臺北高等行政法院判決

107年5月17日辯論終結

原告

李孟台

原告

鹿吳雪子

原告

汪吳玉妹

原告

董振東

原告

毛忠信

原告

夏仲華

原告

劉璇瑛

原告

陳端陽

共同訴訟代理人

吳永茂 律師

被告

國防部

代表人

嚴德發（部長)

訴訟代理人

張靈秀

吳惠玲

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國105 年4 月28日院臺訴字第1050161558號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

（一）被告代表人於本件起訴時原為馮世寬，訴訟繫屬中變更為嚴德發，業據其具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。

（二）按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111 條第1 項定有明文。本件原告起訴時原聲明：「訴願決定及原處分均撤銷。」（參本院卷一第9 頁）嗣於本院民國107 年4 月3 日行準備程序時，變更聲明為：「⒈訴願決定、原處分除○○○○部分外均撤銷。⒉確認原處分有關○○○○部分無效。」經核其聲明變更業經被告同意（參本院卷二第134 頁），爰依前揭規定予以准許。

二、事實概要：緣李孟台、鹿吳雪子、○○○（105 年5 月25日歿）、董振東、毛忠信、夏仲華、許吳淑云、劉璇瑛、○○○○【103年4 月30日歿，係陸軍○○○（85年5 月3 日歿）之配偶】係國軍老舊眷村臺南縣永康市（99年12月25日改制後為臺南市永康區）精忠九村（下稱精忠九村）原眷戶及權益承受人（下稱李孟台等9 人）。被告依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）及其施行細則等規定，以100 年4 月12日國政眷服字第1000005059號公告，於100 年4 月22日辦理精忠九村原眷戶改遷（建）法定說明會（下稱改建說明會）及備具改建說明會說明書，載明原眷戶同意改建者，應於改建說明會後3 個月內填具精忠九村原眷戶改（遷）建申請書，並經法院或民間公證人認證，若因法定或不可抗力事由暫無法申辦者，應於法定期間內以書面向被告完成報備，逾期及未辦理認證者，視為不同意改建。原眷戶有三分之二以上同意改建，並經法院或民間公證人認證者，將依相關作業程序辦理改建，對不同意改建者，得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。嗣李孟台等9 人未據辦理，旋被告依國防部陸軍司令部（下稱陸軍司令部，95年2 月17日改制前為國防部陸軍總司令部）呈報，以精忠九村係屬整村整建，眷舍修繕費用部分由眷戶負擔，需詳加溝通說明取得認同，以102 年10月7 日國政眷服字第1020013103號令陸軍司令部輔導李孟台等9 人於文到3 個月內補辦法院認證作業，以維權益，逾期則依規定註銷原眷戶資格。其等仍未據辦理，嗣被告依陸軍司令部104 年6 月18日國陸政眷字第1040002488號呈報，以該部前於100 年4 月22日辦理精忠九村改建說明會，李孟台等9 人未於法定期限內（即100 年4 月22日至同年7 月22日）配合辦理法院認證，復於102 年10月7 日以國政眷服字第1020013103號令給予再1 次補辦法院認證作業機會，其等亦未配合辦理，且經陸軍司令部及陸軍第八軍團指揮部多次派員親訪及電詢予以溝通說明，其等均表示不願意配合眷村改建政策及辦理法院認證，依眷改條例第22條第1 項及其施行細則（按應係辦理國軍老舊眷村改建注意事項，下稱改建注意事項）伍之二規定，以104 年7 月27日國政眷服字第1040008675號函（下稱原處分）註銷李孟台等9 人之眷舍居住憑證及輔助購宅權益，並終止使用借貸關係。李孟台、鹿吳雪子、○○○、董振東、毛忠信、夏仲華、許吳淑云、劉璇瑛及陳端陽（○○○○與○○○之長子）以○○○○之名義不服，提起訴願，經決定駁回後，由李孟台、鹿吳雪子、汪吳玉妹（○○○之配偶）、董振東、毛忠信、夏仲華、劉璇瑛、陳瑞陽提起本件行政訴訟（許吳淑云未提起行政訴訟）。

三、原告主張略以：

（一）原告汪吳玉妹為精忠九村原眷戶○○○之配偶，○○○於105 年5 月25日死亡，在○○○之眷舍居住憑證有效存續前，自得依法享有與被告間就配住眷舍及使用土地之私法上使用借貸關係等權益；另原告陳端陽係原眷戶○○○（85年5 月3 日歿）及其配偶○○○○（103 年4 月30日歿）之長子，並與其他繼承人協議承受原眷戶配偶○○○○之相關眷戶權益，依眷改條例第5 條之規定，原告汪吳玉妹、陳端陽自得承受權益，而今被告註銷原眷戶○○○、原眷戶配偶○○○○之眷舍居住憑證，導致原告汪吳玉妹、陳端陽無法接續享有與被告間就配住眷舍之私法上使用借貸關係等權益，是原告汪吳玉妹、陳端陽自有提起本件訴訟之利益，而具當事人適格。又○○○○早於103 年4月30日已經死亡，被告於104 年7 月27日以原處分註銷○○○○（即原眷戶○○○之權益承受人）之眷舍居住憑證，對○○○○即不生註銷眷舍居住憑證之效力。

（二）精忠九村新眷舍並非眷改條例第3 條第1 項所稱之國軍老舊眷村，被告不得依眷改條例第22條第1 項規定，註銷李孟台、鹿吳雪子、○○○、董振東、毛忠信、夏仲華、劉璇瑛等7 人（許吳淑云未提起行政訴訟，下稱李孟台等7人）之居住憑證及原眷戶權益：

１、依被告於85年所印頒之國防報告書、67年10月12日國防部總政治作戰部所製頒之「當前眷管重點工作報告」、被告69年5 月30日69正歸字第7499號令頒布之「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」（下稱重建試辦作業要點）、陸軍第八軍團司令部政戰部71年5 月1 日（71）炳實字第1017號「簡便行文表」、陸軍第八軍團司令部76年6 月27日（76）達之字第1103號令、76年7 月3 日（76）達之字第1145號令、76年7 月7 日（76）達之字第1168號令、被告總政治作戰部77年1 月30日所編印之「國軍老舊眷村重建宣導要點」、被告總政治作戰部77年5 月1 日所編印之「國軍眷舍配住須知」、海軍陸戰隊司令部75年12月29日（75）禎眷字14399 號令等件，可證眷改條例85年2 月5 日公布生效前，關於眷村重建係依重建試辦作業要點執行老舊眷村的重建工作。被告等相關權責機關自67年起對於所屬部隊及各眷村、眷戶為政策宣導，鼓勵當時老舊眷村內之老舊眷舍可依重建試辦作業要點拆除後自費重建，並告知精忠九村之居民得以依據該作業要點規定內容辦理精忠九村之重新興建工程，重建後之新房舍之所有權屬於自費重建之眷戶所有。至被告參謀總部行文給陸軍司令部、空軍總部、聯勤總部、警備總部、憲兵司令部、總務局、軍事情報局、總政戰部之78年7 月11日( 78) 法泰字12167號函所頒布之國軍79年度國軍老舊眷舍整村整建（修繕）作法要點（下稱整村整建作法要點），並非行文給精忠九村各眷戶，被告及其所屬軍種執行單位從未就該要點之規定內容對精忠九村各眷戶實施宣導及溝通，故精忠九村各眷戶對整村整建作法要點並無認知，亦未曾簽立「國軍老舊眷村整村整建（修繕）眷戶同意書」（下稱系爭同意書），故精忠九村事實上係依據重建試辦作業要點原地重建而非整村整建，且由原眷戶出資重建，並非公款興建，產權自不屬國（公）有。

２、精忠九村原建於56年，係木柱泥牆簡陋平房，因遭白蟻蛀蝕，屋況老舊不堪修繕，居住安全堪虞，故被告於79年6月19日規劃重建，由新發營造股份有限公司（下稱新發營造公司）得標承建，以在原址重建之方式，辦理重新興建工程，直至80年12月30日完工，原眷戶於81年1 月間遷居入住新建房舍。是以，當時精忠九村辦理拆除老舊眷舍並重新興建新房舍所依據之法規，即為重建試辦作業要點，嗣於85年頒布之眷改條例，依法律不溯及既往原則，自不得適用於79年至81年間重新興建完成之精忠九村新眷舍；再者，依最高行政法院106 年度判字第474 號判決意旨，有關眷舍建物之興建完成日期及其所有權歸屬應依個案事實具體認定。再參酌眷改條例第28條規範意旨可知，倘適用眷改條例而改建之眷村，應避免適用該條例施行前已執行中或完成之老舊眷村改建案，以防止該眷村內之房舍有再次重建或改建之虞，爰明定該過渡條款。故而，69年12月31日前興建完成之精忠九村老舊軍眷住宅在79年間全村拆除重建時，既已滅失，自不應認定於80年12月30日重建完工之精忠九村軍眷住宅建物仍屬眷改條例第3 條第1 項規範之適用標的。

３、再者，眷改條例第3 條第1 項係就「國軍老舊眷村」為法律上定義，亦即眷改條例規範對象之「國軍老舊眷村」，是以眷村內房舍（即軍眷住宅）之興建時間是在69年12月31日以前興建，作為界定標準，並非是以該「眷村」設立時間為標準，此有立法院公報第85卷第6 期院會紀錄所記載之行政院提案以及立法院提案之條文內容足參。又觀諸該條文之立法理由可知，眷改條例規範之目的，係因眷村內房舍過於老舊而有礙市容觀瞻，且房舍興建方式也不符當代建築技術及方式，而有害於住民之居住安全，故有必要訂立眷改條例加速推動改建工作。精忠九村之新房舍既係經被告於79年間核准並主導策劃，並由當時之眷戶居民依據重建試辦作業要點，自費在原地拆除舊軍眷住宅，則興建後之房舍已非屬原始受配住之舊眷舍，即非69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，而不符合眷改條例第3 條第1 項所規定「69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅」之要件，故被告自不得依眷改條例第22條第1 項規定，註銷李孟台等7 人之眷舍居住憑證。

４、依98年5 月27日公布之眷改條例第22條第2 項規定，有關原眷戶未逾三分之二同意改建之眷村，應於98年5 月12日之後6 個月（即98年11月11日）內，經原眷戶二分之一以上連署，向主管機關申請辦理改建說明會，未於期限內依規定連署提出申請之眷村，應視為不辦理改建之眷村。然而，本件被告遲至100 年4 月22日始辦理改建說明會，顯已逾越上開眷改條例第22條第2 項所規範之期限，故自不得辦理改建。此外，依眷改條例第22條第3 項規定，被告於100 年4 月22日辦理改建說明會時，應以書面通知原眷戶，此為法律所明文規定行政機關辦理改建所應遵循之行政程序，故被告應就其在100 年4 月22日辦理改建說明會時，有無以書面通知原眷戶乙節舉證並說明之。

（三）退步言之，倘認精忠九村屬於眷改條例第3 條第1 項規定之國軍老舊眷村，而得適用眷改條例，惟眷改條例第22條第1 項所規定之「註銷權」，並未設有除斥期間之規定，業已違反法治國原則中之「法安定性原則」，本諸制定法外之法律續造機能，基於事物本質及同類事物應為相同處理之衡平原則，由於主管機關「註銷」立法者所賦予之原眷戶權益，與由原處分機關「廢止」其所為之合法授益行政處分相較，兩者均係由行政機關行使，且皆屬形成權之性質，其行使之結果亦均係剝奪人民之既得權益，僅人民權益之取得係由立法者抑或行政機關所授予之不同而已，足認眷改條例第22條第1 項規定之「註銷權」與行政程序法第123 條所定之「廢止權」，在事物本質上具有相當高之類似性，自應認得類推適用行政程序法第124 條針對同為「公法上形成權」性質之「廢止權」所為除斥期間「應自廢止原因發生後2 年內為之」之規定；被告於100 年4月22日辦理改建說明會，通知李孟台等9 人應於法定期間（即100 年4 月22日至100 年7 月22日）配合辦理法院認證程序，故被告所定之認證期限至100 年7 月22日屆至，被告卻於104 年7 月27日才以原處分註銷渠等之眷舍居住憑證，已罹於類推適用行政程序法第124 條所定之2 年除斥期間，自屬違法等語。並請求判決：⒈訴願決定、原處分除○○○○部分外（其真意應係指訴願決定及原處分有關李孟台等7 人部分均撤銷，不含○○○○、許吳淑云）均撤銷。⒉確認原處分有關○○○○部分無效。

四、被告抗辯略以：

（一）精忠九村整村整建過程均符合整村整建作法要點：

１、精忠九村乃54年由中華民國婦女聯合總會（下稱婦聯會）所興建，經該村眷戶夏世昌提出陳情，陸軍司令部指示列管單位陸軍第八軍團評估精忠九村當時現況後，納入整村整建名單中。精忠九村於78年8 月列管211 戶眷戶，除101 、105 、113 等3 戶未同意外，已有209 戶同意（包括自治會），故列管單位第八軍團即依整村整建作法要點第3 點第1 項、第4 點、第8 點第2 項規定，檢附系爭同意書予陸軍司令部，再由陸軍司令部報請被告將精忠九村納入79年度整村整建修繕對象，於79年6 月29日連同上開原未同意之3 戶，共計214 戶眷戶，全數同意辦理整村整建。

２、精忠九村整村整建案於79年6 月22日由陸軍3268部隊為定作人，以新發營造公司為承攬人進行整建。依原告所提精忠九村工程合約（下稱系爭工程契約）第2 條所載：「工程總價：本契約總包價，按照標單所列，並經雙方同意為新臺幣貳億肆百捌拾陸萬。」與陸軍第八軍團司令部81年11月7 日（81）璧家字第9224號函所檢附之工程經費明細表附註（一) ：「工程總造價：二億七百七十三萬元整（原發包總價：二億四百八十六萬元整）……」相符。復參系爭工程經費明細表，可知每戶工程總造價為新臺幣（下同）97萬701 元，由被告提供各戶之工程補助款為19萬7187元，眷戶配合款77萬3514元，與整村整建作法要點第8點之要求相合。原告主張被告並未撥用公款協助精忠九村整村整建工程，並非實情。

３、被告對於當時評估之老舊眷村進行整村整建計畫，其預期之計畫目標係延長眷舍使用年限15年而已。再者，整村整建之住宅，仍列公產管理，房地均屬國有，與依據重建試辦作業要點進行之舊制改建，或依據眷改條例進行之新制改建，係在興建永久式且移轉房地所有權予眷戶之住宅，並不相同。精忠九村之土地雖於85年列入改建清冊中，惟並非於85年間即進行改建，而係經該村眷戶連名陳情，依據眷改條例第22條第2 項規定，請求被告辦理改建。被告依據眷戶之請求，遂於100 年4 月22日辦理改建說明會，距離精忠九村80年底完成整村整建，已近20年，完全符合整村整建作法要點第6 點第2 項維持15年以上不再辦理檢修之規定，自得辦理改建。又揆諸77年5 月1 日國軍眷舍配住須知第8 點之規定，及精忠九村原眷戶所簽署之系爭同意書明載「修繕後眷舍仍依國軍在臺軍眷業務處理辦法規定列入公產列管，絕無異議」等語，暨原告毛忠信所撰寫之「陸軍精忠九村眷舍自費重建工程概況簡介」其中「重建經費」部分所述：「( 一) 精忠九村眷舍重建…且礙於『無所有權』之缺陷，無法獲得任何貸款…」等語可知，原告對於精忠九村係按整村整建作業要點辦理整村整建，被告有撥公款預算、整建後眷舍列為公產管理等情，知之甚詳。況且，精忠九村均屬兩層樓高之RC樓房，各眷戶之面積均為相同，顯然與重建試辦作業要點所規定配售標準面積以官階區分有所不同。此外，若以原告主張精忠九村係適用重建試辦作業要點辦理重建，則渠等依重建試辦作業要點「伍、執行要領」第5 點「一般作法」第9 項之規定，應屬國軍眷村住宅社之社員，且曾簽署重建同意書，則原告應提出該等證明，以證其所言為實，否則不足為採。另由被告與下轄單位之函文、系爭工程契約、工程經費明細表、系爭同意書、原告所提○○○、董政東、鹿勇3 人出資興建建物之相關證據，均可證明精忠九村係依整村整建作法要點辦理整村整建，而與重建試辦作業要點並無關係。

（二）被告將精忠九村納入改建範圍，亦與法無違：精忠九村係由婦聯會於54年所興建，屬69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，雖曾於80年間進行整村整建，惟依當時整建計畫，不過延長使用年限15年而已，依眷改條例第3 條第1 項規定，精忠九村仍屬於眷改條例改建範圍，並無疑問。況且，依眷改條例第5 條第1 項、第14條規定，若眷村得納入眷改條例改建，原眷戶將可取得興建住宅之房地所有權，所享有之權益自較原先整村整建之房舍以公有房地列管較為優渥，且眷改條例考量整村整建眷村與其他眷村之差異性，就眷戶自增建超坪部分，亦給予較為優惠之方式補償（僅扣除輔助購宅坪型），被告基於照顧老舊眷村原眷戶之目的，以精忠九村之原始起造日為判斷是否納入眷改條例之依據，於法並無違誤。

（三）依最高行政法院102 年10月份第2 次庭長法官聯席會議決議意旨，被告依眷改條例第22條第1 項規定註銷原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，是在眷改條例規範之公法關係上，法律賦予主管機關對不同意改建之原眷戶，得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之權限。主管機關作成註銷處分，該處分直接使眷舍居住憑證失其效力及原眷戶權益喪失，並未廢止任何授益處分，故無行政程序法第124條規定之適用。又眷改條例第22條第2 項規定是眷戶應該在法定期間內連署並申請辦理改建說明會，並非被告應該在條文修正後6 個月內開完說明會，故被告於100 年4 月22日辦理完成說明會，並未逾法定期限等語。並請求判決駁回原告之訴。

五、本件事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有原處分（本院卷一第38至39頁）、訴願決定（本院卷一第40至50頁）、○○○○、陳端陽、○○○、汪吳玉妹之戶籍謄本（本院卷一第54至57頁）、系爭工程契約（本院卷一第215 至223 頁）、精忠九村眷舍管理表（本院卷二第29至42頁）、陸軍司令部78年9 月7 日（78）崇成字第1583號令（本院卷一第289 頁）、陸軍第八軍團司令部81年11月7 日（81）璧家字第9224號函檢附之工程經費明細表（本院卷一第292 至295 頁）、被告102 年10月7 日國政眷服字第1020013103號令（原處分卷第16至17頁）、陸軍司令部104 年6 月18日國陸政眷字第1040002488號呈（原處分卷第19至20頁）、未認證眷戶訪查紀錄（原處分卷第63至71頁）附卷可稽，自堪信為真實。是以，兩造之爭點為：（一）整建後精忠九村之眷舍是否屬於眷改條例第3 條第1 項所稱之國軍老舊眷村而得適用眷改條例？（二）被告於○○○○死亡後始對其作成註銷眷戶權益之處分，是否無效？原告陳端陽提起本件確認訴訟，有無確認利益？（三）原處分註銷李孟台等7 人之眷舍居住憑證及輔助購宅權益，有無違誤？本件有無適用或類推適用行政程序法第124 條規定之餘地？

六、本院之判斷：

（一）整建後精忠九村屬於眷改條例第3 條第1 項所稱之國軍老舊眷村，而得適用眷改條例：

１、經查，精忠九村原建於56年，係木柱泥牆簡陋平房，因遭白蟻蛀蝕，不堪修繕，全村住戶亟謀重建為二層樓之透天厝，嗣被告依整村整建作法要點於79年5 月專案核准，優先重建，將214 戶房舍全部拆除重建，改為2 層樓（嗣經整建委員會同意增建為2 層樓半）之RC建築，至81年3 月順利完工，仍分配由原軍眷居住，每戶工程費97萬701 元，政府補助每戶19萬7187元，其餘77萬3514元皆由眷戶自行籌謀。嗣被告將精忠九村列為國軍老舊眷村進行改建，並於100 年4 月22日辦理改建說明會，經三分之二以上眷戶同意改建，惟李孟台等9 人並不同意改建，亦未依被告之輔導補辦法院之認證作業，被告遂依眷改條例第22條第1 項及改建注意事項伍之二規定，以原處分註銷其等眷舍居住憑證及輔助購宅權益，並終止使用借貸關係等情，有精忠九村重建工程簡介（參本院卷一第130 至132 頁）、系爭工程契約（參本院卷一第215 至223 頁）、精忠九村眷舍列管清冊（參本院卷一第267 至288 頁）、陸軍司令部78年9 月7 日（78）崇成字第1583號令（本院卷一第289 頁）、陸軍第八軍團司令部81年11月7 日（81）璧家字第9224號函檢附之工程經費明細表（本院卷一第292 至295 頁）及原處分（參本院卷一第38至39頁）在卷可稽，自堪信為真實。承此，精忠九村確實成立並列管於69年12月31日前，但於79年間依整村整建作法要點辦理整村整建，故精忠九村是否屬於眷改條例第3 條第1 項所謂「69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅」，而得適用眷改條例辦理改建，即有爭議。亦即，眷改條例第3 條第1 項關於「69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅」所涵攝之範圍是否排除曾依整村整建作法要點進行整村整建之軍眷住宅。

２、按眷改條例第3 條第1 項規定：「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。」以此定義得適用眷改條例之老舊眷村。以文義而言，興建完成於69年12月31日前之軍眷住宅，於該時日後，眷村內個別建物均經翻修、新建，是否應認於69年前興建之原軍眷住宅，於文字解釋之可能射程範圍內，確實有兩歧之見解。然則，徵諸眷改條例第3 條第1 項立法理由所示︰「目前列管有案之國軍老舊眷村，均係於69年以前興建完成，其興建方式有政府自建、婦聯會捐款興建及政府提供土地由眷戶自費興建等方式，爰於第1 項列舉明定。」可知，立法者之所以選取69年12月31日為時點，並以若干特定出資者所興建之軍眷住宅為適用本條例之國軍老舊眷村，並非審酌國家預算編制，而選取建築老舊程度界定社會福利給付之範圍；而係以列舉方式，將目前列管有案之軍眷住宅「全數」納入改建範圍。立法者之所以如此界定，乃因眷改條例之目的不限於「加速更新國軍老舊眷村」及「興建住宅照顧原眷戶及志願役現役軍（士）官、兵」此等各軍種對於轄下官兵之照顧及眷舍管理而已，乃另賦與國家任務在於「提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」（參見眷改條例第1 條立法目的所示）。為達成上開社會福利及文化政策，必須以國防部所列管之全數軍眷住宅為範圍，為必要之整村原地改建、或整村遷建，俾令中央機關及地方政府取得適當土地為全面性之規劃，始能切中各種福利、文化乃至於經濟之需求。從而，以立法及目的因素而論，經列管之軍眷住宅即使於69年12月31日後有全面翻新改建之情況，仍無礙於眷改條例第3 條第1 項「69年12月31日前興建完成」此要件之該當。

３、另就體系因素以觀，兩造間就眷舍之關係，現行法制上之體系大致可區分為兩大系統：

⑴其一，為照顧軍眷權益及公產管理，各軍種配置轄下官兵眷舍，其與眷戶之法律關係乃為私法上使用借貸契約，權益以契約為準據，其解釋以國防部依行政程序法第159 條頒訂之軍眷業務處理作業要點（其前身為國防部自45年起歷次依職權頒訂之「處理辦法」）為原則。而「整村整建作法要點」即國防部基於「集中運用年度預算，逐年逐村辦理眷舍修建，以延長眷舍使用年限，確保眷舍安全」之目的，採取「（一）徹底整建︰眷舍破損情形嚴重，不勝檢修，安全堪虞之眷村，得拆除整建成RC結構之房舍，必要時可整建二樓，惟外觀應力求一致。（二）重點檢修：……」之方式（參見該作法要點第1 點及第3 點，附本院卷一第389 至390 頁），所制定之內部管理公產規則。是依上開要點所為之整村整建，當僅限於軍眷照顧及公產管理層面之措施，並未顧及其他福利、文化及經濟政策之面向。

⑵其二，基於社會福利、文化及經濟政策之目標，國軍老舊眷村之眷戶基於眷改條例規定，與國防部產生所謂「原眷戶」之公法上權益，原眷戶因其身分原始取得有別於一般國民之待遇，並因改建或遷建後另締結購宅契約等事由，終結其原先與各軍種主管機關間之使用借貸私法關係，俾便國家有效回復眷舍土地利用，重分配社會正義。承載此等意涵之規範明文於法律者，雖首見於眷改條例，實則，國防部於69年5 月30日頒佈之重建試辦作業要點，即明文除於軍眷照顧外，為配合國家經濟及社會建設，選擇適合重建之眷村，先行試辦，如原眷戶身分之認定、土地之取得、重建房地之配售等規定（參見重建試辦作業要點貳、參及伍，附本院卷一第360 至367 頁），略具現行眷改條例兼及社會正義重分配之意旨。故而，如原列管眷村於69年12月31日後有依重建試辦作業要點而為重建者，則應認屬於69年12月31日後始興建完成之軍眷住宅，不得再依眷改條例為改建，則屬當然。

⑶至於眷改條例第28條關於眷改條例施行前過渡條款之規定，第1 項本文關於該條例施行之日，已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，依「國防部原規定」辦理之法文中，所謂「原規定」當然係指與眷改條例同屬實現公法上福利、文化及經濟政策體系之「重建試辦作業要點」，而與處理軍眷戶使用借貸契約關係之「軍眷業務處理作業要點」無涉。易言之，眷改條例施行前依重建試辦作業要點已完成或經核定之改建，其條件內容原則上仍依重建試辦作業要點規範，此理極明。

⑷綜此，以體系解釋而言，眷改條例所規範者屬於社會福利、文化及經濟政策此等公法關係，而非與原眷戶使用借貸房舍此等私法契約標的物之維護管理，是該條例第3 條第1 項界定「69年12月31日前興建完成」之軍眷住宅為該條例之規範對象，其判斷標準，不應以個別使用借貸契約標的是否經重建或維修為據；列管成立於69年12月31日以前之軍眷住宅，如基於提升眷戶居住品質及公產管理目的，依整村整建作法要點所為之整村整建，即使於69年12月31日後整建完成，也無礙於其該當於眷改條例第3 條第1 項國軍老舊眷村之概念，如此解釋，方能落實眷改條例所承載之各項政策考量。

４、末按，立法者基於社會政策考量，本得制定法律將福利資源為限定性之分配，是眷改條例第3 條第1 項關於以如何條件之軍眷住宅得列入國軍老舊眷村改建之規定，解釋上，不論是否將69年12月31日以後依整村整建作法要點所為整村整建之眷舍納入規範，基本上均無違憲之虞。但是，經綜合考量立法、目的及體系等因素，本院認必須將該等經整村整建之眷舍納入眷改條例規範，始符立法本意，且方能貫徹眷改條例第1 條所示之福利、文化及經濟政策。

５、經核，精忠九村於69年12月31日前成立並經國防部列管，於79年間依整村整建作法要點進行整村整建，業如前述。揆諸前揭法文及說明，該次整村整建即使在物權法上致令精忠九村之原建物均已滅失，並重建為新建物，其目的仍在於延長眷舍使用年限及確保安全，在眷改條例之規範上，既然該眷村於69年12月31日以前即已成立並列管，則該修建後之眷舍，仍應認屬該條例第3 條第1 項所謂「於69年12月31日前興建完成之軍眷住宅」，而有該條例之適用。原告主張所配住之系爭眷舍（詳如附表所示）乃79年間所重建，非屬眷改條例第3 條第1 項所稱之國軍老舊眷村，而無眷改條例之適用云云，誠乃對於眷改條例之立法、目的及體系無所認識所致，並無可採。

６、原告固又稱：精忠九村並非依整村整建作法要點進行整村整建，而係依國防部69年5 月30日頒佈之重建試辦作業要點辦理重建，且重建後之新眷舍為原眷戶所有云云。惟查：

⑴按77年5 月1 日被告總政治作戰部編印之國軍眷舍配住須知「八、眷村重（整）建（一）整村整建」部分載有：「就現有眷舍，予以『徹底翻修』或『重點檢修』，使眷舍能延長使用時間十五年以上。⒈徹底翻修- 就公配部分，每坪補助…實施整建，惟座落土地須為國有，整建後仍以公有房地列管。」（參本院卷一第124 頁）準此可知，就整村整建之眷舍，仍以公有房地列管，核與重建試辦作業要點肆「重建原則」第2 點規定：「……本部配額內，除優先配售原眷戶外……」；伍「執行要領」第1 點「土地取得」部分規定：「（一）屬國有者，依規定程序報請變更為非公用財產，交國有財產局專案讓售與省市政府或國防部核定重建眷村之原眷戶及有眷無舍官兵配售戶。（二）屬地方政府者：協調地方政府比照前條辦理。（三）屬私有者：專案協調辦理。」、第2 點「土地價款之計算與運用」部分規定：「……（三）眷村土地得款百分之七十輔助原眷戶購宅及補償費後，不足時，由原眷戶按造價比例分擔。……」、第3 點「對原眷戶之輔導」部分規定：「……（三）配售標準：1.將官：卅四坪。2.上校：卅坪。3.中校以下軍官：廿六坪。4.士官（士官長）、士兵：廿四坪。……」係以改建後由原眷戶另締結購宅契約，且依其官等配售，而終結其原先與各軍種主管機關間之使用借貸私法關係之方式不同。

⑵精忠九村整建之方式，係將214 戶房舍全部拆除重建，改為2 層樓（實際為2 層樓半）之RC建築，每戶工程費為97萬701 元，政府補助每戶19萬7187元，其餘77萬3514元皆由眷戶自行籌謀，已如前述。又精忠九村確係依整村整建作法要點之規定整建，且整建後之眷舍仍列入公產管理，此觀原眷戶簽署之同意書已明確記載：「為擁護政府辦理國軍老舊眷村整村整建，以延長眷舍使用年限，確保眷居安全，立同意書人自願將配住之……眷舍一戶參加整建，絕對遵守國防部年度老舊眷舍整村修繕作法要點（已詳閱）辦理。所需經費除公撥預算外，不足款立同意書人自願全額負擔，修繕後眷舍仍依『國軍在臺軍眷業務處理辦法』規定列入公產列管，絕無異議」等語即明（參被告於106 年7 月18日提出附於卷外之精忠九村原眷戶所簽署之同意書）。由此可知，精忠九村改建之土地取得方式、改建經費來源、改建後之住宅型式等，均與重建試辦作業要點之規定不同。至原告固然否認系爭同意書之真正，然查，系爭同意書均經原告即當時之精忠九村眷舍整建委員會主任委員毛忠信所見證（除原告毛忠信以外），再參以原告於訴願期間所提出之申辯二書亦敘明其等簽立之系爭同意書，僅係同意徹底整建後之眷舍，依國軍在臺軍眷業務處理辦法（86年1 月22日修正名稱為國軍軍眷業務處理辦法，91年12月30日廢止）規定納入公產列管，並非同意依85年2 月5 日制定公布之眷改條例納入改建對象等情，足見原告之前亦不否認其等確有簽署同意書，則原告嗣後臨訟否認該同意書之真正，尚難足採。從而，原告主張精忠九村係依重建試辦作業要點辦理整建，且重建後之新眷舍為原眷戶所有云云，亦非可取。

（二）原告陳端陽有提起本件確認訴訟之確認利益，且原處分有關○○○○部分無效：

１、按「有行政程序之當事人能力者如下︰一、自然人。二、法人。三、非法人之團體設有代表人或管理人者。四、行政機關。五、其他依法律規定得為權利義務之主體者。」「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第21條、第111 條第7 款定有明文。又作成行政處分之行政機關，於行政程序進行中，應依職權審查當事人能力之有無。如書面之行政處分作成時，相對人已死亡，而欠缺行政程序之當事人能力，則該行政處分已無法發生效力，即屬具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111 條第7 款規定，應為無效。而無效行政處分與違法行政處分之救濟途徑不同，此觀行政訴訟法第4 條第1 項及第6 條第1 、4 項規定即明。換言之，對於無效行政處分係提起確認訴訟以為救濟，而對於違法行政處分係以撤銷訴訟為之。

２、次按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第6 條第1 項前段定有明文。所謂即受確認判決之法律上利益，須因法律關係之存否不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。再按眷改條例第3 條第2 項規定：「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」同條例第5 條第1 項、第2項前段規定：「（第1 項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。（第2 項）前項子女人數在2 人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起6個月內，以書面協議向主管機關表示由1 人承受權益，逾期均喪失承受之權益。」準此可知，原眷戶死亡時，其權益之歸屬並不採用民法「當然繼承」法制，而係由法定可得（協議）承受權益者依上揭規定向主管機關申請承受權益並獲准後，承受取得原眷戶權益。是以，依前開規定，原眷戶死亡後，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，倘子女人數在2 人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起6 個月內，以書面協議向主管機關表示由1 人承受權益。

３、復按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6 條第2 項明文規定，其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是以，此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。例如經訴願程序為實體審理後，提起確認訴訟，或提起撤銷訴訟後變更為確認訴訟，即不能認為欠缺行政程序。又起訴而欠缺行政程序，並非原告一己所能補正，法院無庸定期命補正，得認起訴不備法定要件，為不合法而逕行裁定駁回之。然在裁定駁回前，如行政處分已經原處分機關為實質審查確認並非無效，應認為行政程序之欠缺因而補正（最高行政法院94年度判字第199 號判決意旨參照）。

４、經查，原眷戶○○○係於85年5 月3 日死亡，其配偶○○○○承受其權益，其後○○○○亦於原處分作成前之103年4 月30日死亡，而原告陳端陽係原眷戶○○○及其配偶○○○○之繼承人，並與其他繼承人協議承受原眷戶○○○及原眷戶配偶○○○○之相關眷戶權益等情，有○○○○、陳端陽之戶籍謄本及權益承受協議書在卷可稽（參本院卷一第53至55頁）。準此，被告為原處分前，原應先確認處分之相對人是否仍然存在，倘已死亡，該眷舍權益係由何人承受，並在踐行相關之程序後，再為是否註銷之決定。惟被告自承其為原處分前並不知悉○○○○已經死亡（參本院卷二第143 頁），則被告為原處分前自未依職權查詢○○○○是否仍然生存，及眷戶權益之承受人為何人，是被告以死亡之○○○○為相對人而為註銷眷舍居住憑證及輔助購宅權益之處分，並終止使用借貸關係，其程序顯有瑕疵，且原處分核屬具有重大明顯瑕疵之無效行政處分。又原告陳端陽既經協議而承受原眷戶○○○及原眷戶配偶○○○○之眷戶權益，則被告以原處分註銷該眷舍居住憑證及輔助購宅權益，並終止使用借貸關係，將致原告陳端陽享有眷戶權益之公法上地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之，故原告陳端陽起訴請求確認原處分關於○○○○部分無效，自有確認之法律上利益。又本件原告陳端陽原係就上開處分以○○○○之名義提起訴願，並經訴願機關實體審理，嗣因原告陳端陽提起本件訴訟後，方表明○○○○已經死亡，並經本院闡明後，方變更聲明請求確認原處分關於○○○○部分無效，而原告陳端陽在為本項請求前，雖未經請求被告確認原處分關於○○○○部分無效、未被允許或被告不為確答等流程，惟因原處分關於○○○○部分曾經訴願程序為實體審理，被告於訴訟中亦為實質答辯，並於訴訟中表明對於原告未在起訴前請求確認原處分關於○○○○部分無效之程序瑕疵沒有意見（參本院卷二第134 頁），且仍聲明請求駁回原告陳端陽此部分之起訴，堪認提起確認訴訟前，須向被告請求確認無效未被允許之程序上欠缺業經補正。從而，原告陳端陽請求確認原處分關於○○○○部分無效，即屬有據，應予准許。

（三）原處分註銷李孟台等7 人之眷舍居住憑證及輔助購宅權益，並無違誤，且本件亦無適用或類推適用行政程序法第124 條規定之餘地：

１、按眷改條例第22條第1 項規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有三分之二以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」同條例施行細則第20條第1 項規定︰「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3 個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」又改建注意事項伍之二規定：「眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。」

２、經查，李孟台等7 人為精忠九村原眷戶及權益承受人，被告前以100 年4 月12日國政眷服字第1000005059號公告，於100 年4 月22日辦理改建說明會，惟李孟台等7 人除未於改建說明會後3 個月內填具改建申請書經法院或民間公證人認證外，復經被告102 年10月7 日國政眷服字第1020013103號令陸軍司令部輔導李孟台等7 人於3 個月內補辦認證作業，李孟台等7 人仍未據辦理，且經陸軍司令部及第八軍團指揮部多次派員親訪及電詢予以溝通說明，李孟台等7 人均表示不願意配合眷村改建政策及辦理法院認證等情，有國防部100 年4 月12日國政眷服字第1000005059號公告、102 年10月7 日國政眷服字第1020013103號令、陸軍司令部104 年6 月18日國陸政眷字第1040002488號呈及所附精忠九村未完成法院認證人員名冊、精忠九村未認證原眷戶訪查紀錄影本等件可稽（參訴願卷第60至61頁、原處分卷第16至17頁、第19至21頁、第63至71頁）。是以，被告以李孟台等7 人未於改建說明會所定法定期限及補辦認證作業期限內配合辦理認證，且經陸軍司令部及第八軍團指揮部多次派員親訪及電詢予以溝通說明，均表明不願意配合眷村改建政策及辦理法院認證為由，依眷改條例第22條第1 項及改建注意事項伍之二規定，以李孟台等7人為不同意改建之眷戶，註銷其等眷舍居住憑證及輔助購宅權益，並終止使用借貸關係，經核於法並無不合。

３、原告雖稱：被告於100 年4 月22日始辦理改建說明會，業已逾越眷改條例第22條第2 項所規定之期間，故精忠九村依法應視為不辦理改建之眷村，且被告應舉證說明其在100 年4 月22日舉辦改建說明會，業已依眷改條例第22條第3 項規定以書面通知李孟台等7 人云云。然查：

⑴按「（第2 項）原眷戶未逾三分之二同意改建之眷村，應於本條例中華民國98年5 月12日修正之條文施行後六個月內，經原眷戶二分之一以上連署，向主管機關申請辦理改建說明會。未於期限內依規定連署提出申請之眷村，不辦理改建。（第3 項）主管機關同意前項申請並辦理改建說明會，應以書面通知原眷戶，於三個月內，取得三分之二以上之書面同意及完成認證，始得辦理改建；對於不同意改建之眷戶，依第一項規定辦理。但未於三個月內取得三分之二以上同意或完成認證之眷村，不辦理改建。」眷改條例第22條第2 項、第3 項分別定有明文。準此可知，眷改條例第22條第2 項規定是針對之前未達改建門檻之眷村，可以在眷改條例98年5 月12日修正後之6 個月內，經過二分之一以上眷戶「連署」，向主管機關「申請」辦理改建說明會，而非被告應該在條文修正後6 個月內開完改建說明會。何況，揆諸眷改條例第22條第2 項規定之立法意旨：「修正第二項，明定未逾三分之二同意門檻改建之眷村，原眷戶重新連署啟動改建之機制，及未於期限內連署提出申請之眷村不辦理改建。以免延宕都市更新事業計畫之核定與發布實施。」可知眷改條例第22條第2 項所定6個月期限，其目的係在避免延宕都市更新事業計畫之核定與發布實施，故精忠九村既經二分之一以上眷戶連署，向主管機關「申請」辦理改建說明會，且經被告同意後於100 年4 月22日辦理改建說明會，則縱然被告辦理改建說明會係在眷改條例第22條第2 項修正後6 個月後為之，亦難因此即遽認精忠九村不得依眷改條例辦理改建。又被告於眷戶申請並同意改建後，確曾以書面通知李孟台等7 人，且其中原告李孟台、毛忠信、劉璇瑛、○○○、夏仲華等人亦有親自或委託他人出席該次改建說明會等情，有被告提出之中華民國郵政交寄大宗掛號郵件函件執據及收件回執、改建說明會簽到冊（參原處分卷第52至62頁、第46至51頁）附卷足憑。是以，原告主張被告未依眷改條例第22條第3 項為書面通知云云，亦非可取。

４、原告另稱：眷改條例第22條第1 項規定之「註銷權」，與行政程序法第123 條所定之「廢止權」，在事物本質上具有相當高之類似性，自應認得類推適用行政程序法第124條針對同為「公法上形成權」性質之「廢止權」所為除斥期間「應自廢止原因發生後2 年內為之」之規定。又被告係於100 年4 月22日辦理改建說明會，通知李孟台等7 人應於法定期間（即100 年4 月22日至100 年7 月22日）配合辦理法院認證程序，故被告所定之認證期限至100 年7月22日即已屆至，但被告卻於104 年7 月27日才以原處分註銷渠等之眷舍居住憑證，顯已罹於類推適用行政程序法第124 條所定之2 年除斥期間，自屬違法等語。然按「民國85年2 月5 日公布國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5 條第1 項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。此項公法上權益以具該條項所稱之「原眷戶」資格為其要件。所稱「原眷戶」，依同條例第3 條第2 項規定，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。其資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在。如原眷戶違反法令出租或頂讓所配住之眷舍予第三人，主管機關或其所屬權責機關收回該眷舍，係終止該配住宿舍之私法關係。其進而註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，前者乃為私法作用，自無廢止授益行政處分之問題。後者係因該受配住眷舍者已不符眷改條例第3 條第2 項所稱『原眷戶』之要件，而予以註銷原眷戶權益，雖屬侵益處分之作成，然非授益處分之廢止，無行政程序法第124 條之適用。至主管機關依同條例第22條第1 項規定註銷原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，則是在眷改條例規範之公法關係上，法律賦予主管機關對不同意改建之原眷戶，得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之權限。主管機關作成註銷處分，該處分直接使眷舍居住憑證失其效力及原眷戶權益喪失，並未廢止任何授益處分，亦無行政程序法第124 條之適用。」最高行政法院102 年10月份第2 次庭長法官聯席會議決議參照。準此，本件因發生應註銷原眷戶眷舍居住憑證事由，乃有原處分之作成，雖屬侵益處分，但非授益處分之廢止，自無行政程序法第124 條之適用或類推適用可言。從而，原告上開主張，亦無足採。

七、綜上所述，原處分關於○○○○部分確屬無效，故原告陳端陽請求確認該部分無效，為有理由，應予准許。至原處分就李孟台等7 人部分認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告李孟台、鹿吳雪子、汪吳玉妹、董振東、毛忠信、夏仲華、劉璇瑛請求撤銷，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，爰附此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條、第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭