最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第00199號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　94年度判字第00199號

上訴人

戊○○

上訴人

乙○○

上訴人

丙○○

上訴人

甲○○

上訴人

丁○○

被上訴人

臺北縣政府

代表人

林錫耀

上列當事人間因確認行政處分無效事件，上訴人對於中華民國92年7月9日臺北高等行政法院90年度訴字第4768號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人在原審起訴主張：被上訴人為配合辦理臺北防洪初期治理工程用地三重提防及二重疏洪道拆遷戶安置作業，先後公告：82年12月13日北府工都字第443621號變更蘆洲都市計畫（南港子地區）（二重疏洪道拆遷安置方案）主要計畫（下稱主要計畫處分）、83年8月15日變更蘆洲都市計畫（南港子地區）（二重疏洪道拆遷戶安置方案）細部計畫（下稱細部計畫處分）、85年4月11日85北府地5字第116101號蘆洲鄉南港子市地重劃計畫書圖（下稱重劃計畫處分）、88年2月12日北府地5字第59552號第14期蘆洲市南港子市地重劃區修正後計畫書及圖（下稱修正重劃計畫處分）。其中主要計畫處分有未設零售市場，公共設施比例不合規定標準，未經土地所有權人同意、抵費地計算不確實等瑕疵；細部計畫處分除承襲主要計畫處分之瑕疵外，另有未公開展覽之瑕疵；重劃計畫處分有違反信賴保護原則，共同負擔公共設施比例超過規定比例，工程款浮濫編列等瑕疵；修正重劃計畫處分除承襲重劃計畫處分之瑕疵外，另有修正公共設施比例未經都市計畫委員會審議之瑕疵。再者，上開各處分均浮報人頭拆遷戶數以違法補償。其瑕疵明顯重大，且缺乏事務權限，其中重劃計畫處分所許可之內容構成犯罪，均屬無效之行政處分等情。原訴求為確認主要計畫處分、細部計畫處分、修正重劃計畫處分均無效之判決；追加之訴求為確認重劃計畫處分無效之判決。

二、被上訴人則以：本案主要計畫處分及細部計畫處分擬定後均經公開展覽，提台北縣都市計畫委員會審議通過送台灣省政府核定後公布實施，其內容依照上級機關指示修正，依法定程序辦理。基於本地區配合三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜，原已擬定其開發計畫，且攸關民眾權益甚大，不宜由上訴人申請自辦市地重劃。經擬定重劃計畫書報經台灣省政府核定後辦理。重劃分配時基於需要增設巷道，修正重劃計畫書報經台灣省政府同意核備。被上訴人所為均與法並無不合等語，作為抗辯。

三、原審以：

（一）依行政訴訟法第6條第2項規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」本件上訴人僅向被上訴人請求確認主要計畫處分、細部計畫處分、修正重劃計畫處分無效未被允許，未曾請求確認重劃計畫處分無效，其追加之訴請求確認重劃計畫處分無效，不合上開規定之要件，為不合法，應予駁回。

（二）關於確認主要計畫處分無效部分：

1. 依都市計畫法第42條第1項規定都市計畫地區範圍內土地，應視實際情況劃設各項公共設施。即都市計畫擬定時，就是否劃設某項公共設施，主管機關有裁量權。市地重劃為實現都市計畫方法之一，平均地權條例第60條規定重劃區內供公共使用之十項公共設施用地，係指經都市計畫劃設者而言。主要計畫處分未劃設市場用地，係採台灣省都市計畫委員會第406次會議意見，並非無效。

２. 主要計畫處分應設置何種公共設施用地，主管機關本有裁量權，且其公共設施比例定為30%，係採前台灣省政府建設廳82年5月28日三重堤防及二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組第2次會議決議，並附帶如有剩餘之抵費地，另循法定程序變更為公共設施用地之內容，業就公共設施用地之劃設作充分之考量。縱違反內政部頒公共設施劃設標準，亦不生無效效果。

３. 行政院秘書處82年4月1日臺82內08238號函，所載會議審查結論第3部分，係就該次會議提案第12案即「大安都市計畫案」而為，所稱應取得土地所有權人同意辦理市地重劃同意書，自無關本案。主要計畫處分並無上訴人所指未取得所有權人同意之瑕疵。

４. 主要計畫安置拆遷戶戶數，依82年5月28日三重堤防及二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組第2次會議決議，以1,400戶為基準，並經省都委會第460次會議決議採納，且附有拆遷戶如未達1,400戶，剩餘之抵費地，另循法定程序變更為公共設施用地之內容，乃鑑於其確定之困難並可為調整，並無不合。何況依上訴人所稱安置對象、戶數及方式，尚在爭議之中未能確定，足見爭議須經調查始能確定，非重大明顯瑕疵而無效。

（三）關於細部計畫處分無效部分：本件細部計畫為經變更之細部計畫，封面載明編定時間為79年12月，修訂時間為83年5月。被上訴人79年12月編定之「擬定蘆洲（南港子地區）（二重疏洪道拆遷戶安置方案）細部計畫書」，業經被上訴人以79年12月27日79北府工都字第358051號公告，自同月29日起公開展覽30天。並記明公開展覽期間公民或團體得以書面2份載明姓名或名稱及地址向被上訴人提出意見，被上訴人將提該縣都市計畫委員會審議參考。之後經人民團體陳情意見後，由台北縣都市計畫委員會第198及200次會審查通過，報由台灣省都市計畫委員會第471次會審查修正通過，依行為時都市計畫法第19條第2項規定免再公開展覽。被上訴人於83年8月15日公告，完成法定程序，並無瑕疵。

（四）關於修正市地重劃處分無效部分：

１. 依台灣省政府三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組第3次會議紀錄三，記載地政處於82年10月12日開會研商為安置臺北縣二重疏洪道拆遷戶選定三個重劃區辦理事宜會議紀錄結論，蘆洲光華自辦市池重劃籌備會並已擬具配合安置計畫，應提省府三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組審議通過後，始可同意辦理。紀錄八結論請籌備會照省地政處82年10月12日開會結論，依法定程序向臺北縣政府提出申請自辦市地重劃。並無上訴人所稱省府專案小組第三次會議，原則上同意上訴人自辦市地重劃之情形。

２. 83年細部計畫土地使用計畫面積，公告表2附註欄記載「⑴已扣除徵收闢建完成之道路面積（共2.82公頃）⑵實際面積仍應依據核定圖實地分割測量面積為準」。被上訴人以實地分割測量面積2.5275公頃計算，係屬細部計畫容許變更之範圍，且其數字需另經測量始得確定者，縱前後有所不同，並非屬明顯之瑕疵。又百分之四十五點六五之公共設施負擔比，為省政府地政處所寫，係以尚待測量更正之2.82公頃為計算依據，亦待更正。又徵收後由原土地所有權人買回之部分，既許買回，已非為公共設施用地，不應納入公設比。

３. 依市地重劃實施辦法14條第2項第8款規定，關於市地重劃之費用負擔係為預估之數字，其嗣後之調整變更，在所難免。被上訴人所擬本件細部計畫事業及財務計畫表，載列工程費，表下註記本表開發經費及預定完成期限得視主辦單位財務狀況酌予調整，並無不合。重劃區內自來水、電力外線、瓦斯管線等三項工程，原即屬施作項目，被上訴人如何製表敘述，不生影響。另查重劃費用包括工程費用、重劃費用及貸款利息，本重劃區開發經費已支付約32億元，業據被上訴人陳明在卷，尚無上訴人所稱浮報編列之瑕疵。

４. 被上訴人實施重劃計畫書，因土地分配需要增設9條8公尺巷道，經修正重劃計畫書報請臺灣省政府以88年2月6日88府地6字第142850號函核備，依法公告並積極辦理各項重劃作業。於土地分配成果公告確定後，依市地重劃實施辦法第28條規定，移請被上訴人所屬城鄉局辦理都市計畫細部計畫變更程序中，無重大明顯瑕疵。至於重劃計畫書未記載82年主要計畫為法律依據，係屬顯然之漏載，被上訴人得自行更正，不生無效之效果。

（五）又上訴人主張前述行政處分之共同重大明顯之瑕疵，即在於浮報人頭拆遷戶數以為違法補償一節，姑不論被上訴人主張系爭拆遷補償名冊，係需地機關經濟部水利署完成地上物調查者，而關於有無浮報人頭拆遷戶數違法補償，需經詳盡查證，縱有瑕疵，亦非屬明顯瑕疵甚明，上訴人據此主張前開處分無效，自無可採等情，因而判決駁回上訴人之訴。

四、本院經核原判決認為本案行政處分並無無效之情形，結論尚無違誤，判斷如下：

（一）按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6條第2項明文規定。其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。例如經訴願程序為實體審理後，提起確認訴訟，或提起撤銷訴訟後變更為確認訴訟，即不能認為欠缺行政程序。又起訴而欠缺行政程序，並非原告一己所能補正，法院無庸定期命補正，得認起訴不備法定要件，為不合法而逕行裁定駁回之。然在裁定駁回前，如行政處分已經原處分機關為實質審查確認並非無效，應認為行政程序之欠缺因而補正。

（二）查上訴人在原審追加之訴請求確認重劃計畫處分無效，起訴前未經踐行請求被上訴人確認為無效之行政程序。然經原審行準備程序及言詞辯論程序，被上訴人陳稱對於上訴人之追加無意見，始終主張所為上開處分為合法有效，或以答辯狀送達上訴人，或當庭陳述使上訴人知悉，業已就原處分為實質審查確認並非無效。原審之後終結言詞辯論，依前述說明，應認行政程序之欠缺因而補正。原判決理由說明此部分起訴欠缺行政程序而不合法，尚有未洽。惟原判決理由於說明修正重劃計畫處分部分時，已就上訴人主張修正重劃計畫處分承襲重劃計畫處分所具之違反信賴保護原則，共同負擔公共設施比例超過規定比例，工程款浮濫編列等瑕疵而無效各情，為實體上審認，即已為實體上判決。上開不合法之說明於判決結論不生影響。

（三）行政程序法第111條就行政處分之無效情形設有規定，雖於90年1月1日施行，於上訴人請求確認被上訴人在施行前所作成之上開行政處分無效事件，無適用餘地。然該條規定無非就學理上通說並參酌外國立法例而設為明文，在施行前自得認係法理而作為判斷行政處分是否無效之準據。原判決循此準據論斷上開行政處分，並無不合。

（四）查行為時平均地權條例第60條第1項為有關市地重劃之規定，原判決認為非屬主要計畫處分所應遵循之規定，實無違誤。上訴意旨以主要計畫處分違反該條項規定，未設零售市場，公共設施用地超過百分之四五未經土地所有權人同意，為明顯瑕疵當然無效，指原判決有適用法規不當之違法，並不可採。又主要計畫處分並非特定區計畫，發布實施前經報請台灣省政府核定，細部計畫處分之修正前計畫業經公開展覽程序，修正之細部計畫處分免再公開展覽，程序上並無不合等情，已經原判決詳為說明，認為無明顯重大瑕疵之無效事由，尚無違誤。上訴意旨指為有曲解法律，適用法規不當，及不備理由或理由矛盾之違法，亦不可採。

（五）本件主要計畫處分及細部計畫處分均無明顯重大瑕疵之無效事由，重劃計畫處分及修正重劃計畫處分據以辦理市地重劃，自無不合。被上訴人之重劃計畫書上法律依據項下，引述都市計畫發布情形，僅列60年間發布之主要計畫及細部計畫處分，漏列主要計畫處分。然細部計畫處分為基於主要計畫處分而來，被上訴人辦理市地重劃，亦以主要計畫處分為據，實為當然。且被上訴人答辯時業已說明辦理主要計畫處分、細部計畫處分，之後辦理市地重劃之過程，原判決認為上開漏列得以補正，不生無效效果，難指為適用法規不當。

（六）上訴人主張重劃計畫處分有違反信賴保護原則，共同負擔公共設施比例超過規定比例，工程款浮濫編列等瑕疵部分，業經原判決論述並不構成明顯重大瑕疵之無效事由。尚無違誤。上訴人申請自辦市地重劃，有無申請之權，被上訴人未予准許，是否違反上訴人之主觀公權利，上訴人如何救濟，為另一事，與本件重劃計畫處分及修正重劃計畫處分無關，原判決認為不影響本案判斷，未予論述上訴人有無主觀公權利，難指為不適用法規或適用不當，或不備理由或理由矛盾。又原判決已說明被上訴人辦理重劃，於不妨礙原都市計畫整體規劃及道路系統前提下，因土地分配需要增設巷道，經修正重劃計畫書，報請臺灣省政府同意核備，於土地分配成果公告確定後，移請辦理都市計畫細部計畫變更等情，指出其法律依據為市地重劃實施辦法第28條規定，難認有明顯重大構成無效之瑕疵。上訴意旨以原判決無視都市計畫委員會職權，有適用法規不當及不備理由或理由矛盾之違法，並非可採。

（七）本件原處分均屬被上訴人基於主管機關職權所為，並無缺乏事物權限之情形。其內容為都市計畫或重劃計畫，並無具體土地分配予特定人，使謀取不法利益，而所許可之內容構成犯罪行為之情形。又無其他重大明顯之瑕疵，原判決認為無上訴人主張之無效事由而諭知駁回起訴，並無違誤。原審行言詞辯論時，審判長業已訊明上訴人因認為原處分無效，致未及時循訴願及撤銷訴訟程序救濟之情由。是本件確認行政處分無效訴訟即不生應提起撤銷訴訟而移送訴願管轄機關之問題。上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　黃　綠　星

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異