臺北高等行政法院判決

106年6月8日辯論終結

原告

李榮東

訴訟代理人

郭令立 律師

被告

臺北市士林地政事務所

代表人

施乃仁（主任）

訴訟代理人

陳小玲

訴訟代理人

蔣素娥

訴訟代理人

陳金同

參加人

林淑娥

　何金枝

劉何秋茶

何美珠

　何珠

　何勝男

何勝輝

　趙何明美

　楊陳靜惠

　許陳隨玉

　宋陳好

陳義明

　陳義正

　葉人和

葉文忠

　葉碧霞

　葉碧珠

呂余津子

　葉余金英

李余金鳳

　 余昭華

　余何錦菊

　余明元

　余瑞萍

余雅惠

　余慧君

　洪輝煌

　陳洪麗娜

　林洪麗嬌

　洪素娥

　張洪麗櫻

洪碧滿

　洪淑美

　許榮庭

　何榮燦

　何淑華

許淑玲

　許淑英

上列當事人間所有權登記事件，原告不服中華民國105年9月20日臺北市政府訴願審議委員會府訴二字第10509127800號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：臺北市士林區芝蘭段2小段235地號土地（下稱系爭土地）之登記所有權人為何烏定，前經臺北市政府於民國（下同）99年8月25日公告為「土地總登記時登記名義人之姓名、名稱或住址記載不全或不符」之土地，被告依臺北市政府函囑於系爭土地所有權部之其他登記事項欄註記：「屬地籍清理清查辦法第3條第10款之土地」。嗣臺北市政府以103年2月20日府地籍字第10330563100號公告代為標售系爭土地，並經被告依臺北市政府函囑於系爭土地所有權部之其他登記事項欄註記：「依地籍清理條例第11條第1項規定代為標售」。嗣案外人何美月等人委由代理人何榮燦檢附相關資料，以103年5月28日收件士清字第000050號土地登記申請書，向被告申請系爭土地之繼承登記（下稱系爭土地繼承登記申請案），被告乃報請臺北市政府地政局（下稱本府地政局）依地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第19條（現修正為該辦法第22條）第1項第3款規定暫緩標售系爭土地，臺北市政府乃以103年5月30日府地籍字第10331865700號公告暫緩系爭土地標售。嗣被告以案外人何美月等人經通知補正逾期未補正為由，依地籍清理條例第7條第1項規定，以103年12月22日駁回通知書駁回其繼承登記申請案，臺北市政府復以104年9月16日府地籍字第10432569100號公告代為標售包含系爭土地之地籍清理未能釐清權屬土地。

（二）原告於104年12月28日決標取得系爭土地，並由臺北市政府核發105年2月26日府地籍字第10530572703號臺北市政府代為標售土地產權移轉證明書（下稱系爭土地移轉證明書）。嗣原告委由代理人陳淑錦檢附系爭土地移轉證明書等文件，以105年3月9日收件士林字第3425號土地登記申請書，向被告申請系爭土地之所有權移轉登記（下稱系爭登記案），案經被告於105年3月10日辦竣登記。

（三）被告嗣查得前開103 年12月22日駁回通知書無郵務送達之證明資料，而由案外人何美月等人之代理人何榮燦於105年3 月16日至被告親取以為送達。被告審認系爭登記案不符地籍清理條例第11條等規定，乃依行政程序法第117 條規定，於105 年4 月26日辦竣撤銷系爭登記案，並以105年4 月27日北市士地登字第10530821600 號函知原告該所已撤銷系爭登記案並重新收件等情。嗣臺北市政府以105年4 月27日府地籍字第10531094400 號公告撤銷臺北市政府104 年9 月16日標售公告；並以105 年4 月27日府地籍字第10531094401 號公告撤銷臺北市政府104 年12月29日開標結果公告，及註銷系爭土地移轉證明書。嗣被告因系爭土地移轉證明書業經註銷，審認原告申請系爭土地所有權移轉登記案有依法不應登記事由，爰依土地登記規則第57條第1 項第2 款規定，以105 年4 月29日士登駁字第000094號駁回通知書駁回原告之申請，該駁回通知書於105年5 月11日送達。原告不服臺北市政府105 年4 月27日北市士地登字10530821600 號及105 年4 月29日北市士地登字第10530822600 號函（下稱原處分），於105 年5 月24日經由被告向臺北市政府提起訴願，經遭決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

（一）被告告以105 年4 月27日北市士地登字第10530821600 號函撤銷買賣登記之處分有違法不當侵害原告權益之理由。

１、查系爭土地既於標售前係登記為何烏定所有，亦無任何繼承人之繼承登記，被告並為依地籍清理條例代為標售之註記，此等登記依法賦予絕對真實之公信力，原告信賴登記而參與標售得標取得土地權利，並已辦竣登記取得系爭土地之所有權，依法自受信賴登記效力之保護，被告為地政機關，竟無視土地登記之公信力及絕對效力，置原告信賴登記所取得之權利於無顧，率將原告取得之土地登記逕予撤銷，其所致生土地登記公信力、絕對效力之喪失，及造成人民對政府機關所為註記公告均認為空言之公信力鄂傷，實無以復加，縱退步言認原准原告登記之處分有何「違法」（僅假設語），則被告以其自身之送達疏失為藉口，率爾將善意信賴登記取得之新登記逕予撤銷，將使取得新登記之人仍將惶惶終日，不知其登記是否會遭到突如其來之撤銷，將使交易安全蕩然無存，顯對公益有重大之危害，依法不得撤銷，原處分於法自屬有違，訴願決定竟認「撤銷訴願人系爭登記案難謂對公益有重大危害」，實非可採至明。

２、且依土地登記規則第144條之規定，被告如欲塗銷已辦竣之登記，除需屬土地登記規則第144條之兩項事由之一外，且需先報請直轄市或縣（市）地政機關查明核准後，方得塗銷，惟被告不但不顧本件並無前述兩事由之存在，且在報請臺北市政府地政局查明核准前之105 年4 月26日，即已自行塗銷原告已辦竣之買賣登記，原因發生日期並載105年4 月25日，斯時臺北市政府根本還未撤銷標售、開標結果公告，並註銷產權移轉證明書，遑論被告迄今都未將其塗銷原告登記之原因事實註記於土地登記簿上，益見被告本件處分於法不符，自應撤銷。

３、系爭土地被列為應予標售之土地並進行標售程序，而由原告標得登記，該等行政處分均非原告有任何以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成，原告亦無任何對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分，亦無任何明知行政處分違法或因重大過失而不知之可言，故原告並無行政程序法第119 條所列信賴不值得保護之情形，而原告因對於系爭土地之使用有所規劃，在附近亦有土地，故而積極投標取得系爭土地，已投入甚多資金及心力，對於系爭土地自有相當之信賴利益，被告之撤銷處分本對公益有重大危害已如前述，如撤銷原告之買賣登記，恐將使何烏定之繼承人辦理繼承登記，然何烏定之繼承人本對其權利漠不關心，所以方會使系爭土地被遭政府代為標售，而其縱設於103 年5 月28日申辦繼承登記，但亦未依法為之致遭駁回，益足證之，由其取得亦恐使土地持續荒廢，實難謂撤銷有何欲維護之公益大於原告之信賴利益可言，依法亦不得撤銷，原處分於法自屬有違。

４、訴願決定書雖援引最高行政法院103年度判字第173號判決意旨，謂土地法第43條規定之適用，以依法律或習慣創設之物權或涉及物權法律關係者為限，不及於登記簿之註記云云，惟查該案最高行政法院判決所指非土地法第43條土地登記公信力保護範圍，係指「在土地登記簿之標示部記載之土地之地目、編定使用種類或使用限制等事項」，與本件情形非相同，並無比附援引之餘地，且原告確係信賴土地登記簿所載土地所有權人仍為何烏定，並無其繼承人為繼承登記，亦信賴土地登記謄本上所載臺北市政府依法代為標售之註記等登記內容，而參與標售得標取得土地所有權，並辦竣移轉登記，自非信賴與物權法律關係無關之事項，訴願決定認本件無土地法第43條之適用，自屬違誤，而非可採。再者，查系爭土地既已依法標售完畢，依地籍清理條例第14條第3項之規定，縱設原土地登記名義人有繼承人，亦應就土地標售價金行使權利，就此土地法第73條之1第4項，就土地繼承人長年不為繼承登記而應公開標售，亦有相類規定，故在本件依地籍清理條例規定之標售已進行完畢，原告亦已登記完竣之情形，為維護不動產之交易安全及土地登記、政府公告對人民之公信力，要不能任由被告恣意於未經主管機關核准前，即擅自撤銷系爭買賣登記及駁回登記申請，被告系爭處分，確屬違法，應予撤銷。

５、按行政處分之撤銷，本以原行政處分違法為前提，此有行政程序法第117條可稽。次按地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第17條第1 項、第2 項規定，原告依法參與標售得標，而持產權移轉證明書申請權利登記，且已辦竣登記，該登記於法有據，要非違法行政處分。查被告為臺北市政府轄下之地政事務所，其登記應依土地法第37條第2 項授權訂定之土地登記規則為之，而依土地登記規則第7 條、第144 條規定，本件既非「經法院判決塗銷確定」，亦無「登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造」、「純屬登記機關之疏失而錯誤之登記」，依法被告均無逕為塗銷或撤銷原告買賣登記之權，遑論被告在報經臺北市地政機關查明核准前，就逕自撤銷原告之買賣移轉登記及駁回原告之登記申請，其原處分自非適法甚明。又按地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第22條第1 項第3 款、第2 項及第3 項規定，足證係於主管機關於辦理公告標售後，標售土地決標前，有所謂「真正權利人依本條例規定申報或申請登記」時，方有所謂暫緩標售之可言，然查系爭土地臺北市政府地政局係於104 年9 月為標售公告，至104 年12月28日原告標得，並於105 年3 月10日登記取得權狀，其間並無「真正權利人依本條例規定申報或申請登記」之情事，且標售業已決標終結，故臺北市政府並無事後撤銷之基礎，則臺北市政府原所公布得標結果公告及產權移轉證明書並無不合，對於臺北市政府事後將原標售、得標結果公告及產權移轉證明書撤銷及註銷之處分，因屬於法有違，原告亦已另案爭訟在案，現該案亦繫屬於鈞院，併此敘明。

６、被告固辯稱因系爭土地前有訴外人何美月等人申請繼承登記，而駁回之通知未依法送達，違反行政程序法第100 條規定云云，惟按地籍清理條例第11條第1 項第2 款規定，訴外人何美月等人之繼承登記申請案，被告103 年12月22日之駁回通知縱設當時未依法送達於何美月等人，然被告於105 年3 月11日業已由何美月等代理人何榮燦至被告簽領駁回通知書，惟何美月等人並未就該駁回通知於期限內提起訴願或訴請法院裁判，則縱設原有通知未合法送達之瑕疵，亦已因補合法送達後何美月等人屆期未提起訴願或訴請法院裁判而補正，則被告自不得於瑕疵業已補正後仍撤銷買賣登記及駁回登記申請，足認被告處分確屬違法。

（二）被告以105年4月29日北市士地登字第10530822600號函駁回登記申請之處分確有違法不當侵害原告權益之理由。

１、按土地登記規則第60條規定，本件被告既自承系爭土地原登記名義人之繼承人103年5月28日申辦之繼承登記，業經被告駁回，則該繼承登記案件業已為駁回之處分，即非系爭土地繼續存在之登記申請，要難認原告信賴登記依法標售取得系爭土地之買賣登記為不能登記之在後申請，則辦理原告之買賣登記並無不合，被告指原告之登記依土地登記規則第61條規定，有收件在後提前登記之違法，故應撤銷云云，於法顯有未合。

２、又被告既稱其駁回何烏定繼承人何美月等人之繼承登記聲請，於105年3月16日始完成合法送達程序，並於105年4月26日重新收件原告之買賣登記案，並予以駁回，果如此，則所謂「何烏定繼承人何美月等人之繼承登記聲請」，既已於105年3月16日駁回生效，而由被告105年4月26日重新收件原告之買賣登記案，既已無前登記聲請存在，則被告以原告申請之買賣登記收件號數係於繼承案號數之後，違反土地登記規則第61條規定云云，亦非有據，況被告何時送達何美月等人本在被告掌控中，則被告何以待原告信賴登記得標新登記取得土地權利後，才去送達何美月等人之代理人？如任其恣意為之，等於是授予被告一手掌控標售結果之權（想推翻標售結果就待得標人登記後去對繼承人補為送達，再以前案未合法送達為由撤銷得標者之登記），不容被告以其自身之疏失而置信賴登記之無辜善意第三人即原告之權益於無顧，訴願決定未遑論及於此，遽謂被告之處分並無違誤，實非可採。

３、查原告因得標取得系爭土地而申請買賣登記，係於105年3月9日送件，並由被告於同年月10日辦竣登記，發給原告土地所有權狀在案，則該登記申請案業已辦竣終結，惟被告原處分函竟自行擬制「105年4月26日」之收件日期，並為駁回之處分，既與事實不符，亦屬違誤。

４、況被告土地登記案件駁回通知上所載臺北市政府撤銷標售公告、開標結果公告及註銷產權移轉證明書等處分，原告亦已另案提出行政爭訟已如前述，足證被告受理原告原買賣登記申請並辦竣登記，核無違法，亦無依法不應登記之情事，不應撤銷，亦不應另行辦理收件而予以駁回，被告此處分亦屬違誤甚明。

（三）綜上所述，本件被告前述撤銷買賣登記及駁回買賣登記申請之處分，於法均有未合，且致生原告權益之損害，訴願決定仍予維持，均非適法，爰起訴聲明：１、訴願決定、原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯則以：

（一）查民法第759條之1第2項立法理由，雖係依土地法第43條規定依該法所為之登記有絕對效力，然實務上認在第三者信賴登記而取得土地權利之前，真正權利人仍得對登記名義人主張登記原因之無效或撤銷，是該條文所稱絕對效力，其範圍既僅止於保護信賴登記之善意第三人，此亦有臺北高等行政法院103年度訴字第1443號裁定可稽。是以，地政局依地籍清理條例第11條第1項規定代理土地所有權人以買賣方式移轉系爭土地，得標之原告係為承買人，即買賣登記案之當事人，並非上開規定所保護之第三人，被告於第三人取得該土地權利之新登記前，撤銷買賣登記程序，尚與保護善意第三人無涉，應無違誤。

（二）原告主張被告為依地籍清理條例代為標售之註記，依法賦予絕對真實之公信力，原告並無行政程序法第119條信賴不值得保護情形一節，按最高行政法院95年度判字第1759號判決所釋，又行政程序法第117條規定，違法之行政處分，於法定救濟期間經過後，除撤銷對公益有重大危害者，或受益人無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者外，被告得依職權為一部或全部之撤銷，衡諸土地登記規則第61條第1項規定及地籍清理條例等規定，考量系爭土地繼承登記申請案申請人之利益，被告撤銷原告系爭登記案難謂對公益有重大危害，或有原告信賴系爭登記案之利益顯然大於撤銷所欲維護之公益等情事，被告撤銷系爭買賣移轉登記案，應無違誤。

（三）次查系爭土地繼承登記案於駁回通知尚未發生法律效果前，被告即通知地政局暫緩標售原因消滅，致地政局辦理標售作業有瑕庛，地政局遂於105年4月27日撤銷標售公告、開標結果公告，並於105年4月27日以府授地籍字第10531094402號函註銷同年2月26日所核發之「臺北市政府代為標售土地產權移轉證明書」，是以，系爭買賣移轉登記案於被告重新審查時，案附之原因證明文件，即105年2月26日所核發之「臺北市政府代為標售土地產權移轉證明書」，業已失效，被告自無從依地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第15條2項規定受理系爭登記案，爰以土地登記規則第57條第2項規定依法不應登記，駁回重新審查之登記案，應屬合法。

（四）另原告不服臺北市政府撤銷標售公告、開標結果公告及註銷產權移轉證明書等處分，已另案提出行政爭訟一節，業於105年8月23日經內政部以台內訴字第1050053347號訴願理由，依臺北高等行政法院103年度訴字第1443號裁定，認行政機關依地籍清理條例第11條規定代土地所有權人標售土地之行為，核屬私法關係，當事人若對之爭執，應循民事訴訟程序謀求救濟，非屬訴願救濟範圍，訴願決定：「訴願不受理」，併予陳明。

（五）綜上所述，本件原告之訴為無理由。並聲明：1、駁回原告之訴。2、訴訟費用由原告負擔。

四、獨立參加人林淑娥等人陳述略以：參加人立場均為一致，主張為系爭土地登記名義人何烏定之繼承人，目前正在重新辦理繼承登記。系爭遭被告標售的土地現況是祖先墓地，是從清朝到現在的墓地（墓地上的墓碑是清朝乾隆、道光年間），參加人向被告申辦繼承登記，但被告卻稱參加人要證明系爭土地上之兩個墓地是參加人的祖先，參加人主張系爭墓地所有權人為何烏定，且參加人已經證明是何烏定繼承人，當然可以繼承系爭墓地所有權，實無必要證明系爭兩個墓地是參加人祖先。依據地籍清理條例，各縣市承辦業務時，只要有人提出異議，均要終止拍賣，本件參加人已經提出申請，雖遭被告駁回，但參加人既為何烏定之繼承人且已申辦繼承登記，系爭土地自不符地籍清理條例之強行拍賣。爰聲明：原告之訴駁回。

五、兩造聲明陳述同前，因此本件原處分是否合法之首要爭點厥：被告以參加人（其中何美月已死亡由許榮庭等五人繼承）等人委由代理人何榮燦檢附相關資料，主張為系爭土地登記人何烏定之繼承人，而向被告申請辦理繼承登記，雖經被告於103 年12月22日為駁回之處分（即駁回登記處分書），然未經合法送達，故以主張包含臺北市政府公告代為銷售系爭土地之程序不合法，而為原處分，是否有理由？

（一）本件應適用之法律及本院見解：

１、地籍清理條例第1 條規定：「為健全地籍管理，確保土地權 利，促進土地利用，特制定本條例。」第2 條規定：「本條例所稱主管機關：……在直轄市為直轄市政府……本條例所稱登記機關，指土地所在地之直轄市或縣（市）地政事務所……。」第3 條第1 項本文規定：「主管機關為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經釐清權利內容及權屬後，應重新辦理登記；其未能釐清權利內容及權屬者，應予標售或處理；除本條例另有規定外，其清理程序如下：……。」第6 條規定：「登記機關受理申請登記後，應即開始審查，經審查應補正者，通知申請人於六個月內補正。」第7 條第1 項規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面駁回：一、依法不應登記。二、登記之權利人、義務人或其與權利關係人間涉有私權爭執。三、不能補正或屆期未補正。」第11條規定：「第17條至第26條、第32條及第33條規定之土地，有下列情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售：一、屆期無人申報或申請登記。二、經申報或申請登記而被駁回，且屆期未提起訴願或訴請法院裁判。三、經訴願決定或法院裁判駁回確定。前項情形，相關權利人有正當理由者，得申請暫緩代為標售。前二項代為標售之程序、暫緩代為標售之要件及期限、底價訂定及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第32條規定：「已登記之土地權利，除第17條至第26條及第33條規定之情形外，土地總登記時或金門、馬祖地區實施戰地政務終止前，登記名義人之姓名、名稱或住址記載不全或不符者，土地權利人或利害關係人應於申請登記期間內檢附證明文件，申請更正登記。」

２、地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法（下稱標售辦法）第1 條規定：「本辦法依地籍清理條例（下稱本條例）第11條第3 項規定訂定之。」第15條第1 項及第2 項規定：「標售之土地，得標人依標售條件繳清價款，或依第15條向金融機構申請貸款，完成核貸程序後，由直轄市或縣（市）主管機關發給產權移轉證明書，並囑託登記機關辦理塗銷標售註記。得標人得持前項產權移轉證明書，單獨向登記機關申請權利移轉登記，並由登記機關辦理地籍異動，原權利書狀於登記完畢時公告註銷。」第17條第1 項及第2 項規定：「標售之土地，得標人依標售條件繳清價款，或依第十五條向金融機構申請貸款，完成核貸程序後，由直轄市或縣（市）主管機關發給產權移轉證明書，並囑託登記機關辦理塗銷標售註記。得標人得持前項產權移轉證明書，單獨向登記機關申請權利移轉登記，並由登記機關辦理地籍異動，原權利書狀於登記完畢時公告註銷。」第22條規定：「直轄市或縣（市）主管機關辦理公告標售後，土地有下列情形之一者，得由相關權利人檢具理由及證明文件，申請暫緩標售：一、不服異議調處結果，於期限內向管轄法院提起訴訟，尚未判決確定。二、經申報或申請登記遭駁回，已於期限內提起訴願或訴請法院裁判，尚未確定。三、標售土地於決標前，真正權利人依本條例規定申報或申請登記。四、其他具有正當理由經直轄市或縣（市）主管機關同意。前項第三款情形，民政或登記機關於接獲申報或申請登記時，應即通知直轄市或縣（市）主管機關暫緩標售。暫緩標售時，直轄市或縣（市）主管機關應囑託登記機關為暫緩標售之註記，並於登記簿所有權部其他登記事項欄註記第一項原因消滅後，民政或登記機關應通知直轄市或縣（市）主管機關囑託辦理塗銷暫緩標售之註記。」

⑴上開標售辦法係就標售及暫緩標土地、及得標後繳清價款、申請發給產權移轉證書及辦理登記等細節性、技術性事項所為之補充規定，核未違反法規範意旨或逾越母法之授權範圍，本院自予尊重。

⑵參照上開標售辦法可知，若得標人因標售而向直轄市政府申請取得之「產權移轉證明書」，可單獨向地政機關申請權利之移轉登記。反之，若前開「產權移轉證明書」嗣經直轄市政府『註銷』（按失其效力），則相關權利移轉登記，因產權移轉證明書業經失效而登記之『原因關係』失所據，亦應將原移轉登記予以塗銷。

３、行政程序法第117 規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第118 條規定：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期。」

⑴上開行政處分之撤銷權係針對「違法」之行政處分而為規定，所指行政處分之違法，原則上應指該行政處分『作成』時已發生。

⑵又違法行政處分經撤銷後，參照前揭行政程序法第118 條規定可知，並非一律溯及既往失其效力，而為撤銷之機關仍得為維護公益或為避免受益人財產上之損失，另定失其效力之日期。亦即為撤銷之機關對於行政處分撤銷之效力是否溯及既往，如果不溯及既往，失其效力之日期為何等，仍須權衡公益之維護與受益人信賴利益之保護，依比例原則加以裁量決定；如果撤銷之效力溯及既往所造成受益人財產上之具體損失，與撤銷所欲維護依法行政、政府財政之抽象公益顯失均衡時，即應不使之溯及既往，或另定失其效力之日期，以減少受益人財產上過度之損失。

⑶按行政處分除非具有無效之事由而無效外，於未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（行政程序法第110 條第3 項、第4 項參照）。又一有效之行政處分，如未經相對人於法定期間內提起行政爭訟，或曾經行政爭訟程序確定後獲得維持，即已因不得再行爭訟而發生形式確定力（不可爭力），則原處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，均應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，此即所謂「行政處分之構成要件效力」。是以，一有效行政處分（前行政處分）之存在及其內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，當前行政處分具有構成要件效力時，後行政處分即應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。從而，當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以具有構成要件效力之前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該前行政處分之實質合法性，即非受訴行政法院審理之範圍，否則不啻就已具形式確定力之前行政處分重啟爭訟程序，而有害於法秩序之安定。反之前行政處分若因違法而由行政機關自行撤銷，則依據前行政處分存在及內容所為之後行政處分原則上亦因欠缺合法之基礎而應予撤銷；同理參照行政訴訟法第273 條第1 項第11款規定，亦符合再審之要件。

４、又行政程序法第100 條第1 項規定：「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉。」依此規定，苟書面之行政處分未送達於相對人及已知之利害關係人，自無從認已對相對人及已知之利害關係人發生效力。

（二）兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附本院卷、原處分卷及訴願卷可查，自足認為真實。

１、99年8 月25日，臺北市政府以府地籍字第0993233600號函公告，以包含系爭土地（即本件台北市士林區芝蘭段2 小段235 地號土地）在內之土地及建築物，於清理土地總登記時登記名義人姓名、名稱或住址記載不全或不符，爰依地籍清理條例第3 條第1 項第2 款、第32條及地籍清理條例施行細則（下簡稱施行細則）第4 條公告，請土地權利人或利害關係人應於99年9 月3 日起至100 年9 月2 日之申請登記期間內，依施行細則第27條至第31條規定檢附證明文件申請更正登記（詳本院卷第147 頁）。

⑴99年9 月1 日，被告旋依據上開公告，以系爭土地之登記所有權人為何烏定而在其他登記事項註記「依臺北市政府99年8 月25日府地籍字第09932333300 號公告屬地籍清理清查辦法第3 條第10款之土地」（原處分卷第2 、3 頁）。

⑵嗣臺北市政府依據地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第4 條會同被告至現場勘測，臺北市政府並於103 年2月20日公告為代為標售系爭土地在內之103 年度第2 批地籍清理未能釐清權屬土地，公告起訖日期：自103 年2 月27日起至103 年5 月27日止共3 個月（原處分卷第4 至7頁) 。被告則於同年2 月27日派員至現場張貼地籍清理代為標售公告，並依臺北市政府103 年2 月20日府地籍字第10330563101 號函囑註記「依地籍清理條例第11條第1 項規定代為標售」( 本院卷第148 至150 頁) 。

⑶103 年5 月28日，參加人何美月（起訴時已死亡）等人委由代理人何榮燦檢附相關資料於申請辦理系爭土地繼承之登記（詳本院卷第151 至157 頁) ；103 年5 月29日，被告以北市土地登字10331043200 號函報請臺北市政府地政局暫緩標售系爭土地（原處分卷第34頁），臺北市政府於103 年5 月30日以府地籍字第10331865700 號函公告暫緩標售（本院卷第158 、159 頁）。

⑷103 年6 月3 日，被告依據依臺北市政府103 年5 月30日府地籍字第10331865702 號函囑註記「依地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第19條第1 項規定暫緩標售：如暫緩標售原因消滅後，應通知臺北市政府」( 本院卷第160 至162 頁) 。

⑸103 年6 月6 日，被告以103 年士登補字第03901 號補正通知書通知繼承登記案申請人何美月等人補正（本院卷第163 頁）。

⑹103 年12月22日，被告以參加人何美月等人經通知補正逾期未補正為由，依地籍清理條例第7 條第1 項第3 款規定以103 年士登駁字第Y00029號駁回通知書（下簡稱駁回登記處分書）於103 年12月22日駁回其繼承登記申請案（詳本院卷第164 頁）。104 年7 月21日，被告再以以北市士地登字第10431460100 號函函告地政局申請登記案駁回，暫緩標售原因已消滅（本院卷第165 、166 頁），同時並以104 年士林字第115060號登記案塗銷暫緩標售註記（詳本院卷第167 、168 頁) 。

⑺104 年7 月30日，被告以北市士地登字第10431510100 號函知地政局，以系爭土地經被告派員至現場再次檢視原勘測紀錄內容應否修正認無須修正（本院卷第169 頁）。

２、104 年9 月16日，臺北市政府以府地籍字第10432569100號公告為代為標售系爭土地，以系爭土地屬104 年度第6批地籍清理未能釐清權屬土地，公告起迄日期：自104 年9 月24日起至104 年12月24日止共3 個月（原處分卷第8至11頁）。

⑴104 年9 月22日，被告派員至現場張貼地籍清理代為標售公告。嗣臺北市政府代為標售104 年度第6 批地籍清理未能釐清權屬土地開標（開標結果：芝蘭段二小段235 地號標脫，新安段二小段754 地號第1 次流標) 。

⑵104 年12月28日，原告投標後經決標取得系爭土地，臺北市政府並於105 年2 月26日核發代為標售土地產權移轉證明書（原處分卷第14頁），嗣原告委由代理人陳淑錦檢附系爭土地移轉證明書等文件，以買賣為登記原則，以105年3 月9 日收件士林字第3425號土地登記申請書（原處分卷第12頁至17頁），向被告申請系爭土地之所有權移轉登記（下稱系爭登記案）。

⑶105 年3 月10日，被告以105 年士林字第034250號登記案辦竣系爭土地所有權買賣移轉登記發給原告土地所有權狀（本院卷第41頁，下簡稱前處分) 。

３、105 年3 月11日，被告以北市士地登字第10530413400 號函，以前述駁回登記處分書查無合法送達參加人之郵務送達之證明資料，故檢送原駁回通知書重新送達。

⑴105 年3 月16日，參加人之代理人何榮燦至被告處收受前開駁回繼承登記案處分書（原處分卷第36、37頁）。

⑵105 年4 月25日，被告以因故發現103 年12月22日士登駁字第Y00029號駁回通知書送達程序未完成，暫緩標售原因未消滅，而審認系爭登記案不符地籍清理條例第11條等規定，故於105 月4 月25日簽請主任准予撤銷105 年士林字第034250號李榮東芝蘭段二小段235 地號之買賣登記案（本院卷第170 至172 頁），並依行政程序法第117 條規定，於105 年4 月26日以北市士地登字第10530719700 號函報請地政局核示府所核發之「臺北市政府代為標售土地產權移轉證明書」是否仍為有效（本院卷第173 、174 頁）。

⑶105 年4 月27日，臺北市政府以府授地籍字第10531094402 號被告及覆略以，系爭土地函陳報參加人繼承登記案駁回程序未，暫緩標售原因尚未消滅，被告應不得通知臺北市政府辦理塗銷暫緩標售之註記，致臺北市政府標售作業有瑕疵，故臺北市政府於105 年4 月27日府地籍字第10531094400 號及00000000000 號公告撤銷104 年度第6 批地籍清理未能釐清權屬土地第13、14標號（按系爭土地）標售公告、開標結果公告及註銷臺北市政府105 年2 月26日所核發之「臺北市政府代為標售土地產權移轉證明書」在案（原處分卷第39、40頁)

⑷105 年4 月27日，被告以以北市士地登字第10530821600號函通知原告，以系爭土地業經依行政程序法第117 條規定辦理撤銷登記並重新收件重新審查（本院卷第175 、176 頁，即原處分一）。

⑸105 年4 月29日，被告以北市士地登字第000000000000號函駁回本件原告系爭土地以買賣為原因之登記案（即105年3 月9 日被告收件士林字第3425號土地登記申請書及105 年3 月10日被告以105 年士林字第034250號登記案）（詳原處分卷第18頁，即原處分二），一併寄送駁回通知書予原告之代理人陳淑錦，副本則抄送原告

４、原告不服原處分（即前開原處分一、二）提起訴願，經臺北市政府訴願審議委員會以府訴二字第10509127800 號訴願決定書（本院卷第187 至197 頁），原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

５、至原告不服臺北市政府105 年4 月27日府地籍字第10531094400 號及00000000000 號公告部分，及臺北市政府以府授地籍字第10531094403 號（即註銷系爭土地產權移轉證明書）函，向內政部提起訴願部分，經訴願決定不受理，理由略以：臺北市政府依地籍清理條例代為標售系爭土地之行為，屬行政機關依地籍清理條例第11規代土地所有權人標售土地之行為，私法關係，原告若有爭執，應循民事爭訟程序救濟，而臺北市政府核發之系爭土地產權移轉證明書，僅為雙方繳清價款後發給之收執證明文年，並非發生公法上效力之行政處分，故訴願不合法而不受理（原處分卷第30、至32頁）。

６、被告為原處分後，參加人等人之代理人何榮燦以105 年5月4 日以士清字第000020號繼承登記案重新送件申請（本院卷第151 至157 頁) ，被告並以105 年5 月4 日北市士地登字10530835000 號函請地政局暫緩標售系爭土地（本院卷第177 、178 頁），臺北市政則府以105 年5 月6 日府地籍字第10531177600 號公告暫緩標售系爭土地（本院卷第179 、180 頁），被告於105 年5 月9 日以雙掛號郵寄繼承案之補正通知書予代理人何榮燦（本院卷第181 至184 頁），並依臺北市政府105 年5 月6 日府授地籍字第10531177600 號函以士林字第6443號登記案加註暫緩標售（本院卷第185 頁）。嗣依據被告陳稱參加人目前為第三次送件（105年12月26日士清字第130號）辦理系爭土地之繼承登記，被告尚在審查中（詳本院卷第317 頁至323 頁）。

（三）查本件原告前持臺北市政府核發之「代為標售土地產權移轉證明書」，以買賣為原因，申請系爭土地所有權移轉登記，並委由代理人陳淑錦為系爭登記案，經被告審核畢而核發原告系爭土地所有權狀；嗣被告發現駁回參加人就系爭土地申請繼承登記之申請未經合法送達，故通知臺北市政府系爭土地標售之前「塗銷暫緩標售註記」有瑕疵，致臺北市政府公告代為標售系爭土地程序亦有瑕疵，故報請上級機關即臺北市政府核准（原告105 年4 月26日北市士地登字第10530719700 號及臺北市政府105 年4 月27日府授地籍字第10531094402 號函），且臺北市政府105 年4月27日以府授地籍字第10531094402 號明示，系爭土地移轉登記案，業經依臺北市政府同日（105 年4 月27日）府地籍字第10531094400 號及10531094401 號公告撤銷104年度第6 批地籍清理未能釐清權屬土地第13、14標號（按系爭土地）標售公告、開標結果公告及『註銷』產權移轉證明書（即臺北市政府105 年2 月26日所核發之「臺北市政府代為標售土地產權移轉證明書」）等詳如上述本院認定之事實。１、按土地法第37條、第43條規定：「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」「依本法所為之登記，有絕對效力。」「登記人員或利害關係人，於登記完畢後，發見登記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正。但登記錯誤或遺漏，純屬登記人員記載時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，由登記機關逕行更正之。」土地登記規則第28條規定：「（第1 項）下列各款應由登記機關逕為登記：……三、依第144 條規定之塗銷登記。……五、其他依法律得逕為登記者。……」第29條規定：「政府機關遇有下列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：……五、依土地法第57條、第63條第2 項、第73條之1 第5 五項或地籍清理條例第18條第2 項規定國有土地之登記。……十二、其他依法規得囑託登記機關登記者。」土地登記規則第34條規定：「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。……。」第56條：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起十五日內補正：一、申請人之資格不符或其代理人之代理權有欠缺者。二、登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者。三、登記申請書記載事項，或關於登記原因之事項，與登記簿或其證明文件不符，而未能證明其不符之原因者。四、未依規定繳納登記規費者。」第57條第1 項規定：「下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……二、依法不應登記者。……」。第61條第1 項：「登記，應依各類案件分別訂定處理期限，並依收件號數之次序或處理期限為之。其為分組辦理者亦同。除法令另有規定外，同一宗土地之權利登記，其收件號數在後之土地，不得提前登記。」第144 條規定：「（第1 項）依本規則登記之土地權利，有下列情形之一者，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之：一、登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造。二、純屬登記機關之疏失而錯誤之登記。（第2 項）前項事實於塗銷登記前，應於土地登記簿其他登記事項欄註記。」又依內政部96年11月13日內授中辦地字第0960053889號書函釋：「……

二、按土地登記規則第28條第1 項第3 款規定依同規則第144 條所為之塗銷登記，應由登記機關逕為登記，上開規則第144 條規定如有登記證明文件經該管主管機關認定係屬偽造，或純屬登記機關之疏失而錯誤之情形者，登記機關得報經直轄市或縣( 市) 地政機關查明核准塗銷。故如有符合上開塗銷登記之情形者，登記機關自應依規則第28條規定逕為辦理登記，倘民眾發現有上述情形時，得以一般公文方式或填寫制式申請書並檢附得塗銷登記之證明文件申辦塗銷登記，登記機關亦應依法核辦。……。」

２、查本件系爭土地原告系爭登記案之登記原因關係（以買賣即標售）業經臺北政府公告撤銷（包括標售公告、開標結果公告即原告得標），且註銷原告於系爭登記案之證明文件即系爭土地「臺北市政府代為標售土地產權移轉證明書」，換言之，本件原告登記之原因關係業已不存在，因此被告依職權以「原處分一」為撤銷（原告所有權移轉）登記，尚難認違法。同理參照前開土地登記規則第57條第1項第2 款規定，「原處分二」駁回原告之系爭登記案，亦屬有據。又原處分之理由雖與本院不同，但結論並無二致，仍應予維持。

３、原告雖主張本件持臺北市政府發給之產權移轉證明書申請移轉登記，於法有據，原處分違法云云，參照上開說明，本件「臺北市政府代為標售土地產權移轉證明書」既經臺北市政府『註銷』，即原告與臺北市政府代為買賣（標賣）之法律關係業經臺北市政府撤銷而（溯及）失效，原告此部分主張，自有嚴重誤解，而無足採。同理，原告主張被告僅能依土地登記規則7 條、第144 規始能塗銷系爭土地原告為所有權人之登記，原處分違法云云，亦對本件原處分乃以系爭土地之買賣登記原因被撤銷，而被告乃依職權（前開行政程序法第117 條）將不合法之登記撤銷而為原處分有嚴重誤解而不足採。

４、又原告主張參加人之繼承登記申請案遭被告駁回之送達瑕疵，業因被告重新送達，且參加人未對嗣後合法之送達駁回通知表示不服，故駁回之處分自己應瑕疵補正後而合法，故系爭土地104 年9 月16日之公告為代為標售及原告應買取得所有權之程序均合法云云。經查：

⑴系爭土地104 年9 月16日之代為標售公告等乃臺北市政府所為之行為，核非被告之行為，因此原告主張被告駁回參加人系爭土地登記案之瑕疵補正後，系爭土地104 年9 月16日之系爭土地買賣及取得所有權之程序（按臺北市政府之代為標售公告及原告應買取得系爭土地所有權之法律關係為民法上之買賣關係如下述），縱經臺北市政府（出賣人代理人）撤銷系爭土地之買賣契約，而被告仍應認上開業經撤銷之買賣契約不合法，進而不得撤銷原處分云云，自顯無理由。

⑵次查，參加人之申請繼承登記遭駁回案，前遭駁回嗣於105 年3 月16日合法送達後，參加人等未提起行政救濟而確定；然依照前開地籍清理條例及標售辦法之規定可知，被告必須先辦理系爭土地「塗銷暫緩標售註記」並通知臺北市政府後，臺北市政府方能為前開公告為代為標售之程序；因此本件參加人之申請登記案於105 年3 月16日合法送達以後始確定，被告於104 年間之「塗銷暫緩標售註記」並通知臺北市政府之行為，自不能因前開參加人繼承登記案駁回合法送達而治癒，原告主張之應瑕疵補正云云，亦有嚴重誤解。

⑶又被告於言詞辯論時亦明確陳稱地籍清理條例第3 條第1主管機關土地標售之要件，必須要權利人地址不明、狀況未明、權利範圍空白，本件在公告標售之初，被告不清楚系爭土地有無繼承人，因此本件被告雖駁回參加人繼承登記之申請，但系爭土地仍與地籍清理條例第3 條第1 項之標售要件不符合等語明確，是本件系爭土地本不符合並無地籍清理條例第3 條第1 應予標售之要件，因此原告此部分主張更無理由。

（四）原告雖主張依土地法第43條等不動產登記之對世效力規定，系爭土地已以買賣為原因移轉登記予原告並登記完畢，則原處分違反上開規定，自有違法云云。然查：

１、本件系爭土地之登記原因關係即買賣（標售），業經遭代為出賣人臺北市政府撤銷並註銷原核發之「臺北市政府代為標售土地產權移轉證明書」，且系爭土地尚未移轉登記予第三人即經塗銷原告為所有權人之登記亦經兩造及參加人陳述明確，因此原告土地法第43條及民法第759 條之1第2 項規定，核不能認原處分違法，應先敘明。

２、再查，臺北市政府依地籍清理條例代為標售系爭土地之行為，屬行政機關依地籍清理條例第11條規定代土地所有權人標售土地之行為，私法關係，即原告與系爭土地所有權人為買賣契約之當事人，而系爭土地並未移轉登記予第三人，因此本件原處分核與前開土地法第43條規定保護信賴登記之善意第三人無涉。

３、參照前開地籍清理條例第1 條及3 條規定可知「主管機關為清查權利『內容不完整』或與『現行法令規定不符』之地籍登記，經釐清權利內容及權屬後，應重新辦理登記；其未能釐清權利內容及權屬者，應予標售或處理。」

⑴而地籍清理條例第2 條復規定地籍清理之主管機關在地方為直轄市或縣市政府。登記機關方為地政事務或辦理土地登記之機關。

⑵承上述，地籍清理條例立法之目的在清理權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，以釐清土地權屬。類此經清查係屬應辦理地籍清理之土地，倘曾經法院確定判決應由被告移轉登記予原告，其訴訟標的為原告對被告之系爭土地所有權移轉登記請求權，並非系爭土地所有權本身者，因該土地所有權歸屬並不因確定判決發生確定系爭土地所有權歸屬之效力，為達成地籍清理條例之立法意旨，仍應依地籍清理條例之相關規定辦理。至關於當事人或關係人間，倘於地籍清理程序進行中，就系爭土地權利另行提起訴訟，其訴訟標的是否為確定判決效力所及，應由法院認定裁判，則非屬地政機關之權責。

⑶因此本件被告若對系爭土地之買賣移轉記之原因關係本件臺北市政府『標售』有疑義，自仍應提起民事訴訟確認買賣關係存在，而非倒因為果，以移轉登記後之登記效力，主張移轉登記原因關係合法，進而主張本件原處分不合法，因此原告此部分主張並無理由。

（五）原告又主張信賴系爭土地（原證三）土地登記簿謄本之一般註記（即依臺北市政府99年8 月25日府地籍字第09932333300 號公告屬地籍清理清查辦法第3 條第10款之土地」）及訴外人臺北市政府104 年9 月16日代為標售系爭土地公告而為本件標售系爭土地行為。然查：如前述，系爭土地之前開一般記載本有錯誤，且包含「塗銷暫緩標售註記」之行為亦有錯誤。而臺北市政府依據地籍清理條例第3條及第13條第1 項之規定辦理包含系爭土地在內之標售作業之公告，就標售之土地、建物標示、投標期間，及相關權利人，得於標售前依代為標售辦法第19條規定申請暫緩標售等事項，予以公告週知，其性質為觀念通知，尚未對相關權利人發生具體之公法上法律效果，非屬行政處分，最高行政法院105 年度判字第154 號判決意旨採相同見解。因此原告主張信賴系爭土地之上開登記資料參與投標等語，雖非全然無據。然查本件系爭土地之標售屬私法行為，且被告亦陳稱撤銷系爭土地之買賣移轉登記之原處分後，願意與原告合意調解，退還系爭買賣價金及賠償原告因此而支出之費用等，然原告不同意，復未提起民事訴訟求償，因此本件原告主張將屬民事關係之損害賠償或撤銷、解約後之回復原狀及損害賠償等事由，列為本件原處分違法之事由，主張原處分違反信賴保護原則云云，亦有嚴重誤解。

（六）原告再主張本件原處分（即撤銷系爭土地之標售買賣登記）對公益有重大危害，原告則有值得保護之信賴利益，且大於撤銷欲維護之公益云云。

１、查有關行政程序法第117 條有違法行政處分經撤銷後，原則上溯及既往，例外如果不溯及既往，失其效力之日期為何等，及如何權衡公益之維護與受益人信賴利益之保護，依比例原則加以裁量，詳如上述本院法律見解。

２、經查，本件被告陳稱原處分業己斟酌考量系爭土地繼承登記申請案申請人即參加人之利益，本件原告之利益，及原告系爭登記案尚未移轉第三人即經被告撤銷，故原處分難謂對公益有重大危害，或有原告信賴系爭登記案之利益顯然大於撤銷所欲維護之公益等情事，參照前開說明，原告此部分主張本難認有理由。

３、再查原告持以辦理系爭土地買賣為原告所有權移轉登記申請案中，所持之證明文件即臺北市政府105 年2 月26日核發之「臺北市政府代為標售土地產權移轉證明書」，業經註銷詳如上述，因此參照上述說明，原處分駁回原告之系爭土地登記申請案，亦難認對公益有重大危害，原告值得保護之信賴利益，大於撤銷欲維護之公益。

４、再查土地登記制度會影響公益，乃是因為土地登記機關慎重其事審查當事人之申請案後正確之登記，因此前揭土地登記規則第144 條乃規定，登記證明文件經該主管機關認認定係屬偽造及純屬登記機關之疏失而錯誤之登記，在第三人取得該土地權利之新登記前，土地登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後『塗銷』，足證第三人是否信賴登記取得所有權與公益（即登記與公益）間有密切關連。本件原告信賴之被告所為之一般註記等及訴外人臺北市政府104 年9 月16日代為標售系爭土地公告，而標買系爭土地，然因系爭土地並未自原告再移轉登記予第三人，即因原處分而撤銷所有權移轉（予原告）之登記，因此原處分影響公益，相較於系爭土地之繼承人及原告之私法上權益，本院因認無行政程序法第117但書規定不得撤銷之事由。原告主張本件原處分有前揭不得撤銷事由而違法云云，亦不足採。

５、末查，本件系爭土地標售屬私法買賣關係，而該買賣關係經撤銷後相關回復原狀及損害賠償亦屬私法關係，若有爭執為民事訴訟關係，詳如上述，是本件原告私法上之損害，並非無請求被告等為賠償之途徑，應併敘明。

六、綜上，本件原處分以系爭土地之原告系爭登記案，登記原因關係（以買賣法律關係即標售）業經臺北政府公告撤銷（包括標售公告、開標結果公告即原告得標），並註銷原告於系爭登記案之證明文件即系爭土地「臺北市政府代為標售土地產權移轉證明書」而依職權撤銷原所有權移轉登記（為原告所有）之處分，及駁回原告買賣登記申請案，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為判斷基礎事證已明，兩造及參加人所提出其他證據及攻擊防禦方法，雖經審酌亦不影響判決結果，爰不一一敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭