瞭解事業作決策時所掌握之資訊，始能認定事業採取聯合行為是市場現象之唯一解釋。
⑵前述價格領導行為的產生，通常是基於市場地位使然。在市場只有少數幾家寡占的市場結構下，市場的透明度較高，事業彼此間的依賴程度（interdenpendence）也較高。寡占者輕易可以持續性的觀察其他競爭者，因此能夠很快的判斷是否應該加入對方的行列。因此在價格領導的情況下，往往不需要經過形式上的約定，即可達成一致的行動價格。通常價格領導者大可預先公開其準備調價之意圖，期待並等待其他競爭者是否有準備跟進的回應。但由於競爭者彼此並無事先約定，故即使是價格領導者本身也沒有十足的把握其他競爭者會和他採取相同的行動，萬一競爭者若未跟進，則價格領導者勢必立即遭受損失，此時唯一避免損失最好的方法就是調回原價，市場恢復平靜。若萬一價格領導者不甘受損，於調整價格時，訂定一個低於原價的新價格，此時將不免引發價格戰之風險。因此從寡占者的立場而言，如果某一價格領導者為漲價之預告時，最符合本身經濟利益的決定，就是大家都能採取一致行動，除了沒有競爭上的風險外，也不必擔心市場占有率的損失。故在寡占市場上，價格領導者，縱使在無約定的情況下，幾乎很有把握其他的競爭者會自然跟進的原因。且透過市場結構的分析可以發現，寡占者往往不必經過事前的協商或約定，即可輕易地或在很短的時間內，採取同一形式的市場行為。因此僅說明市場上缺乏價格競爭的事實結果，雖無法推導出「事業間有合意或意思聯絡」的決定性結論，但若有其他適當的證據，同時指向有意思聯絡的事實，仍可認為屬合理推定有聯合行為之合意，此亦前開最高行政法院104年度判字第181號、102年度判字第67號判決
意旨指明事項。
（二）兩造對上開事實概要欄之記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之證據附本院卷可稽，應認為真實。其中下列事實１、２部分，乃參照被告４、５查處過程中所取得之證據資料綜合判斷：
１、國內工業用紙產業，以上、中、下游區分，生產工業用紙之原紙（如瓦楞芯紙或面紙）者為一級廠；中游為二級廠，向一級廠購買原紙後加工生產瓦楞紙板等；下游為三級廠，向二級廠購買瓦楞紙板等後，加工係製成各種生產紙器紙盒、紙箱等。原告（正隆公司、永豐餘公司、榮成公司，依序為國內工業用紙三大業者），行為時國內一級廠市場產量占有率分別51.2％、28.2％、19.1％，屬『寡占』之市場結構，於競爭上參照上開說明具有相互牽制性。又原告除經營一級廠，同時兼營下游二、三級廠，為垂直整合之業者，於二級紙板市場占有率高達5成（以原告等
三家公司行為時所生產之二級紙市場之瓦楞紙板市占率計高達54.79％，其中正隆公司約24.1％，榮成公司約14.19％，永豐餘公司約16.50％，另其餘45.21％之市占率，由較具規模之獨立二級紙板廠20家業者分屬之），又如前述原告三家公司為垂直整合之業者，其下所屬一、二、三級廠均為同一經營主體，渠等一級廠轉賣予自營二級廠之價格，均以內撥計價（即為自用列帳之計價方式），且低於銷售至國內其他獨立二級紙板廠之內銷價。而各家二級廠對於其下游三級紙箱業者之報價單，依工業用紙依基重、等級分不同規格，至二級加工裁切後分為三層或五層等不等紙格，並以「平方米（㎡／元）」為計價單位，各二級工業用紙廠，依據各種不同瓦楞芯紙與瓦楞紙板之組合搭配不同規格代碼，報價包含瓦楞芯紙或面紙之成本及加工工資等計算，故計算後售價價格完全一致之機率甚小。又原告為垂直整合之業者，在市場競爭上本該具有整合之經濟效益，兼原告對於一級工業用紙價格之調整，當然會當牽動其下游二級紙板之市場價格，彼此間具有高度依存之連動效應，故原告就二級工業用紙市場，不論抬價或競價相對人即能有相當之市場效果。
２、原告因兼營一、二級工業用紙，故其交易型態屬兩面市場，一為廢紙（原料用紙之一）市場買方業者、一為工業用紙市場賣方業者，依行為時經濟部工業局統計，98年12月國內廢紙總量自產與進口心率約為75：25（即國內廢紙占四分之三，進口約四分之一），每月平均自產17萬噸，每月應有5.6萬噸仰賴進口。又國內廢紙出口量僅占國內收
購（廢紙）量之2.8％（98年12月僅4,841噸）。98年11月間起廢紙價格漸次上漲，至99年3月經濟工業局限制出口
廢紙限量出口政策止，期間國內廢紙自產量並無明顯不足，雖進口量有減少之勢，惟各家一級紙場庫存量高低不同，過往庫存可達數週，現庫存約1、2週，且換算工業用紙產出與廢紙所需量，顯示原告等三家業者各月所需之廢紙尚無短缺，亦亦無自行增加廢紙進口量。其次，國內工業用紙市場94至97年總生產量，約維持在250萬噸上下，出
口量亦維持高檔，國內用量為182萬噸；97年金融海嘯至
98年當年度工業用紙總產量為193萬噸，出口64萬噸，國
內自用量147萬噸，與前時期每月差距為2至3萬噸工業用
紙左右。同時上開用量差距倘有市場需求，則工紙業者減少當月出口量即可調節，是工業用紙於系爭期間大幅價格上漲，並非98年11月突生之供給缺口等市場供需失衡所致。
３、行為時原告之芯紙牌價（發票價）為月底實收價格計價基礎，亦為下游二級紙板廠所導入計價公式之基礎價格，98年11月至99年3月期間，經比較原告之芯紙、面紙牌價（
即發票價），與二級廠之關鍵業者之發票事證進行比對，⑴就一級工業用紙部分，原告正隆公司（迄訴願決定止）主張工業用紙發票價自98年11月至99年1月皆為每噸12,500
元，原告永豐餘公司98年11月至99年3月間則為每噸11,000元、11,000元、12,000元及14,000元、15,500元；榮成公
司則為每噸11,000元、11,000元、12,000元、14,300元及16,000元。而被告依據下級廠商提供之發票價顯示，自9811月至99年3月依序每噸為11,000元、11,000元、12,200
元及14,500元、16,000元。
⑵其中原告正隆公司與被告查得之發票價不同，因此被告乃參照檢舉及原告正隆公司下游二級紙廠買家提供之發票價格，分別計算98年11月至99年3月平均之發票價額，依次
為每噸11,000元、11,000元、12,200元及14,500元、16,
500元。
⑶就二級工業用紙部分，原告工隆公司與榮成公司99年1月
及2月報價時點相近，價格竟趨一致，99年3月1日起生效
新價格，3層紙板固定價差為0.1元、5層紙板價格竟完全
一致，上漲幅度為分別介於23.1％--27.8％及23.9％--
27.4％，相當近似。
⑷有關本件原告調漲一、二級工業用紙價格之調價情形，詳如附表一、二、三、四。
４、本件被告接獲檢舉之查處過程：
⑴99年2月9日經濟部工業局函轉台灣省紙器商業同業公會聯合會同年1月27日反映二級紙廠有聯合漲價（原告正隆公
司原處分卷甲卷第45頁，又被告亦為受文者）。請被告參辦逕復（見原告正隆公司原處分卷甲卷第9頁、第19頁）
。99年2月10日被告主動立案調查。99年2月24日被告參加經濟部工業局「研商廢紙進出口相關事宜」（見原告正隆公司原處分卷甲卷第34頁及第49頁至54頁）。
⑵99年2月26日，前開檢舉人即證人A等至被告處陳述並提供相關事證（陳述記錄詳原告正隆公司原處分卷乙４卷第
522頁531卷）。
⑶99年3月9日被告以公貳字第0990001762號函三家公司，就98年11月至99年2月間工業用紙及廢紙價格大攀升，涉有
違反公平交易法被告主動調查一案，請原告於文到10日內帶陳述書到會說明（見原告正隆公司原處分卷甲卷第58頁至第64頁）；其中請原告金提供上開期間之原物料來源相關資料，產銷資料，工業用紙相關資料（包括牌價計價基礎，各規格產品連動關係、生產量、銷售量及銷售價，外銷、內銷及自用比。與下游交易相關相對人有報價單等其他事項等。
①99年3月18日原告正隆公司檢附告產銷資料及相關說明
，並強調原紙售價調整是延後反應原料成本之上漲，並重點說明98年12月至99年2月合計漲幅32.2％，但舉同期原
料成本合計漲幅40％，故漲價為改善營運虧損必需因應的作法（原告正隆公司原處分卷乙1卷第479頁至第521頁）
。
②99年3月19日原告永豐餘公司復函被告（見原告永豐餘
公司原處分卷乙卷第469頁至第477頁）。
99年3月29日原告永豐餘公司復函被告（見原告永豐餘公
司原處分卷乙卷第485頁至第487頁）。
③99年3月19日原告榮成公司復函被告（見原告榮成公司
原處分卷乙3卷第471頁至第479頁）。
⑷99年3月11日，被告參加經濟部工業局「研商工業用紙供
需平穩相關事宜」（見原告正隆公司原處分卷甲卷第65頁至第66頁）後。
⑸99年3月16日，被告再以公貳字第0990001914號函請台灣
省紙器商業同業公會聯合會等，紙器商業同業公會，就前開經檢舉且立案調查之國內工業用紙　漲一案，請提供相關事證（原告正隆公司原處分卷甲卷第335頁至第336頁）①99年3月17日台灣省紙器商業同業公會聯合會聯合業者
向被告遞交抗議上開期間原告等公司漲價之陳情書。
②99年3月17日、18日起各二級廠商公司檢送相關資料覆
函被告（原告正隆公司原處分卷乙4卷第550頁起至687頁
、各該公司回函如第550頁、555頁、第571頁、第578頁、609、612頁《包含第615頁至619頁之訪談紀錄》、第620
頁、第626頁、第635頁，及原告正隆公司原處分卷乙5卷
688頁、第703頁、第711頁、第712頁、第731頁至734頁、第751頁、550頁起至687頁）。
⑹99年3月19，被告訪查證人B，證人並提供被告本件檢舉案相關報價單據等事證（原告正隆公司原處分卷乙4卷第525頁至527頁陳述紀錄）。99年3月21日，被告依匿名證人反映資訊，訪查原告等可能集會地點：即台中市東海漁村、潮港城及新天地餐廳（證據資料待補）
。99年3月26日，被告至台灣省舊貨商業同業公會聯合會
，調查瞭解廢紙市場之收價作業，並因百輝紙器股份有限公司函復資料未完備而現場訪查，並作成陳述紀錄（原處分卷乙4卷第528頁至第530頁99年3月26日陳述紀錄）上開陳述意見略以：據瞭解三大紙廠確實有定期之聚會討論目前紙業之產業狀況、國際市場趨勢及決定廢紙收購價格的情形，惟實際的聚會時間和地點，並無所知。
５、被告接續查處過程：
⑴99年3月22日被告以公貳字第0990002102號函請原告，就
本件被告調查工業用紙業者是否違反公平交易法規定一案，依說明三各點，提出述書及相關事證到會說明（見原告正隆公司原處分卷甲卷第318頁至第319頁）
①原告正隆公司委任代理人於99年3月29日至被告處接受
約談並陳述（原處分乙1卷第492頁至499頁）
②原告永豐餘公司委任代理人於99年3月29日至被告處接
受約談並陳述（原處分永豐餘公司卷乙４卷第573頁至第
575頁）
③原告榮成公司委任代理人於99年3月29日至被告處接受
約談並陳述（原處分榮成公司卷乙4卷第509頁至第511頁
）。
⑵99年3月22日被告以公貳字第0990002103號函請台灣區造
紙工業同業公會提供相關造紙工業統計年報、系爭期間有無召開會議及相關補充說明等資料（原處分正隆公司卷甲卷第124頁至125頁），99年3月25日台灣區造紙工業同業
公會覆函被告，並檢送統計年報及期間之理監事會議及座談會資料予被告參考（原處分正隆公司卷甲卷第129頁以
下）。
⑶99年3月24日，原告正隆公司傳真提供全球工業用紙漲價
相關訊息（原處分正隆公司卷乙1卷第512頁至520頁）及
相關說明。99年3月31日原告正隆公司提供其所屬苗栗廠
報價單（原處分正隆公司卷乙1卷第506頁至509頁）。
⑷99年3月26日，被告至台灣省舊貨商業同業公會聯合會調
查，瞭解廢紙市場之收價作業並因百輝紙器股份有限公司函復資料未完備而現場訪查（原處分正隆公司卷乙4卷第
528至531頁）。
⑸99年3月30日，被告以公貳字第0990002304號函函請經濟
部國際貿易局提供原告及訴外人寶隆公司，於本件系爭期間工業用紙出口數量等資料（原處分正隆公司卷甲卷第
366頁）。
①99年4月1日，經濟部國際貿易局以00000000000號函被
告並提供系爭期間原告等４家廠商工業用紙出口資料（本院卷第　835頁）。
②99年4月6日，寶隆公司提出98年11月至99年2月間出口
報單覆及被告（原處分榮成公司卷乙3卷第495頁至508頁
）。
６、99年4月14日，被告就本件檢舉及主動查處事件結果，召
開第962次委員會議並做成決議，99年5月5日，被告以公
處字第099054號處分書（即原處分），認定原告就有關一級工業用紙部分有違法聯合行為，原告正隆公司及榮成公司就二級工業用紙部分亦違法聯合行為；並命原告立即停止上開違法行為，及處原告正隆公司罰鍰500萬元、原告
榮成公司罰鍰300萬元、原告永豐餘公司罰鍰200萬元（見原告正隆公司原處分卷甲卷第464頁至第478頁）。原告不服循序提起本件訴訟。
７、98年11月25日，被告第942次委員會議決議，針對本件原
告等三大紙廠之工業用紙，前於97年間共同調漲工業用紙後是否聯合不降價，涉及違反公平交易法案，審認後認為尚不構成違反聯合行之禁制規定。
（三）再查，廢紙為工業用紙重要原料，廢紙之價格亦會影響工業用紙之價格，經濟部曾於96年8月1日起公告廢紙出口禁令，迄至98年8月14日始開放為准許出口，禁令期間廢紙
市場限縮為國內市場，買方多為國內一級工業用紙廠商。本件訟爭期間（98年11月至99年3月間）廢紙價格再度飆
漲，經濟部復於99年3月22日預告修正廢紙限量出口，施
行期間自公告日起3個月，此為本件訟爭之背景環境。次
查被告於原處分調查程序，參照上開本院認定事實，經審酌：
１、原告提出之證據資料及陳述。
２、經函請華豐紙品股份有限公司等共計19家二級工業用紙獨立紙板業者提供相關資料，及相關證詞，並依其關鍵業者所提供之發票事證，可證明：⑴工業用紙價格訟爭期間頻繁漲價，在漲價前上游廠商會於正式調價前以口頭告知新價格，次月月結開發票後再進行折讓議價，折讓程度依各家訂購數量、交易習慣、合作關係等因素而定。⑵工業用紙進貨價格約占瓦楞紙板成本的70%~80%，價格深受工業
用紙價格影響，因此當上游一級紙廠漲價後，二級廠的成本將立即受影響，因此當接獲上游一級廠通知調價後，即依據成本上漲情形、庫存狀況、市場供需情形適當反應給下游三級廠。⑶彙整各家廠商提供芯紙發票事證，本件原告有關一級工業用紙漲勢約為98年11月每噸11,000元、12月每噸11,000元、99年1月每噸12,000元、2月每噸14,000元及3月每噸16,000元，另芯紙100g之規格每噸再加400元。
３、被告經洽工業用紙三級廠業者代表即證人A到會陳述及提
供報價單據，與99年3月19日至三級廠證人B調查及提供本會報價單據等事證，得悉：⑴國內工業用紙以正隆公司為首，因此正隆公司的調價具有帶頭作用，其報價皆會影響其他廠商一同調整，而上業界證人也聽聞一級廠業者長期以來有聚會習慣，但不清楚確切時間與地點。⑵本件訟
爭期間二級工業用紙瓦楞紙板調價頻繁，98年12月25日調漲後，又於99年1月15日調漲，原定於99年2月10日再度漲價，但二級廠突然提前至1月底漲價，一個月內調整3次，3月初再度漲價，每次漲幅約為15%，漲勢頻繁且幅度過大，三級廠完全無法反應成本。⑶工紙產業二級紙廠高度依賴一級紙廠，儘管工業用紙進口已零關稅，但考量自國外進口須約1-2個月的船期，在供貨上較缺乏立即性、匯兌
風險高，因此不會大量進口工業用紙，相較下對於國內一級工業用紙廠的依賴程度大。⑷之前一級工業用紙廠的工業用紙產量大過國內需求量，業者會依據供需狀況進行內外銷的調節，倘國內需求多則以國內需求為優先，倘國內需求有剩餘才會考慮出口，但在99年1月時國內三家紙廠
缺貨，二級廠下訂後三大廠無法即時供應工業用紙，連帶下游三級紙箱廠也有缺貨的情況，目前缺貨情形已紓緩。４、被告又至台灣省舊貨商業同業公會聯合會調查，瞭解廢紙市場之收價作業，查訪結果略以：⑴廢紙市場為買方市場，買者主要為國內三家工業用紙產製業者，雖尚有其他小型一級工紙廠，但規模不大、收購數量不多。買賣方式係買方先報價，賣方再決定是否販賣，且所報價格係以乾貨的狀態計算，倘廢紙有過多含水量，則會再減價。廢紙體積龐大且倉儲空間有限、無法囤積，又有公安風險（紙類易燃），只要有買方願意開價通常就會儘快出售。⑵廢紙回收商多屬於中下階層的小規模業者，儘管可以辦理進出口業務，但考量業務的複雜性、流通性等，回收商仍鮮少辦理出口業務，僅較大型具規模的回收業者才有此能力，就日前出口量統計僅占國內廢紙回收量的1%，在國外廢紙價格高漲之際，並未見到國內廢紙有大量出口情形。經濟部國貿局於99年3月22日預告修正廢紙限量出口3個月，因此本件訟爭案件行為期間時預估賣方無議價能力。
５、被告函請台灣區造紙工業同業公會提供各會議紀錄，得悉：⑴98年國內多家一級廠停工，致每月芯紙（一級工業用紙）供應量短少18,000噸，98年下半年二級紙廠生產紙板1億4300萬m2/月，而99年1月增加到1億7300萬m2/月(約增加25,000噸工紙使用量)，且國內二級紙廠芯紙庫存降低
，造成芯紙缺料嚴重。⑵在造紙原物料頻頻飆高下，一級廠不得不反映成本壓力，工業用紙價格事實上僅一個月調漲一次，所謂30天內密集漲3次乙事，應屬二級紙廠對於
三級紙廠之調價行為。⑶99年3月11日經濟部工業局召開
「研商工業用紙供需平穩相關事宜」會議，請工業用紙廠商與下游廠商考慮訂定合約乙事，因工業用紙原料價格波動大，但本件訟爭期間廢紙未定合約，紙漿合約也只及量而不及價，因此不可行。
６、被告於調查期間並訪查之證人A、B各提供二級紙廠對三級紙廠之報價單及陳述紀錄。其中報價單部分正隆公司、榮成公司（永豐餘公司亦同）於99年3月1日同時調價。另有匿名證人電洽被告服務中心反映業者都在聚會商討調價乙事，至於確切地點不知；或有指稱在台中市東海漁村、潮港城及新天地餐廳等處集會。而被告另以原告公司統一編號（倘聚會報帳即須開立）、以及以三家業者連絡電話、各家主要業務負責人名單為據至前揭所敘地點查驗所有發票單據、訂位紀錄，其中中部地區S業者表示，永豐餘公
司及榮成公司為其會員，過往常至該處聚會，但日期不詳；T業者亦表示三家業者常有聚會情形。
７、另函請經濟部國貿局提供訟爭期間，工紙用紙出口個別業者名單、出口品項、金額等資料，芯紙部分出口價格約為每噸10,000元上下，業者出口價格呈現確比國內同期間低價。另洽經濟部工業局提供整體廢紙、工紙市場相關產銷、進出口數據。
８、綜上，有關工業用紙一、二級業者之細項資料，因涉及各家所用之報價代碼均不相同，各項品名、規格有別，價量資料及計算繁複，爰綜合研析結果如下述。
（四）承上被告乃綜合研析認為：
１、原告於系爭期間，有一致性調漲一級廠工業用紙價格：
⑴經比對原告於被告調查期間所稱主張之發票價（除正隆公司外，與附件一之附表相同），原告正隆公司原稱發票價自98年11月至99年1月皆為每噸12,500元，惟依被告提出
之下游業者事證顯示，正隆公司發票價自98年11月至99年3月依序應為每噸11,000元、11,000元、12,200元及14,500元、16,000元。對照原告永豐餘公司應為每噸11,000元
、11,000元、12,000元及14,000元、15,500元；原告榮成公司應為每噸11,000元、11,000元、12,000元及14,300元、16,000元之漲勢；本件系爭期間，三家業者計價基礎之發票價格漲勢具有一致性，係為98年11月每噸11,000元、12月每噸11,000元、99年1月12,000元、2月每噸14,000元、3月每噸16,000元。又被告認定附表一有關原紙發票價
調漲情事，除函請原告（以外之下游二級紙廠共19家業者即原告交易相對人）提供發票交易資料及說明外，並請原告（包含正隆公司）就自身漲價情形提出陳述及相關事證，復參採商品行情網等市場上客觀數據資料後，綜合審酌而認定原告及其他被處分人於處分系爭期間之原紙發票價。即上開附表一資料，除包括原告陳述及提出之發票等證據外，尚包括：
①被告於調查期間，下游二級紙廠業者所提供之發票資料及說明。
②調查期間，原告所提出之陳述內容及其事證。
③商品行情網等市場客觀數據資料。
④另查調查期間，被告曾將前開採認之原紙發票價作成價格趨勢表（即附表一3），並於原告到會說明時提示供檢
視，原告榮成公司表示：「基本上趨勢對應表內無誤。」原告永豐餘公司亦稱：「基本上趨勢表內發票價無誤。」（詳原告99年3月29日陳述紀錄），因此本件附表一記載
並無不實，且可採據，足證原告有一致性之調漲客觀行為。
⑵復據業者提證之實收價及廢紙收購價之漲幅相較，假設以廢紙成本占工業用紙成本65%計算，原告正隆公司稱之工
紙漲幅應為22.24%，然發票價漲幅為45.5%、實收價漲幅
為32.7%；原告永豐餘公司所稱之工紙漲幅應為32.97%，
然發票價漲幅為40.9%、實收價漲幅為34.2%；原告榮成公司所稱之工紙漲幅應為38.25%，然發票價漲幅為45.5%、
實收價漲幅為35.6%，故原告訟爭期間發票價調價幅度均
一致超過反映廢紙價格成本上升之幅度。因此原告主張係反應廢紙成本漲價幅度，或延後於訟爭期間反應云云，本難認合理。又縱依原告正隆公司於本件訴程中所提廢紙成本漲幅為準，經計算正隆公司原紙之合理上漲幅度，其幅度約為22.54％至23.465％，仍落在原處分所計算22％至
23％（22.24%）間；故結論並無不同。
⑶原告雖主張月結開立發票價（牌價）後，仍按市場供需狀況、訂貨數量等因素進行折讓才是當月實收價，下游業者折讓條件不同致價格多樣云云，惟工業用紙牌價係對於下游業者實際供應價格計算之準據，一致性調整牌價之事實亦為原告所不爭，且發票價所牽動的是實收價格亦往上趨近。且縱然是原告間聯合協議亦不能封鎖市場上「所有的」競爭，故本件原告間之聯合調整牌價行為減損競爭，但並不等同於市場上全然已無競爭。
⑷經對比系爭期間廢紙價格漲幅造成工業用紙價格波動之情形，與前案即96年10月至97年5月間國內廢紙與工業用紙
價格對應狀況，本次原告調價緩衝幅度並不相稱（相關案例價格變化表詳本院104年度訴更二字第48號卷第183頁價格變化情形表），足證本件原告調整工業用紙價格幅度皆超越前次調漲幅度，比例落於41% -45%之間。且本件訟爭期間短短4個月（98年12月至99年3月），工業用紙價格原告同步漲至每噸16,000元高價，與之前價格階梯（price
ladder)差異甚大，顯未相稱。且參酌經濟部工業局所提
供之歐洲工紙價格之調幅狀況，與國內工紙漲幅狀況比較，國內工紙起漲迄今已超越97年中之最高價格（97年最高點為5月每公噸16,000元，而99年3月價格為每公噸17,000元），惟國外工紙現價對應97年之漲幅尚有差距（最高點為96年12月的每噸450歐元，而99年3月價格僅為每噸323
歐元）同時參照99年1月工紙外銷至新加坡的CIF價格為每公噸410美元，約當每公噸台幣13,120元，雖與國內差不
多，惟扣除運費及稅等費用，則比國內低價。因此被告主張原告本件訟爭期間國內工業用紙漲幅對照過往業界之交易態樣與現階段國際漲幅趨勢實有背離之情況。至於原處分以廢紙成本為何均採原紙成本65％，乃因參照正隆公司於前案調查案件之提出資料及本次處分案之陳述紀錄、原告永豐餘公司於本次處分案陳述紀錄、原告榮成公司於本次處分案及前案調查中表示之直接原料占所有成本比重，因此本件原處分參照原告陳述及以往調查案件資料，均採60％至70％之中數，以65％作為廢紙漲跌幅度對於工業用紙價格影響之分析基準核屬有憑。
⑸原告等有關一級廠成本及營業各項占比不同，進口廢紙來源地、占來源比例亦不同，足證原告在廢紙收購數量及成本上皆不相同，其所負之成本壓力、緩衝機制及轉嫁程度當所不同。同時有關原告工業用紙產量規模及自控比例不同（原告正隆公司產能行為時約為月產8萬噸，其中營業
比重外銷約31.5% -42.1%、自用比例約33.6% -39.7%，內銷國內獨立二級廠之比例僅24.3% -28.4%；永豐餘公司產能約每月3.8萬噸至4.7萬噸間，外銷約1.4% -10.4%，自
用比例約37.6% -49.3%，內銷國內獨立二級廠之比例49.3%-53.6%；榮成公司產能約每月2.7萬噸至3.2萬噸間，外
銷比例約5% -7.7%，自用比例約49.9% -51.9%，內銷國內二級廠之比例僅41.4% -44.9%。自控比例不同對於成本上漲之容忍度應有所異。
２、據上分析可知：⑴以98年底國內整體工紙產能狀況，原告等三家公司一級廠市占率已高達98.5%，倘扣除進出口數
量，原告市占率仍高達92.2%，為高度集中之寡占市場（
參照98年間宏明紙業股份有限公司、加和紙業股份有限公司二家公司陸續等二家一級廠陸續關廠退出市場），是原告間本有互不為價格競爭之誘因與動機，並於調價過程中建立彼此間之信賴協調關係，從而促進調價過程之一致性，以本件系爭期間（漲幅期間）無任一業者競價或延後調漲即明。⑵本件原告一級廠成本結構互不相同，被告於調查期間請原告說明本件訟爭期間「個自」調幅計算之準據、及與成本上升程度之對應程度，然原告均僅一致稱係因廢紙原料上漲及其他成本因素為主要調漲事由；然本件原告於選擇「芯紙100品項」作400元（每噸）微幅調漲，並均於99年2、3月急速調漲等一致性情況，核與原告各自對應成本顯無相稱，特別是與原告各自所承受之廢紙成本壓力亦顯有不同，因此本件原告就工業用紙，於相同時間、相同漲勢，為一致性調漲，核自非為各自營運成本等考量之自主性調價。⑶參考原告坦承彼此多有頻繁聚會吃飯、輪流請客進行討論或聯誼，及證人、業者證稱原告間常有聚會之事實可知，原告間因互為水平競爭之同業且在一級紙上又屬高度寡占市場，彼此熟悉與交流實本悖於競爭之理，亦非其他競爭產業所常見，且參考本件一致性調價之因果關係，實難排除原告間無合意之事實。⑷又原告正隆公司與榮成公司每月均維持一定之外銷量，而外銷價格跟內銷價卻有相當之價差，尤以原告榮成公司價差為鉅，11月起依序工紙外銷均價為每公噸9,340元、10,010元、10,280元、及9,420元，而內銷均價卻達10,820元、11,500元、12,440元、14,420元；原告正隆公司亦同。原告永豐餘公司於99年2月間亦呈現相同情況。同時原告正隆公司及
原告永豐餘公司更在此期間提高自用比例，原告正隆公司即由自用比33.6%提高至39.7%，永豐餘公司亦將自用比例由37.6%提高至49.3%。本件原告在前揭鉅幅調漲工紙期間，未見任一原告以合理競爭行為搶占市場，亦足間接推證原告有維持工紙牌價之漲幅而避免競價之勾結默契。
３、綜上分析，被告經由前開各種間接事實適時的累積，參酌本件工業用一級紙商品之種類、原告等在一級市場屬高度寡占、一級工業用紙市場之範圍，成本、原料來源、進口或出口比例、原告間水平競爭，及原告均具上、中、下游垂直整合優勢，可以抬高內銷二級紙價格，且本件又有異於正常市場下之競爭條件諸多狀況，故被告據以推定原告間存有一致性行為之意思聯絡存在，且原告復於相同時間、以同幅度之一致性調漲工業用紙之外觀，並輔以與歷史調價經驗相違、與國際行情背離及寡占市場結構等附加因素，據以推認原告有聯合行為之合意，詳如本院前揭法律見解，核自屬合理推定之方式，故本件原處分認定原告間就一級工業用紙於98年11月至99年3月間違法一致聯合調
漲行為違反公平交易法（行為時第14條第1項聯合行為禁
制規定），核未違法。
（五）承上述，原告正隆公司及原告榮成公司於處分系爭期間內之99年1月至3月間，數度調漲二級紙板之價格，且報價時點相近、價格亦趨於一致（詳附表三調漲情形表及附表四調價後之價差表），即原告正隆公司、榮成公司利用垂直整合之優勢，聯合操縱二級紙板市場價格，足以影響國內工業用紙市場供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1項聯合行為之禁制規定。
１、最高行政法院發回意旨已經載明：原告正隆、榮成、永豐餘公司經營一級紙廠，同時兼營下游二、三級廠，為垂直整合之業者，於二級紙板市場（以全國為地理市場）占有率分別為24.1、14.19、16.5％，總計54.79％，正隆公司、榮成公司合計占有率為38.29％，該2公司於99年1月至
3月間就3層紙板、5層紙板均有調漲等情（詳附表三）之
事實。而被告查認正隆公司、榮成公司就二級紙板市場，對於三級紙箱業者之報價單即依各種不同瓦楞芯紙與瓦楞紙板之組合搭配不同規格代碼，報價包含瓦楞芯紙或面紙之成本及加工工資等計算，其計算後完全一致之機率甚小，惟正隆公司與榮成公司1月及2月報價時點相近，價格趨於一致，又渠等於3月1日起生效新價格，3層紙板固定價
差為0.1元、5層紙板價格完全一致，正隆公司與榮成公司二級紙板之自用內銷比例、內撥計價之成本提列，均有不同，卻不約而同價格一致，又高於獨立二級廠之價格，衡諸經驗法則及證據法則，得否謂其非出於聯合行為之合意？且正隆公司、榮成公司於二級紙板市場所生產之瓦楞紙板，其價格計算複雜：以三層瓦楞紙板為例，計算公式如下：每平方米價格＝{[（面紙基重×P面紙）＋（芯紙基
重×P芯紙）＋（底紙基重×P底紙）]＋加工工資}×耗損
；P面紙＝P芯紙＋固定差價（e.g.A級面紙加價5,000元、B級面紙加價3,000元、C級面紙加價500元）；P底紙＝P芯紙＋固定差價（e.g.A級面紙加價5,000元、B級面紙加價
3,000元、C級面紙加價500元），而瓦楞紙板價格計算複
雜，且各公司各規格品項代碼不同，然公式計算複雜、但價格卻一樣，則依此推認正隆公司、榮成公司不為競價，聯合抬高紙板價格，利用上下整合掌控紙源進而聯合操縱二級紙板價格等情，觀諸前述之證明方法，似非無據等語。
２、如上述原告正隆公司及榮成公司（含永豐餘公司）各自有所屬之二級廠數家不等，而致兼營二、三廠級業務，為高度垂直整合之業者，垂直整合之業者在市場競爭上本該具有整合下所得之經濟效益，且三家一級廠轉賣予自營二級廠之價格，均以內撥計價（即為自用列帳之計價方式）為主。原告正隆公司以當月實收價格每噸減300元計價，原
告榮成公司每月內銷與自用每噸差價約1,570元-1,780元
之間（原告永豐餘公司差價約每噸10元-330元間，因此原告一級廠所自營之二級廠相較於其他獨立二級紙板業者理應「有能力」及「有誘因」提供更有競爭性之價格，以搶占市場，應先敘明。
３、又二級廠工業用紙分為瓦楞芯紙及瓦楞面紙，並依基重、等級分為不同規格，工紙為製造瓦楞紙板之材料，而至二級廠加工裁切成後分為三層或五層紙板，並以「平方米(
m2/元)」作為計價單位，各家二級廠對於三級紙箱業者之報價單即依據各種不同瓦楞芯紙與瓦楞面紙之組合搭配不同規格代碼，報價包含瓦楞芯紙或面紙之成本及加工工資等計價，故計算後完全一致之機率甚小，本件原告於被告調查時亦陳稱價格不可能一致，如對照其他獨立二級廠均有微幅差距之報價。
４、被告調查期間，依原告正隆公司、榮成公司提出之報價單（發票，即原告公司99年1-3月發票），另參酌下游三級
紙廠業者提出之報價單（發票）、其他二級紙廠提出之報價單，及證人證述等資料，統計分析後顯示，正隆公司與榮成公司1月及2月報價時點相近，價格竟趨一致，更有甚者，共同於3月1日起生效新價格，3層紙板固定價差為0.1元、5層紙板價格竟完全一致，詳如附表三（至二級紙板
調價後之價差詳如附表四）。因此若非原告正隆公司與原告榮成公司有合意，並無任何合理解釋原告所屬二級廠之報價呈現之一致性。同時垂直整合業者在內部控制上，即具有高度控制從屬關係，同時原告正隆公司與榮成公司之工業用紙內撥予所屬二級廠之價格均低於內銷予國內獨立二級廠之價格，再對照獨立二級廠等競爭同業之報價，原告正隆公司、榮成公司之價格均高於獨立二級紙廠，顯足證明原告正隆公司與榮成公司不僅未因整合效益規模經濟而提供更具競爭性之價格，反高於其他二級廠之報價，其主要理由，應為上開行為期間二級紙板市場之供量為1億
7,300萬平方米(99年1月)，原告所生產之瓦楞紙板市占率高達54.79%，前揭紙板扣除自用後，尚銷售予三級紙廠，自用所餘之銷售比例依序為正隆公司48%、榮成公司50%、永豐餘公司25%，亦經原告於接受調時陳述明確（原告正
隆公司雖於本院審理時改陳稱自用比率為55%，然仍對此
部分認定事實不生影響）。另參照工業用紙上、下游市場之供應比例狀況，可知下游三級紙廠迫於紙源，至少仍有22.7%須向原告等三大廠進量，再扣除原告永豐餘公司後
，向原告正隆公司、榮成公司之進貨量約為整體市場之18.6%。
５、原告正隆公司、榮成公司二級紙廠對於價格設定對照於獨立二級紙廠價格不僅不具競爭性，甚而不約而同的高於獨立二級廠之價格（已承受前述原告等寡占一級漲價之漲幅），原告正隆公司、榮成公司二級紙廠上漲幅度為分別介於23.1% -27.8%間及23.9% -27.4%間，相當近似。舉例換算，一級廠調30%至二級之比例（一噸工紙換算1.6萬/平
方米），工紙調漲所占之二級成本約為18%，原告正隆公
司及榮成公司之二級廠前揭漲幅不僅一致且已超越，尤其對照於同業永豐餘公司二級廠之報價，正隆公司與榮成公司報價亦偏高。因此，本件下游三級紙箱業者在市場缺量之情況下不得不向正隆公司與榮成公司之二級廠購買，上開系爭期間原告正隆公司、榮成公司渠等利用上下整合掌控紙源進而聯合操縱二級紙板價格，已經證明。
６、又競爭同業之獨立二級廠對於上游工紙業者依賴性甚深，獨立二級廠擴產降價進行市場抗衡之可能性極低；在競爭意義上，漲價跌價為重複之賽局，縱然二級紙廠有進行投資擴產與降價而搶占市場之能力，惟未來受到上游供紙的紙量與漲價之牽制，以及顧慮三大工紙業者狹其整合資源進行市場報復之等可信威脅(credible threat)，獨立之
二級紙廠在理性判斷上當無可能競逐市場；因此，原告正隆公司、榮成公司二級紙廠的價格具有相對穩定之作用，而原告正隆公司、榮成公司透過二級之抬價，至下游三級紙廠之承受價格壓力，自非原告所稱反應工業用紙之漲幅云云，而足以影響工業用紙市場自由公平之競爭。
７、再參照前揭本院有關聯合行為，及一致性行為之法律見解，並考量首開說明原告正隆公司、榮成公司於上開訟爭期間內，利用垂直整合之優勢，聯合操縱二級紙板市場價格，足以影響國內工業用紙市場供需之市場功能，被告原處分認屬違反行為時公平交易法第14條第1項聯合行為之禁
制規定，亦足證明。
八、本件原告主張並未為違法聯合行為並均無理由：
（一）原告雖主張有無共同約定價格，是否限制價格競爭之違法聯合行為，必須以「實收價」為準云云；然查，工業用紙產業，為製造瓦楞紙箱之整體產業鏈，自上游之一級原紙及二級紙板製造、至下游之三級紙箱製作及印刷裝訂等及其他紙製品，均包含在內。其中，瓦楞芯紙（或稱原紙）係最基本之工業用紙原紙，主要用作製造瓦楞紙板之瓦楞層或中芯為主，亦為最基礎之計價規格，業界通常以1公
斤或1公噸之原紙作為計價單位，裱面紙板及裱面白紙板
等其他品項則以原紙價格為基礎，再加計一定金額後得出其價格；亦即原紙為工業用紙產業之基礎計價標準，原紙價格之高低即帶動整體工業用紙市場之價格漲跌。而依原處分調查期間原告（參照原告正隆公司99年3月18日隆總
字第10056號函、原告榮成公司99年3月19日（10）法務函字第0301號函及99年3月29日陳述紀錄等）及下游二級紙
廠業者所述，國內一級工業用紙市場進行交易時，一級業者多係以口頭方式向下游二級紙廠報價（所報價者即為「牌價」），下游二級紙廠訂購後，再出貨至下游二級紙廠之廠房；發票之開立因業者作業方式不同，有貨到即開發票與月底再開發票等兩種方式，惟發票上所記載之單價（即「發票價」）均係以「牌價」作為計算基礎；下游二級紙廠之實際付款時點採月結方式，每月結算時上游一級工業用紙業者與下游二級紙廠業者再就「發票價」進行個別之折讓議價，折讓後最終之金額則為「實收價」，為下游二級紙廠業者實際給付之價格；如採貨到即開發票方式，則每月結算後之折讓差額（即「發票價」與「實收價」之差額）另以銷貨退回等方式退還下游二級紙廠。
１、因此本件不論開立發票之作業方式為何，但「報價」單係乃由原告所為，且為原告「實收價」之基礎，故從原告報價得以觀知被告有一致性調價之聯合行為，則事後個別交易對於個別客戶折讓之實收價，核不足影響原有聯合行為之成立；原告此部分主張（即認為發票價雖為預售價，但因另有實收價，故原處分無法推論價格一致上漲，是原告間之合意），核無足採。同理原告引用證人鄭誠閩證詞，亦不能為其有利之認定。
２、依前開本院事實認定過程可知，本件被告於調查期間以迄訴願期間，原告有諸多機會配合提出未為聯合行為之證據，諸如本件計價基礎發票價（或報價），然原告並未配合提出，且被告認定有原告間有一致調漲聯合行為又如上述，因此本件原告主張被告發票部分舉證不足云云，並不足採。
（二）原告正隆公司與原告榮成公司主張，原處分將（二級）工業紙板，有關「一致性價格」、「一致性價差」基礎之地理市場，界定為全國市場顯係錯誤而違法云云。然查，如前述本件原處分對象係原告正隆公司及榮成公司，處分行為係針對上開二原告業者，利用垂直整合之優勢，聯合抬高內銷之二級紙板價格之聯合行為，並非渠等所屬個別二級廠所為之聯合行為，且上開二原告所屬之二級廠遍及全國，交易相對人三級廠亦遍及全國，另上開原告二級廠不同規格之商品交易，如何只限於狹隘之北區或中區等地理區域，北區三級客戶如欲採購僅中區二級廠生產之產品，又如何解釋市場界定僅為狹隘的中區，反之亦然？因此本件原處分此部分以全國為地理市場範圍，核無不當。又劃定地理市場範圍考量因素眾多，自不能僅以運費成本、原告二級廠所在區域作為地理市場範圍之考量因素，因此原告主張此部分主張（即主張本件價格採樣為台中廠或台北板橋廠、桃園龍潭廠，應有地域性，不應以全國市場視之）並無理由。同理本院前審證人鄭誠閔、周榮顯等證詞，亦不足以證明此部分地理市場，不應以全國地理市場加以觀察。末查，上開二原告二級廠各種不同規格之商品諸如瓦楞紙板價格計算複雜，各公司各規格品項代碼不同，且公式計算複雜，但本件原告正隆公司與原告榮成公司如附表三示調漲價格卻趨於一致，亦足認被原告正隆公司、榮成公司不為競價，且聯合抬高紙板價格，利用上下整合掌控紙源進而聯合操縱二級紙板價格，足可合理推定有聯合行為之合意，應再予申明。又原告榮成公司主張二級紙市場屬不同地理市場，原處分附件三資料以全國市場相較，不能作為形成不致性供差證據云云，亦與前述本院見解不符，核無足採。
（三）再查本件原告榮成公司主張調漲價格為價格跟隨行為，本件並未違反公平交易法之聯合行為云云，然查公平交易法上之聯合行為「一致性行為」與學說上「有意識平行行為」（價格跟隨行為，或稱價格領導）之區別詳如本院前揭法律見解。
１、本件原告等有主觀的意思聯絡及合意詳如上述，核非「有意識之平行行為」（或價格跟隨行為），況查本件原告並未提出何次調價行為屬何原告所發動之價格領導、何原告何次調價行為屬跟隨、各原告於各次調價其成本與售價關係、各原告如何決策進行跟隨、時間差為何等相關事證以資證明，因此原告此部分主張亦不足採。同理，本件原告間或主張本件正隆公司為本件漲價之價格領導者（原告正隆公司於言詞辯論意旨狀中，略述其為起漲者及決策過程，然如前述事證，為本院所不採），其餘原告為價格追隨者，且原告等並未敘明何次調價行為屬何原告發動之價格領導、何原告於次調價行為屬跟隨、本件各次調價其成本與售價關係、如何決策進行跟隨（原告榮成及永豐餘）、時間差為何等相關事證，因此本件原告此部分主張，更難採據。
２、況查，本件被告依學者提出之8項附加因素，即產業結構
（如寡占市場結構、同質性產品等）、交換意見之機會或交換意見之事實（如餐敘、召開同業公會會議等）、具有從事聯合行為之理性動機（如產品需求彈性小、市場參進不易等）、若單獨為系爭行為，將有悖其經濟理性，若聯合為之，即符合經濟理性（如無市場供需變化而調漲其價格等）、系爭市場行為，若非基於合意，則殊難達成（如不基於自身之成本優勢訂定價格等）、該產業之廠商間曾有彼此協調合作之歷史（如曾有成功之協調行動或相互依賴關係）、促進行為（如漲價事先公告等）、市場績效（如長期穩定之市場占有率分佈版圖等）加以分析（並非每一附加因素均存在，始能認為非價格跟隨行為）後，亦認為本件客觀上調價具有外觀一致性、一致調價是價格不具競爭性，壓綜縮下游業者競爭能力；一級紙寡占市場利於聯合行為勾結、系爭期間即98年初國內景氣低迷，漲價時間點等可能引發不確定因素降低，系爭期間一級紙市場呈現不為競爭之態勢（原料廢紙成本，及各原告之成本及產量、國外產量等不同），符合上開多數附加條件，況以經濟分析方式（如下述）結果亦可相符合，故原處分認原告本件系爭期間並非「有意識之平行行為」（或價格跟隨行為）等語，自屬有據，原告主張非聯合行為而為價格跟隨行為云云，自無足採。
（四）原告於系爭期間聯合調漲一級工業用紙及二級紙板價格之行為，法律上之一行為。
１、行為時公平交易法第1條規定，公平交易法之立法目的在
「維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮」；行為時同法第14條之立法理由復指出，事業間之聯合行為將妨害市場及價格之功能，暨消費者之利益，應予禁止。是公平交易法對於聯合行為之規範意旨，係鑑於聯合行為將削弱市場競爭機能、破壞交易秩序、對市場供需功能及消費者利益均具負面影響，故對於聯合行為採取當然違法之執法立場。次按，行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」其立法理由指出：「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。」易言之，行政罰法第25條規定係鑑於數行為所違反之行政法上義務規定可能各有不同，為達成個別行政法規之規範意旨及制裁目的，故對於該數行為分別處罰之。
２、行政法上之「一事」或「一行為」，參照司法院釋字第503號解釋，乃處罰目的（立法目的）、處罰條件、處罰性
質與種類、處罰方法或手段、行政目的為判斷基準，而學說上分別以「構成要件說」、「行政法義務說」「立法目的說」等，原則上係以一項法律之一個管制目的及具體之構成要件為認定基礎，參照最高行政法院94年度判字第1694號判決意旨即採相同見解。因此同一行為，應指同一法律體系內、客觀上（排除當事人主觀意欲）目標指向同一（法律若特別規定，如連續違規停車二小時以上，則為二行為，可裁罰二次），態樣同一（成為與不作為即屬不同態樣）之舉動，或連數個或接續關係就整體性觀之可論為一行為之要件。
３、經查本件原告為遂行共同調漲價格、謀取違法利潤之目的，基於共同漲價之單一犯意，於處分系爭期間數度且繼續實施聯合調漲一級工業用紙及二級紙板價格之行為；且前開聯合漲價行為所違反者，均係行為時公平交易法第14條關於聯合行為之禁制規定，前開聯合漲價行為所侵害者，亦均係行為時公平交易法第14條所欲保護之市場交易秩序；又原告均係垂直整合一、二、三級廠之大型造紙集團，上、下游彼此間具有高度依存之連動效應，原告一致性調漲工業用紙價格之客觀行為相同，且漲價行為除影響一級工業用紙市場外，亦必然牽動下游二級紙板之市場價格（違規目標又相同）。因此原處分審酌行為時公平交易法第14條之條文構成要件、規範立法目的、所欲達成之維護市場交易秩序之行政目的，認本件原告前述聯合行為整體應視為一個違法聯合行為，參照上開說明，核未違法。
（五）原告（正隆公司）又主張依據其於訴願及審理程序中所提出之發票顯示，原告製作之附表一不符，原告另主張以附表一所示之價格區間2,000元認定原告系爭期間一致性漲
價之價格區間過寬，故原處分不能據以認原告間系爭期間之原紙有一致漲價之客觀行為云云，其餘原告亦主張本件無一致調漲之外觀或客觀行為云云。然查：
１、如前述本院法律見解：聯合行為中所謂「一致性行為」，是指2個或2個以上事業，在明知且有意識之情況下，透過類似聚會等機會交換經營意見，以意思聯絡之方式就其未來之市場行為達成不具法律拘束力之共識或瞭解，形成外在行為之一致性，因此，若事業採取同一形式之外部行為，而經進一步調查確實有「意思聯絡」或依其他間接證據（如誘因、經濟利益、類似的漲價時間或數量、不同行為的替代可能性、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性……等），足以判斷事業間已有意思聯絡，且為其外部行為一致性之合理解釋，即可認定事業間有「聯合行為」，及價格聯合行為，非指必『同幅度』或『同一價格』水平，始足為之，只要業者間之合意，使得『某特定期間』之價格有異常之僵固或上揚趨勢，並因此影響該特定市場之供需功能即已足等語，詳如上述。次查本件附表一、附表三即本上開判斷基準製作，因此，原告正隆公司主張有上萬張發票，於調查及訴願程序中所提出之發票，與其他原告發票相較不但非同一時間，亦非相同價格，客觀上無同一性，原告榮成公司、永豐餘公司亦主張本件發票數少，非同一時間、價額，不能認有客觀一致調漲情事云云，核均無足採。再查如前述被告上開附表一資料來源及依據，已經包含原告提出之發票及被告向下游業者調查取得之發，因此原處分認定原告於系爭期間內，原告間之合意，使得『系爭特定期間』之價格有異常之僵固且上揚趨勢，同時影響該特定市場（此由原處分卷，下游業者連署抗議聯合漲價即明），核未違法。
２、承上，調查價格聯合行為，非指涉案相關業者必以同幅度或同一價格水平，始足為之，只要業者間之合意，使得某特定期間之價格有異常之僵固或上揚趨勢，並因此影響該特定市場之供需功能即已足等聯合行為法律見解，詳如前述。因此本件原告以系爭期間部分正隆公司發票或其餘原告公司之發票之價格區間達2,000元以上，認本件不具客
觀性一致漲價行為云云，亦難認有理由。
３、又本院102年度訴更一字第23、24、25判決附表一（本於
正隆公司於行政救濟程序提出之發票製作）趨勢圖，雖然原告正隆公司每月發票高價與最低價間高達4,400元，與
附表一正隆公司發票調價情形表，差距甚大云云。然查：⑴本件雖採用發票價為一級工業用紙計價基準，惟「發票影本」並非認定發票價之唯一證據資料；如前述，被告原處分認定原告正隆公司之發票價，除依據原告，及下游二級紙廠業者所提供之陳述內容、公司內部帳冊或其他交易往來資料，因此被告主張依上開證據資料即足以顯現原告正隆公司各月份之發票價金額時，縱因原告、其他被處分人或下游業者未配合調查而未能取得發票影本，並不影響該發票價之認定等語，本非無據。
⑵次查，本件被告依據原告於行政救濟期間提出之發票，整理出附表二（原告正隆公司發票整理價）其中平均值與眾數亦差距甚微，故被告系爭期間（98年11月至99年3月間
）原告正隆公司各月份下游業者發票價之眾數（與表一正隆公司金額相同），作為處分系爭期間原告發票價之認定，亦無不合。又被告於本案調查期間，下游二級紙廠業者所提供之發票交易資料顯示，無論交易對象是否相同，原告正隆公司於同一月份所開立發票上之原紙單價均呈現完全一致或相當接近之情形，足見國內一級工業用紙市場確實存在以發票價作為計價基礎之產業習慣。且因「眾數」在數學或統計學上係指一組數據中出現次數最多之數值，具有代表性，並可避免極端數據之影響；又附表三有關99年1月部分，因下游業者所提供該月份之發票資料較少，
故以紙本發票所載金額為準，並參酌市場行情走勢，認定該月份發票價為每噸12,200元，均應附予敘明。
⑶又縱將原告正隆公司於行政救濟期間另提出發票影本資料納入計算，前開發票之平均值及眾數附表二（Ｄ）欄，與附表一之金額亦大致相符，故被告主張原處分認定之發票價數額可採等語，更足證明。
⑷原告正隆公司於本案調查期間，並未提出發票影本或其他事證，其於而99年3月18日隆總字第10056號函檢附「2009年11-2010年2月原紙發票價&實收價」表，陳述處分系爭
期間「98年11月至99年1月之發票價均為每噸12,500元，
99年2月始漲至14,500元」，不但與下游業者所言工紙價
格逐月階梯式上漲等情差異極大，亦顯與商品行情網等客觀數據資料所呈現之市場行情走勢不符，且與原告於行政救濟期間提出之發票價不同，因此被告認上開價格不足採具，及對本件原告正隆公司遲至原處分作成後始提出之發票質疑，核均在情理之內。
⑸綜上，本件原告提出之上開發票證據，核不足為原告有利之認定，亦更足證明附表一符合聯合行為中所謂「一致性價格聯合行為」定義。
４、又原告據本院102年度訴更一字第23、24、25判決附表一
主張本件紙類發票價非常紊亂，原告三間公司如何進行一致性跟進調漲。被告以2000元為區間標準，實在過寬，以2000元計算趨勢下來，當然很容易就是一條線上升而產生外觀一致性上漲的誤解，故被告以2000元為區間標準所為之上開判決附表一趨勢圖並不以認定本件原告有客觀一致性調價行為云云。然查：上開本院前審程序，被告依法院指示作成之上開附表一，以2000元區間標準，都能顯示出原告外觀一致性調漲趨勢，何況是500元為區間，更可顯
現原告一致調漲趨勢，此亦有被告提出以500元為區間之
調漲趨勢圖附本院卷第245頁可查；因此原告誤解本院102年訴更一字第23、24、25判決附表一趨勢圖，亦應敘明。同理，有關本件被告認定原告間價格聯合行為，非以原告間同一時間點、同幅度或同一價格水平為認定基準，即並非以固定2,000元、1,500元、1,000元或500元價格區間為認定基準，因此本件原告間首開主張，亦難認有理由。
５、況查本件原告於程序中提出之發票並非被告作成附表一、附表三之唯一證據，被告尚參照調查程序中證人陳述、業者提出之發票等事證，及其他相關事證而綜合推認，因此原告主張本件被告未提出客觀一致調漲之外觀行為證據云云，亦有誤會，而不足採。
６、又有關二級紙部分，參照前述本院相關事實認定（包括原告為工業用紙垂直整合之業，此部分市占率總計54.79％
，原告正隆公司、榮成公司合計占有率為38.29％，於99
年1月至3月間就3層紙板、5層紙板均有調漲，另二級紙板市場，對於三級紙箱業者之報價單即依各種不同瓦楞芯紙與瓦楞紙板之組合搭配不同規格代碼，報價包含瓦楞芯紙或面紙之成本及加工工資等計算，價格計算非常複雜，其計算後完全一致之機率甚小，原告正隆公司與榮成公司1
月及2月報價時點相近，價格趨於一致，又渠等於3月1日
起生效新價格，3層紙板固定價差為0.1元、5層紙板價格
完全一致，正隆公司與榮成公司二級紙板之自用內銷比例、內撥計價之成本提列，均有不同，卻不約而同價格一致，又高於獨立二級廠之價格等情事），因此衡諸經驗法則及證據法則，自足認原告正隆公司、原告榮成公司間有利用上下整合掌控紙源進而聯合操縱二級紙板價格，不為競價，有聯合調漲行為之合意，且參照前述本院認定事實之其他間接證據（如誘因、經濟利益、類似的漲價時間或數量、不同行為的替代可能性、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性，期間原告有頻繁聚會，有機會綜合上情足判斷已有意思聯絡），且二級紙市場，本院認定為全國性市場詳如上述，因此原告主張非聯合行為，或「有意識平行行為」（價格跟隨行為），屬正當之競爭行為，並非聯合行為云云，核均無足採。
７、原告永豐餘公司雖主張本件原處分一級紙部分無法證明具一致性調漲外觀，並質疑附件一調價情形之真實。然查：⑴原告永豐公司於99年3月29日永餘工紙總字第（九九）03005號函提供品冠、大泰、佑瑩、岦興、吉茂、鶴壽、大泰、祥琪、寶群、三和、萬隆、有絖、加和、吉伸等13家下游業者之發票資料，扣除屬原告集團內部公司、價格偏低之品冠公司之發票資料後，足證無論交易對象是否相同，原告於同一月份所開立發票上之原紙單價均呈現相當一致之情形。復因「眾數」在數學或統計學上係指一組數據中出現次數最多之數值，具有代表性，並可避免極端數據之影響；而前開13家下游業者之發票資料，扣除品冠、大泰及佑螢3家後，其餘10家之發票金額均完全相同（即98年
11月均為每噸11,000元、98年12月為11,000元、99年1月
為12,000元及99年2月為14,000元；前開金額亦為各月份
發票金額之眾數），足見該10家下游業者之發票金額即為原告據以作為報價與計算基礎之發票價。則被告以本案調查期間原告及下游業者所提供發票之眾數，作為處分系爭期間原告永豐餘公司發票價之認定，自屬有據。另99年3
月之發票價部分，因原告永豐餘公司於調查期間並未提出該月份之發票資料，故被告以下游業者所提發票、並參採商品行情網等市場客觀數據，認定該月份之發票價數額，歷如前述。
⑵原告於本案行政救濟期間，另所提出與下游業者「大泰」間之發票影本計9張。惟如前所述，原告於本案調查期間
曾提出品冠等13家下游業者之發票資料，且其中10家之發票金額均完全相同；原告既掌握前開13家下游業者之發票資料，卻於行政救濟期間僅提出「大泰」1家之發票影本
，且其金額與其他下游業者之發票金額多有差異，被告主張原告刻意隱瞞對己不利之事證（其他10），而以極少數有利及「大泰」1家之發票以偏概全，並不足採，本非無
據。又再將同屬「大泰」之發票資料逐一比對，可發現無論係調查期間或行政救濟期間，98年11月、98年12月及99年1月之發票金額均完全一致，然99年2月之發票金額卻有高達1,500元之差距；於開立月份均為99年2月、交易對象亦同為「大泰」之情形下，發票金額竟有如此大之差異，顯非合理，實難排除原告刻意挑選價格異常之發票以混淆視聽之嫌。故被告主張原告永豐餘公司於行政救濟期間所提發票資料於探討本件是否具「一致性漲價」客觀事實，可以略過等語，亦非無據。
⑶末查，縱將原告永豐餘公司於行政救濟期間所提發票之單價金額，與調查期間原告及下游業者所提供之發票資料加總，其計算所得之各月份眾數，亦與原處分認定之發票價數額大致相符；易言之，即使將原告於行政救濟期間所提發票併予納入計算，各月份之發票價眾數與原處分所認定之發票價亦大致相符，足見附表一認定有關原告永豐餘公司之原紙發票價數額確屬可採。是被告認原告於系爭期間確有一致性調漲一級工業用紙價格之情形，並輔以寡占市場結構、系爭調價情形與歷史調價經驗相違，與國際行情亦屬背離、處分系爭期間同業頻繁聚會等附加因素，推論原告有該一致性漲價行為係出於聯合行為之合意，並無不法。
（六）原告再主張原告間數次調漲未構成聯合行為，本件調漲過程與被告調查他案相類似，復有原紙漲價外在因素，被告無合理理由加以裁罰，自不合法云云。查：
１、被告針對原告是否涉有聯合調漲或聯合不調降工業用紙價格等違法情事，被告於97年至99年間，曾4度（含本次處
分）立案進行調查。
⑴第1案（調查期間為97年1月至5月）：係金融風暴前物價
大幅波動期間，民眾檢舉原告及其他被處分人涉有聯合調漲工業用紙價格。經被告調查比對價格資料顯示，原告及因廢紙上漲之成本壓力，故調漲工業用紙價格，然原告漲幅均有不同，調價幅度及時點亦相異，如原告及榮成公司係分別於97年1月、3月及5月漲價，永豐餘公司則係每月
均調整售價，故尚無具體事證顯示原告及其他被處分人涉有聯合行為情事。
⑵第2案（調查期間為97年10月至98年2月）：金融風暴過後廢紙價格下降，民眾檢舉原告及其他被處分人涉有聯合不降價乙案。被告比對價格資料顯示，原告廢紙成本之跌幅不一，分別為44.66％-50.77％，而原告正隆公司僅97年
11月及12月降價，整體降幅為17.48％；榮成公司則每月
降價，整體降幅為31.26％；永豐餘公司亦逐月降價，整
體降幅為2 9.27％。是被告認原告調降工業用紙價格未具外觀上之一致性，無聯合不降價之情形。
⑶第3案（即本處分案，調查期間為98年11月至99年3月）：原告於98年11月至99年3月間急遽調漲工業用紙價格，引
發中下游業者強烈反彈，雖亦有廢紙成本上漲之客觀因素，惟原告及其他被處分人一致性調漲工業用紙價格之行為，不但超過廢紙成本之相稱漲幅，且悖離國際競爭性價格之漲幅趨勢，與以往產業調價習慣亦屬不同，原告亦無合理一致性調價之合理事由，故認屬聯合漲價之違法行為。⑷第4案（調查期間為99年7月至10月）：本案係採購紙箱業者檢舉原告聯合漲價乙案。案經比對價格資料顯示，原告廢紙成本不同，對於成本上漲之容忍度亦有所差異，且原告正隆公司先於99年8月降價，復於10月漲價，整體漲幅0％；原告榮成公司按月上漲，整體漲幅9％；原告永豐餘
公司分別於99年9月及10月漲價，整體漲幅4.83％。因原
告調價日期與漲幅均有差異，未具外觀上一致性，故認未有聯合行為。
⑸綜合前開4次調查情形（被告並作成趨勢表、工業用紙勢
比較表等附各案卷宗可參）可知，以廢紙成本『約』占工業用紙成本之65％計算，以廢紙成本之漲幅乘以65％，計算廢紙成本上漲後工業用紙價格相稱之漲幅，則本件原告於處分系爭期間不但有一致性調漲工業用紙價格之情形，且其漲幅均超過與廢紙成本相稱之漲幅，此與其他3次調
查情形，迥然不同；因此本件構成聯合行為符合一致性調價，其他案件則不構成。
２、如將金融風暴前（96年10月至97年5月間）與處分系爭期
間（98年11月至99年3月）廢紙成本及工業用紙價格之變
化情形相互對照可知，前開不構成聯合行為時，廢紙成本之調漲幅度雖屬相近，惟原告工業用紙價格之漲價情形則顯有不同（前案原告及其他被處分人之廢紙成本漲幅介於49％-59％，工業用紙之漲幅則為31％-38％）；然本件原處分系爭期間榮成公司及永豐餘公司之廢紙收購成本漲幅與前次相當，工業用紙漲幅卻分別為45％及41％；而本件原處分系爭期間原告之廢紙成本漲幅僅34％、尚不及前次漲幅（工業用紙漲幅竟達45％）。是本件系爭期間原告之工業用紙漲價幅度遠超過前次幅度，顯非單一成本上揚因素所能合理說明。
３、就前開二時期工業用紙之調價過程相較，本案前之廢紙價格於96年10月起漲，97年2月原告之廢紙收購價格均超過
每噸6,000元，此時工業用紙價格約為每噸11,500元，至97年5月才緩步上漲至15,500元；且該次原告等各業者之調價時點亦多有不同，原告正隆公司之調價時點分別為97年1月、3月及5月；榮成公司先於96年12月降價，再於97年1月、3月及5月漲價，永豐餘公司則每月逐步漲價。而本件原告竟於系爭期間（以每月計之幅度）數月內同步調漲至每噸16,000元之高價，與前次之價格階梯（price ladder）調價作法不同。
４、前開被告4次調查原告所得資料相互比對，原告之工業用
紙價格於第1案、第2案及第4案均皆有價格不一或漲跌不
一之情況，然本件98年底起，原告不約而同急速調漲價格，並因而引起下游業者之強烈反彈，是原告及其他被處分人於處分系爭期間，其漲價幅度之大、速度之快均有與其歷史調價經驗不符。
５、且系爭期間原告調價情形，與國際行情背離。依經濟部工業局所提供之歐洲工業用紙價格之調幅，與國內工業用紙之漲價情形相比較，99年3月國內工業用紙價格已超越97
年間之最高價格（97年價格之最高點為97年5月之每噸16,000元，而99年3月以來價格已達每噸17,000元），惟99年3月國外工業用紙價格較97年間之高點仍有差距（97年價
格之最高點為96年12月以來之每噸450歐元，而99年3月價格僅每噸323歐元)，顯見處分系爭期間國內工業用紙之漲價情形與國際價格行情亦屬背離。然對照原告系爭期間出口量，更足推論本件原告一致調（漲）價之不合理。
６、綜上，本件原告上揭各種主張亦核無足採。
（七）原告正隆公司雖提出調價紀錄及調價分析說明表（即原證10以下）等公司內部有關漲價之決策過程及計算方式，並聲請傳喚公司內部主管作證證明並無合意聯合（漲價）行為。然查：
１、本件原告間有價格聯合行為詳如上述，而以經濟角度切入、檢測、分析結果，輔助認定原告間有聯合行為等，亦經被告陳述略以：本件一級工業用紙市場部分，原告及其他被處分人有一致性漲價之外觀，並輔以寡占市場結構、系爭調價情形與歷史調價經驗相違，與國際行情亦屬背離、處分系爭期間同業頻繁聚會等附加因素，以此推論該一致性漲價行為係出於聯合行為之合意；而二級紙板市場部分，以原告正隆公司及榮成公司於處分系爭期間亦有一致性漲價情事、高度集中市場有利於聯合行為形成、瓦楞紙板之規格品項代碼不同，且計算公式複雜，價格卻趨於一致，據以推論原告及榮成公司於二級紙板市場有不為競價，利用上、下游整合掌控紙源進而聯合操縱二級紙板價格等情。故被告以經濟分析方法所得結果，亦足推論原告有合意聯合行為。
２、至原告正隆公司提出之調價紀錄及調價分析說明表、內部造紙事業部企劃課寄送各產品損益推估表予主管之email
、會計部寄送全公司內部主管之email、主管會議之開會
通知單、各產品之損益表、各月營業額比較資料營業額等資料，雖能說明原告正隆公司內部調漲紙價之事項，然上開證據資料或僅能證明系爭期間原物料成本上漲、漲價決策過程或計算、公司內部產品分析資料、各產品銷售之損益情形等系爭期間原告正隆公司內部有成本上升或虧損之壓力，然仍與前揭原告間有『合意』聯合漲價之行為，無直接關連。換言之，原告正隆公司若無前揭本院認定之合意聯合行為，則其調漲各級工業用紙並未違法，然若原告等有合意聯合行為，則原告自影響本件工業用紙市場自由競爭及市場價格為違法行為。況查被告亦就原告正隆公司提出之證據詳予分析，認原告提出之上開證據，仍不能合理解釋原告無聯合調價合意之合理解釋，因此原告此部分主張並不足採。
３、基於相同理由，原告榮成公司、永豐餘公司主張本件調價屬內部反應成本（廢紙成本漲等）云云，亦不能為其有利之認定。至於原告正隆公司聲請傳喚公司內部主管作證證明並無合意聯合（漲價）行為云云，亦因各該主管無法得悉聯合行為之『合意』形成，而無必要，應予駁回。
４、同理原告各自主張是內部營運考量，本件無違法聯合行為云云，亦不足採。
（八）本件原告一級紙市場為寡占市場，而本件綜合上述證據資料，被告以客觀之各項證據資料，包括市場的結構、市場行為的種類與方式、交易的條件、時間因素，均可明顯且一致指向原告間有一致性調漲使市場機制僵化的情事，故原處分以「推論合意」是本件原告間系爭期間調價一致性行為之唯一解釋，核未違法，均詳如上述。原告主張本件調漲無涉聯合行為，為自主性調漲或價格跟隨行為，被告舉證未證明本件聯合行為是唯一合理解釋云云，亦不足採。
九、綜上，原告公司於系爭期間（98年11月至99年3月間），縱
因部分成本如原料廢紙漲價等推升而有漲價之因素，惟其聯合調漲價格之一致性，未能合理對應原告所屬之業態及市場供需情況；又原告正隆公司與榮成公司利用垂直整合之優勢於99年1月至99年3月間，聯合操縱二級紙板市場價格，足以影響國內工業用紙供需之市場功能，核屬違反行為時公平交易法第14條第1項本文聯合行為之禁制規定。被告經審酌原
告違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度；與其他因素，爰依行為時同法第41條前段規定，以原處分命原告自原處分書送達之次日起，應立即停止違法行為，並裁處原告正隆公司500萬元罰鍰、原告榮成公司300萬元罰鍰、原告永豐餘公司200萬元罰鍰，並無違法，訴願決定
予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為判斷基礎之事證已經明確，兩告間其餘攻擊防禦方法及提出證據，雖經審酌，亦與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　105　年　　1　　月　 　28　 　日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官　黃本仁
法 官　林妙黛
法 官　洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105　年　　1　　月　 　28　 　日書記官 陳德銘