最高行政法院(含改制前行政法院)108年度裁字第1468號

最　高　行　政　法　院　裁　定

108年度裁字第1468號

抗告人

反對烏日區前竹區段徵收自救會

代表人

張金城

抗告人

廖萬慶

抗告人

徐天佑

相對人

內政部

代表人

徐國勇

相對人

臺中市政府

代表人

盧秀燕

上列當事人間區段徵收事件，對於中華民國108年3月26日臺中高等行政法院108年度訴字第38號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認為抗告部分無理由或不合法，部分有理由者，應分別為以下之處理。

1.有理由部分應廢棄或變更原裁定該部分之主文諭知；而非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，此為行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定所明示。

2.至於抗告為不合法或無理由之部分，則應為駁回該部分抗告之裁定。

二、本案抗告人3人提起本件抗告事實經過詳如下述。

1.原因事實：A.前臺中縣政府（民國99年12月25日改制後為臺中市政府，下稱相對人臺中市政府）於91年發布實施「擴大及變更烏日都市計畫（第3次通盤檢討）案」，烏日前竹地區經變更為可建築用地，並指定應以區段徵收方式辦理整體開發，以102年4月17日府授地區一字第1020061042號函報請相對人內政部核定區段徵收開發範圍。後因「縣、巿合併」及「101年土地徵收條例修法」等因素，改以巿價徵收，並增設徵收之公益性及必要性評估機制。B.相對人內政部之土地徵收審議小組因此組成專案小組，審查臺中市烏日前竹地區區段徵收案（下稱前竹區段徵收）之開發範圍及公益性及必要性評估報告事宜。並於105年7月21日辦理現場勘查，及聽取相對人臺中市政府簡報、相關陳情人（包括抗告人反對烏日區前竹區段徵收自救會）陳述意見，作成17項初步建議意見，請相對人臺中市政府依建議意見，補充相關資料並配合修改評估報告，以供後續相對人內政部所屬土地徵收審議小組，進行會議討論及審議時之參考。C.相對人內政部後於106年5月25日作成「內授中辦地字第1061304392號函」，請相對人臺中巿政府依內政部土地徵收審議小組第131次會議決議辦理。D.相對人臺中巿政府因此於106年7月6日作成府授地區二字第1060144356號函，檢送修正之區段徵收可行性暨公益性及必要性評估報告書、建議意見暨答覆說明表，函覆相對人內政部。E.相對人內政部乃於106年8月14日作成內授中辦地字第1061305618號函（下稱相對人內政部106年8月14日函；抗告人3人曾對之提起訴願，而經行政院以107年11月29日院臺訴字第1070216632號訴願決定，為訴願不受理之諭知），准相對人臺中市政府辦理「核定區段徵收開發範圍」等事項。F.相對人臺中市政府遂依內政部前開行政函文，據以辦理協議價購、通知所有權人陳述意見、召開區段徵收公聽會。並於107年7月6日作成府授地區二字第1070152383號函，檢送區段徵收計畫書、徵收土地圖冊、土地使用計畫圖等文件，報請相對人內政部核定。G.相對人內政部經聽取案關人民陳述意見與相對人臺中市政府之簡報說明及提問、答問及討論後，以107年8月28日內授中辦地字第1071305191號函（下稱原處分），核准區段徵收。H.相對人臺中市政府隨即於107年10月2日作成府授地區二字第1070231982號公告（下稱相對人臺中市政府107年10月2日公告），為本案區段徵收之公示，並通知土地所有權人及土地改良物所有權人等。

2.抗告人提起本件行政爭訟之客觀經過：A.抗告人基於下述理由，以「原處分」作為行政爭訟之程序標的，而於107年10月15日提起訴願。

(1).臺中巿政府未能依相對人內政部之都市計畫委員會第739次會議決議，於通過紀錄文到3年內依都市計畫委員會專案小組初步建議意見（四）1.意見辦理，仍應維持91年「擴大及變更烏日都市計畫（第3次通盤檢討）案」發布實施前之原土地使用分區或公共設施用地，應回復61年11月30日發布之都巿計畫之原土地使用分區或公共設施用地，即仍維持農業使用狀態。

(2).又「變更烏日都市計畫（第4次通盤檢討）案」迄未經核定，亦應剔除附註以區段徵收開發。

(3).抗告人一再陳情應以區段徵收以外方式（例如巿地重劃）開發前竹地區，皆未經處理（抗告人曾出具「107年6月22日（或23日）陳情書」，為前開內容之陳情。復以陳情未獲處理，而提起訴願，經訴願機關行政院作成107年12月13日院臺訴字第1070218036號訴願決定，為訴願不受理之諭知）。

(4).相對人內政部106年8月14日函、土地徵收審議小組第131次會議決議逾越權限，依法無效。B.訴願機關行政院則於108年6月13日作成院臺訴字第1080178051號訴願決定，而為以下之規制決定：

(1).抗告人廖萬慶與徐天佑部分，從實體上駁回訴願。

(2).抗告人反對烏日區前竹區段徵收自救會部分，則以「該主體非屬原處分相對人，又非原處分之利害關係人」為由，從程序上為訴願不受理之諭知。C.抗告人則在前開訴願決定作成前，先於108年1月28日，以「提起訴願後，訴願機關逾3個月不為訴願決定」為由，逕向臺中高等行政法院（下稱原審法院）提起行政訴訟，並「訴之聲明」中，擴張爭訟範圍（詳如下述）。而經原審法院作成108年度訴字第38號裁定（下稱原裁定），駁回抗告人各項「訴之聲明」，抗告人因此提起本件抗告。

三、原裁定駁回抗告人在原審所提各項訴之聲明，其理由如下所述：

1.針對抗告人主張撤銷「相對人內政部106年8月14日函」與「行政院107年11月29日院臺訴字第1070216632號訴願決定」（針對前述「相對人內政部106年8月14日函」所作之訴願決定）部分：A.相對人臺中巿政府報請相對人內政部核定「區段徵收開發範圍」，僅係區段徵收計畫書報核、審議及核准前之準備程序。B.相對人內政部依土地徵收條例第4條規定，審議區段徵收開發範圍之合理性，所為核定係屬上級行政機關本於職權針對個別徵收案件之職務上指示或監督之內部行為。C.又相對人內政部106年8月14日函行文對象為相對人臺中巿政府，尚未對外發生影響徵收範圍內土地所有權人權益之法律效果，顯非行政處分。D.是抗告人逕行對之提起訴願及撤銷訴訟，自非合法，應予駁回。

2.針對抗告人主張撤銷「行政院107年12月13日院臺訴字第1070218036號訴願決定」部分：A.抗告人107年6月22日陳情書係就相對人臺中巿政府107年6月23日召開前竹區段徵收公聽會程序提出陳情意見。B.由於當時系爭前竹區段徵收尚未經相對人內政部核定，且抗告人於陳情書內引用行政程序法第168條至第171條規定表明其陳情依據，核其性質僅係就行政興革建議、行政權益維護之陳情事項，非屬人民依法申請案件。C.是以，相對人內政部認抗告人上述陳情事項，係屬相對人臺中巿政府權責，而依行政程序法第172條之規定，以107年6月25日內授中辦地字第1070034118號函移由相對人臺中巿政府處理。D.相對人臺中巿政府復於107年6月28日作成府授地區二字第1070141611號函，答覆抗告人等所提相關疑義。E.相對人內政部就此所為僅係單純的事實敘述或理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，亦無不作為之情事。F.抗告人陳稱「內政部都市計畫委員會第739次會議決議失其效力」一節，因相對人內政部之都市計畫委員會會議，僅係核定都巿計畫前內部之準備工作，其作成之會議決議並非本於行政權而對人民直接發生法律上之效果，亦非行政處分。G.是以抗告人逕行對相對人內政部上開作為提起訴願及撤銷訴訟，自非合法，應予駁回。

3.針對抗告人主張撤銷行政院108年2月20日院臺訴字第1080165688號訴願決定部分：A.相對人臺中市政府於辦理協議價購、通知所有權人陳述意見及召開區段徵收公聽會後，以107年7月6日府授地區二字第1070152383號函檢送區段徵收計畫書、徵收土地圖冊、土地使用計畫圖等報請相對人內政部核定。相對人內政部以107年8月1日內授中辦地字第1071304820號書函通知抗告人及其他本案範圍內所有權人陳述意見，經107年8月8日內政部審議小組第163-1號案件會議審議，決議准予區段徵收。相對人內政部以107年8月16日臺內地字第1071305012號函（下稱相對人內政部107年8月16日函）檢送第163次會議紀錄予與會委員。抗告人不服，繕具107年8月27日訴願書，檢附相對人內政部107年8月16日函及第163-1號案件會議紀錄摘頁影本，以相對人臺中巿政府非以巿價進行協議，違反公平交易，相對人臺中巿政府不能申請徵收土地，遑論抗告人列席107年8月8日會議陳述意見內容，係公法上陳情事件，相對人內政部未經處理，自不應核准徵收，請求撤銷107年8月8日會議編號第163-1號案件准予區段徵收之決議。B.按相對人內政部為審議土地徵收案件，特設土地徵收審議小組，該小組決議事項應作成紀錄，送交相對人內政部辦理，為相對人內政部土地徵收審議小組設置要點第1點及第10點所明定。是相對人內政部土地徵收審議小組為該相對人內政部之內部單位，其107年8月8日會議決議係核定土地徵收案件之內部準備工作，相對人內政部以107年8月16日函檢送第163次會議紀錄，尚未對外直接發生法律效果，自非行政處分。是抗告人對之提起訴願及撤銷訴訟，自非合法，應予駁回。

4.針對抗告人主張撤銷「相對人臺中市政府107年10月2日公告」部分：A.相對人臺中市政府107年10月2日公告，乃相對人臺中市政府接到原處分後，依土地徵收條例第18條通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人業經公告之函文。該公告關於「徵收處分」規制效力部分，尚非行政處分。B.抗告人起訴所主張理由，均係針對系爭區段徵收處分有何不合法之事項為爭執，並非針對其餘公告事項有爭執，即便對其餘公告事項有爭執，亦未經訴願程序，故抗告人以該公告提起撤銷訴訟，即非合法，應予駁回。

5.針對抗告人主張撤銷原處分部分：A.本件抗告人雖主張「其不服原處分，已於107年10月15日提起訴願，但訴願機關行政院逾3個月不為決定，故依行政訴訟法第4條提起撤銷訴訟」云云。B.惟查：

(1).抗告人不服原處分，固已向訴願機關行政院提起訴願，但因訴願機關認為抗告人之訴願書不合法定程式，而其情形可補正，乃依訴願法第62條規定通知抗告人應於20日內補正。

(2).上述「命補正」等情，有行政院秘書長108年2月1日院臺訴字第1080000434號函在卷可稽。該函明確記載：……臺端等107年10月15日訴願書記載訴願人為廖萬慶君、徐天佑君、反對烏日區前竹區段徵收自救會（代表人：張金城君），另檢附附件8『反對烏日區前竹區段徵收自救會會員名冊48人』係彩色影印，請陳明並補正下列事項（抗告人並於108年2月14日函覆）。

(1)究仍以廖萬慶君、徐天佑君、反對烏日區前竹區段徵收自救會之名義提起訴願？或以會員48人為訴願人提起訴願？

(2)倘由廖萬慶君、徐天佑君、反對烏日區前竹區段徵收自救會之名義提起訴願，請各別陳明所爭被徵收土地地號或土地改良物所在土地地號，倘無被徵收土地或土地改良物，究有何法律上之利害關係提起訴願？

(3)倘由會員48人共同訴願，應列表陳明各訴願人所爭被徵收土地地號或土地改良物所在土地地號，由各訴願人依法在檢還之名冊補行簽名或蓋章，並選任其中1人至3人自然人為代表人，補具由48人具名選任代表人之委任書。

(3).依訴願法第85條規定，本件「逾期不為訴願決定」之期間計算，即應自補正日（108年2月14日）之次日（108年2月15日）起算。

(4).抗告人未待其屆滿，即於108年1月28日提起本件撤銷訴訟，且訴願機關迄未作成訴願決定，抗告人此部分起訴即非合法，應予駁回。

6.綜上所述，抗告人提起本件訴訟，為不合法，應以裁定駁回之。又本件既係程序不合法而應裁定駁回，則兩造實體上之主張，即無審究之必要。

四、抗告意旨，在扣除「已在原審中主張，而為原裁定在理由中詳予論駁。或者與原裁定理由判斷（均屬程序事項）無涉之實體爭點」者後，真正有待本院作成判斷之爭議事項，與對應之抗告人理由論述，均與「駁回撤銷原處分」之聲明有關，爰詳如下述：

1.自107年10月15日抗告人提起訴願時起，至108年1月15日屆滿3個月為止，在此期間內，行政院從未依據訴願法第85條規定通知抗告人延長訴願決定。縱然行政院於108年2月1日曾要求抗告人提報土地所有權資料，然已後於108年1月15日，該條件先成就，即無起訴不合程式問題。且先前多次訴願，行政院皆未要求提報土地所有權資料，行政院何不經由所轄機關（即相對人）提供，更具公信力。

2.原裁定之論述完全看不到「依訴願法第85條規定通知延長訴願決定」之事實證據，是以原裁定即有違背行政訴訟法第243條第2項第6款不備理由之違背法令情形。

3.又原裁定以「抗告人未經訴願決定即提起撤銷訴訟，違反行政訴訟法第4條第1項規定」等理由，裁定駁回抗告人本件之訴。惟行政院已於108年6月13日以院臺訴字第1080178051號訴願決定書駁回抗告人之訴願，訴願程序既已終結，本件訴訟要件之欠缺即已補正，原裁定無可維持。

五、本院對前開抗告事項之判斷結論及其理由形成：

1.抗告無理由之部分：經查原裁定中有關「撤銷原處分」以外部分之駁回理由，均屬合法有據。而抗告人也未提出有論辯價值之法律主張，此等部分抗告均無理由，應予駁回。

2.抗告有理由之部分：至於原裁定有關「駁回抗告人撤銷原處分聲明」部分，則基於下述法理說明，原裁定此部分「駁回抗告人3人所提處分撤銷訴訟」之主文諭知，於法尚有未合，應發回原審法院，更為實體審理，爰說明如下：A.此部分爭點所涉及之法律規定：

(1).行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。

(2).訴願法第85條第1項及第2項規定：(A).第1項：訴願之決定，自收受訴願書之次日起，應於3個月內為之；必要時，得予延長，並通知訴願人及參加人。延長以1次為限，最長不得逾2個月。(B).第2項：前項期間，於依第57條但書規定補送訴願書者，自補送之次日起算，未為補送者，自補送期間屆滿之次日起算；其依第62條規定通知補正者，自補正之次日起算；未為補正者，自補正期間屆滿之次日起算。B.原裁定依以下之客觀事實，基於下述法律適用邏輯，進行法律涵攝，導出「抗告人在訴願決定未實際作成前，或依法應作成訴願決定之期間屆滿，而訴願機關仍然未為訴願決定之情況下，即以原處分為訴訟程序標的，提起本件行政訴訟，其起訴不合程序，且該起訴不合法狀態，在原裁定於108年3月26日作成前，始終存續，而認抗告人此部分請求不需進入實體審查階段，即可逕從程序上裁定駁回其等此部分訴之聲明。

(1).抗告人3人於107年10月15日提起訴願，訴願機關則於108年2月1日，依訴願法第62條規定，以「抗告人3人所提訴願書不合法定程序」為由，命其等補正相關資料。抗告人3人則於108年2月14日完成補正。

(2).此時依訴願法第85條第2項之後段規定，同條第項所定3個月期間應自108年2月15日起算，算至108年5月15日止，抗告人3人方得以「訴願機關逾期不為訴願決定」為由，對原處分「合法」提出「處分撤銷訴訟」。

(3).而抗告人3人卻於108年1月28日即行向原審法院，以原處分為訴訟程序標的，提起處分撤銷訴訟。此等起訴不合法瑕疵，延續至108年3月26日原裁定作成時，始終未曾治癒。自應依法裁定駁回其此部分之訴。C.但原裁定以上法律見解，核與行政爭訟法制之規範體系不符。其法律涵攝結論，亦非正確。爰說明如下。

(1).依行政訴訟法第4條第1項規定，人民提起訴願又未經訴願機關延長訴願決定期間者，若訴願機關逾3個月不作成訴願決定，該提起訴願之人民，即可逕行行政訴訟。

(2).而該3個月之起算時點，「原則上」應自提起訴願之翌日起算。只有在訴願機關認定「人民提起訴願不合法定程式（包括補提訴願書在內），而依訴願法第62條或同法第57條規定，命其補正時」，該3個月期間之起算點，才依訴願法第85條第2項前段及後段規定，改以「實際補正（包括補提訴願書）之次日」或「應補正期間屆滿（包括應補提訴願書之最後一日）之次日」起算。

(3).若當事人提起訴願後逾3個月，訴願機關均未作成訴願決定，又未依訴願法第62條規定與同法第57條規定，命當事人補正法定程式（含補提訴願書），則該3個月期間本即應自提起訴願之次日起算。

(4).又當前開3個月期間自提起訴願日起算後，逾3個月訴願機關仍未作成訴願決定。當事人立即取得「依行政訴訟法第4條第1項規定，逕行提起行政訴訟」之程序法上請求權。此時可再分以下不同情形，探討後續處理程序。(A).若當事人未行使此項程序法上請求權，而訴願機關事後依訴願法第62條或同法第57條規定，要求當事人補正「提起訴願之法定程式欠缺」。該當事人之程序法上請求權，基於「程序從新之法理」，因訴願法第85條第2項規定之適用結果，而復歸消滅。(B).但若當事人已依法行使此項程序法上請求權，實際提起行政訴訟。此時基於程序安定性之考量，不容許已合法之起訴行為，復「溯及既往」歸於消滅，該起訴即屬合法之起訴。訴願機關自不得再依訴願法第62條規定或同法第57條規定，命當事人補正法定程式，藉以延長其作成訴願之期限。倘不為如此解釋，已合法起訴之案件，即會因訴願機關之事後作為使訴訟法律關係陷入不安定之狀態，同時也有助長訴願機關事前怠惰之危險，實非行政爭訟法制之應有規範狀態。

(5).在本案中，抗告人3人於107年10月15日出具訴願書（見原審卷1第77頁），依法提起訴願後，至108年1月15日即屆滿3個月。抗告人3人於108年1月28日即行起訴，訴願機關行政院卻係於108年2月1日方依訴願法第62條規定，要求抗告人提報土地所有權資料，以「補正」法定程式之欠缺。此時抗告人3人已合法起訴在先，自無從因事後之命補正，使原來合法起訴之權利，復歸於消滅，而形成「起訴不備法定程式」之瑕疵。原裁定此等法律涵攝，明顯有誤，無從維持。D.是以原裁定此部分之判斷結論於法不合，難以維持，且抗告人此部分之起訴既屬合法，即應由原審法院進行實體審理，故有發回必要。

3.綜上所述，原裁定關於「駁回抗告人3人所提原處分撤銷訴訟」之主文諭知，其認事用法尚有違誤，應認抗告為有理由，且有由原審法院調查後更為裁判之必要。至於其餘駁回部分之主文諭知，其認事用法則無違誤，抗告人此部分之抗告為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件抗告為一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異