臺北高等行政法院判決

106年6月1日辯論終結

原告

國防部軍備局

代表人

梅家樹（局長）

訴訟代理人

蔚中傑律師

被告

臺北市政府文化局

代表人

鍾永豐（局長）

訴訟代理人

賴郁雯

訴訟代理人

洪嘉呈律師

訴訟代理人

黃旭田律師

上一人複代理人

謝佳穎律師

上列當事人間文化資產保存事件，原告不服臺北市政府中華民國105年10月5日府訴三字第10509140100號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件訴訟進行中，原告代表人由張忠誠變更為梅家樹，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第125頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要：「○○故居」位於臺北市○○區○○○路0段000號（無建號登記，下稱系爭建物），並坐落臺北市○○區○○段0○段000○00○0○號土地（所有權人為中華民國，管理人為原告；下稱系爭土地，並與系爭建物合稱為系爭房地）。被告於民國103年9月26日下午1時30分許進行列冊評估會勘，審認系爭建物現況保存良好，且係歷史名人故居，依行為時（下同）文化資產保存法（下稱文資法）第12條列冊追蹤，被告並以103年10月3日北市文化文資字第10330452900號函送會勘紀錄予原告所屬工程營產中心北部地區工程營產處。嗣被告組成臺北市大安區「○○官舍」文化資產價值鑑定專案小組（下稱專案小組）於103年11月12日下午4時許會勘，會勘結論依古蹟指定及廢止審查辦法、歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法（會勘結論誤植為「歷史建築登錄廢止審查及『補』助辦法」，下稱審查及輔助辦法）、臺北市市定古蹟指定及廢止審查作業要點（105年3月1日廢止）、臺北市歷史建築登錄及廢止審查作業要點（105年2月1日廢止）規定，續送臺北市文化資產審議委員會（下稱文資審委會）審議參考；被告並以103年11月24日北市文化文資字第10330486000號函送會勘紀錄予原告。其後，文資審委會於104年9月7日召開第72次會議，結論：「一、本案經委員綜合討論後，同意登錄大安區『○○官舍』為本市歷史建築：（一）名稱：○○故居。（二）種類：宅第。（三）位置或地址：臺北市○○區○○○路0段000號。（四）歷史建築及其所定著土地之地號及面積：建築物座落土地為臺北市○○區○○段0○段000○000○0○號等2筆土地（面積1773平方公尺），建物無建號登記。（實際保存面積須以保存範圍實測數據為準）（五）登錄理由及其法令依據：1、本建物興建於民國46年，為○○任陸軍總司令之官邸，主建築原為一層西式平房，後期增建2層樓建築，作為○○生活起居空間。建物外貌及內裝雖經修改，惟客廳附設之壁爐、Bay Window及櫸木地板，仍大致維持初建時樣貌，表現當代建築風格與特色。2、○○為黃埔軍校一期出身，抗戰期間於滇緬邊境屢建戰功，國共內戰時，率部轉戰西南後經越南回臺，歷任陸軍總司令、臺灣警備總司令、臺灣省政府主席、國防部長等要職，在軍事、政治史上具有一定地位。3、符合歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條第1項第1、4款評定基準。（六）保存範圍：全區保存。（西式平房主建築、增建2層樓建築及附屬建物廚房與侍衛兵宿舍）……」被告爰依文資法第15條、審查及輔助辦法第4條等規定，以105年4月27日北市文化文資字第10530386500號公告登錄系爭房地為臺北市歷史建築（下稱原處分），並以同日北市文化文資字第10530386501號函通知原告。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

㈠按文資法第12條、文資法施行細則第8條第1項之「作成是否列冊追蹤之決定」，應屬文資法第6條第1項之「其他本法規定之重大事項」，故作成是否列冊追蹤之決定者，應為文資審委會。又按文資法第15條第1項前段、文資法施行細則第7條之1、文化資產審議委員會組織準則（下稱組織準則）第9條第1項、（105年2月19日修正發布之）臺北市文化資產審議委員會設置要點（下稱設置要點）第6點第1項規定，文化資產審議前，應先組成專案小組依法定審查程序進行評估，並提供評估報告予文資審委會審議，方屬合法之正當程序。即歷史建築之登錄，應先由文資審委會作成列冊追蹤之決定，再依據文化資產類別、特性組成專案小組，進行現場勘查或查訪，並就文化資產之歷史、文化、藝術、科學及自然價值進行評估，並提出文化資產評估報告以供文資審委會審議。

㈡被告103年9月26日就系爭建物列冊評估之會勘，並非由文資審委會決定，且僅有一位委員表達列冊追蹤之建議，另一位委員則未有任何建議；且被告103年9月26日就系爭建物列冊評估之會勘，及103年11月12日專案小組會勘等均未有作成文化資產評估報告，在文資審委會共20位委員中，僅分別有2位、4位委員到場之情況下，未到場參與前2次會勘之14位委員，等同於未實質進行審查，如何能作成同意將系爭房地登錄為歷史建築之審議結果。況103年11月12日專案小組會勘，亦僅有委員二明確表示編號2之建物應認定為歷史建築，其餘委員均未明確表示編號2之建物應認定為歷史建物，更未表示其餘3棟建物與系爭土地全區均應認定為歷史建築，然文資審委會竟逾越現場勘查範圍，作成系爭房地登錄為歷史建築之審議結果，顯有違審查及輔助辦法第3條規定。至委員作成之列冊評估會勘意見表、專案小組會勘委員評鑑表（本院卷第245-250頁）之內容，與各該次會勘紀錄內容無異，難認屬評估報告。

㈢本件作成登錄系爭房地為歷史建築之文資審委會會議紀錄，未依本院105年度訴字第255號判決之意旨，載明文資審委會之表決情形，且觀諸文資審委會之9位委員意見，僅1位同意全區保存，然文資審委會竟作成「全區保存」之決定，有違組織準則第7條第1項以及（105年2月19日修正發布之）設置要點第4點第2項有關應由「出席委員三分之二以上同意」始得作成決議之規定，顯違正當法律程序。

㈣文資審委會基於不正確、不完足之資料作成審議決定：原處分所附建物清冊（本院卷第15頁）記載編號4之建物地上層數為1層、編號2之建物地上層數為2層，然經現場實際履勘結果，編號4之建物地上層數為2層、編號2之建物前半部為1層樓之歇山頂平房，後側為2層樓之房舍（本院卷第106-107頁）；又編號4之建物分別經專案小組委員一、委員二認定為廚房及傭僕使用、廚房及侍衛兵使用，惟○○晚年並無傭僕與侍衛兵，且專案小組委員一、委員二、委員四就編號2建物之建造日期等意見不同，文資審委會未釐清上情，復又僅憑被告所提供之編號2建物照片，在未取得其餘建物清冊項次1、3、4之照片與說明之情況下進行審議，顯係基於不正確、不完足之資料逕作成「全區保存」之決定。

㈤又系爭建物業經○○與第三人占用改建，早經大幅度之翻修改建而不具有歷史與文化價值，有台北市建築師公會鑑定報告書（本院卷第133-171頁）可稽，原告機關人員參與本案文資審委會第72次會議時，表達系爭建物「已經過多次翻修，原始面貌多不復見，如新式鋼板屋頂、電梯及輕鋼架天花板等等，建議不納入文化資產。如納入文化資產，本處無力維護…」（本院卷第172頁），然被告卻未就前揭情事斟酌裁量，原處分亦未附理由說明。再依被告103年11月12日之專案小組會勘紀錄所示，委員一認為僅有編號2之建物價值較高，其餘諸棟之價值不高；委員二認為增建部分之編號3與編號4建物為附屬建物，不具保留價值；委員三則僅建議就編號2建物認定為歷史建築，然文資審委會卻將系爭房地全部登錄為歷史建築，而未說明其將編號2建物以外之建物，及系爭建物所定著土地面積以外之土地部分均登錄為歷史建築之理由。綜上，被告違反文資法施行細則第7條之1第1項有關進行文化資產指定、登錄之審議時，應就未來管理維護財務規劃、指定登錄範圍之影響進行評估之規定，且判斷應有出於與事物無關之考量，而違反不當聯結禁止及明確性原則之情事。

㈥再者，歷史建築公告之定著土地面積多寡，可能涉及使用分區變更管制之範圍，文資審委會就其具有判斷餘地之事項，未說明非屬歷史建築所占用之相同地號其他部分土地面積，何以係屬系爭歷史建築文化資產價值保存必要而不可分割之範圍，其判斷顯係出於恣意濫用，有違審查及輔助辦法第4條第2項第2款規定、文化部104年6月18日文授資局蹟字第1043005317號函釋、最高行政法院105年度判字第69號判決、本院103年度訴字第1181號判決意旨等語，並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。

四、被告則略以：

㈠列冊追蹤部分：依文資法第12條之立法理由：「……明定主管機關應主動調查或接受個人或團體之提報具古蹟、歷史建築或聚落價值之建造物之內容及範圍，並列冊處理，以利後續追蹤。」以及行政院文化建設委員會95年6月23日文中二字第0952052990號令（本院卷第319頁）之意旨，無論是主動調查，或被動接受提報，「列冊追蹤」僅代表「持續追蹤」，並無對外之法律效果，亦無須依文資法第14條、第15條辦理公告，徵諸文資法就列冊追蹤未如文資法第17條第1項、第3項定有指定古蹟之法律效果益明。此外，文資法及其施行細則均未就現場勘查或訪查、作成是否列冊追蹤決定時之組織（包括列冊追蹤前之會勘是否應組成專案小組）、技術性或細節性事項（例如決定列冊追蹤由何人為之、決定過程等）設有特別規定，是列冊追蹤既無對外之法律效力，又屬技術性或細節性事項，原告應尊重文資審議委員本於專業能力，經現場勘查認定本件「已具文資價值」而形成決定列冊追蹤之會勘結論之裁量餘地。

㈡專案小組部分：

⒈被告承辦人依審查及輔助辦法第3條、組織準則第9條第3項、行為時設置要點第8點第1項（被告誤植為第4點第1項）規定，於103年10月15日簽請被告局長自第5屆臺北市文資審委會委員及非委員中，指定專案小組人員（本院卷第188-190頁）。嗣經指定由周○○、李○○、蔡○○、劉○○、楊○○等委員（前4位專家學者委員之學經歷，見本院卷第191-216頁）組成專案小組，由前4位委員到場參與103年11月12日專案小組會勘（本院卷第111頁），合於前揭規定。

⒉會勘程序依前揭規定，目的在使專案小組成員現地勘查，透過五官直接評估可能登錄為歷史建築之標的，藉由各個專案小組成員出於多元之專業背景及實務經驗，彙整各自之判斷意見（本院卷第247-250頁），提供文資審委會參酌，非由專案小組得出單一結論即提請文資審委會照案通過。又組織準則第9條第1項僅係規定「得」由主管機關組成專案小組，提出評估報告，尚無規範其格式或應記載事項之相關規定，故提出評估報告與否，仍屬被告之判斷餘地，況被告已提出相關書面資料（本院卷第253-258頁）供文資審委會之委員審閱，應為合法。

㈢104年9月7日文資審委會第72次會議部分：文資審委會第72次會議審議時，第5屆臺北市文資審委會組織置委員共20人，5人為機關代表、15人為各領域專家學者，其中專家學者超過四分之三（本院卷第217-219頁），符合組織準則第3條第2項、第3項、設置要點第2點第1項、第2項（被告誤植為105年2月19日修正發布之設置要點之條文內容）規定。該次會議之出席委員共13位，出席人數達六成五（計算式：13／20＝0.65），另陳○○代表許○○委員所屬機關列席而未參與表決。出席委員有4位為機關代表，9位為專家學者，專家學者逾出席人數三分之二強，未低於二分之一，合乎前開規定。又該次會議經全部專家學者委員同意登錄歷史建築，有9位專家學者委員之手寫意見表可參（本院卷第321-338頁），其中1位委員更強調同意本件提案之「全區保存」，並無其他任何1位委員否定「全區保存」之提案，可知本件登錄歷史建築之審查，係經過全部專家學者委員通盤討論後之決議。

㈣依司法院釋字第553號解釋意旨，及相關實務見解，「歷史建築」係屬不確定法律概念，且得否登錄為歷史建築之文化資產，明顯屬於高度專業範疇，依規定應由專家組成審議委員會，本於專業素養為判斷，倘行政機關作成判斷時無恣意濫用，要難指摘有違法情形。況文資審委會的組織，係藉由集思廣益及多元專業與運作，以建立公平專業之合議制度，基於尊重其專業客觀判斷，行政法院承認其決議結果具有判斷餘地，對之採取較低之審查密度。至原告主張系爭房地已被列為營改基金、與拆除建商涉有民事糾紛云云，皆非文資法認定是否登錄歷史建築之規範目的範圍內，原告之主張應無理由。

㈤原告固主張原處分有基於不正確及不完全資訊之違法云云，惟該錯誤之原始資料為原告所提供，又文資審委會之委員既有不同之學經歷背景，所重視系爭建物之價值即有不同，而多元社會之意見整合凝聚，會採取合議制，作多元價值觀之交換與融合。本件共有6位委員親自到過現場會勘，占文資審委會出席專家學者委員三分之二（計算式：6／9＝2／3，並非6／20），在會議中即可充分基於合議制審議之特色，彙整多元意見（本院卷第245-250頁）。此項登錄歷史建築之合議制共同決議，係本於9位學者專家委員對於事實真相之熟知程度及專業之考量，其他機關不得任意以自己之判斷代替其決定，且無法令要求文資審委會之決議須與勘查意見完全一致，客觀上亦往往難以達成。

㈥原告另稱系爭建物經○○與第三人占用改建，使用輕鋼架天花板、現代化電梯等情，業經專案小組列入會勘紀錄第2-3頁中供文資審委會參考，並列於文資審委會簡報內容，且經原告於文資審委會現場陳述意見供委員討論。原告前揭不同意見，應屬歷史建築的保存與維護時是否及如何整修復舊之問題，例如：龍山寺、建中紅樓、臺北北門郵局、波麗露餐廳、臺北市政府舊廈等具有歷史文化價值之古蹟或歷史建築再利用之事例，非謂古蹟或歷史建築只要有任何整修或改良之情形，即無保存價值，而不得保有歷史建築之身分。

㈦文資審委會第72次會議考量官舍建築群展現之意象與整體性，係文資法欲保護之對象，乃作成全區保存之決議，被告基於尊重專業合議制之共同意思決定，並非出於與事物無關之考量，應屬合法等語，資為抗辯。並聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。

五、本件如事實概要欄所載之事實，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭房地登記資料、地籍圖、營舍配置圖、房建物清冊（本院卷第48-52頁）、被告103年9月26日列冊評估會勘之會勘紀錄（本院卷第53-54頁）、被告103年10月3日北市文化文資字第10330452900號函（本院卷第55頁）、103年11月12日專案小組會勘紀錄（本院卷第56-58頁）、被告103年11月24日北市文化文資字第10330486000號函（本院第59頁）、104年9月7日文資審委會第72次會議紀錄（本院第60-61頁）、原處分（本院卷第13-15、273-276頁）及訴願決定（本院卷第16-23頁）等件影本在卷可稽，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告以原處分公告登錄系爭房地為臺北市歷史建築，是否適法有據？

六、本院之判斷：

㈠為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化，特制定文資法。依行為時（即105年7月27日修正前）文資法第2條規定：「文化資產之保存、維護、宣揚及權利之轉移，依本法之規定。本法未規定者，依其他有關法律之規定。」第3條第1款規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：一、古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。」第4條第1項規定：「前條第1款至第6款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關：在中央為行政院文化建設委員會（以下簡稱文建會）（101年5月20日改制為文化部）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第6條規定：「（第1項）主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。（第2項）前項審議委員會之組織準則，由文建會會同農委會定之。」第9條規定：「（第1項）主管機關應尊重文化資產所有人之權益，並提供其專業諮詢。（第2項）前項文化資產所有人對於其財產被主管機關認定為文化資產之行政處分不服時，得依法提請訴願及行政訴訟。」第12條規定：「主管機關應普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落價值建造物之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。」第15條第1項、第2項規定：「歷史建築由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。對已登錄之歷史建築，中央主管機關得予以輔助。」「前項登錄基準、審查、廢止條件與程序、輔助及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」；及文資法第103條規定授權訂定之文資法施行細則第2條第1項規定：「本法第3條第1款所定古蹟及歷史建築，為年代長久且其重要部分仍完整之建造物及附屬設施群，包括祠堂、寺廟、宅第、城郭、關塞、衙署、車站、書院、碑碣、教堂、牌坊、墓葬、堤閘、燈塔、橋樑及產業設施等。」第7條之1規定：「主管機關依本法規定進行文化資產指定、登錄之審議時，應依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、文化、藝術、科學、自然等價值，及未來管理維護財務規劃、指定登錄範圍之影響進行評估。」第8條規定：「（第1項）本法第12條、第37條、第53條、第57條、第77條及第87條所定主管機關普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物或自然地景價值者或具保護需要之文化資產保存技術及其保存者，其法定審查程序如下：一、現場勘查或訪查。二、作成是否列冊追蹤之決定。（第2項）前項第2款決定，主管機關應以書面通知提報之個人或團體。」；暨文資法第15條第2項規定授權訂定之審查及輔助辦法第2條第1項規定：「歷史建築之登錄，依下列基準為之：一、具歷史文化價值者。二、表現地域風貌或民間藝術特色者。三、具建築史或技術史之價值者。四、其他具歷史建築價值者。」第3條規定：「歷史建築之登錄，依下列程序為之：一、現場勘查。二、審議並作成登錄處分之決定。三、辦理公告。四、直轄市、縣（市）登錄者，報中央主管機關備查。」第4條規定：「（第1項）主管機關對審議登錄之歷史建築，應辦理公告。（第2項）前項公告，應載明下列事項：一、名稱、種類、位置或地址。二、歷史建築及其所定著土地之地號及面積。三、登錄理由及其法令依據。四、公告日期及文號。（第3項）第1項公告，應揭示於主管機關公布欄30日，並刊登政府公報、新聞紙或資訊網路。」第5條規定：「歷史建築登錄公告後，應由該主管機關填具歷史建築清冊，載明下列事項，附圖片電子檔，函報中央主管機關備查：……」；以及臺北市政府96年6月1日府文化秘字第09631165300號公告：「……公告事項：一、本府依『文化資產保存法』規定主管之文化資產保存業務事項，自公告之日起依規定委任本府文化局辦理……」可知，臺北市政府委任被告辦理文資法所定之文化資產保存業務，為審議各類文化資產之指定、登錄及其他文資法規定之重大事項，應設文資審委會，依文資法之規定（僅於文資法未規定時，依其他有關法律之規定）進行審議。而歷史建築，係指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群，亦即為年代長久且其重要部分仍完整之建造物及附屬設施群；有關歷史建築之登錄公告，係對物之性質在法律上具有重要意義事項的認定，屬對物之確認處分，因對文化資產所有人之權益影響重大，主管機關應尊重文化資產所有人之權益，並提供專業諮詢，且文化資產所有人對於其財產被主管機關認定為文化資產之行政處分不服時，得依法訴願及行政訴訟。歷史建築除文資法第1章總則之規定外，於第2章之第12條定有普查及接受提報之程序、第15條定有歷史建築之登錄及輔助事項；並於文資法施行細則第8條、第7條之1分別規定，依文資法第12條所定普查及接受提報之法定審查程序（即現場勘查或訪查、作成是否列冊追蹤之決定）與主管機關書面通知之義務，以及進行歷史建築登錄之審議時，應依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、文化、藝術、科學、自然等價值，及未來管理維護財務規劃、指定登錄範圍之影響進行評估；復於文資法第15條第2項授權訂定之審查及輔助辦法，訂有歷史建築之登錄基準（具歷史文化價值者、表現地域風貌或民間藝術特色者、具建築史或技術史之價值者、其他具歷史建築價值者）、登錄程序（現場勘查、審議並作成登錄處分之決定、辦理公告、報中央主管機關備查）及輔助事項等。

㈡次依文資法第6條第2項規定授權訂定之組織準則第2條規定：「文化資產審議委員會（以下簡稱審議委員會）審議事項如下：一、各類文化資產指定之審議事項。二、各類文化資產登錄之審議事項。三、其他本法規定重大事項之審議。」第3條規定：「（第1項）主管機關得視需要依本法第3條規定之文化資產類別分設審議委員會。（第2項）審議委員會各置委員9人至21人，由機關代表及專家學者擔任。（第3項）前項專家學者應具備該審議委員會所屬文化資產之相關專業背景，且其人數不得少於委員總人數三分之二。」第4條規定：「（第1項）審議委員會置主任委員1人，由主管機關首長為主任委員兼任主席，或由機關首長指定之。（第2項）主任委員不克出席時，由出席委員互推1人為主席。」第6條規定：「（第1項）審議委員會應定期舉行會議，必要時得召開臨時會議。（第2項）前項會議召開時，應邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人陳述意見。」第7條規定：「（第1項）委員應親自出席會議，會議之決議，以過半數委員之出席，出席委員三分之二以上同意行之。（第2項）前項出席委員中，專家學者委員人數不得低於二分之一。（第3項）由機關代表兼任之委員未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言，但不得參與表決。」第9條規定：「（第1項）審議委員會審議文化資產之指定或登錄前，得由主管機關依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、文化、藝術、科學及自然價值進行評估，並提出文化資產評估報告。（第2項）前項審議委員會審議時，得參酌前項評估報告內容，進行文化資產指定或登錄之審議。（第3項）審議委員會為審議案件之需要，得推派委員偕同業務有關人員組成專案小組現場勘查或訪查，並研擬意見，提供會議參考。（第4項）前項審議委員會或專案小組，得邀請專家學者及有關機關代表提供諮詢意見。」；以及本件文資審委會104年9月7日第72次會議當時（即95年2月23日訂定發布）之設置要點第1點規定：「臺北市政府（以下簡稱本府）為保存維護本市古蹟、歷史建築、聚落、遺址及文化景觀，依文化資產保存法第6條及文化資產審議委員會組織準則規定，設置臺北市文化資產審議委員會（以下簡稱本會），並訂定本要點。」第2點第1項規定：「本會置主任委員1人，由本府文化局局長兼任，副主任委員1人，由本府文化局副局長兼任，均為委員，委員15至19人，其中委員3人，由本府民政局、都市發展局及工務局之專人擔任，報請市長派兼之；餘由主任委員遴選下列領域之專家、學者，報請市長聘兼之：（一）古蹟、歷史建築、聚落、遺址及文化景觀之保存理論及技術。（二）歷史研究、考古研究及人文社會科學研究。（三）文化理論及文化研究。（四）建築史及建築理論。（五）文化景觀、造園及景觀設計。（六）都市計畫、都市設計及地理資源空間規劃研究。（七）法律。（八）文化產業或博物館空間規劃及經營管理。

（九）相關公會、學會、基金會、公益團體及社會公正人士。」第3點規定：「本會之職掌如下：（一）古蹟及遺址指定之審議事項。（二）歷史建築、聚落及文化景觀登錄之審議事項。（三）其他文化資產保存法規定重大事項之審議。」第4點規定：「（第1項）本會會議由主任委員定期召集之，必要時得召開臨時會議。（第2項）前項會議召開時，應邀請所有人、使用人、管理人或其他利害關係人列席陳述意見。主任委員得依案件需要，邀請相關單位或人員列席。」第6點規定：「（第1項）本會委員應親自出席會議，會議之決議，以二分之一委員之出席，出席委員三分之二以上同意行之。（第2項）由機關代表兼任之委員未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言，但不得參與表決。」第8點規定：「（第1項）本會為審議有關案件之需要，得推派委員偕同業務有關人員組成專案小組現場勘查或訪查，並研擬意見，提供會議參考。（第2項）前項專案小組，得邀請專家學者及有關機關代表提供諮詢意見。」可知，臺北市政府為審議各類文化資產指定、登錄及其他文資法規定重大事項，應設文資審委會，置委員若干人，由機關代表及專家學者擔任（專家學者人數不得少於委員總人數三分之二），並置主任委員1人兼任主席；會議召開時，應邀請所有人、使用人、管理人或其他利害關係人陳述意見，並得依案件需要，邀請相關單位或人員列席，且委員應親自出席會議，會議之決議，以過半數委員之出席（專家學者委員人數不得低於二分之一），出席委員三分之二以上同意行之（由機關代表兼任之委員未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言，但不得參與表決）；此外，文資審委會審議歷史建築之登錄前，得（按文資法施行細則第7條之1係規定「應」）組成專案小組進行評估，並提出評估報告供審議參考，而為審議案件之需要，得由專案小組現場勘查或訪查，研擬意見，提供會議參考。

㈢本件被告以原處分（本院卷第13-15、273-276頁）公告登錄系爭房地為臺北市歷史建築，係以其103年9月26日列冊評估會勘（本院卷第53-55、187、245-246頁）、103年11月12日專案小組會勘（本院卷第56-59、111-112、247-250頁），以及104年9月7日文資審委會第72次會議結論（本院第60-61、251-272、321-338頁）為據，主張其已踐行正當法律程序，應尊重文資審委會之專業判斷餘地而採取較低之審查密度云云。原告則主張被告未踐行合法之正當程序，文資審委會基於不正確、不完足之資料作成審議決定，且未就系爭建物大幅翻修改建情事及其定著土地面積多寡予以斟酌裁量，復有出於與事物無關之考量而違反不當聯結禁止及明確性原則，其判斷出於恣意濫用，原處分亦未附理由說明且其內容有諸多錯誤等語。經查：

⒈行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」是行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等)、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：

⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⑶對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。⑷行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑺作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑻行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由參照）。上開例示法院可審查之情形，大部分以存在行政機關進行判斷作成結論之理由時，法院始有可能審查。此理由存在之要求，可以在法院降低對行政機關判斷餘地審查密度之同時，擔保行政機關判斷之正確性。苟行政機關進行判斷僅有結論而無理由，法院根本無從審查該判斷有無上開例示或其他恣意違法情事，舉輕以明重，此際自應認行政機關之判斷出於恣意濫用而違法。核文資審委會對上揭文化資產之審查，既承認其有判斷餘地，應要求其判斷存在理由；此項理由至少是可自其審查過程得知其審查結論之依據，否則法院無從審查其判斷有無上述例示或其他法院可審查之瑕疵。欠缺理由之審議結論，即屬判斷出於恣意濫用而違法（最高行政法院105年度判字第69號判決意旨參照）。

⒉按文資法第3條第1款、文資法施行細則第2條第1項、審查及輔助辦法第2條規定所稱「歷史建築」，為不確定法律概念，且得否登錄為該文化資產，核屬高度專業判斷範疇，有賴專家學者組成審議委員會，本於專業素養為判斷，故文資法第6條第1項明定主管機關應設文資審委會，依文資法之規定（僅於文資法未規定時，依其他有關法律之規定，文資法第2條規定參照），進行審議歷史建築之登錄及其他文資法規定之重大事項。從而文資審委會依其特殊的專業知識與經驗，以合議制方式加以判斷及認定「歷史建築」時，如非出於錯誤之事實及不完全之資訊、涵攝無明顯錯誤、無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範、無違一般公認之價值、非出於與事物無關之考量、未違反法定之正當程序、組織合法且有判斷權限、未違反相關法治國家應遵守之原理原則，並得自審查過程得知其審查結論之依據時，行政法院應予尊重。否則，依行政訴訟法第201條規定，行政法院即得予撤銷。

⒊被告於作成原處分前，係先於103年9月26日由其視察代理（科長）主持列冊評估會勘，由參與會勘之2位委員出具列冊評估會勘意見表，其中委員一表示「建議予以列冊」，委員二表示「已具文資價值」，並作成會勘結論：「考量『○○官舍』現況保存良好，內裝雖經修改大致仍維持初建時樣貌，且係歷史名人故居，爰依文化資產保存法第12條列冊追蹤。後續由文化局儘速辦理文化資產價值鑑定事宜。」後，由被告以103年10月3日北市文化文資字第10330452900號函送會勘紀錄予原告所屬工程營產中心北部地區工程營產處（本院卷第53-55、187、245-246頁）。雖文化部95年6月23日文中二字第0952052990號令釋文資法第12條之「列冊追蹤」，其法律性質為事實行為（本院卷第319頁），姑不論該令釋見解是否可採【按文資法第12條除由主管機關主動普查外，亦接受個人、團體提報；則於主管機關接受提報之情形下，因尚負有依法定程序審查後，作成是否列冊追蹤之決定，並以書面通知提報者之義務（文資法施行細則第8條參照），此時該法律性質是否仍為事實行為？容有商榷餘地；況且經主管機關決定列冊追蹤之後，將來即有可能遭認定為文資法之文化資產，對所有人或其他利害關係人之權益影響重大】，本件被告既於文資審委會審議歷史建築之登錄前，先主動普查系爭建物是否予以列冊追蹤，自當遵守法定審查程序。查文資法施行細則第8條係規定，依文資法第12條所定普查及接受提報之法定審查程序為：⑴現場勘查或訪查、⑵作成是否列冊追蹤之決定；本件被告固於103年9月26日由其機關人員及2位委員至現場勘查，然其係將2位委員現場形成決定列冊追蹤之會勘結論，函送原告所屬工程營產中心北部地區工程營產處，而謂此為「作成是否列冊追蹤之決定」（本院卷第297-299頁），惟徵諸前揭規定及說明，臺北市政府設有文資審委會，依文資法之規定（僅於文資法未規定時，依其他有關法律之規定，文資法第2條規定參照），進行審議歷史建築之登錄及其他文資法規定之重大事項，則被告主張列冊追蹤之決定得由2位委員現場形成會勘結論代之，此屬技術性或細節性事項之行政機關裁量餘地乙節，尚乏法據，而屬違反法定之正當程序。

⒋次查，專案小組於103年11月12日進行文化資產價值鑑定之會勘時，文資法施行細則第7條之1雖尚未增訂發布（104年8月31日始增訂發布），惟該條文在文資審委會104年9月7日召開第72次會議當時，已屬施行生效之法規，文資審委會及被告自均有依法行政之義務。按文資法施行細則第7條之1已規定：「主管機關依本法規定進行文化資產指定、登錄之審議時，『應』依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、文化、藝術、科學、自然等價值，及未來管理維護財務規劃、指定登錄範圍之影響進行評估。」從而，本件自應依據文化資產類別、特性組成專案小組，就「文化資產之歷史、文化、藝術、科學、自然等價值」「未來管理維護財務規劃」及「指定登錄範圍之影響」進行評估，俾供文資審委會審議時，參酌其評估報告內容【組織準則第9條第1項雖規定「得」組成專案小組進行評估，惟嗣因文資法施行細則第7條之1已規定「應」組成專案小組進行評估，則文資審委會及被告自應予遵守】。審諸103年11月12日專案小組會勘紀錄、委員評鑑表（本院卷第56-58、247-250頁）之內容，委員一表示：「具文化資產保存價值（一）前棟為單層歇山頂洋房建於民46（1957）北面有Bay Window，主要用於會客。（二）東側有二樓水泥構造房屋，為○○先生當年主要住所，有電梯一部。（三）西面臨○○○路，主入口置於西北角，西南角民48（1959）建二層水泥樓房可能為警衛宿舍。南側另有一列二層房舍為廚房及傭僕使用，西角邊有水塔一座，顯示1950年代之水泥圓筒形水塔特色。（四）圍牆內四周榕樹多棵，空地面積大，為台北市罕見之市區內大宅第，反映1950年代洗石子、櫸木地板建材之特色。（五）中央歇山頂（002號）的價值較高，其餘諸棟之價值不高。」委員二表示：「（一）主建築（002）於民國46年興建為獨棟一層西式平房，空間格局寬敞，客廳有壁爐及Bay Window。為○○將軍任陸軍總司令時之官邸。（二）增建部分之003（48年興建）、004為（61年興建）為附屬建築，不具保留價值。（三）東側2樓建物為○○將軍晚年之住所，設有電梯。興建年代較晚，年代不詳。（四）建議002號建物（新及舊）認定為歷史建築。」委員三表示：「具文化資產保存價值（一）本案基地是○○先生的職務宿舍（陸軍總司令），大致興建於1950年代是獨門獨戶的建築。（二）房舍共有四棟，似有不同建築年代與功能。（三）○○歷任國民政府軍政要員，也曾任省主席，在民國史上具有一定地位。」委員四表示：「具文化資產保存價值（一）○○為民國45年之後，先後擔任重要軍職與台灣省主席，為重要的文武職官員。（二）此屋為○○的職務宿舍，包括洋式的主建築，建於民國46年，晚年加建二樓樓房，並配置電梯，供其使用。（三）民國48年建二樓的樓房，應為侍衛的房子，外牆洗石子。（四）屋後為廚房與侍衛兵住宿用。（五）老樹多棵，應留存。（六）請進一步向軍備局要求提供相關資料。」等語；及會勘結論記載：「本案專案小組會勘意見依〈古蹟指定及廢止審查辦法〉、〈歷史建築登錄廢止審查及補（應為『輔』）助辦法〉、〈臺北市市定古蹟指定及廢止審查作業要點〉及〈臺北市歷史建築登錄及廢止審查作業要點〉規定，續送臺北市文化資產審議委員會供審議參考。」等語；卻對原告所屬工程營產中心北部地區工程營產處人員於會勘當日陳述：「（一）房子均改建過，無文資價值（如房子屋頂、內部天花板…等等）。（二）本處因文資鑑定已和拆除承商發生契約紛爭，建議不列入文化資產。（三）又本地已列入營改基金，如列入文化資產國軍無力維護，希望臺北市政府能有償撥用。」等節【原告於本院審理時，再主張系爭建物遭○○與第三人占用改建而不復原貌，有民事確定判決（臺灣臺北地方法院95年度重訴字第938號民事判決、臺灣高等法院97年度重上字第152號民事判決、最高法院99年度台上字第54號民事裁定）、台北市建築師公會鑑定報告書及附件可稽，見本院卷第288-289、108-109、129、133-171頁】，僅僅提出會議資料，略載案由、依據、辦理情形【包含緣起、經過、專案小組委員意見摘要（僅為意見摘要，而非103年9月26日及同年11月12日會勘紀錄之全部委員意見）、原告意見摘要】並附營舍配置圖、4張照片等【被告主張此即為評估報告（被告陳報二狀之附件10），且為文資審委會第72次會議之會議完整資料（見本院卷第232、244、253-258、347-348頁）】，供文資審委會審議參酌。然該會議資料（被告所稱之評估報告）未依原告上開陳述內容，就「未來管理維護財務規劃」及「指定登錄範圍之影響」進行評估，有違法定正當程序，難謂符合文資法施行細則第7條之1規定。從而文資審委會第72次會議既係基於不完全之資訊而作成同意登錄系爭房地為臺北市歷史建築之判斷，應認出於恣意濫用而屬違法。

⒌再者，觀乎原處分（本院卷第13-15、273-276頁）所公告之房建物清冊內容，係包含房建物編號項次1、項次2、項次3、項次4；惟前揭文資審委會第72次會議資料所附照片，僅為房建物編號項次2之照片，欠缺房建物編號項次1、項次3及項次4之照片，此經被告訴訟代理人當庭於該照片旁加註房建物清冊項次，並當庭自承在卷可憑（本院卷第235、257-258頁）。雖文資審委會之20位委員（本院卷第217-219頁），其中2位、4位委員分別於103年9月26日、同年11月12日，親赴系爭房地現場會勘，並出具意見表、評鑑表（本院卷第187、111-112、245-250頁），然出席文資審委會第72次會議之其他7位委員（包含3位學者專家、4位機關代表，見本院卷第251-252頁），均未親赴系爭房地現場會勘，僅能憑前揭不完全之資訊，或者依曾至系爭房地現場會勘之6位委員所轉述之傳聞內容，加以判斷是否同意登錄系爭房地為臺北市歷史建築，則該7位委員之判斷，顯出於恣意濫用而違法。

⒍又依審查及輔助辦法第2條、第3條、第4條第1項及第2項之規定，歷史建築登錄之審議及公告，包括「歷史建築及其所定著土地之地號及面積」，蓋歷史建築必以定著土地之方式存在；而所謂「歷史建築及其所定著土地之地號及面積」其面積係指該歷史建築定著土地事實上所占用之面積，及基於歷史建築文化資產價值保存必要與不可分割之範圍，經文資審委會審議通過，且登錄公告時所載之面積為準。此外，依文資法第22條規定授權訂定之「古蹟歷史建築及聚落修復或再利用建築管理土地使用消防安全處理辦法」第3條第1項亦規定：「古蹟、歷史建築及聚落修復或再利用所涉及之土地或建築物，與當地土地使用分區管制規定不符者，於都市計畫區內，主管機關得請求古蹟、歷史建築及聚落所在地之都市計畫主管機關迅行變更；非都市土地部分，依區域計畫法相關規定辦理變更編定。」足見歷史建築公告登錄其所定著土地面積多寡，亦可能涉及使用分區變更管制之範圍。是以，原處分公告登錄之系爭建物所定著系爭土地之面積，文資審委會應確實審議系爭建物事實上所占用之面積及基於歷史建築文化資產價值保存必要與不可分割之土地範圍。查本件出席文資審委會第72次會議之13位委員（另1位為不得參與表決之兼任委員指派的代表列席），僅有9位委員出具書面審議意見（本院卷第321-338頁），該9份書面審議意見分別記載：「同意登錄為歷史建築」「同意登錄為歷史建築」「同意登錄為歷史建築」「同意全區保存」「同意歷史建築登錄」「同意。表現原貌之潛力，未來想像無限，考量鄰棟○○○大樓新式設計LED牆面恰可作為兩者間之緩衝，其作法具討論可能性。」「擬同意通過列入歷建保存」「同意」及「同意」，惟除未說明其同意登錄為歷史建築之系爭建物、系爭土地其範圍【按參與103年11月12日會勘之委員一表示「中央歇山頂（002號）的價值較高，其餘諸棟之價值不高」、委員二表示「增建部分之003（48年興建）、004為（61年興建）為附屬建築，不具保留價值。建議002號建物（新及舊）認定為歷史建築」】之具體理由外，且對於非屬系爭建物所占用系爭土地相同地號之其他部分土地面積，何以係屬系爭歷史建築文化資產價值保存必要而不可分割之範圍，亦未說明其判斷之具體理由，致本院無從審查其判斷有無出於恣意濫用之上述例示或其他法院可審查之瑕疵，是其欠缺理由之審議結論，即屬判斷出於恣意濫用而違法。另考諸104年9月7日文資審委會第72次會議紀錄（本院第60-61、259-272頁）及原處分（本院卷第13-15、273-274頁）所載登錄理由，對於前揭應予斟酌裁量之情事，亦未具體說明其判斷之理由，有違法治國家應遵守之明確性原則。

⒎此外原處分（本院卷第13-15、273-276頁）所公告之房建物清冊中，房建物編號項次2、項次4，分別為地上層數2層、1層；惟房建物編號項次2，其實際建物前半部為1層樓之歇山頂平房，後側為2層樓之房舍（本院卷第107、257-258頁），另房建物編號項次4，其實際建物之地上層數為2層（本院卷第106頁），此為兩造不爭之事實（見本卷第234-236頁），並有相關建物照片在卷可稽。則原處分所公告之房建物編號項次2、項次4之地上層數，既有錯誤，自屬無可維持。

七、綜上所述，本件原處分尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有疏略。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不逐一論究說明。再系爭房地登錄為歷史建築，應經文資審委會會議之決議，並以過半數委員之出席，出席委員三分之二以上同意行之，已見前述；惟本件作成登錄系爭房地為歷史建築之文資審委會第72次會議紀錄（本院第60-61頁），僅載結論：「（一）本案經委員綜合討論後，同意登錄……」被告固稱所載「同意」即係全體（9位）專家學者委員同意而為共識決等語在卷（本院卷第183、303-304頁），然為原告所質疑（本院卷第286頁），為杜爭議，關於文資審委會之表決情形，被告應於會議紀錄中載明，爰俱附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭