臺北高等行政法院判決

105年12月22日辯論終結

原告

建中工程股份有限公司

代表人

陳吉輝（董事長）

訴訟代理人

謝樹藝 律師

訴訟代理人

陳建至 律師

被告

新竹市政府

代表人

林智堅（市長）

訴訟代理人

蔡伊雅 律師

張祐家

上列當事人間產業創新條例事件，原告不服經濟部中華民國105年6月27日經訴字第10506304970號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

1.「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。

2.本件原告起訴時，原聲明：「訴願決定及原處分均撤銷。被告就原告104年2月10日申請新竹市古賢段9-2、9-3、11、15、17、18地號等6筆土地利用毗連非都市土地擴廠工業使用，應作出核准之行政處分。」嗣原告於訴訟中，變更訴之聲明為：「訴願決定及原處分均撤銷。被告就原告104年2月10日申請新竹市古賢段9-2、9-3、9-4、9-5、11、15、17、18、18-1地號等9筆土地利用毗連非都市土地擴廠工業使用，應作出核准之行政處分。」經核上開地號之調整，只是原地號之土地分筆作業，就土地之總面積及位置並未變更；原告上開訴之變更，與原訴請求之基礎事實相同，揆諸前揭規定，應予准許。

二、事實概要：

1.原告因其位於新竹市東大路3段110巷30號之新竹廠有擴展工業需要，前向被告申請利用新竹市古賢段9-2、9-3、11、15、17、18地號等6筆毗連非都市土地辦理變更編定之擴展計畫。案經被告依興辦工業人使用毗連非都市土地擴展計畫申請審查辦法等規定，由相關單位辦理審查，並以101年12月22日府產商字第1010153552號函核准原告所提擴展計畫。嗣被告查獲原告將其新竹廠之廠地機械設備出租予其他公司，現場從事製造、加工者為其他公司，乃認原告行為不符合原核定擴展計畫之內容，並通知原告改善，並告知屆期未改善，將依規定廢止原核定之擴展計畫。惟原告屆期仍未改善，又於104年2月10日向該府申請核發工業用地證明書。被告遂依產業創新條例第66條第3項、行政程序法第123條第1款及第4款等規定，以104年3月27日府產商字第1040054721號函為廢止原核定擴展計畫及不核發工業用地證明之處分。

2.原告不服，提起訴願，經經濟部以104年10月15日經訴字第10406313750號訴願決定書撤銷前揭處分，命被告另為適法之處分。被告乃重行審查，並核認原告於其擴展計畫核定後，並未依擴展計畫進行擴展工業，反將其廠房機具出租他人使用，由其他公司於現場從事製造、加工，原核定處分之事實事後已發生變更，且出租他人使用所衍生之製造加工行為，對公益有危害可能，爰依行政程序法第123條第4款等規定，以105年1月15日府產商字第1050018884號函為廢止原核定擴展計畫及不核發工業用地證明之處分（下稱「原處分」）。原告不服，提起訴願，經經濟部105年6月27日經訴字第10506304970號決定訴願駁回，原告不服，遂提起行政訴訟。

三、本件原告主張：

1.原告雖將新竹廠內拌合機及其機具出租予第三人永工程有限公司使用，然此出租行為，並不會導致新竹廠隸屬關係或事業主體變更為永工程有限公司。蓋因新竹廠所座落之土地、建造之廠房、購買之機具設備等，仍均為原告所有而仍隸屬於原告。綜觀工廠管理輔導辦法及其他相關規定，並無明文要求工廠登記事業主體於機具出租予他人時即認定為變更事業主體而有辦理工廠變更登記之需要。易言之，立法者或主管機關對於機具出租予他人使用之情形並非隸屬事業主體變更而需變更登記，故未有明文規定，既然法未明文將此機具出租之情形認定為變更登記事項，被告即不能在法無規範之情形下，逕行認定機具出租行為導致工廠隸屬事業主體發生變更，而不符原核定擴產計畫內容，以此錯誤事實為基礎遽為原處分。

2.被告103年12月26日府產商字第1030222354號函（下稱「103年12月26日函」，參本院卷p37-38），以原告工廠違反申請審查辦法第16條第1項之規定，而依產業創新條例第66條發函要求原告改善，並註明屆期未改善將廢止原核定之擴展計畫，惟原處分卻以行政程序法第123條第4款而廢止原計畫，原處分所據之理由與103年12月26日府產商字第1030222354號函要求原告限期改善之法規依據不同，足見被告廢止原核定之擴展計畫之理由事前並未告知原告，卻逕行以此為由廢止原核定之擴展計畫，顯然未踐行正當法律程序而有違法。原告申請之毗連土地係國有財產局所有之土地，原告並非所有權人，且並無使用管理之權限及事實，更沒有將申請之毗連土地出租予他人使用之情形，被告於前階段認定事實已有錯誤。

3.原告於擴展計劃核定後，即積極按計畫進行擴展工業，原處分說明五第1行之敘述，顯與事實不符。原告於擴展計劃核定後，一再盡最大努力依法及被告之要求進行擴展。按核定計畫處分101年12月22日府產商字第1010153552號函之要求（參本院卷p37-38），完成回饋金繳納、綠地分割及綠地設施作業，並將此相關文件於104年2月10日以建中字第10400210號函請被告核發工業用地證明書（參本院卷p42），足見原告於擴展計畫核定後，即積極按計畫進行擴展工業，並已完成被告針對本件擴展計畫之要求。

4.原處分說明五第4行謂出租予他人使用衍生之製造加工行為，所產生對公益有危害可能云云，全無依據。原告因擴展工業之需要，依興辦工業人使用毗連非都市土地擴展計畫申請審查辦法向被告申請增加新竹市古賢段9-2、9-3、11、15、17、18地號等6筆毗連土地辦理變更編地，擴展計畫中原使用方式為從事瀝青混凝土工程。從另一個角度觀察，若強將第三人永營造股份有限公司承租使用機具一節作為撤銷擴展計畫之理由，然永營造股份有限公司亦為從事相同瀝青混凝土工程，既然從事相同生產工作，與被告原核定之擴展計畫之工業性質、內容，並無扞格。若謂將有危害公益之情形發生，被告自應負舉證之責，而不宜僅因其係行使公權力之機關，即可任意認定。

5.依興辦工業人使用毗連非都市土地擴展計畫申請審查辦法第8條第2項、第9條第1項第1款規定可知，興辦工業人繳交回饋金並完成綠地辦理土地分割、及按核定之綠地規劃配置圖施設後，主管機關即應核發工業用地證明書。原告既已符合上開審查辦法第8條第2項完成回饋金繳納、綠地分割及綠地設施作業等相關要求，被告應依上開審查辦法第9條第1項第1款，核發工業用地證明書，此為羈束處分之概念，被告並無裁量之權限，卻在原告符合法定要件之情況下仍否准核發工業用地證明書。

6.並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，被告就原告104年2月10日申請新竹市古賢段9-2、9-3、9-4、9-5、11、15、17、18、18-1地號等9筆土地利用毗連非都市土地擴廠工業使用，應作出核准之行政處分。訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

1.被告於104年3月19日亦以府產商字第1040046564號函明確告知原告（參本院卷p105），興辦工業人使用毗連非都市土地擴展，以原廠土地使用空間確有不足使用情形，且其申請使用毗連非都市土地應有其合理性及必要性，而原告其新竹廠現場從事製造、加工者為其他公司，原告已將原廠地機械設備出租予其他公司，事實已有變更，並提醒原告注意原廠地使用應與原核定擴展計書相符。是被告實已於廢止原核定擴展計書前將訴願人嗣後變更其新竹廠地之使用，有違原核定擴展計書內容之事實告知原告，並無未事前告知原告之情事。依行政程序法第103條第5款規定（事實明確），被告於廢止原核定擴展計畫前縱未事先告知原告並給予陳述意見之機會，於法亦無不合，本件被告並無未踐行正當法律程序之違法。

2.因原告已無擴展之需要及必要，卻仍要將毗連非都市土地由原來之農牧用地被迫變更為工業用地，使得該等土地之使用目的受到改變及限制，並將使土地使用分區管制之規則遭受破壞，使得不應給予變更為工業用地使用之土地，卻因被告原核定之擴展計畫而令原告得申請變更編定為工業用地並取得工業用地，非指承租之公司與原告從事相同瀝青混凝土工程，而對公益有所危害，原告恐有所誤解。原告未依擴展計畫之行為顯已逾被告原核定處分可掌控之範圍，不但將使產業創新條例及審查辦法基於促進工業發展而例外賦與興辨工業人得使用毗連非都市土地之公益目的無法達成，且將使該等毗連非都市土地由原來之農牧用地被迫變更為工業用地，使得該等土地之使用目的受到改變及限制，並將使土地使用分區管制之規則遭受破壞，使得不應給予變更為工業用地使用之土地，卻因被告原核定之擴展計畫而令原告得申請更編定為工業用地並取得工業用地證明書。是原核定擴展計畫之處分所依據之事實，因原告反將廠房及機具出租他人使用之事後發生之變更，已明顯違反產業創新條例當初立法基於促進工業發展之公益目的，且將使土地使用分區管制之公益目的遭受破壞，若不廢止原核定擴展計畫難謂對公益無危害可能。

3.原處分係能恢復毗連土地原來使用目的，最經濟有效之手段，原告既無擴廠之需要，廢止原核定擴廠之申請對其侵害相較於所欲保障之土地農業利用公益小，故以廢止原核定處分為手段，就本案而言，符合比例原則，亦趨近為非透過廢止原核定處分，才可阻止土地使用分區管制之規則遭受破壞，防止土地合法利用此公益發生危險。

4.依行政程序法第123條第4款，本案事後有發生變更之事實，為原告於原處分後發生無需要擴廠需要及必要之事實變更：原告於原申請書之擴展計畫書表明「…工廠目前以生產瀝青混凝土為主，由於業務擴展迅速，原有廠房已漸不敷使用，而有利用毗連之土地擴展廠房使用之議」，惟原告與訴外人所簽訂之租賃契約租約期間為102年11月1日至105年10月31日，為期3年，而提前終止之原因為第三人永工程有限公司造成空氣汙染遭被告機關要求停工之故，非原告擴用廠房之需求，且至原處分作成時，業經九個月，期間未見原告有擴廠需求之情狀，而原告有無變更工廠登記並無影響原告將廠房租借他人使用之事實，故廢止原核定處分，於法尚無不合。

5.並聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

五、兩造不爭之事實，及兩造之爭點：

1.如事實欄所述之事實，業據提出被告101年12月22日府產商字第1010153552號函（參本院卷p35-36）、被告102年1月14日府產商字第1020005325號函（參本院卷p128）、被告102年11月28日府產商字第1020384655號函（參本院卷p41）、被告103年12月26日府產商字第1030222354號函（參本院卷p37-38）、104年3月18日府產商字第1040046963號違反工廠管理輔導法處分書（參本院卷p103-104）、被告104年3月19日府產商字第1040046564號函（參本院卷p105）、被告104年3月27日府產商字第1040054721號函（參本院卷p121-122）、經濟部工業局104年2月16日工地字第10400109900號函（參本院卷p160-161）、經濟部工業局104年12月1日工地字第10401023800號函（參本院卷p181-182）經濟部中部辦公室104年3月3日經中一字第10431314220號函（參本院卷p102）、原告104年1月5日（104）建總發字第005號函（參本院卷p39）、原告104年2月10日建中字第10400210號函（參本院卷p42）、土地登記第二類謄本（參本院卷p44-49、p198-206）、契約終止書（參本院卷p65-66）、租賃契約書（參本院卷p91-98）、工廠勘查紀錄表（參本院卷p99-101）、興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查意見彙整表（參本院卷p125）、新竹市建中工程股份有限公司申請利用毗連非都市土地擴展計畫案（參本院卷p211-213）、興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫申請書（參本院卷p224）、毗鄰地擴展用地範圍圖（參本院卷p225）、地籍圖謄本（參本院卷p226）、原處分（參本院卷p21-22）、訴願決定（參本院卷p23-34）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。

2.兩造爭點為：被告依行政程序法第123條第4款等規定，廢止原核定擴展計畫及不核發工業用地證明之處分，是否違法？

六、本院判斷：

1.本件應適用之法規：A.產業創新條例第65條：「（第1項）興辦工業人因擴展工業或設置污染防治設備，需使用毗連之非都市土地時，其擴展計畫及用地面積，應經直轄市、縣（市）主管機關核定後發給工業用地證明書，辦理使用地變更編定。（第2項）前項擴展工業，以直轄市、縣（市）主管機關認定之低污染事業為限。（第3項）依第1項規定擴展工業時，應規劃變更土地總面積10%作為綠地，並由直轄市、縣（市）主管機關辦理變更編定為國土保安用地。（第4項）興辦工業人為擴展工業或設置污染防治設備，於使用地變更編定前，應繳交回饋金；其回饋金之計算及繳交，準用第34條第1項規定。（第5項）第1項擴展範圍內之公有土地，由各該出售公地機關辦理讓售或出租，不受土地法第25條及地方政府公產管理法令規定之限制；其計價方式，按一般公有財產計價標準計算。（第6項）直轄市、縣（市）主管機關審查擴展計畫，應向申請人收取審查費。（第7項）第1項擴展計畫之申請要件、應備書件、申請程序、申請面積限制、第2項低污染事業之認定基準、前項審查費收取基準及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」B.興辦工業人使用毗連非都市土地擴展計畫申請審查辦法第2條：「產業園區外之興辦工業人因擴展工業或設置污染防治設備，原廠土地已不敷使用，需使用毗連非都市土地時，其擴展計畫與用地面積之申請及審查，依本辦法辦理。」第5條：「（第1項）興辦工業人因擴展工業需使用毗連非都市土地者，應符合下列各款條件：一、原廠及擴展工業均屬低污染事業。二、原廠土地已領有工廠登記證明文件，且確有擴廠需要。三、原廠土地符合土地使用分區或編定使用地類別。四、申請變更編定總面積不得超過原廠土地總面積之1.5倍。但申請變更編定總面積未超過0.5公頃者，不在此限。五、原廠土地及申請變更編定土地總面積合計不得超過10公頃。六、規劃變更土地總面積10%之土地作為綠地。七、未妨礙鄰近道路、農田灌溉排水及農路系統。八、廢污水排放應與農業灌溉排水系統做分流規劃。九、確有合理使用毗連非都市土地之必要。十、申請使用毗連非都市土地辦理變更編定以二次為限。十一、擴展土地屬經濟部公告之嚴重地層下陷地區者，應依水利法施行細則第46條第1項規定辦理或取得合法水源證明。

十二、非屬其他法令規定禁止使用。十三、擴展設置屬營運總部者，應取得經經濟部核發之營運總部認定函。（第2項）前項第1款所稱低污染事業，由直轄市、縣（市）主管機關依附表認定之。（第3項）第1項第6款綠地之配置，應以區隔使用不相容之相鄰土地為原則。（第4項）第1項第9款所稱合理使用毗連非都市土地之必要，應考量擴展工業之產業特性、原料、產品、機器設備之型態與數量或原廠與毗連非都市土地之單位產值與產量，予以衡酌必要擴展面積及可留設空地。」C.行政程序法第123條：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。」

2.本件原處分之意旨概以：原告於其擴展計畫核定後，未依擴展計畫進行擴展工業，反將其廠房機具出租他人使用，由其他公司於現場從事製造加工，原擴展計畫核定處分所依據之事實，因事後發生之變更（原告將廠房及機具出租他人使用），已明顯違反產業創新條例當初立法基於促進工業發展之公益目的，且將使土地使用分區管制之公益目的遭受破壞，若不廢止原核定擴展計畫難謂對公益無危害可能；爰依行政程序法第123條第4款等規定，廢止原核定擴展計畫及不核發工業用地證明之處分。足見本件之實質爭執在於：行政處分（原擴展計畫核定處分）所依據之事實有無事後發生變更？及是否不廢止該處分對公益將有危害？

3.本案參酌產業創新條例第65條第1項之規定，使用毗連非都市土地之要件，以興辦工業人因「擴展工業或設置污染防治設備」為限，其擴展計畫及用地面積經核定後，始發給工業用地證明書，辦理使用地變更編定；若擴展計畫核定經廢止，則自無發給工業用地證明書之餘地。A.而是否有擴展工業使用毗連非都市土地之必要，參見產業創新條例第65條第7項授權訂立之法規命令「興辦工業人使用毗連非都市土地擴展計畫申請審查辦法」第5條第4項，其合理使用毗連非都市土地之必要，應考量擴展工業之產業特性、原料、產品、機器設備之型態與數量或原廠與毗連非都市土地之單位產值與產量，予以衡酌必要擴展面積及可留設空地等。此項規範與產業創新條例第65條之授權目的、內容、範圍相一致，合於法律保留原則，本院自得援用。若興辦工業人如原告於其擴展計畫核定後，未依擴展計畫進行擴展工業，反將其廠房機具出租他人使用，由他人於原告廠區從事製造加工，足以彰顯原告所稱擴展計畫（廠區不足使用而有使用毗連非都市土地之擴展必要）所考量之事實，事後發生變更（廠房機具得以空閒，而另出租他人使用，已無廠區不足使用之情事），參酌上開審查辦法第5條第4項，考量擴展工業之機器設備之型態與數量，並無不足使用之情形；則被告原擴展計畫核定處分所依據之事實，事後發生變更，足堪認定。B.至於，若不廢止該處分是否對公益將有危害部分，參酌上開審查辦法第5條第4項之規範意旨，事關原廠與毗連非都市土地單位產值與產量之衡量，涉及到土地使用編定之變更，這是個主管機關於產業創新條例規範下價值選擇的範疇，將使興辨工業人得以「額外地」使用毗連非都市土地，也影響該等毗連非都市土地由「原來之」用地變更為工業用地；換言之，擴大了興辦工業人額外地使用工業用地，代價是放棄該等土地原來之使用目的；這些涉案之毗連非都市土地受到改變及限制，如非有助於產業發展，渠等土地使用分區管制之讓步則無意義。原處分不核發工業用地證明，即得維持毗連土地原來使用目的，而不變動土地之原使用利益，當屬損益權衡最經濟有效之手段。當原告無擴廠之需要，廢止擴廠計畫之核定，並未破壞原告未擴廠之利益，其侵害相較於毗連土地之原利用公益為小。則以廢止原核定處分為手段，適足以防止土地合法利用之公益遭受破壞；就此，被告依行政程序法第123條第4款等規定，廢止原核定擴展計畫及不核發工業用地證明之處分，當屬合法有據。

4.綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。又原告將廠區設備出租他人，依行政程序法第103條第5款規定（事實明確），即使被告於廢止原核定擴展計畫前，事先未告知原告並給予陳述意見之機會，於法亦無不合，況本案被告於104年3月19日亦以府產商字第1040046564號函告原告相關事宜（參本院卷p105），自無未踐行正當法律程序之違法。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭