臺北高等行政法院判決

105年6月16日辯論終結

原告

礁溪遠雄悅來大飯店股份有限公司

代表人

洪賢德（董事長）

訴訟代理人

陳彥希 律師

訴訟代理人

劉彥玲 律師

訴訟代理人

黃渝清 律師

被告

行政院環境保護署

代表人

李應元（署長）

訴訟代理人

蘇光中

訴訟代理人

黃鳳嬌

訴訟代理人

羅毓秀

參加人

孫博萮

訴訟代理人

高涌誠 律師

　蔡易廷　律師

　王絃如　律師

上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國104年12月23日環署訴字第1040068450號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：被告代表人原為魏國彥，於本件訴訟進行中變更為李應元，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣原告於宜蘭縣礁溪鄉得石新段629地號等土地，申請開發豐富五峰旗旅館整體開發計畫，前於民國89年1月25日向原處分機關宜蘭縣政府提出「豐富五峰旗旅館整體開發計畫環境影響說明書」，原處分機關依環境影響評估法（下稱環評法）所定程序進行審查後，作成「有條件通過環境影響評估」，無須進入第二階段環境影響評估之審查結論，並於95年7月5日以府環一字第0950013214號公告該審查結論，另於101年6月6日以府授環綜字第1010013544號函審查核准原告所提「環境現況差異分析及對策檢討報告暨環境影響差異分析報告」（下稱第1次差異分析報告）。嗣原告擬就該開發案為增設涼亭、調整停車空間及增加滯洪沉沙池容量等之內容變更，乃依據環評法第16條及同法施行細則第37條第1項規定，於102年6月25日提送「豐富五峰旗旅館整體開發計畫環境影響差異分析報告」（下稱第2次差異分析報告），經原處分機關於102年11月14日召開102年環境影響評估審查委員會第4次會議審查（下稱環評審查會第4次會議），且以102年11月26日府授環綜字第1020033302號函檢送該會議紀錄，並請原告依會議結論辦理。嗣原告於103年1月13日提送補正資料，經原處分機關另以103年1月27日府授環綜字第1030002821號函（下稱原處分）審查通過，並以103年2月21日府授環綜字第1030003852號函同意核備定稿本。參加人不服原處分審查結論，於104年8月20日逕向被告提起訴願，經訴願決定撤銷原處分，由原處分機關另為適法之處理，原告不服，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠被告已清楚陳述本件並無實質爭議，只是程序瑕疵，即實體內容應無爭議，原告謹就程序部分提出說明。

㈡依據被告頒佈之環境影響評估書件定稿或補正事項確認作業要點（下稱作業要點）第3點，乃關於環境影響評估書件經審查通過後之定稿或補正事項之規定，可見原處分機關環評會第4次會議確已審查通過原告所提第2次差異分析報告，始能依上開作業要點辦理後續定稿或補正事宜。又會議是否已有達成結論，應視其實質內容，而非拘泥於是否已出現特定文字，環評審查會第4次會議雖無「審查通過」之文句，但亦未作成諸如「駁回」、「緩議」、或「本件應再召開會議討論」之決議，甚至依被告機關所頒佈之作業要點，要求原告補正資料，再送交審查委員研究並作成結論。由是可見原告所提第2次差異分析環差報告業經審查通過，被告指稱會議結論應出現「通過環境影響評估」文字，始能謂已作出「審查通過」之決議云云，已流於形式，既屬於法無據，亦昧於「意思表示應探求其真意」之原則，自屬率斷。

㈢原告依原處分機關環評會第4次結論提送補正資料後，共有7位審查委員回覆「同意確認」，另有5位審查委員及宜蘭縣政府農業處（共6位）未予回覆（依作業要點第3點第4項規定，未在確認期限內回覆意見者『視同無意見』），原處分機關、訴願決定均陳稱：7位委員回復意見表示審核通過同意確認，7位委員未於期限內回復意見視同「同意確認」云云，關於未於期限內回覆意見之委員人數，將正確之「6位」刻意誤計或誤載為「7位」，影響「超過半數」之認定，此實應予以釐清。原處分機關環評會回覆「同意確認」之委員既已超過半數，依據多數決之標準，原告所提第2次環差報告應即已獲原處分機關環評會之確認，原告及原處分機關所為依規定自為合法。

㈣被告指林凱隆委員及黃富國委員在環評會第4次會議中對開發案有所質疑云云。然自會議紀錄可知，林凱隆委員僅是提出開發單位應確認集排水功能及地質穩定性、功能性；黃富國委員建議在進行邊坡穩定分析考慮地震力情況下應將用途係數納入考慮，並檢核圓弧滑動面位置，另就五峰橋上游野溪之衝擊及影響以及開發場址地層工程性質等研擬對策；在原告提送補正資料後，林凱隆委員即審核通過「同意確認」，而黃富國委員除審核通過「同意確認」，並要求原告「確實依所承諾事項，作好相關規劃及設計，以確保場址開發之安全」，可見該兩位委員均未對開發案持反對意見或質疑，被告所指並非事實；被告雖又以最高行政法院102年度判字第120號判決主張原處分不合法云云。然細繹前述判決，該案環評會之審查委員在作成審查結論時對環境影響說明書之內容已有提出質疑，且開發單位亦未提出說明或評估，此與本件環評會在第4次會議中並未提出任何質疑，而已達成共識，並要求原告依被告頒佈之作業要點補正資料之情形並不相同，該案之法律上意見自不容隨意比附援引，而強加於本件。

㈤被告表示原處分機關環評會已審查通過原告所提第2次差異分析報告，僅是「程序」上並未在會議結論出現：「通過環境影響評估」文字。然原處分之作成，原告無從表示意見或干預，縱有瑕疵，亦不可歸責於原告，其瑕疵之不利益，不應由原告承擔。此外，所謂「正當法律程序」原則係指「非經法律所制定之程序，不得剝奪或限制人民的生命、自由和其他權利」，故其目的在於確保人民之權利不會受到政府之無理由侵害，而非用以懲罰人民。被告援引以保護人民為目的之「正當法律程序」，其結果卻反而侵害原告之合法權益，其據此而撤銷原處分，顯屬不當。原處分正式通知原告所提第2次差異分析報告業經審查通過，原告均是依原處分機關之決定行事，信賴其公權力行為，事先無從表示意見或干預，依法應受到保護，被告不能藉口所謂形式或程序不合而率爾撤銷原處分。更何況原處分機關環評會已實質審查通過原告所提第2次差異分析報告，縱使有被告所指「程序」上瑕疵，原處分機關環評會事後再召集委員開會所作成之決議，與原處分不會不同，因此維持原處分不會對人民造成不利益，對公益亦無任何妨礙。惟若原處分撤銷，將嚴重損害原告之利益。經權衡維持或撤銷原處分間之利害，被告實不應撤銷原處分，以免因小失大，以保護形式外觀為目的卻嚴重損害人民之權益。被告逕以「程序」上瑕疵，而撤銷已「實質」審查通過原告所提第2次差異分析報告之原處分，已有違反行政程序法第7條比例原則之規定，其撤銷處分自屬非法。

㈥退步言之，縱使本件有「程序」上之瑕疵，宜蘭縣政府環評審查委員會事後再召集委員開會所作成之決議，與原處分不會不同，因此，原處分之維持對人民不會造成不利益，對於公益亦無妨礙，但原處分之撤銷卻將對信賴宜蘭縣政府公權力行為之原告造成重大侵害，兩者加以權衡，實無遽予撤銷「實質」上已審查通過之原處分之必要，否則即有違反比例原則，並使無辜之原告受到懲罰。本案為102年所作成之決議，當時乃合法之行政處分，自不能於經過3年後，姿意將原屬合法之原處分予以撤銷。被告機關之決定顯然誤解事實，並錯誤適用法令，嚴重損害原告之權益等語。聲明：訴願決定撤銷。

四、被告則以：

㈠關於環評會審查合議制之規範目的係以全體委員過半數以上出席共同審查所有提出之資料，經過意見交換後，而形成決策，自不待言。按主管機關所屬環評會，具有專業判斷性質，合理性之專業判斷原則上當予以尊重，然於判斷有恣意濫用或其他違法情事時，得予撤銷或變更，其情形包括作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限及決策過程是否由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成。是環評會係採合議制方式作成意思決定，以普通多數決原則通過決議，並無規定委員得個別以書面確認之方式代替；次依最高行政法院102年判字第120號判決意旨，合議制係以全體委員過半數以上出席共同審查所有提出之資料，經過意見交換後，而形成決策，如以委員個別為書面資料之形式審查，再個別表示意見，將使「意見交流、集思廣義、交互辯證」之合議制精神蕩然無存，有違環評法第3條規定要求主管機關應設環評會審查之規範目的。

㈡本件原告擬就該開發案為增設涼亭、調整停車空間及增加滯洪沉沙池容量等之內容變更，乃依據環評法第16條及同法施行細則第37條第1項規定，於102年6月25日提送第2次差異分析報告，經原處分機關於102年11月14日召開102年環評會第4次會議審查，作成審查結論略以：「一、請開發單位依照審查委員及相關列席單位提供之意見補充、修正……，於文到1個月內送委員會書面審查確認。」，並以102年11月26日府授環綜字第1020033302號函檢送該會議紀錄，請原告依會議結論辦理。嗣原告於103年1月13日提送補正資料，再經原處分機關以103年1月27日府授環綜字第1030002821號函知原告系爭第2次差異分析報告業經審查通過。惟前揭環評會僅作成要求原告依審查委員及相關列席單位提供之意見補正說明，於文到1個月內送環評會書面審查之結論，並無該案審查通過之結論，原告所陳與事實顯有不符。

㈢原告言詞辯論意旨狀理由壹記載「被告機關於105年5月9日開庭時已清楚陳述本件並無實質爭議，只是程序瑕疵。……」，此為原告誤解，被告是主張因系爭開發案95年環說書經審查通過、102年第1次差異分析報告經審查通過，故95年環說書、102年第1次差異分析報告屬於已經確定之行政處分，被告予以尊重，並不爭執。惟本件爭點為第2次差異分析報告，故就此部分原告有嚴重的誤解。依據被告就環評審查結論之觀察，若係審查通過，會議紀錄第一點會明確記載「通過環境影響評估」，但本件並非如此，而係「請開發單位依照審查委員及相關列席單位提供之意見補充、修正」。關於原告主張第2次差異分析報告業經宜蘭縣政府102年11月14日102年環評審查會第4次會議審查通過部分，因環評委員會屬於合議制機關，其決議內容必須檢視會議紀錄，依據該次會議紀錄，共有9位委員出席，有提到「同意」2字的僅有一位張捷隆委員，且附有很多條件，況該次會議結論捌、亦未記載「審查通過」等4字，故該次環評審查會第4次會議通過第2次差異分析報告，該案仍屬未完待續的狀況。

㈣又後續原處分機關並未再次召開環評會為合議審查，逕將原告所補正資料分送審查委員作書面確認後，彙整「書面審查結果彙整表」，以其中7位委員回復意見表示審核通過同意確認、7位委員未於期限內回復意見視同「同意確認」，嗣以原處分認定經委員會審查通過。足證原處分機關未再次召開環評會為實質審查，逕以環評會委員事後書面審查回復情形，據以作成系爭函並通過系爭第2次差異分析報告。又原處分之作成既未經應參與行政處分作成之委員會作成決議，其判斷依行政程序法第114條第1項第4款規定難謂無瑕疵。揆諸上開說明，難認符合前揭宜蘭縣環境影響評估審查委員會組織規程第7條規定所揭示決議應以會議方式共同形成之正當程序要求。是縱使原告已依委員意見補充、說明，委員閱覽後亦已同意，由於未經實質合議審查，其核可系爭第2次差異分析報告之程序容有瑕疵。是被告將原處分予以撤銷，由原處分機關另為適法之處理，自屬依法有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、參加人則以：

㈠按環評法第3條第1項、第5項及宜蘭縣環境影響評估審查委員會組織規程第7條規定、最高行政法院98年判字第475號判決、100年判字第1024號判決意旨，第2次環差報告經原處分機關環評會第4次會議作成以下結論：「一、請開發單位依照審查委員及相關列席單位提供之意見補充、修正，製作修正本25份，於文到一個月內送委員會書面審查確認。二、開發單位應依委員及相關單位意見答復，製作審查意見回復對照表，答復內容應切實做到。三、歷次審查所作意見回復之承諾事項應列表於附錄，便於委員審查及爾後之監督作業。」顯未通過第2次差異分析報告，至為灼然。原告雖稱「自該次會議結論並未作成諸如『駁回』、『緩議』、或『本件應再召開會議討論』之決議，可見環評會第4次會議已審查通過原告所提第2次差異分析報告」云云，惟倘如原告所云，則何以原處分機關於102年11月26日函送前開會議紀錄予原告時，僅謂「請依會議結論辦理」，而非如原處分明載第2次差異分析報告「業經本縣環境影響評估審查委員會審查通過」等語？足徵環評會於第4次會議時顯未作成業已審查通過之結論甚明，原告刻意曲解環評會之結論，無足憑採。

㈡再本件環評會於第4次會議作成之結論，僅要求開發單位將意見補充或修正送經委員會「書面審查確認」即足，及原告稱「原告依環評會第4次會議結論補正相關文件予宜蘭縣政府後，宜蘭縣政府環評審查委員會再依前述《環境影響評估書件定稿或補正事項確認作業要點》規定，以書面審查並同意確認原告所提第2次環境影響差異分析報告……原處分機關之程序上並無瑕疵」云云，更與環評法第3條第1項之立法旨趣及合議制精神有忤。質言之，揆諸第3次會議之會議紀錄，審查委員及相關單位即已針對地形、地質及水文等方面提出諸多質疑，該次會議結論為「請開發單位依審查委員意見補充、修正後，製作修正本25份，於會後二個月內送委員會審查」。嗣於第4次會議中，審查委員及相關單位就開發基地之地形、地質、水文及人車疏散避難等方面仍提出以下質疑：

1.地形、地質方面：⑴林凱隆委員指出：「開發單位請確認退縮洪沉砂後，其地質穩定性及功能性。」⑵黃富國委員指出：「邊坡穩定分析時，連續之圓弧滑動面切過建築物並不合理，請再檢核。」、「旅館場址緊鄰斷層碎坡帶，地層工程性質較差，開發時請謹慎評估其影響，並研擬適當對策。」

⑶蔡呈奇委員：「依附錄四p.19的說明，本區位於岩體崩滑的低潛勢區，並無敏感地質因子，但由p.23圖4-6可知，基地對面的溪谷為岩體崩滑的中高潛勢區，未來是否對基地有影響，請開發單位審慎評估。」。

2.水文方面：⑴林凱隆委員指出：「開發基地北側野溪之集排水問題應審慎評估颱風暴雨所造成的影響。開發前後箱涵及明渠宜確保其集排水功能。」⑵陳永松委員指出：「基地未來仍會面臨颱風豪降雨的衝擊，仍請審慎考量基地位置之適切性。」⑶張智欽委員指出：「基地雖不在DF027影響範圍，但五峰橋上游野溪集水區（僅82ha）帶來潛在影響（威脅），應列入基地安全考慮。」、「基地南北高差20m，開發挖填平衡後，仍需外來11,000m3土方，應注意水土保持及邊坡的穩定安全。」⑷張捷隆委員指出：「有關DF027土石流潛勢溪流之影響範圍雖經成大模擬結果；影響範圍距離本案尚有100公尺，但是否真的對本案基地一定不會造成影響，仍請開發單位多加注意。」⑸黃富國委員指出：「五峰橋上游野溪雖非屬土石流潛勢溪流，但仍請謹慎考慮其可能衝擊及影響，並研擬適當防範對策。」。

3.其他（人車疏散避難）：劉英毓委員指出：「頁4-13對營運期間之防災規劃，僅針對本計畫旅館進行規劃，若遇真實狀況，人車疏散避難將牽涉到礁溪老爺和春秋礁溪兩酒店之相應作為，這部份應有所補充。」。

4.是揆諸審查委員及相關機關之意見，因本件開發基地緊鄰得子溪、斷層碎坡帶，所在基地本身之土壤鬆軟，且滯洪沉砂地之地質穩定性亦屢遭質疑，更曾因颱風及豪大雨而發生地形變動、地基掏空及崩塌之現象，故仍有許多問題尚待釐清，故就開發單位應補充或說明之內容，應由被告所屬環評審查會進行實質審查，並依前揭宜蘭縣環境影響評估審查委員會組織規程第7條規定決議，始符合正當程序之規定。惟本件環評會於第4次會議後，竟僅要求開發單位將應補充或修正之意見送由審查委員「書面審理」，未由全體委員經合議制之方式作成意思決定，依前揭最高行政法院之判決意旨，此等書面審理方式將導致「意見交流、集思廣義、交互辯證」之合議制精神蕩然無存，並架空環評審查委員會組織規程明定之多數決決議方式，形成環評審查機制之形骸化，顯悖於環評法第3條規定要求主管相關應設環評會審查之規範目的，洵無可採。尤有甚者，本件環評會召開第4次會議、並經開發單位依審查意見補充及修正、審查委員個別書面確認後，具大地工程及地震工程專業背景之審查委員黃富國委員仍以書面嚴正指出意見，足徵本件第2次差異分析報告於第4次會議審查後仍有諸多環境影響之疑慮，就開發單位嗣後再補充之意見，亦僅由各審查委員書面回覆，未再經審查委員會開會、討論及審議，則原處分之作成顯未經過環評會之實質專業判斷，於法未合。再縱認環評會於第4次會議已作成審查通過之結論，然於該次會議中，仍有諸多事項及疑義有待開發單位即原告補充及修正，則第4次會議未俟原告補正說明，在資訊不完全情形下所為審查通過之判斷，亦有裁量恣意濫用之違法情事，故訴願決定將原處分撤銷，於法有據。

㈢原告復辯稱依作業要點第3點第4項規定，未在確認期限內回覆意見者「視同無意見」云云。姑不論作業要點第3點第4項之規定已有牴觸環評法第3條之嫌。稽之前揭最高行政法院揭示之判決要旨，環評會之結論允許開發單位得以送委員會書面審查確認之方式補正，已難謂符合嚴謹之正當法律程序，遑論未待有任何形式之回覆，即將其視為同意確認，更與環評會之決議方式及合議制精神大相逕庭。是本件原處分機關僅根據書面審查確認結果及未予回覆逕認視同同意確認之方式作出原處分，未經合議實質審議，已有違反正當程序之瑕疵，故訴願機關將原處分撤銷，實屬有據。

㈣本件相關審查並不合乎環評法揭示之環評審查精神，先不論102年第4次環評審查委員會是否作成「審查通過」之結論，「審查通過」亦必須基於充分資訊而作成方無瑕疵，上開環評審查委員會作成命原告補充、修正之意見，原告補正、修正之意見必須經過環評審查大會討論確認始合法，宜蘭縣政府卻僅由個別委員確認，並以未確認即視同同意之機制，作成「審查通過」之處分，與現行實務見解多有不合。

㈤系爭開發場址可能位於斷層帶內，並緊鄰斷層碎坡帶及土石流潛勢溪流之影響範圍，而此次開發行為之變更又將導致開發強度提高，對週邊環境之影響自有加重之虞。詳言之，本開發案此次變更之內容，包括增加容積樓地板面積、增加地下一層停車（含機電）空間等，此等面積之增加對於本已屬相當脆弱且位於坡地之開發基地無疑將提高地形變動甚或崩塌之可能性，自屬計畫變更對影響範圍內之自然環境影加重影響之虞者，合於環評法施行細則第38條第1項第4款所定之要件，自應重新辦理環境影響評估，原處分機關未加以釐清，遽然作成通過第2次差異分析報告審查之結論，自有違反上開規定之情事。故原處分於程序及實體上均於法有違，訴願決定雖未就實體違法之情事予以指摘，惟仍不影響原處分應予撤銷之結果，要屬無疑等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

六、本件如事實概要欄之事實，有宜蘭縣政府95年7月5日府環一字第0950013214號公告、102年11月14日102年環評審查會第4次會議、原處分及訴願決定書等件，附卷可稽，堪予認定。原告主張宜蘭縣102年11月14日102年環評審查會第4次會議已經實質通過系爭第2次差異分析報告，且同意確認的有7位委員，並非6位，亦非主張原處分機關係以事後確認書面代替表決。被告則以探求該次會議紀錄之真意，無法認為系爭第2次差異分析報告業經審查通過。參加人陳述：本件應重新辦理環評，並非如原告主張本件僅有程序上之瑕疵，沒有實體上之瑕疵；先不論102年第4次環評審查會是否作成「審查通過」之結論，「審查通過」亦必須基於充分資訊而作成方無瑕疵，上開環評審查會作成命原告補充、修正之意見，原告補正、修正之意見必須經過環評審查大會討論確認始合法，原處分機關僅由個別委員確認，並以未確認即視同同意之機制，作成「審查通過」之處分，與現行實務見解多有不合。歸納上開陳述，本件主要爭點在於：宜蘭縣環評審查會於102年11月14日召開之102年第4次會議，是否通過原告第2次差異分析報告？爰判斷如下。

七、本院之判斷：

㈠按「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」環評法第16條及第16條之1分別定有明文。次按環評法施行細則第37條規定：「開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書、評估書內容或審查結論，無須依第38條重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關核准後，轉送主管機關核准。……」第38條規定：「開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：一、計畫產能、規模擴增或路線延伸10%以上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。五、對環境品質之維護，有不利影響者。六、其他經主管機關認定者。前項第1款及第2款經主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。開發行為完成並取得營運許可後，其有規模擴增或擴建情形者，仍應依本法第5條規定實施環境影響評估。」本件原告擬就該開發案為增設涼亭、調整停車空間及增加滯洪沉沙池容量等之內容變更，自應依據上開規定辦理。

㈡次按環評法第3條第1項、第5項規定：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會……。縣（巿）主管機關所設之委員會，其組織規程，由縣（巿）主管機關擬訂，報請權責機關核定後發布之。」宜蘭縣依環評法第3條第5項規定訂定「依宜蘭縣環境影響評估審查委員會組織規程」，該規程第6條規定：「本會以每年召開會議一次為原則，必要時得召開臨時會議，均以主任委員為主席，主任委員因故不能出席時，由副主任委員代理。開會時並得邀請開發單位、有關機關或學者專家列席。……。」第7條規定：「本會之會議應有全體委員過半數之出席始得開會，出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁決之。」可見宜蘭縣環評審查委員會係採合議制方式作成意思決定，以普通多數決原則通過決議，且無規定委員得個別以書面確認之方式代替。詳言之，決議之形成以全體委員過半數以上出席共同審查資料，經過意見交換後，而形成決策，如以委員個別為書面資料之形式審查，再個別表示意見，將使『意見交流、集思廣義、交互辯證』之合議制精神蕩然無存，有違環評法第3條規定要求主管相關應設環境影響評估審查委員會審查之規範目的，最高行政法院100年度判字第1024號判決即採此見解。

㈢查宜蘭縣環評審查會於102年11月14日召開之第4次會議有紀錄為憑，該次會議紀錄如下：「……柒．審查委員及相關單位意見：……捌、結論：一、請開發單位依照審查委員及相關列席單位提供之意見補充、修正，製作修正本25份，於文到一個月內送委員會書面審查確認。二、開發單位應依委員及相關單位意見答復，製作審查意見回復對照表，答復內容應切實做到。三、歷次審查所作意見回復之承諾事項應列表於附錄，便於委員審查及爾後之監督作業。」（本院卷第30至32頁），乃要求原告（即開發單位）將意見補充或修正送經委員會「書面審查確認」等，綜觀紀錄內容，並無關於決議情形及決議通過原告第2次差異分析報告書之記載，可見系爭第2次差異分析報告書尚未經宜蘭縣環評委員會進行決議及決議通過；即便系爭第2次差異分析報告書經多數委員書面審查「同意確認」屬實，但此種書面確認與參與行政處分作成之委員會開會討論作成決議之過程有極大差異，其未經意見交換而形成決議，自難據多數委員事後提出書面審查「同意確認」即認定審查通過。因此原處分機關以原告第2次差異分析報告經環評審查會審查通過，作成原處分，即有違誤。本件訴訟之參加人即訴願人，其為開發範圍附近之居民，對原處分及訴願決定具有利害關係，乃提起訴願，亦屬有據。按諸訴願法第81條第1項規定：「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。」從而被告以本件訴願有理由，撤銷原處分，由原處分機關另為適法之處理，核無不合。

㈣雖原告以系爭會議紀錄結論並無諸如「駁回」、「緩議」、或「本件應再召開會議討論」之記載，主張宜蘭縣環評審查會第4次會議已審查通過原告所提第2次差異分析報告等語，原告對此有利於己之積極事實應舉證以實其說。查宜蘭縣環評審查會第4次會議之結論，係要求原告將意見補充或修正送經委員會「書面審查確認」等，顯然與決議通過有別；該次會議僅張委員捷隆表示「同意本開發案依修正後之意見審核通過。」其他委員無一表示相同意見，而張委員捷隆表示意見後委員會並未進行決議，自難認定審查通過。又環評審查會既未進行決議，自無從決議「駁回」、「緩議」、或「本件應再召開會議討論」，故原告此部分主張，自無可採。

㈤查第4次審查會議中，黃富國委員、張智欽委員、劉英毓委員及農業處均提出修正意見，乃原告經數次修正、補充意見及各委員出具書面審議意見，而各審查委員之「書面審查確認」在於同意確認原告是否依照會議結論辦理，此書面不足以達成「意見交流、集思廣義、交互辯證」之合議制精神，必須重行召開審查會議始足以確認原告（開發單位）是否依審查結論（意見）補充修正，是不論各委員書面回覆內容及意見為何，書面無法取代環評審查會之決議必須經提會討論之合議機制，原處分機關本應再提會討論決議，竟未為之，其以「未回覆者」視為「同意確認」，殊屬無據，亦與宜蘭縣環評審查會設立「意見交流、集思廣義、交互辯證」之合議制精神相違，有違環評法第3條規定要求主管相關應設環境影響評估審查委員會審查之規範目的，

㈥至於原告主張原處分機關要求原告補正相關資料，依被告作業要點第3點規定，實證業已審查通過第2次差異分析報告云云。按作業要點第3點規定：「環境影響評估書件經本署環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）審查通過後，開發單位依委員會決議事項提送補充、修正事項或環境影響評估書件定稿……」可見該上開作業要點第3點規定係以環境影響評估書經「該署環評委員會審查通過」為前提，本件係由宜蘭縣環評委員會審查且未經決議通過，自不適用作業要點第3點；被告辯稱系爭作業要點係內規，並未下達地方政府等語（本院第273頁筆錄），本件自無適用作業要點之餘地，簡言之，本件應適用環評法第3條第3項及宜蘭縣環境影響評估審查委員會組織規程第7條之規定，以合議之方式作成審查之決議。縱認原處分機關得類推適用上開作業要點相關規定，仍應由宜蘭縣環評會作成審查通過之決議後，方能適用，茲以系爭第4次決議僅作成命原告就各審查委員之意見作成環境影響評估書件之補充及修正，未作成審查通過之決議，原處分機關自應於原告提交第2次差異分析報告之修訂本後再次召開會議，合議作成審查通過與否或是否須再補件之決議。綜上，原處分機關作成審查通過之處分為違法之處分，訴願決定予以撤銷，由原處分機關另為適法之處理，即無不合。

㈦原告末以「縱使本件有『程序』上之瑕疵，宜蘭縣政府環評審查委員會事後再召集委員開會所作成之決議，與原處分不會不同，因此，原處分之維持對人民不會造成不利益，對於公益亦無妨礙」，實無撤銷原處分之必要，否則即有違反比例原則，並使無辜之原告受到懲罰等語。查訴願係行政體系內部之自省的救濟程序，亦為行政爭訟之一環，受理訴願機關審酌事證後，認訴願為有理由者，受理訴願機關之處理方法有三：（一）以決定撤銷原行政處分之全部或一部。（二）逕為變更之決定。（三）發回原行政處分機關另為處分。而受理訴願機關發現原行政處分雖屬違法或不當，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌訴願人所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原行政處分之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回其訴願。訴願法第81條第1項及第83條訂有明文。查原告第2次差異分析報告尚未經委員會未作成審查通過之決議，原處分機關以審查通過作成原處分，乃違法之處分，本件訴願人之訴願為有理由，至為明確；被告爰基於受理訴願機關之地位，作成發回原行政處分機關另為處分之決定，合於上開規定。再本件開發案關乎公益，不待贅論；本件參加人即訴願人訴請撤銷原處分並無「撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌訴願人所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原行政處分之撤銷或變更顯與公益相違背」之情形，而得駁回訴願；再者被告作成原行政處分機關重為處分之決定，亦無於訴願人表示不服之範圍內，為更不利益之變更或處分情形（訴願法第81條第1項但書、第83條參照）；本件應由宜蘭縣環評審查委員會再召集委員開會並作成決議，原告於未召開會議及作成決議前即稱決議與原處分不會不同，自無可取。綜上，原告此部分主張亦不可採。

八、綜上所述，原告所訴均非可採，本件訴願決定並無違誤，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證不影響於本判決結果，爰不予逐一論列，附此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭