臺北高等行政法院判決

上訴人

中華航空股份有限公司

代表人

何煖軒（董事長）

訴訟代理人

蘇文生 律師

被上訴人

桃園市政府

代表人

鄭文燦（市長）

訴訟代理人

黃慧婷 律師

上列當事人間勞動基準法事件，上訴人對於中華民國106 年3 月31日臺灣桃園地方法院105 年度簡字第34號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人係從事航空運輸業，為適用勞動基準法（下稱勞基法）之行業，經被上訴人於民國104 年6 月18日派員實施勞動條件檢查，發現上訴人所指派104 年6 月2 日在航班CI-551及CI-552（去程及回程，下稱系爭班機）上之勞工即訴外人周佳儀、王小敏、陳孟婷、黃慧明、洪吟宜、趙剛及趙婕心等人（以下合稱勞工周佳儀等人），其當日報到時間為上午6 時5 分許，報離時間為19時14分許，扣除休息時間50分鐘後，其1 天之正常工作時間連同延長工作時間共計12時19分，超出法規所定之12小時，已違反勞基法第32條第2 項規定，遂移送被上訴人查處。被上訴人查證後認違規屬實，依行為時勞基法第79條第1 項第1 款及修正前桃園縣政府處理違反勞動基準法事件統一裁罰基準（下稱系爭裁罰基準，105 年1 月1 日停止適用）第25項等規定，於104 年7 月3 日以府勞條字第10401573371 號裁處書（下稱原處分），裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）30萬元。上訴人不服，提起訴願，經勞動部105 年2 月18日勞動法訴字第1040019655號訴願決定駁回後，提起行政訴訟，經原審法院105 年度簡字第34號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：

（一）系爭班機去程及回程航班之間，實際上有約2 小時30分（11時54分至14時24分) 之地面停留時間，而於旅客下機後會有清潔人員打掃客艙，原機上之空服員於地面停留時間內，至少會有將近20至30分鐘之時間，可自由活動、休息。被上訴人於勞動檢查時認上訴人使勞工正常工作時間連同延長工作時間為12時19分，但經扣除20至30分鐘之休息時間後，渠等之工作時間即未超過12小時。

（二）縱認勞工周佳儀等人於104 年6 月2 日之工作時間確有超過12小時之情形，惟104 年6 月2 日桃園往返成都之去程航班CI-551及回程航班CI-552，係原機當日來回，在回程時該班機因成都雙流機場裝貨作業不善，造成重新裝貨及延宕，延長作業時間35分鐘（12時55分至13時30分），復於旅客登機後，突遇該機場基於天候、軍方演習或機場航班密集等因素而作流量管制，致系爭班機在原地等候50分鐘，而延遲起飛，並致系爭班機回程延誤1 小時48分鐘。又境外機場裝貨作業不善及機場流量管制，非屬上訴人所能控制、預見及防範者，故上訴人實難以臨時調派其他空服員支援。且因空服員係在機上服勤，無法離開客艙，上訴人不可能讓其在工作時間將屆12小時之際，離機不執勤，故勞工周佳儀等人工作時間超過12小時之事件，應係勞基法第32條第3 項所稱之事變或突發事件，而上訴人亦在延長開始後之24小時內，即於104 年6 月3 日1 時15分許通知企業工會，並給予補休，故業已符合勞基法第32條第3 項所定得延長工作時間之條件，自不受同條第2 項延長工作時間連同正常工作時間1 日不得超過12小時之限制。被上訴人未詳查該事件之發生地及發生原因為何，亦未深究系爭機場流量管制係屬何種類型，徒以該流量管制為航空運輸業之常態，非上訴人無法預知為由，遽認上開事件非事變或突發事件云云，顯有違誤等語。並請求判決撤銷原處分及訴願決定。

三、被上訴人於原審抗辯略以：上訴人所稱之機場流量管制（航空交通管制），本係航空業務之常態，且所涉及之成都雙流機場，位於大陸地區，而大陸地區無預警式流量管制本屬常態，身為於大陸地區有固定航線之上訴人，對此亦應知之甚詳。是以，對於大陸地區機場流量管制既非完全無法預料之情形，自非屬所謂之突發狀況，上訴人卻仍使其所屬員工於該日工作時間超過12小時，確實違反勞基法第32條第2 項之規定。又上訴人於極短時間內在有限空間之飛機貨艙裝載貨物，發生作業不善而需重新裝貨，並非完全無法預料之情況，上訴人卻將此情形比擬為等同於戰爭程度等事變之突發狀況，並以此延長勞工工時超出法定上限，以勞工健康福祉作為企業經營風險之犧牲品，其所述並不足採等語。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以：（一）上訴人對於大陸機場究竟如何裝貨作業不善，以致於造成重新裝貨，及係作何種流量管制等情，僅提出系爭班機之客艙經理職務報告及機長電報為證，並無其他證據資料可資證明，惟上開證據均係上訴人之員工所自製之私文書，因被上訴人已爭執該等私文書之真正，依行政訴訟法第176 條準用民事訴訟法第357 條規定，該私文書自應由上訴人證明其真正，然上訴人迄未能舉證證明該客艙經理職務報告及機長電報內容之真正且與事實相符，自難憑採。（二）依改制前行政院勞工委員會（下稱勞委會）87年4 月15日台87勞動2 字第013133號函釋（下稱勞委會87年4 月15日函釋），可知勞基法所稱之突發事件，應視事件發生當時狀況判斷是否為事前無法預知、非屬循環性，及該事件是否需緊急處理而定。又超過12小時工作時間，對於勞工身心健康之損害巨大，故所稱「突發事件」，原則上應採從嚴解釋。本件上訴人利用飛機於短時間內裝載貨物，係企業經營之風險，平時即應予風險控管。又機場裝貨作業本屬於機場每日例行及循環性之工作項目，而於極短時間內在有限空間之飛機貨艙裝載貨物，發生作業不善而需重新裝貨，並非完全無法預料之情況，自不符合勞委會87年4 月15日函釋之事前無法預知、非屬循環性之「突發事件」定義之要件。至於所謂機場流量管制，係指由在地面的航空交通管制員協調、指導空域或機場內不同航空器的航行路線和飛航模式，以防止飛航器在地面或者空中發生意外，並確保可以運作暢順，達至最大效率，故於航空交通管制員判斷需要進行流量管制，航空器駕駛員即需依其指示排隊等待跑道起降，此顯非上訴人經營航空運輸業務範圍內無法預知之情形，應為航空運輸業之常態，上訴人自可於事前規劃員工充分的休息時間，是尚難認此係足以影響勞雇雙方重大利益且不能控制、預見及防範之非循環性緊急事故，自非勞基法第32條第3 項規定所稱之「突發事件」。（三）本件被上訴人舉發時，原本即已扣除勞工休息時間50分鐘，是上訴人所稱之20至30分鐘之休息時間云云，似係重複計算。況且，上訴人亦無任何勞工休息時間之紀錄資料可供審核，自難憑採。綜上，勞工周佳儀等人在104 年6 月2 日之報到時間為上午6 時5 分許，報離時間為19時14分許，扣除休息時間50分鐘後，其1 天之正常工作時間連同延長工作時間共計12時19分，超出勞基法第32條第2 項規定之正常工作時間含延長工作時間每日12小時之上限，洵堪認定上訴人違反勞基法第32條第2 項規定之事實。被上訴人依行為時之勞基法第79條第1 項第1 款規定，及上訴人於原審法院106 年2 月13日言詞辯論期日自承本件係第7 次以上違反同一規定之事實，暨審酌行政罰法第18條第1 項及系爭裁罰基準第25項規定（第7 次以上違反同一規定處30萬元罰鍰) ，於法定罰鍰額度內裁處上訴人30萬元，於法自屬有據等由，駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴意旨略以：

（一）勞基法第32條第3 項突發事件之認定，應著重於該事件是否須緊急處理及雇主事先可否預知，且應依個案狀況判斷之，非謂「突發事件」原則上一律採從嚴解釋，否則顯係對「考量事業單位因應特殊事件之不得已之需」之立法理由，作不當限縮。原判決未審酌上訴人主張及最高行政法院88年度判字第4284號判決意旨，徒以超過12小時工作時間，對於勞工身心健康之損害，猶為巨大為由，而遽認勞基法第32條第3 項規定，應從嚴解釋云云，顯有行政訴訟法第243 條第1 項所定判決適用法規不當之違背法令情事。

（二）原判決僅審究系爭班機延誤原因是否屬勞基法第32條第3項之「突發事件」之爭點，但對於上訴人另主張該等情事亦屬於「事變」乙節，完全恝置不論，有行政訴訟法第243 條第2 項第6 款判決不備理由之違誤。況且，上訴人主張機場裝貨不善及流量管制導致班機延誤，係屬勞基法第32條第3 項所定事變之主張，乃重要攻擊方法，原判決卻未記載關於該攻擊方法之意見，顯然違反行政訴訟法第209 條第3 項之規定。

（三）原判決既肯認機場流量控制係由空中交通管制部門決定，上訴人對此無力進行掌控，卻未調查上訴人關於該航班實際上遭遇「機場流量管制」而延誤之次數及頻率等基礎事實，即徒以於航空交通管制員判斷需要進行流量管制，航空器駕駛員即需依其指示排隊等待跑道起降，此顯非上訴人經營航空運輸業務範圍內無法預知之情形，應為航空運輸業之常態等屬法律價值判斷層面之理由，而逕認「機場流量管制」並非勞基法第32條第3 項規定所稱之「突發事件」，自屬未善盡調查之能事加以率斷，與行政訴訟法第125 條第1 項規定之職權調查主義相悖。

（四）觀諸被上訴人之勞工訪談紀錄及當日流量管制報告，可知被上訴人於104 年6 月18日派員實施勞動檢查，在計算空服員之工作時間時，所認可上訴人主張扣除之休息時間50分鐘，乃為回程航班之飛行途中，該等組員於下午15時45分至17時25分之間，分兩組各休息50分鐘之輪休時間，與上訴人在本件訴訟所主張於兩航班間之地面停留期間內之中午休息時間無關。原判決認定上訴人所稱空服員於系爭班機在地面停留時間內有20至30分鐘之休息時間，係重複計算勞工之休息時間乙節，顯與卷證不符，違反論理法則。又縱上訴人無法提出地面停留期間之勞工休息時間之紀錄資料，惟本件勞工周佳儀等人於執行104 年6 月2 日去程航班任務時，係先在臺北松山機場報到，再搭乘交通車至桃園機場，故於渠等在當日早上6 時5 分報到後，實際上約有40分鐘之通勤時間，並未提供勞務，應非屬工作時間，被上訴人計算渠等工作時間僅扣除機上輪休時間50分鐘，而未扣除通勤時間40分鐘，亦有違誤等情。並請求判決：⒈原判決廢棄。⒉訴願決定及原處分均撤銷。

六、本院經核原判決固非無見，惟查：

（一）按「（第1 項）判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。（第2 項）有下列各款情形之一者，其判決當然違背法令：……六、判決不備理由或理由矛盾。」行政訴訟法第243 條第1 項、第2 項第6 款定有明文，依同法第236條之2 第3 項規定，並為簡易訴訟事件之上訴所準用。次按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」「理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」行政訴訟法第125 條第1 項、第133 條及第189 條第1 項、第209 條第3 項分別定有明文。又依同法第236 條規定，上開規定於簡易訴訟程序亦有準用。據此，構成行政法院判斷事實真偽之證據評價基礎，乃全辯論意旨及調查證據之結果。基於行政訴訟之職權調查原則（行政訴訟法第125 條第1 項及第133 條），法院必須充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，法院在對全辯論意旨及調查證據之結果為評價時，應遵守兩項要求，一是「訴訟資料之完整性」，二是「訴訟資料之正確掌握」。前者，乃所有與待證事實有關之訴訟資料，無論有利或不利於訴訟當事人之任何一造，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，而法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務，如未審酌亦未說明理由，即有不適用行政訴訟法第125 條第1項、第133 條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。

（二）第按勞基法第32條規定：「（第1 項）雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，得將工作時間延長之。（第2 項）前項雇主延長勞工之工作時間連同正常工作時間，一日不得超過十二小時。延長之工作時間，一個月不得超過四十六小時。（第3 項）因天災、事變或突發事件，雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，得將工作時間延長之。但應於延長開始後二十四小時內通知工會；無工會組織者，應報當地主管機關備查。延長之工作時間，雇主應於事後補給勞工以適當之休息。」基上可知，勞基法係規定勞動條件最低標準之法律，該法所定工作時間、休息、休假等事項基準，均係權衡勞工健康福祉及事業經營型態特性而制定。故該法第32條第2 項規定，雇主延長勞工之工作時間連同正常工作時間，1 日不得超過12小時，延長工作時間1 個月不得超過46小時，即係基於兼顧雇主營運需求及為使勞工自其工作終止後至再工作前得有適當之休息時間，且不宜使勞工處於過度勞動之狀態，俾利勞工健康之維護，僅於勞基法第32條第3 項所規定之例外情況，方得不受雇主延長勞工之工作時間連同正常工作時間，1 日不得超過12小時之限制。又勞基法第32條第3 項係將「天災」、「事變」及「突發事件」併列為例外事由，而所謂天災，係指直接由於自然力而發生之事故，並無人力參與在內，且以通常人之先見，努力或注意所不能防止者，例如水災、風災或震災等不可抗力之災害；而所謂事變，則係指非由於故意或過失所發生之事由；至所謂突發事件，依勞委會82年11月16日台（82) 勞動二字第67798 號函釋：「查勞動基準法第32條及第40條所稱之突發事件，應視事件發生當時狀況判斷是否為事前無法預知、非屬循環性，及該事件是否須緊急處理而定。」可知倘非事前無法預知，且無須緊急處理之事件，即非勞基法第32條第3 項本文所稱之「突發事件」。又上開函釋乃主管機關闡明上開勞基法規定原意，合乎勞基法立法意旨，且無違法律保留原則，自得予以適用。據此，天災、事變、突發事件既為勞基法第32條第3 項規定所併列，且本有其不同之含義，故倘當事人一併主張，法院自應一併審酌並予以說明不予採信之理由，方無判決不備理由之情事。

（三）經查，上訴人起訴時固主張機場流量管制及裝貨作業不善核屬勞基法第32條第3 項所稱之「突發事變」（參原審卷第7 頁），惟嗣於105 年7 月13日（收文日）行政訴訟準備書狀業已主張：「……縱認航空交通管制或裝貨作業不善，均非屬突發事件，亦非不得認係人為之意外事故，而屬『事變』，原告（即上訴人）仍得延長勞工周佳儀等人之工作時間……。」（參原審卷第88頁第12行以下）其後，上訴人於原審審理時亦陳明：「（問：原告（即上訴人）主張成都雙流機場裝貨作業不善造成重新裝貨延長作業時間45分，這是勞基法32條第3 項的天災事變或突發事件？）屬於事變及突發事件。」「（問：原告主張基於天候軍方演習或航班密集等因素而作流量管制，在原地等候50分鐘，是屬於何種事由？）也是構成事變及突發事件。」（見原審卷第95頁背面、第96頁）且原審於105 年12月12日審理時所整理及確認之爭點，亦係「原告主張有無勞基法第32條第3 項之突發事件或事變？」此有同日言詞辯論筆錄第2 頁之記載在卷可佐（參原審卷第102 頁背面）。據此，前開有關機場裝貨不善及流量管制所致班機延誤，是否屬勞基法第32條第3 項所定事變之主張，乃上訴人之重要攻擊方法，原審自應就此爭點加以論斷，然原審僅審究前開延誤原因是否屬勞基法第32條第3 項之「突發事件」，對於「事變」乙節，並未加以論述說明，自有違反行政訴訟法第209 條第3 項之規定，且有行政訴訟法第243條第2 項第6 款所定判決不備理由之違背法令。又上訴人就系爭班機延誤之原因業已提出客艙經理職務報告及機長電報為證，被上訴人雖否認其真正，但上訴人業已聲請訊問客艙經理為證（參原審卷第103 頁），原審並未加以傳喚，僅於原判決敘明上訴人應證明該文書內容之真正，惟上訴人迄未能舉證證明客艙經理職務報告及機長電報之內容之真正且與事實相符，是上訴人主張因為機場裝貨不善及流量管制之原因方致系爭班機延誤乙節不足採信等情（參原判決第8 頁），然機場裝貨不善及流量管制是否確為系爭班機延誤之原因，及造成機場裝貨不善及流量管制之因素為何，暨該延誤致勞工周佳儀等人1 日之工作時間超過12小時限制之情形是否可以防免等，或能透過訊問客艙經理之調查方式加以釐清，原審捨此不為，復未說明不予傳喚之理由，逕認上訴人主張勞工周佳儀等人於104 年6月2 日1 日之工作時間超過12小時，係因當日機場裝貨不善及流量管制所致，且該等情形核屬勞基法第32條第3 項所規定之突發事件等語不足採信，顯屬率斷。何況，縱然機場流量管制係航空業務之常態，而裝貨作業不善亦有可能發生，但就該次航班是否遇有裝貨不善及流量管制，上訴人於出發前顯然無從預知，而本件係發生於大陸地區，上訴人究應如何防免，有無可能防免，原判決並未予以調查，亦即桃園往返成都之航班其流量管制及裝貨作業不善造成班機延誤之次數是否較其他航班頻繁，致上訴人就該次航班，是否有必要為因應流量管制等因素增加預備人力，或拉長去程與回程之間隔，此等足資以判斷上訴人於本案情狀中是否具有遵守勞動基準法第32條第2 項之期待可能性之重要條件，均未見調查，僅泛以上訴人「可於事前規劃員工充分的休息」，而未就本件係當日往返班機，登機準備完成後勞工無法離機之情況併予考量，即逕認非屬勞基法第32條第3 項之「突發事件」，容有應調查證據未調查，而有不適用行政訴訟法第125 條第1 項及第133 條規定之違誤，其判決理由亦有不備。再者，上訴人曾提出書狀主張系爭班機去程及回程航班之間，實際上有約2 小時30分（11時54分至14時24分) 之地面停留時間，於旅客下機後會有清潔人員打掃客艙，原機上之空服員於地面停留時間內，至少會有將近20至30分鐘之時間，可以休息等語（參原審卷第107 頁），復於原審106 年2 月13日行言詞辯論程序時陳明系爭CI551 、CI552 班機之表定起飛至降落時間分別為8 時05分至12時、13時05分至16時25分等情（參原審卷第118 頁背面）。是上訴人主張前開地面停留之20至30分鐘休息時間，與被上訴人舉發時，原本即已扣除勞工周佳儀等人在系爭班機上輪流休息之50分鐘似有不同，原審未予釐清，逕予認定上訴人所稱勞工周佳儀等人於系爭班機在地面停留時間內有20至30分鐘之休息，係重複計算勞工之休息時間等情，亦有未依職權調查證據之違法。

（四）綜上，原判決違背法令情形既如前述，上訴人求予廢棄，應認有理由，惟因本件事實尚有未明，須由原審法院調查事實始能判斷，本院無從自行判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院，更為適法之裁判。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236 條之2第3 項、第256 條第1 項、第260 條第1 項，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭