111年度訴字第292號｜行政：區段徵收｜裁判日期：113 年 08 月 07 日

臺中高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭 111年度訴字第292號 113年7月10日辯論終結原告張金城張瑞明林清木張炳森張麗花晉惠塑膠工業股份有限公司兼上一人劉煌代表人林銘彬張淨德張淨慧林秀蓮徐惟隆林子貴林金印徐珮汝林楊伸徐福義林奕倫徐煒閔張吳也張孟如張孟容張鐙勻張尹甄張振宗張秋鄉賴登州曾煥聰曾煥祥曾煥霖曾惠浙曾俊達曾慈惠曾冠棠共同訴訟代理人簡文鎮律師被告內政部代表人劉世芳訴訟代理人洪天貺任雅純劉雅惠參加人臺中市政府代表人盧秀燕訴訟代理人游雅鈴律師上列當事人間區段徵收事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰主文一、原告之訴駁回。二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由壹、程序方面：原告於本院民國112年10月3日準備程序期日將原起訴狀所載備位聲明：確認原處分及訴願決定無效（見本院卷一第17至18頁），更正為：確認原處分無效（見本院卷二第587頁），經核係將原贅列訴願決定為程序標的予以刪除，於程序上自為法所許。至於原告之訴關於先位聲明部分，因有起訴不合法情形，本院另以裁定駁回，不在本判決範疇，合先敘明。貳、實體方面：一、事實概要：㈠被告前以107年8月28日內授中辦地字1071305191號函(下稱原處分)核准改制前臺中縣政府（因臺中縣、市於99年12月25 日合併，原臺中縣政府之業務歸由改制後臺中市政府概括承受，下稱參加人）報請區段徵收臺中市烏日區（下同）頭前厝段7-1地號等2,119筆土地，面積合計99.244382公頃，並一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物案（下稱系爭區段徵收案），經參加人以107年10月2日府授地區二字第1070231982號公告（下稱107年10月2日公告），並以同日府授地區二字第10702319821號函（下稱107年10月2日函）通知系爭區段徵收案之徵收範圍內土地及土地改良物所有權人在案。㈡原告等人就原處分關於自己所有土地或建物部分，並未於法定救濟期間內提起訴願，而係由訴外人廖萬慶、徐天佑與「反對烏日區前竹區段徵收自救會」團體（下稱自救會）共同對原處分提起訴願(下稱系爭訴願案)，未待訴願決定作成，即向本院提起行政訴訟並為訴之追加，前經本院以108年度訴字第38號裁定駁回其起訴及訴之追加，行政院隨後作成108年6月13日院臺訴字第0000000000號訴願決定（下稱訴願決定）駁回廖萬慶、徐天佑部分之訴願，而就自救會之訴願為不受理決定，最高行政法院乃以108年度裁字第1468號裁定將上開本院裁定關於駁回起訴部分予以廢棄，發回本院更審，嗣經本院以108年度訴更一字第23號判決駁回廖萬慶、徐天佑與自救會之訴，復據最高行政法院以109年度上字第816號判決就自救會上訴部分予以駁回確定，而將本院上開更審判決關於駁回廖萬慶、徐天佑請求「撤銷訴願決定及原處分關於區段徵收其所有土地及土地改良物」部分予以廢棄，現由本院以111年度訴更二字第19號案審理中。㈢原告等人獲悉前揭自救會所提撤銷訴訟，業據最高行政法院判決認定起訴具有當事人不適格情形，判決駁回上訴確定後，遂以自己名義提起本件行政訴訟，先位聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定（此部分訴訟由本院另以裁定駁回）；備位聲明請求確認原處分無效。二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨： ⒈原處分違反土地徵收條例第11條、行政程序法第7條及第10條等規定而為無效：參加人僅以單一遠低於市價之價格，對民眾表示收購土地，並未一一個別議價，並未事先履行協議價購之程序，即先行區段徵收，顯非適法。土地徵收嚴重侵害民眾財產權益，為激烈之強制手段，必須要有法律依據，依土地徵收條例第11條規定，所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得申請徵收。系爭區段徵收案尚有依都市計畫法市地重劃之合法方法，被告無先行區段徵收之行政裁量權，其違法行政裁量，係違法之行政處分，應為無效。最高行政法院109年度上字第816號判決就廖萬慶、徐天佑上訴部分，即係以系爭區段徵收案參加人未依法履行協議價購程序為由，發回本院更為審理，可為明證。 ⒉系爭區段徵收案範圍內，有部分土地屬於非都市土地，依都市計畫法第27條及土地徵收條例第4條第2項之反面解釋，行政機關不得逕為都市計畫之變更及為先行區段徵收之行政處分，否則即為無效之行政處分：依都市計畫法第27條規定可知，都市計畫經發布實施後，倘其中有一筆土地在未經發布都市計畫之範圍者，即屬非都市土地，不得逕為都市計畫之變更。次依土地徵收條例第4條第2項反面解釋，只要區域內有任何一筆非都市土地，行政機關即不得為先行區段徵收之行政處分，否則即為無效之行政處分。所謂都市土地，係指依平均地權條例第3條、都市計畫法第17至21條、第27條第1項第4款、第28 條規定，經內政部都市計畫委員會開會通過，送被告核定，並由地方政府機關對外公告並發佈實施之都市計畫所納入之土地。○○市○○區前竹都市計畫（下稱烏日都市計畫）係於91年12月10日依上揭法令公告發布實施「擴大及變更烏日都市計畫（第三次通盤檢討）案」（下稱系爭變更都市計畫）時，依據被告都市計畫委員會90年12月4日第523次會議變14案，核定91.3公頃土地由農業用地變更為附帶條件以區段徵收方式開發之整體開發地區都市土地，前經被告以90年12月21日台90內中營字第77B-9017823 號函核定，並經前臺中縣政府以91年12月10日府建城第09132828203號公告並發布實施。然該次合法發布實施之都市計畫，其面積僅91.3公頃，僅此部份依上揭法令可稱為「都市土地」，得依土地徵收條例第4條第2項之規定，以先行區段徵收方式開發。而依被告都市計畫委員會631、685、708、727、739、762、839、865、909次會議決議所示，被告及參加人迄今尚未依上揭法令及被告都市計畫委員會第708、727、739、762、839、865、909次會議決議，將該都市計畫報由被告核定，及由參加人對外公告並發佈實施該都市計畫。綜上可知，被告都市計畫委員會雖於99年9月21日第739次會議及100年8月23日第762次會議通過將系爭變更都市計畫範圍由91.3公頃擴大為110.7公頃，然被告都市計畫委員會第739次會議及第762次會議嗣後所通過之都市計畫，均未經被告依法核定，地方政府更未依法對外公告發布實施。依此該超過原公告之19.4公頃部分土地，即屬「非都市土地」，包括頭前厝段33-3、33-5、33-8、33-14、33-18、33-22、33-28、33-31、33-71、33-72、33-73、33-75、33-76、33-77、33-78、33-79、33-81、33-82、33-84、33-85、33-86、33-87、143-2、143-9、143-11、149-19、143-20、143-39、143-67、143-70、143-74、143-75、143-145、143-146、143-147、143-148、143-149、143-150、143-151、143-152、143-158、143-159、143-160、143-166、143-167、143-173等46筆地號土地（均位於現有旱溪河道及其南部週邊）非法納入徵收範圍。上揭土地已早於69年辦理非都市土地編定（即非都市土地），其事後亦無任何合法都市計畫之被告核定、參加人公告及發布實施，竟遭非法於92、94、98、100 年間未經合法程序私自「註銷編定」，已明顯違背法律規定，依土地徵收條例第4條第1項、第2項之規定，自不得先行區段徵收，原處分無效。 ⒊原處分違反環境影響評估法第5條、第14條及「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（下稱認定標準)第14條第1項第1款、第25條第1項第1款第9目、第2款及第45條等規定，被告應實施而未實施環境影響評估，依環境影響評估法第14條之規定係無效之行政處分：系爭區段徵收案涉及旱溪河道變更工程、非都市土地10公頃以上、新市鎮之興建及多區位開發，依上揭法令均應實施環境影響評估。系爭區段徵收案以不合法名目「開發新社區」申請社區興建，因其中含「非都市土地」之農業區達19.4公頃，已遠遠超過10公項，依認定標準第25條第1 項第1款第9目及同條第4項規定，系爭開發行為依法應於都市計畫之細部計畫核定前辦理環境影響評估，其應實施而未實施環境影響評估，依環境影響評估法第14條之規定係無效之行政處分。 ⒋原處分就旱溪河道截彎取直及興建社會住宅部分，未具公益性與必要性，違反土地徵收條例第3條、第3條之1、第3條之2規定，係無效之行政處分：系爭區段徵收案依其徵收計畫書所列開發目的為促進土地合理利用並取得公共設施用地，然深究並無合法之公益性與必要性。又依111年9月19日立法委員所召開之協調會，據與會之被告人員稱，系爭區段徵收案開發目的為大里溪水（即旱溪)整治及新社區開發，惟相關審議階段，被告都市計畫委員會專案小組於94年12月22日審查意見結論一、配合大里溪整治計畫所需安置拆遷戶約20多戶，惟規劃擴大都市範圍多達67公頃。依據國土綜合發展計畫及相關人口成長預測，臺灣地區人口已近呈零成長狀態。依此得知，旱溪整治單純以一般土地徵收方式就可達成，無需藉機大肆任意開發。另烏日都市計畫變更前，臺中市已有數千公頃數量龐○○市○○○○區段徵收已完成或開發中，在當時人口預測零成長下，實在無合理原因再去區段徵收前竹區，系爭區段徵收案嚴重侵蝕農業生産用地，顯然與土地徵收條例第3條、第3條之1及第3條之2之必要性及公益性有違。且依現今水利工程學界及實務界之見解，河道之自然流動應宜順勢而為，將河道強行截彎取直是錯誤的作法，不但更容易造成水患，而且因地質鬆軟因素，原河道不堪負荷，易造成公安事故。系爭區段徵收案未徵求經濟部水利署之專業意見即決定將旱溪強行截彎取直，實未具公益性及必要性，且危害公共安全。況水利署第三河川局於99年起整治柳川及復光橋（含）以下之旱溪河道迄今，十餘年來已無水患，足見功效，何需浪費公帑破壞環境畫蛇添足。參加人到處利用區段徵收行政手段，強奪民地變為社會住宅用地，已呈現臺中市社會住宅用地過多卻無經費興建之現象。依2019年7月23日經濟日報報載內容，參加人竟將原社會住宅用地之北屯區太原段140地號（共1萬1,330坪），以該社會住宅用地太偏僻，其他社會住宅用地還很多為由，予以公開標售，由總太建設公司以新臺幣38.01億元得標。北屯區太原段遠比烏日區前竹段還貼近市中心，依此推論藉由系爭區段徵收案達成興建社會住宅之開發目的，實已無公益性與必要性。 ⒌原處分有行政程序法第111條第1項第6款「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者」及第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」無效事由： ⑴系爭區段徵收明顯違反都市計畫法第27條第1項第4款暨土地徵收條例第4條第1項第3條規定，將「非都市土地」納入徵收範圍：烏日都市計畫於61年11月30日公告發布實施，其面積為535.16公頃（原為541.21公頃，因比例尺變更及數值地形圖重製修正），嗣後於77年2月25日公告發布實施「變更烏日都市計畫（第一次通盤檢討）」、84年1月23 日公告發布實施「變更烏日都市計畫（第二次通盤檢討）」及91年12月10日公告發布實施系爭變更都市計畫。惟被告都市計畫委員會於90年12月4日所召開之會議決議，上揭系爭變更都市計畫，擴大都市計畫未審保留；依當時前臺中縣政府送請審議系爭變更都市計畫變更內容明細表得知計畫面積為535.16公頃，擴大都市計畫部分640.09公頃未審保留；在都市計畫面積仍為535.16公頃。另依參加人都市發展局112年8月18日中市都計字第0000000000號函，上揭第二次通盤檢討，臺灣省政府以80年10月24日府建四字第108029號函准予擴大都市計畫（30.9公頃）乙節，係為上級機關同意其都市計畫擴大方案，惟尚未經都市計畫審議；又該擴大部分公開展覽及說明會於81年1至2月間舉辦，未經臺灣省都市計畫委員會審議，臺灣省政府如何能提前核准，此顯與事實不合。參加人卻以112年3月31日府授地區二字第0000000000號函表示頭前厝段33-3地號等41筆非都市土地係91年12月10日發布實施系爭變更都市計畫並分別於92、94、98年間註銷非都市土地使用編定，明顯違反法令規定。另90年12月4日被告都市計畫委員會第523次會議，經被告核定計畫面積為91.3公頃，惟前臺中縣政府91年12月10日府建城字第00000000000號函公告發布實施系爭變更都市計畫，其中含變14及變15，公告實施之面積卻為105公頃。與前揭所述相同，未經都市計畫審議程序，將69年公告確定非都市編定之頭前厝段擅自納入都市計畫範圍至為明顯無疑。 ⑵系爭區段徵收案明顯違反土地徵收條例第49條第1項第1款規定：系爭區段徵收案範圍土地開發面積為110.71公頃，惟經申請地籍圖資核對結果，頭前厝段面積61.5755公頃、廬竹湳段面積43.1509公頃、阿密哩段面積4.1858公頃、信義段3.880129公頃、重建段面積0.7353公頃，合計面積為113.527629公頃，已超出公告辦理面積，明顯違法。又頭前厝段69-10、118地號及阿密哩段62-128地號等3筆土地登記以區段徵收取得，惟不在區段徵收公告清冊內。依土地徵收條例第11條規定，土地所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議，始得土地徵收，系爭區段徵收案範圍內頭前厝段48地號及廬竹湳段52-4地號以買賣登記原因移轉登記予臺中市，發生日期為107 年10月9日及19日；又阿密哩段62-129地號土地同樣買賣登記移轉發生110年8月2日，登記日期為110年8月25 日。系爭區段徵收案計畫書於107年10月8日公告，而上列3筆土地協議價購發生日期竟在之後，已違反土地徵收條例程序之規定等語。㈡聲明：確認原處分無效。三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨： ⒈程序部分：依行政訴訟法第6條第2項規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」原告未踐行行政訴訟法第6條第2項規定之先行確認程序，並不符合提起確認處分無效之訴訟要件。 ⒉實體部分： ⑴參加人依土地徵收條例第11條規定辦理協議價購，被告依法審認其協議價購程序之完備性，於法並無不合： A.系爭區段徵收案土地雖於91年依都市計畫由農業區變更為附帶條件以區段徵收方式開發之可建築土地，惟該附帶條件尚未成就，其現況仍以農業使用為主，土地變更使用價值尚待區段徵收開發完成後方得實現，故與鄰近已開發成熟之住宅區有別。且區段徵收範圍內土地實價登錄資料所呈現之近期交易價格，因含有對未來區段徵收開發完成之期待利益及人為哄抬等因素影響，實已偏離一般農業用地之市場正常交易價格，參加人爰依土地徵收條例第11條第1項、第2項、第4項、第5項及不動產估價技術規則第23條第2款等規定，對協議價購價格為適當之調整。 B.協議價購價格形成：私有土地協議價購部分，係依參加人106年5月16日府授地價一字第0000000000號函訂定之「臺中市政府評估協議價購價格作業要點」，委託不動產估價師辦理私有土地協議價購價格查估作業，依不動產估價技術規則相關規定評估各宗私有土地協議價購價格，並建議適當之議價空間，案經參加人提請106年11月17日臺中市協議價購價格審查會議第7次會議審議通過，並訂定議價空間為3%。土地改良物協議價購部分，係依據「臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例」、「臺中市辦理徵收土地農作改良物水產養殖物及畜禽類補償遷移費查估基準」及「土地及土地改良物徵收營業損失補償基準」等規定查定土地改良物協議價購價格，並核定議價空間為10%。 C.考量系爭區段徵收案範圍內土地所有權人、合法土地改良物所有權人及使用人高達1,500餘人，為落實協議價購精神，與土地及土地改良物所有權人等進行協議，參加人係以多元管道依法進行協議價購程序。於107年1月15日至107年1月19日召開第1次協議價購會議，並以多場次少人數方式召開10場次協議價購會議。參加人於會議前即將協議價購之開會通知單及協議價購價格歸戶資料以雙掛號方式郵寄給原告，原告已可事先知悉協議價購之土地及價格資料，且有相當時間可考量自身意願及評估協商價格，並無流於形式之虞。會中以簡報方式說明協議價購相關程序、未達成協議價購之處理、所有權人得行使之權利及議價空間及方式，並給予陳述意見之機會。參加人於會場以輕隔間方式設置6處獨立之協議價購專區，提供舒適且不受干擾之議價環境，採2人1組提供個別諮詢及議價服務，並搭配走動式服務人員提供區段徵收相關問題諮詢、資料查詢及複印等服務。透過與民眾互動，詢問是否有協議價購意願，並逐一進行議價程序。會後並以107年2月22日府授地區二字第0000000000號函及掛號附回執方式寄發會議紀錄。原告可依自由意願於現場與承辦人員進行相關諮詢或接洽協商價格；倘需時間思考者，會後尚得利用107年1月22日至107年2月2日之駐點服務，進行個別諮詢及一對一協議價購，或於107年2月23日前寄送協議價購同意書至參加人地政局區段徵收科，另行安排協議價購日期。前揭協議價購作業已確切落實土地徵收條例第11條之精神。為確保部分不克出席上開會議之土地所有權人、合法土地改良物所有權人及使用人之權益，參加人復於107 年2月3日召開第2次協議價購會議。原告參加第1次及第2次協議價購會議情形，有林子貴、林金印、林奕倫、林清木、林楊伸、晉惠塑膠工業股份有限公司、劉煌、張炳森、張瑞明、張秋鄉、賴登州及曾桐基等12人；另張金城、張淨德、張淨慧等3人則於第1次協議價購會議現場有發言紀錄，但未於簽到表上簽名，其等主要係就前竹地區之整體開發方式、發回抵價地比例及協議價購價格等事項陳述意見，均經參加人現場妥予說明回應，並納入會議記錄中載明，歷次協議價購會議通知及會議紀錄亦均合法送達。另參加人於107年4月9日至107年5月10日至現地辦理地上物複查時，同時積極鼓勵所有權人參加協議價購。嗣因部分建物所有權人陸續提出相關合法證明文件，參加人再於107年6月22日召開第3次協議價購會議。在協議價購作業程序時，原告等所有權人均可事先知悉協議價格，且參加人係以多場次少人數、駐點提供諮詢服務、郵寄通訊受理及至所有權人約定場所拜訪促成價購等多元管道辦理協議價購程序，甚至通知書上有專人聯絡電話，可供各土地所有權人或合法土地改良物所有權人即時諮詢協議價購作業、協議價格等，程序應屬透明、公開且具充足合理時間供其等審酌思量，而符合實質協議價購程序。參加人經前揭協議價購作業程序後，始於107年6月23日召開系爭區段徵收案公聽會及以書面通知所有權人陳述意見，符合土地徵收條例第11條、第38條規定。 D.另107年8月8日被告土地徵收審議小組第163次會議有邀請原告等列席陳述意見，以落實正當程序。會上原告已針對參加人是否落實協議價購程序提出陳述意見，徵收審議委員亦請參加人詳予說明價購價格查估依據、協議程序辦理過程、通知送達情形及是否有議價空間等事項，經參加人代表詳細說明及提供相關照片資料佐證，並經全體出席委員討論後，具體審認系爭區段徵收案已落實實質協議價購程序，並無疑義。 ⑵前竹地區自61年起即屬都市土地，原告所稱區段徵收面積110.71公頃中有19.4公頃土地屬非都市土地，實為認知有誤，系爭變更都市計畫變14案及變15案之計畫面積經釐清後應為126.95公頃；且系爭區段徵收案之現行都市計畫已依規完成法定程序，並發布實施在案。 A.61年11月30日公告實施之烏日都市計畫，南以大里溪（即現今旱溪排水）支流為界，並將前竹地區劃為都市計畫農業區。 B.依「變更烏日都市計畫主要計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」所載，烏日都市計畫變更計畫範圍主要係以系爭變更都市計畫中，變更內容明細表變14案及變15案所述之區段徵收範圍為主，其中因變更明細表內各項分區面積，並未顯示部分該次通檢未變更之分區或用地。變14案變更明細表105.10公頃，河道面積記載為5.38公頃，惟旱溪截彎取直段面積4.31公頃，系爭變更都市計畫前竹區段徵收範圍示意圖誤將柳川範圍之排水用地劃入，該範圍依量測面積為3.67公頃，故涉及變更之河道應為7.98公頃。變14案備註欄之 50公尺計畫道路（5.39公頃）、40公尺外環路（8.44公頃）、6、7號道路及部分計畫道路（未變更部份2.49公頃）共16.32公頃。變15案變更明細表2.01公頃，第二次通盤檢討第2案部分住宅區於系爭變更都市計畫未變更分區，未納入該住宅區（0.60公頃）之面積。烏日都市計畫變更另新增納入柳川西側道路用地0.32公頃。總計烏日都市計畫變更所涉計畫面積實際為126.95公頃（105.1-5.38+4.31+3.67+16.32+2.01+0.6+0.32），其中區段徵收總面積為110.71公頃；系爭變更都市計畫之變14、變15案所載計畫面積合計為107.11公頃，原告所陳系爭變更都市計畫面積為91.3公頃，應屬誤解。 C.又「變更烏日都市計畫主要計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」係經99年9月21日被告都市計畫委員會第739次會議及100年8月23日第762次會議審議通過，決議由前臺中縣政府依土地徵收條例第4條規定先行辦理區段徵收，俟符合該時之土地徵收條例第20條第1項及第3項但書規定後，再檢具變更計畫書、圖報由被告逕予核定後實施。惟作業過程經歷土地徵收條例修法、縣市合併開發主體變更等因素，致未能如期完成開發，故分別於103年11月11日、104年12月8日及106年 10月3日提被告都市計畫委員會第839次、第865次及第 909次會議同意延長開發期程至108年9月12日。並於系爭區段徵收案徵收公告期滿後，經參加人檢送變更計畫書、圖報部，被告以108年9月24日台內營字第0000000000號函核定後，由參加人於108年10月7日公告發布實施「變更烏日都市計畫主要計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」及「擬定烏日都市計畫細部計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」在案，已依規定完成法定程序。 D.至原告提及頭前厝段33-3、33-5、143-9、143-11及143-20地號土地為非都市土地一節，該5筆土地業經前○○縣○○鄉公所查明確屬系爭變更都市計畫案內土地。另經參加人調閱地籍異動索引查詢資料後，確認該等土地均分別於92、94及98年間註銷用地編定在案，該等土地於系爭變更都市計畫審定前均為都市土地，應無疑義。 E.參諸司法院釋字第513號解釋理由書第2段：「都市計畫法第52條前段規定：『都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。』旨在管制土地使用分區及藉由計畫引導建設發展，對土地使用一經合理規劃而公告確定，各級政府在徵收土地作為公共設施用地時，即應就是否為其事業所必要及有無妨礙需用土地之都市計畫詳加審查。是中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫範圍內原非公共設施用地之私有土地時，除法律另有規定( 例如土地徵收條例第4條第2項)外，應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違……」之意旨，依土地徵收條例第4條第1項第3款及第2 項「先行區段徵收」者，不受都市計畫法第52條規定之限制，符合憲法第15條所定保障人民財產權之意旨。且被告依土地徵收條例第4條第1項第3款及第2項規定，以107年8月28日內授中辦地字第0000000000號函核准系爭區段徵收案，交由參加人以107年10月2日公告（公告期間：自107年10月8日起至107年11月7日止）後，業於公告期滿後1年內，經被告以108年9月24 日函核定系爭變更都市計畫（主要計畫），並經參加人於108年10月7日公告，自108年10月8日零時起生效，亦符合土地徵收條例第4條第2項「並於區段徵收公告期滿後1年內發布實施都市計畫」之規定。原告主張被告及參加人未依法令及都市計畫委員會歷次會議之決議，將都市計畫報由被告核定，且未依配合國家重大公共建設辦理逕為變更都市計畫作業要點三、㈡之作業分工9步驟規定，由參加人對外公告並發布實施，原處分即屬違法而應予撤銷云云，業經本院108 年度訴更一字第23號判決及最高行政法院109年度上字第816號判決審認，要屬其對於土地徵收條例第4條第1項第3款及第2項規定之一己主觀法律見解，尚非可採。 ⑶參加人依土地徵收條例第4條等相關規定申請核定區段徵收計畫，被告依法審議通過，准予區段徵收，於法並無違誤。 A.被告依土地徵收條例第15條訂定之「內政部土地徵收審議小組設置要點」第2點第9款規定，審議其他依法辦理區段徵收相關案件為被告土地徵收審議小組任務之一，被告土地徵收審議小組係依第3點、第6點規定，由各領域之學者專家及各相關行政機關代表組成，開會時由不同屬性及專長之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，經凝聚共識後作成決議，提供被告作成准駁區段徵收相關案件之參據。 B.被告受理參加人申請核定系爭區段徵收案之計畫時，除先就所送資料審查研擬初審意見外，並於會前先行寄送提會審查單、初審意見、公益性及必要性評估分析表、歷次公聽會紀錄中與會者陳述意見之內容與回應及協議價購會議及得陳述意見期間所有權人陳述意見及相關回應處理情形一覽表等資料予委員詳閱，以供審議系爭區段徵收案之計畫參考。 C.被告土地徵收審議小組於107年8月8日第163次會議審議系爭區段徵收計畫，當時審議小組全體委員共計22人，到場與會之委員計17人，其中有11位為專家學者。且為落實正當程序及廣納民意，會前被告以107年8月1日內授中辦地字第0000000000號書函通知原告等曾表達欲至被告土地徵收審議小組會議陳述意見之系爭區段徵收案範圍內所有權人列席該次會議陳述意見。系爭區段徵收計畫審議過程歷經聽取陳情人陳述意見、參加人依土地徵收條例第13條規定之審查事項進行簡報說明，以及提問、答問與討論等過程，會中審議委員並針對原告等所主張之意見及理由(包含都市計畫效力、開發方式改採市地重劃方式辦理、未落實協議價購程序及前竹里旱溪有無治水防洪需要等事項)，請參加人之代表檢具相關圖說資料向陳情民眾代表及各審議委員詳予說明，以釐清疑義與爭點。 D.區段徵收計畫內容經與會委員依土地徵收條例第13條規定之審查事項審核，及依同條例第3條之2所定評估因素評估與綜合考量各種用地取得方式，於充分討論及獲得與會委員全體同意後，作成決議：「准予區段徵收」，其理由略以：「一、本案係臺中市政府考量烏日地區住商用地開闢率與計畫人口達成率均已達8 成以上，都市發展趨於飽和，區內現有基礎公共設施服務水準嚴重不足，且該區近年人口持續成長，屬臺中市人口發展及住宅需求度較高之地區，仍有都市發展及取得公共設施用地之需求，並為配合經濟部95年核定之『臺中地區旱溪排水治理計畫』，取得旱溪河道截彎取直工程所需用地，與推動社會住宅政策提供社會住宅用地等需要，爰辦理整體開發，以紓解都市發展壓力，提升地區環境品質與公共設施服務水準，及降低水患發生風險，保障民眾生命財產權益。經依土地徵收條例第3條之2所定評估因素評估結果，及綜合考量各種用地取得方式後，以區段徵收方式辦理整體開發尚屬適當合理，並有助於土地適當且合理之利用，具徵收之公益性及必要性。……」，並附帶決議：「一、對於區內有居住事實且供自住之非合法建物，除提供房屋租金補助外，請臺中市政府朝多元之方式辦理，規劃更周延合理之安置計畫，以保障民眾居住權益。二、本案區段徵收範圍內仍有部分土地所有權人反對參與區段徵收，後續請臺中市政府妥予溝通說明。另有關部分陳情人表示，日後將因地價因素導致分配土地面積大幅減少1事，併請臺中市政府妥善處理。」被告土地徵審議小組之組成，及審議系爭區段徵收計畫之過程均合於相關法令規定，且審慎與嚴謹。E.再者，「公共利益」及開發之「必要性」等價值判斷係屬「不確定法律概念」，行政機關適用此一不確定法律概念於具體行為之事實關係時，依事件之性質，容存有某種判斷餘地，其所為之判斷係對法律解釋或涵攝所得之具體化結果與專業認定，實應予以尊重( 最高行政法院95判字第2143號判決及高雄高等行政法院90年訴字第1047號判決參照)。 F.又區段徵收計畫報核前，如為先行區段徵收情形者，依土地徵收條例第4條第2項至第4項及區段徵收實施辦法第6條規定，需用土地人應先報請被告核定區段徵收開發範圍，且須提送被告土地徵收審議小組會議審議，其作業程序與審核區段徵收計畫案件相同，亦即被告提請審議小組會議審議前必先書面審查報核資料及研擬初審意見，並於會前寄送報核資料及初審意見予委員先行閱覽，經審議小組聽取簡報、民眾陳述意見、提問、答問及討論等過程方作成決議。另被告審議系爭區段徵收案開發範圍時，亦依被告土地徵收審議小組第40次會議決之「土地徵收審議小組之專案小組作業方式」組成土地徵收小組專案小組，於105 年7月21日召開專案小組會議，赴現地勘查、聽取參加人簡報及相關地方代表列席陳述意見。系爭區段徵收案歷經2次土地徵收審議小組會議討論之程序，包括106年5月10日第131次會議討論區段徵收開發範圍及107年8月8日第163次會議審議區段徵收計畫。因此，土地徵收審議小組審議委員對於系爭區段徵收案之開發目的、規劃內容、徵收原因、辦理過程、民眾陳述意見與爭點等事項實已有充分瞭解。 G.綜上，土地徵收審議小組審議系爭區段徵收計畫時確已依行為時之相關法令規定辦理，審議過程包含依土地徵收條例第13條規定之審查事項詳實審核區段徵收計畫書內容之各項資料、確認各項作業程序完備，及依同條例第3條之2所定評估因素評估本案公益性、必要性，並綜合考量各種用地取得方式與就核准徵收應考量之相關事項為整體權衡判斷後，決議系爭區段徵收案採區段徵收方式辦理開發，確實具有公益性與必要性，並經本院108年訴更一字第23號判決及最高行政法院109年度上字第816號判決審認，土地徵收審議小組審議系爭區段徵收案時，已針對具體情形，依土地徵收條例第3條之2及第13條第2項規定，核實審查「是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當合理」等7項因素後，始作成准予區段徵收之決議。 ⑷系爭區段徵收案經環境影響評估審議權責機關即參加人環境保護局判定免實施環境影響評估，符合環境影響評估法相關規定。至後續區段徵收後個別用地之開發行為，則應由各用地機關擬具具體興建計畫時，依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準與環境影響評估法相關規定辦理。 A.環境影響評估法第5條所規範應實施環境影響評估之開發行為，仍須依認定標準予以認定應否辦理環境影響評估，及按同法施行細則第12條附表一「環境影響評估審查及監督主管機關分工表」之開發行為類型認定其環境影響評估審查權責機關。 B.依前揭分工表規定，開發行為類型二十三新市區建設之開發為集合住宅或社區者，環境影響評估審查及監督主管機關為直轄市、縣(市)主管機關，及依行政院環境保護署109年3月24日環署綜字第0000000000號函說明二所示，系爭區段徵收案由環境影響評估審查主管機關為參加人環境保護局。 C.次依認定標準第25條第1項規定，系爭區段徵收案位屬實施都市計畫地區之都市土地，均非屬前揭應實施環境影響評估之情形，依法應免實施環境影響評估。另依認定標準第14條第3款第5目規定，系爭區段徵收案範圍內旱溪排水為中央管區域排水，並非河川，且排水路長度9,230公尺，未達10公里，依前揭規定，參加人環境保護局以106年5月16日中市環綜字第0000000000號函判定系爭區段徵收案免實施環境影響評估。 D.另按環境影響評估法第14條第1項及該法施行細則第12條之1規定，區段徵收為政府基於新都市開發建設等需要，取得私有土地之一種方法，故於區段徵收階段尚無須依環境影響評估法之規定通過環境影響評估之審查(最高行政法院102年度判字第371號判決參照)。至後續區段徵收後個別用地之開發行為，則應由各用地機關擬具具體興建計畫時，依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準與環境影響評估法相關規定辦理。有關原告主張於區段徵收階段仍需通過環評之審查云云，業經本院108年度訴更一字第23號判決及最高行政法院109年度上字第816號判決審認，並不可採。 ⑸頭前厝段33-3地號等46筆土地均屬都市計畫內土地，並已依規完成註銷編定作業，於法並無違誤： A.依區域計畫法施行細則第10條第1項、「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第10點及第24點規定，非都市土地係指都市土地以外之土地，原非都市土地既經查明坐落發布都市計畫地區者，即由管轄地政事務所檢具都市計畫主管機關提供計畫範圍資料，報請直轄市、縣（市）主管機關核定註銷非都市土地使用分區及使用地編定，並依核定結果續辦註銷編定登記。 B.依大里地政事務所提供頭前厝段33-3地號等50筆土地註銷編定之依據及核准函資料，頭前厝段33-3、33-5、33-8、33-14、33-18、33-22、33-28、33-31、33-76、33-77、33-78、33-79、33-81、33-82、33-84、143-2、143-9、143-11、143-19、143-20、143-22、143-39、143-67、143-70、143-74、143-75、143-145、143-147、143-148、143-149、143-150、143-151、143-152、143-153、143-154、143-158、143-159 、143-160、143-166、143-167及143-173地號等41筆土地經前○○縣○○鄉公所查明均坐落於91年12月10日發布實施系爭變更都市計畫內，並分別經大里地政事務所於92、94及98年間依規辦竣註銷編定有案。頭前厝段33-71、33-72、33-73、33-75、33-85、33-86及33-87地號等7筆土地係逕為分割前已辦竣註銷編定者。頭前厝段143-97及143-146地號（106年地籍圖重測後分別為頭前厝南段178及229地號）等2筆土地經○○市○ ○區公所查明坐落99年9月3日發布實施「擴大及變更烏日都市計畫（第三次通盤檢討）再提會討論案」內，並經大里地政事務所於100年依規辦竣註銷編定。 ⑹有關原告主張阿密哩段1-2地號等14筆土地地屬非都市土地一節，依參加人都市發展局112年5月12日中市都計字第0000000000號函說明略以：「依91年12月10日公告發布實施『擴大及變更烏日都市計畫（第三次通盤檢討）案』內容(原烏日鄉公所擬定），將原計畫區旱溪以北前竹地區指定以區段徵收方式辦理整體開發；至有關擴大都市計畫範圍部分經內政部都市計畫委員會90年12月4 日第523次會議決議暫予保留部分則與前竹區段徵收範圍無涉，其擴大都市計畫範圍(暫予保留部分)及原烏日都市計畫之範圍於91年12月10日公告發布實施之法定計畫書圖即可明確辨認」上揭地號土地皆位於系爭區段徵收案範圍，並無原告所陳非法擴大納入非都市土地一事。阿密哩段1-2、1-3、1-9、1-14、2-2、2-11、2-18、2-20、6-4、6-15及6-20地號等11筆土地為都市土地，大里地政事務所查無編定資料。阿密哩段2-6、2-14、6-3地號等3筆土地分別經大里地政事務所於88及98年間依規辦竣註銷編定有案。其中2-14及6-3地號等2筆土地係依前臺中縣政府84年1月23日（84)府工都字第14743 號公布實施「變更烏日都市計畫（第二次通盤檢討）案」，88年1月18日辦理都市計畫逕為分割完竣，並經前臺中縣政府以88年8月2日88府地用字第220355號函核准註銷編定；2-6地號土地係依前○○縣○○鄉公所97年11月2 5日烏鄉民字第0000000000號函查明，確為都市計畫內土地，經前臺中縣政府以98年2月9日府地用字第0000000000號函核准註銷編定。阿密哩段6-15及6-20地號等2 筆土地係100年自阿密哩段6-3地號土地分割，逕為分割前已辦竣註銷編定。另阿密哩段1-3及2-2地號等2筆土地之塗銷內容非屬註銷編定註記，係因該2筆地號土地為都市土地，爰依臺灣省政府地政處77年9月22日七七地一字第51658號函釋註○○市○○○區使用情形戳記，尚無涉及註銷編定事宜等語。㈡聲明：駁回原告之訴。四、參加人主張要旨及聲明：㈠主張要旨： ⒈參加人依土地徵收條例第11條規定辦理協議價購，被告依法審認其協議價購程序之完備性，並無違法： ⑴有關協議價購價格形成部分：系爭區段徵收案係於91年12月10日發布實施系爭變更都市計畫而變更為住宅區、商業區等可建築土地及各項公共設施用地，並以附帶條件註明：｢以區段徵收方式辦理整體開發，俟開發完成後始得發照建築。」，故系爭變更都市計畫固係系爭區段徵收案辦理市價查估當時之現行計畫，惟尚未依都市計畫附帶條件規定完成整體開發前，系爭區段徵收案範圍內土地仍僅得依現況農業區規範條件下使用。另系爭區段徵收案開發範圍經被告於106年8月核定後，市場買賣交易情況即已具有期待因素以及人為哄抬等特殊情況交易，其市場交易價格已反映開發完成後價格行情，依不動產估價技術規則第23條規定，應作適當量化調整。又系爭區段徵收案範圍包含烏日區頭前厝段、阿密哩段、重建段、蘆竹湳段、信義段及興祥段等合計2,554筆土地，參加人為合理鑑估各宗土地協議價購價格，以落實協議價購精神，係委請不動產估價師事務所依據不動產估價技術規則規定，由不動產估價師考量宗地個別因素間之土地使用分區間之差異進行調整，依正常情況下予以推定，確實反映勘估標的於價格日期當時之適當價格，以作為需用土地人協議價購價格之參考用途。換言之，協議價購價格考量現行都市計畫各使用分區管制、交通運輸、自然條件、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、宗地條件、道路條件、行政條件等區域因素及個別因素間差異後，評定各宗土地適當之協議價購市價。系爭區段徵收範圍內土地係採區段徵收方式辦理整體開發，且俟開發完成後始得發照建築，故系爭區段徵收案範圍內之土地縱使都市計畫已發布並實施為建築用地，然於價格日期當時仍尚未具備可供建築開發之條件；又考量土地在使用現況僅為農用之狀態下，其收益價格甚低，且區域內土地租金之收益實例甚少且亦無適當且具替代性之比較標的，故系爭區段徵收案範圍內僅採比較法乙種估價法推估。又為保障土地所有權人權益，私有土地協議價購部分，依據「臺中市政府評估協議價購價格作業要點｣，由參加人邀集財政局、地政局、預定徵收用地轄區地政事務所、地政專家學者及不動產估價師各1人參與審查，系爭區段徵收案已依上開規定提送106年11月17日召開臺中市協議價購價格審查會議106年第7次會議審議通過，並訂定議價空間為3%，足證系爭區段徵收案協議價購價格係屬｢正常價格」，並非遠低於市價，且有議價空間為3%，而非唯一價格。土地改良物協議價購部分，係依據｢臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例」、｢臺中市辦理徵收土地農作改良物水產養殖物及畜禽類補償遷移費查估基準」及｢土地及土地改良物徵收營業損失補償基準」等規定查定土地改良物協議價購價格，並核定議價空間為10%。 ⑵有關協議價購辦理過程：參加人於107年1月15日至107年1月19日召開第1次協議價購會議，為確保第1次協議價購會議未出席者之權益，復於107年2月3日召開第2次協議價購會議。系爭區段徵收案在協議價購作業程序時，原告等所有權人經由協議價購通知單、協議價購價格歸戶資料、協議價購會議記錄之合法送達，不僅可事先知悉協議價格、充分保障出席之程序權益，並知悉協調會議情形外，且參加人係以多場次少人數、駐點提供諮詢服務、郵寄通訊受理及至所有權人約定場所拜訪促進架構等多元管道辦理協議價購程序，甚至通知書上有專人聯絡電話，可供原告充分向參加人諮詢協議價購作業、協議價格等，程序應屬透明、公開且具合理時間供原告等人審酌思量，而符合實質協議價購程序，不得僅因原告無從與被告達成協議價格共識，即主張未踐行實質價購程序。 ⒉原告主張系爭區段徵收案面積有19.4公頃土地非屬都市土地而遭違法納入，依土地徵收條例第4條第1、2項規定，不得先行區段徵收，原處分及參加人公告均屬違法無效之行政處分云云，並無理由： ⑴前竹地區自61年起即屬都市土地，且系爭變更都市計畫中變14案及變15案之計畫面積經釐清後應為126.95公頃，區段徵收面積為110.71公頃，區內並無非都市土地；且系爭區段徵收案之現行都市計畫已依規定完成法定程序，並發布實施在案。 ⑵依區域計畫法施行細則第10條第1項、製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第10點及第24點規定，非都市土地係指都市土地以外之土地，原非都市土地既經查明坐落發布都市計畫地區者，即由管轄地政事務所檢具都市計畫主管機關提供計畫範圍資料，報請直轄市、縣（市）主管機關核定註銷非都市土地使用分區及使用地編定，並依核定結果續辦註銷編定登記。依大里地政事務所提供頭前厝段33-3地號等50筆土地註銷編定之依據及核准函資料，頭前厝段33-3、33-5、33-8、33-14、33-18、33-22、33-28、33-31、33-76、33-77、33-78、33-79、33-81、33-82、33-84、143-2、143-9、143-11、143-19、143-20、143-22、143-39、143-67、143-70、143-74、143-75、143-145、143-147、143-148、143-149、143-150、143-151、143-152、143-153、143-154、143-158、143-159、143-160、143-166 、143-167及143-173地號等41筆土地經前臺中縣烏日鄉公所查明均坐落於91年12月10日發布實施系爭變更都市計畫內，並分別經大里地政事務所於92、94及98年間依規辦竣註銷編定有案。頭前厝段33-71、33-72、33-73、33-75、33-85、33-86及33-87地號等7筆土地係逕為分割前已辦竣註銷編定者。頭前厝段143-97及143-146 地號（106年地籍圖重測後分別為頭前厝南段178及229 地號）等2筆土地經○○市○○區公所查明坐落99年9月3日發布實施「擴大及變更烏日都市計畫（第三次通盤檢討）再提會討論案」內，並經大里地政事務所於100 年依規辦竣註銷編定，惟上開2筆土地非屬系爭區段徵收案範圍內。 ⑶有關頭前厝段33-3地號等60筆土地屬都市計畫內土地，並已依規定完成註銷編定作業乙節：依平均地權條例第3條、區域計畫法施行細則第10條第1項、「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第10點、第24點等規定，非都市土地乃指都市土地以外之土地，非指尚未註銷編定之土地，故已發布都市計畫範圍內土地，縱未辦理註銷編定仍屬都市土地，應受都市計畫管制，並非土地登記簿上分區及用地欄位仍保留未註銷，即可主張該土地為非都市土地。註銷編定案件與系爭區段徵收案範圍無涉，仍應回歸確認土地是否位於都市計畫範圍內，是否確實屬於都市土地。又原非都市土地既經查明坐落發布都市計畫範圍地區，則大里地政機關即得檢具都市計畫主管機關提供計畫範圍資料，報請參加人核定註銷非都市土地使用分區及使用地編定，並依參加人核定結果續辦註銷編定登記。依大里地政事務所提供頭前厝段33-3地號等46筆土地註銷編定之依據及核准函資料，頭前厝段33-3、33-5、33-8、33-14、33-18、33-22、33-28、33-31、33-71、33-72、33-73、33-75、33-76、33-77、33-78、33-79、33-81、33-82、33-84、33-85、33-86、33-87、143-2、 14 3-9、143-11、143-19、143-20、143-39、143-67 、143 -70、143-74、143-75、143-145、143-146、143- 147、 143-148、143-149、143-150、143-151、143- 152、143 -158、143-159、143-160、143-166、143-16 7及143-17 3地號等46筆土地經前○○縣○○鄉公所查明均坐落於91年12月10日發布實施系爭變更都市計畫內，並分別經大里地政事務所於92、94、98、100年間依規辦竣註銷編定有案。頭前厝段33-71、33-72、33-73、33-75、33-85、33-86及33-87地號等7筆土地係逕為分割前已辦竣註銷編定者。頭前厝段143-146地號土地（106年地籍圖重測後為頭前厝南段229地號）經○○市○○區公所查明坐落99年9月3日發布實施「擴大及變更烏日都市計畫（第三次通盤檢討）再提會討論案」內，並經大里地政事務所於100年依規辦竣註銷編定，惟上開土地非屬系爭區段徵收案範圍內。又依大里地政事務所提供阿密哩段1-2地號等14筆土地註銷編定之依據及核准函資料與查詢地籍資料，阿密哩段1-2、1-3、1-9、1-14、2-2、2-6、2-11、2-14、2-18、2-20、6-3、6-4、6-15及6-20地號等14筆土地經大里地政事務所查明皆為都市土地。阿密哩段1-2、1-3、1-9、1-14、2-2、2-11、2-18、2-20、6-4、6-15及6-20地號等11筆土地為都市土地，查無編定資料。阿密哩段2-6、2-14、6-3地號等3筆土地並分別經大里地政事務所於88及98年間依規辦竣註銷編定有案。其中阿密哩段2-14及6-3地號等2筆土地係依前臺中縣政府84年1月23日(84)府工都字第14743號公布實施「變更烏日都市計畫(第二次通盤檢討)案」，88年1月18日辦理都市計畫逕為分割完竣，並經前臺中縣政府以88年8月2日88府地用字第220355號函核准註銷編定。阿密哩段6-15及6-20地號等2筆土地係100年自阿密哩段6-3地號土地分割，逕為分割前已辦竣註銷編定。 ⑷有關原告主張烏日區阿密哩段1-3及2-2地號等2筆土地之塗銷內容非屬註銷編定註記乙節，查上開2筆地號土地為都市土地，並依臺灣省政府77年9月22日七七地一字第51658號函示註銷都市土地戳記，無涉及註銷編定事宜。 ⑸有關原告主張91年所發布系爭變更都市計畫範圍，其南側明確敘明以旱溪為界，並不包括旱溪河道以南之土地乙節，依歷年烏日都市計畫圖(前竹地區周遭範圍)所示，自61年發布實施烏日都市計畫時，其計畫範圍南側即大致以旱溪河道為天然界線；至77年第一次通盤檢討時範圍仍一致；至81年第二次通盤檢討時，其中變更內容綜理表第3、第9、第22、第33案及人民或團體陳情意見綜理表第l0、21、26、27、28、29、45、49、50案，計畫書內容即載明擴大都市計畫面積30.90公頃，另依計畫圖亦可看出此時旱溪河道之邊界範圍與77年第一次通盤檢討時之範圍已產生變化；至84年第二次通盤檢討時，依計畫圖所示與81年計畫圖範圍相同，烏日都市計畫南側邊界仍然以旱溪河道為界。91年第三次通盤檢討時，為配合經濟部水利署第三河川局之河道截彎取直計畫，將原有旱溪河道截彎取直(河道位置由原本南側邊界之圓弧形移至北側拉直),依91年計畫圖即可明顯看出其變更位置，另因河道改道後，致使新舊河道之間產生一處半月形範圍 ,此範圍仍屬於烏日都市計畫範圍內，並將原旱溪河道以北之前竹地區變更為住宅區、商業區等可建築土地及各項公共設施用地，並指定以區段徵收方式辦理整體開發。從而原告主張之甲證17、19、20，似誤認為既然計畫書所載有關計畫範圍之文字敘述提到南側係以旱溪為界，則旱溪河道截彎取直改道以後，所產生新舊河道之間之半月形範圍即應屬於非都市土地，實為對都市計畫內容之誤解，都市計畫範圍並未隨河道改道而變更，其都市計畫範圍於歷次公告發布實施之法定都市計畫書、圖內容皆可辨認，91年指定前竹區段徵收之範圍係針對原都市計畫範圍內之土地，並非原告所稱違法納入非都市土地並辦理區段徵收，故系爭區段徵收案仍符合土地徵收條例第4條第1項第3款規定。 ⒊原告主張頭前厝段69-10、118地號、阿密哩段62-128地號等3筆土地，未在系爭區段徵收案公告之｢烏日前竹區區段徵收範圍內土地地段地號列表」內，違反土地徵收條例云云，惟查前揭頭前厝段69-10、118地號、阿密哩段62-128地號等3筆土地已補辦公告區段徵收： ⑴系爭區段徵收案前經被告以原處分核准徵收，並經參加人以107年10月2日公告區段徵收，公告日期自107年10 月8日起至107年11月7日止，共計2,119筆土地，面積合計99.244382公頃，並一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物。因範圍內頭前厝段69之10及118地號等2筆土地前經原土地所有權人表示同意以協議價購方式提供土地，爰未納入107年區段徵收計畫書報請被告核定徵收，俟區段徵收案經核定後，始發現該筆土地已買賣移轉予其他土地所有權人；另大里地政事務所於辦理阿密哩段地籍圖重測作業時，發現部分阿密哩土地地籍線與都市計畫樁位有不符之情況，經補辦逕為分割後阿密哩62之128及62之129地號等2筆土地屬區段徵收範圍內私有土地，故上開4筆私有土地須辦理補辦區段徵收作業。 ⑵於110年2月8日及110年3月15日分別辦理頭前厝段69-10、118及阿密哩段62-128、62-129地號等4筆土地之事業計畫公聽會及區段徵收公聽會，復依土地徵收條例第38條規定，於110年5月18日檢送補辦徵收計畫書報請被告審議，案經110年9月1日該部土地徵收審議小組第227次會議決議通過(會議提案編號227-17案)，並經被告以110年9月11日台內地字第0000000000號函准予區段徵收。⑶系爭區段徵收案原申請徵收頭前厝段69-10地號等4筆土地，合計面積0.0353公頃；惟參加人嗣後與阿密哩段62-129地號全體土地所有權人完成協議價購，並於110年8月25日辦竣土地所有權移轉登記有案；另阿密哩段62-128地號土地上農林作物所有權人亦已同意協議價購，故實際需辦理區段徵收之標的僅頭前厝段69-10、118地號及阿密哩段62-128地號等3筆土地，面積合計0.0315公頃，且無依土地徵收條例第5條規定須一併徵收之土地改良物。 ⑷參加人業以110年9月22日府授地區二字第0000000000號函公告區段徵收頭前厝段69-10、118地號及阿密哩段6 2-128地號等3筆土地，公告期間自110年9月29日起至1 10年10月29日止，共計30日，並依規辦理公告及張貼，並以書面通知土地所有權人及他項權利人。 ⒋參加人依土地徵收條第4條等相關規定申請核定區段徵收計畫，被告依法審議通過，准予區段徵收，於法並無違誤。原告主張徵收土地開發範圍面積為110.71公頃，惟經申請地籍圖面積核對合計面積為113.527629公頃云云，並未提出地籍圖及計算式證明，參加人否認。且公告徵收範圍面積經參加人比對確實為110.71公頃，並無錯誤。頭前厝69-10、118地號及阿密哩段62-128地號等3筆土地已補辦公告徵收一節，並無違法。阿密哩段62-129地號土地補辦公告徵收，嗣後經土地所有權人與參加人完成協議價購，並於110年8月25日辦竣土地所有權移轉登記有案。另頭前厝段48地號及蘆竹湳段52-4土地，分別於107年10月9日及19日以買賣登記原因移轉登記給臺中市，而於公告徵收日期107年10月8日以後，其原因為：參加人依相關規定辦理協議價購會議及相關程序後，與同意協議價購之土地所有權人簽訂協議價購意向書，後依規召開系爭區段徵收案公聽會，參加人完備區段徵收前置作業程序後，於報送區段徵收計畫書圖前，先行於剔除部分土地所有權人同意協議價購土地後，參加人以107年7月6日府授地區二字第1070152383號函報請被告核准徵收頭前厝段7-1地號等2,119筆土地及以107年10月9日府授地區二字第0000000000號函請大里地政事務所協助辦理協議價購土地產權登記事宜(原因發生日期皆為107年10月9日，登記日期皆為107年10月17日)，頭前厝段48地號、蘆竹湳段52-4地號等2筆地號即於上開協議價購清冊內，尚無違相關程序。 ⒌系爭區段徵收案經環境影響評估審議權責機關即參加人所屬環境保護局判定免實施環境影響評估，符合環境影響評估法相關規定。至於後續區段徵收個別用地之開發行為，則應由各用地機關擬具具體興建計畫時，依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準與環境影響評估法相關規定辦理。 ⒍原告主張被告及參加人違反行政程序法第111條第1項第6 、7款之規而行政處分無效云云，亦無理由：原告固主張系爭區段徵收案將非都市土地納入徵收範圍，違法都市計畫法第27條第1項第4款、土地徵收條例第4條第1項第3條、第49條第1項第1款規定云云，惟並未說明前揭事實何以構成行政程序法第111條第6款「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者」規定之要件，原告主張似有誤解法令。又依最高行政法院109年度上字第720號判決意旨，行政處分縱有瑕疵，如非屬重大明顯瑕疵之情形，仍屬有無違法是否應予撤銷之範疇，尚不得以確認之訴之訴訟類型，訴請確認行政處分無效。原告上開主張應屬尚需法院調查判斷之事項，非屬得以確認行政處分無效之情形。況參加人辦理徵收程序均無違法等語。㈡聲明：駁回原告之訴。五、本件兩造主要爭執之點為：原處分有無無效事由？六、本院判斷：㈠按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6條第2項明文規定。其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。例如經訴願程序為實體審理後，提起確認訴訟，或提起撤銷訴訟後變更為確認訴訟，即不能認為欠缺行政程序。又起訴而欠缺行政程序，並非原告一己所能補正，法院無庸定期命補正，得認起訴不備法定要件，為不合法而逕行裁定駁回之。然在裁定駁回前，如行政處分已經原處分機關為實質審查確認並非無效，應認為行政程序之欠缺因而補正（最高行政法院94年度判字第199號判決意旨參照）。原告提起本件確認原處分無效訴訟，雖未於起訴前向被告起求確認其為無效，惟原告主張為無效之事由均已據被告為實質審查確認並非無效，應認為行政程序之欠缺因而補正，本院就原告所提確認原處分無效之訴訟，即應為實體審理，合先敘明。㈡前揭事實概要所載事實，有原處分(見本院卷一第37頁、參加人107年10月2日公告及107年10月2日函(見原處分卷第413至426頁、第181至188頁)及訴願決定(見本院卷一第39至69頁)等各項證據資料（俱影本）存卷可查，並調取系爭訴願案之訴願卷在卷可佐，堪認為真實。㈢按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，當認行政處分是否無效，除具有法律明定之情形外，宜從嚴認定，應以其具有「明顯瑕疵」與「重大瑕疵」與否作為認定標準。是以，依上開行政程序法第111 條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。又行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑（例如須經調查始得判斷、或尚須實質審查才能知悉者），則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。故行政處分縱有瑕疵，如非屬重大明顯瑕疵之情形，仍屬有無違法是否應予撤銷之範疇，尚不得以確認之訴之訴訟類型，訴請確認行政處分無效（最高行政法院109年度上字第720號判決意旨參照)。㈣經查： ⒈原告雖主張被告辦理系爭區段徵收案未履行協議價購程序，違反土地徵收條例第11條、行政程序法第7條、第10條；系爭區段徵收案範圍內有部分土地屬於非都市土地，違反都市計畫法第27條及土地徵收條例第4條第2項；及被告為旱溪河道截彎取直及興建社會住宅目的辦理系爭區段徵收案，未具公益性與必要性，違反土地徵收條例第3條、第3條之1、第3條之2規定等語，憑為指摘原處分具有無效事由之論據。惟衡諸原告上開主張事由，均必須經實質調查判斷始足以辨明，顯非普通社會一般人一望即知之重大明顯瑕疵，其情形亦非屬法律明定為行政處分無效之事由，僅屬原處分是否具有撤銷之事由，無從據以論斷原處分構成無效。依諸上開規定及說明，原告泛指被告作成原處分有違反上開規定之情事，憑以主張原處分無效，於法無據。 ⒉原告復主張被告應實施而未實施環境影響評估，依環境影響評估法第14條規定，原處分構成無效乙節。按區段徵收，係指對一定區域內之私有土地為全部徵收後，再重新規劃、整體開發之綜合性土地改良事業，足見區段徵收係實施開發之前置階段。土地徵收條例既將區段徵收規定為取得私有土地之一種方法，則於區段徵收階段自無需依環評法規定通過環評之審查，俟徵收後之開發行為階段，符合環評法第5條之開發行為，始應實施環評（最高行政法院109年度上字第816號判決意旨參照）。從而原告此部分之主張，亦不可採。 ⒊另原告雖將前揭主張系爭區段徵收案範圍內，有部分土地屬於非都市土地，違反都市計畫法第27條及土地徵收條例第4條第2項之規定，及另主張頭前厝段69-10、118地號及阿密哩段62-128地號等3筆土地登記以區段徵收取得，惟不在區段徵收公告清冊內，且協議價購之日期發生在區段徵收公告後，明顯違反土地徵收條例第49條第1項第1款規定等節（見本院卷三第15至18頁），憑以指摘原處分具有行政程序法第111條第1項第6款及第7款規定之無效事由。惟行政程序法第111條第6款規定缺乏事務權限者，係指已達同條第7款之重大明顯程度，以普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準，諸如違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則，方屬無效。反之，欠缺事務管轄權限之處分，若普通社會一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則未達到重大明顯程度，違法法律效果僅為得撤銷，非當然無效（最高行政法院111年度上字第696號判決意旨參照)。經核原告並未敘明原處分究有何未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限之情形。至有關其主張頭前厝段69-10、118地號及阿密哩段62-128地號等3 筆土地登記以區段徵收取得，惟不在區段徵收公告清冊內，且協議價購之日期發生在區段徵收公告後，明顯違反土地徵收條例第49條第1項第1款規定部分，依原告主張之事實，不但與土地徵收條例第49條第1項第1款所規定「因作業錯誤，致原徵收之土地不在工程用地範圍內」之要件明顯不合，況且該項法律效果亦僅為應辦理撤銷徵收，而非徵收無效。且業經參加人陳明係因原處分核准徵收時，因範圍內頭前厝段69-10及118地號等2筆土地前經原土地所有權人表示同意以協議價購方式提供土地，爰未納入107 年區段徵收計畫書報請被告核定徵收，俟區段徵收案經核定後，始發現上開土地已買賣移轉予其他土地所有權人；另大里地政事務所於辦理阿密哩段地籍圖重測作業時，發現部分阿密哩土地地籍線與都市計畫樁位有不符之情況，經補辦逕為分割後阿密哩62-128及62-129地號等2筆土地屬區段徵收範圍內私有土地，故就上開4筆私有土地辦理補辦區段徵收作業，並提出相關資料佐證（見本院卷二第521至567頁），亦無原告主張不在區段徵收範圍內且協議價購之日期發生在區段徵收公告後之情形。原告此部分之主張，亦無足採。七、綜上所述，原告聲明請求確認原處分無效，為無理由。八、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。九、結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。中　　華　　民　　國　　113 　年　　8 　　月　　7 　　日審判長法官蔡紹良法官張鶴齡法官黃司熒以上正本證明與原本無異。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。　 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。㈡非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈠、㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　113 　年　　8 　　月　　7 　　日書記官　詹靜宜

臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)111年度訴字第292號

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