臺北高等行政法院判決

106年11月23日辯論終結

原告

張美華

訴訟代理人

黃慧萍 律師 (兼送達代收人)

複代理人

楚曉雯 律師

被告

交通部公路總局

代表人

陳彥伯（局長）

訴訟代理人

陳政君

　　　　　　許治威

　　　　　　莊子慧

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年5月31日交訴字第1060004047號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：被告所屬臺北市區監理所據民眾檢舉資料，調查發現原告於民國105年3月26日20時38分許，將登記其所有之000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），交由訴外人潘峻德利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，在臺北市○○路0段00號載客至臺北市○○○路000號，收取費用新臺幣（下同）114.54元，遂以105年12月15日交公北市監字第20B00723號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被告以106年1月6日第20-20B00723號違反汽車運輸業管理事件處分書（即原處分），裁處原告吊扣牌照2個月。原告不服提起訴願，經訴願決定駁回，原告循序提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

（一）依行政程序法第36條、第43條及最高行政法院39年判字第2號判例規定，被告對於作成處分違規事實之存在負有舉證責任，且應依職權調查證據認定事實，不得以擬制方式推測事實及作成負擔處分。本件依原處分事實欄記載，認原告有「將車輛（000-0000）交予潘峻德，未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，由台北市○○路○段00號至台北市○○○路000號，收費114.45元」等事證。惟綜觀原處分內容，原處分未論及憑以認定原告違規之證據為何？亦未附任何證據支持其所記載之違規事實。被告僅提出舉發通知函提出不知名民眾所提供之所謂搭乘資料及採證照片，然檢舉人所提出疑似手機APP截取之照片當事人根本非原告，同時原告於調查階段已提出書面意見附訴外人潘峻德聲明書，證明原告對本件潘峻德違規行為確不知情，亦未參與系爭違規事實，詎被告竟背於所憑事證，亦無視於原告之意見及有利於原告之資料違反前揭規定為原處分，自有違法不當，依法應予撤銷。

（二）按行政程序法第5條、第96條第1項第2款規定，書面行政處分之主旨、事實、理由及其法令依據為法定應記載事項。原處有違反上開規定所示明確性原則之違法：原處分所載違規事實，充其量僅係被告片面偏頗之主觀認定，根本非依據客觀事證，況原告究係如何從事被告所認定有「違規經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」之違章行為，原處分不僅未具體說明，亦未具體說明究係依據何種事證及如何認定原告將車輛交付予訴外人潘峻德有前揭違規之故意或過失？又係如何該當於汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項所定之裁罰要件？且原處分據為裁罰原告之事證及法令依據為何又不明，足證原處分確有未具體載明事實、理由及法令依據等法定應記載事項之違法。

（三）另按行政罰法第7條第1項規定，縱謂被告所認「攬載乘客、收取報酬事實」存在，然本件被告所認定從事「攬載乘客、收取報酬」違規行為之行為人為何人？與原處分所裁處之對象（原告）是否同一？原告是否即為依公路法第77條第2項規定所應裁處之對象？就此，被告均未曾究明。且上開疑問不僅涉及被告所稱違規行為之具體事實為何，更與被告因該違規行為而依法所應裁罰之對象為何人，至為攸關。尤其，被告對於原告就系爭違規行為有無故意過失？原告究依公路法、汽車運輸業管理規則負有何等行政法上義務，乃至於違反前此義務而應負有行政法上責任？原告雖為系爭車輛之所有人，但既非從事系爭違規行為之行為人，究違反何行政法上義務而應受此行政裁罰？均未見被告說明其理據，亦未載明於原處分書之理由欄，更未說明其法令依據為何，因此原處分自屬違法。

（四）公路法第2條第1項第14款規定所指汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」，所稱「事業」須以反覆實施同種類行為為目的之社會活動，行政機關並應證明行為人係以「經營汽車運輸業者」，始足當之，此有鈞院96年度訴字第1850號判決及最高行政法院99年度判字第32號判決要旨可稽。承上見解可知，被告應負擔舉證責任，提出證據證明原告確係以「經營汽車運輸為業」，亦即原告有從事「攬載乘客收取報酬」並「反覆實施」之事實，否則即不得逕以公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條等規定相繩。查原告僅係單純身為車輛所有人，既未有載客違規營業之行為，亦非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，顯無從該當於公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件，甚為明確，原處分錯誤適用前揭規定，亦非適法。

（五）揆諸鈞院101年度訴字第380號判決見解，違反行政法上義務之處罰，基於處罰法定主義，當事人的行為必須客觀上實現行政處罰規定的構成要件，才成立違反行政罰規定的行為，本件原告顯未該當於公路法第77條第2項規定所規範客運運輸業之行為，亦非該法所欲規範之裁罰對象，已如前述。再者，揆諸釋字第687號、第621號解釋見解，依公路法第77條第2項規定得吊扣之車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非對原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，等同於課以原告無過失責任，就此，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法。

（六）原告對訴外人潘峻德之本件違規行為不知悉，並未該當於公路法第77條第2項規定所規範客運運輸業之行為，且無故意及過失，更非該法所欲規範之裁罰對象，參照行政法處罰法定主義及鈞院101年度訴字第380號判決意旨，及司法院釋字第687號、第621號解釋見解（即依公路法第77條第2項規定得吊扣之車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非對原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，等同於課以原告無過失責任），本件原處分自有違法。

（七）參照最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，如行政機關對人民所為之裁處，其構成要件係人民「違反行政法上義務之行為」，行政機關因而「予以不利處分」，則此不利處分即「具有裁罰性，自屬行政罰」。反之，如因特定事由而基於管制目的而為之處分，則不具裁罰性，為管制性處分。公路法第77條第2項規定所列之「吊扣」、「吊銷」汽車牌照之處分，其構成要件既包含「未經許可經營汽車運輸業」之違反行政法上義務之行為，則行政機關依該條項規定而為之「吊扣」、「吊銷」汽車牌照之處分，自屬對於人民「違反行政法上義務」之行為所為之裁處，具裁罰性，屬行政罰，至明。最高行政法院106年4月份決議意旨為不同解釋，認依公路法第77條第2項規吊扣之車輛牌照，屬管制性行政處分，顯然未及深究同法院先前決議意旨所揭示之判斷準則，容有斟酌之處。

（八）綜上所述，本件原處分其認事用法確有違誤，亦顯然有背於行政罰法所採自己行為責任原則之違法，應予撤銷。並聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯略以：

（一）原處分所指系爭車輛確為原告所有，原告於起訴狀中亦承明基於親友關係提供系爭車輛予訴外人潘峻德使用。次查，依Uber公司網頁顯示：「我們將您與司機配對後，您將會看見司機姓名、牌照號碼、相片，以及評分--因此您可以事先得知哪位司機會前來接送。」而檢舉人之叫車畫面亦顯示此同一車號，足證原告所有車輛於105年3月26日確實曾使用於道路上。又原告所有系爭車輛未辦理合法汽車運輸業登記，自不能自行或與他人共同經營汽車運輸業，且查原告係提供自有車輛予訴外人潘峻德加入Uber APP平台，載客收費營業為運作方式，乘客要搭乘時以Uber APP平台叫車，由該平台所屬公司直接指揮調度，原告所有車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客再以信用卡付費予Uber APP所屬公司，再由該公司拆帳分配金額予所調度之自用車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出行車路線及收據等文件，原告涉及經營汽車運輸業事實明確，此亦有鈞院104年度訴字第1264號判決意旨可稽。

（二）又系爭車輛確為原告所有之車輛，復被使用於原處分卷第51頁之行程，該行為已違反汽車運輸業管理規則第138條規定，原告為車輛所有權人，依社會通念對車輛應有一定的保管責任（義務），可期待其注意不讓車輛成為違規營業的工具，且其無不能注意之情形，而竟不注意，致其所有車輛成為違規營業之工具，故原告即車主應可認定其有過失，對其處以吊扣牌照2個月之處罰並無不當。且依據最高行政法院106年4月份決議，公路法第77條第2項後段是管制性措施，只要車輛不法作為汽車運輸業即可吊扣（銷）牌照，故本件原處分未違法。

（三）原告辯稱原處分未載明原告違規行為及被告如何認定原告有違規行為之理由，原處分欠缺明確性，顯然不備法定程式云云，惟查原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，具體記載原告違規經營汽車運輸業之時間與地址，行為人違規事實，足夠認定原告違法行為之具體事實，且原處分書中亦詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，並未違反明確性要求。又參照最高行政法院100年度判字第427號判決意旨，行政處分之明確性應以相對人是否足以知悉其違規之原因與法令為斷，本件原處分內容自屬合法妥適。又揆諸鈞院105年度訴字第1831號判決意旨，被告按交通部105年3月21日修正發布之自用車違規營業處罰基準表規定：「三、自用小客車、自用小貨車，第1次違規處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月」，是處分符合上開處罰基準表之規定。

（四）綜上，原處分並無違法之處，原告之訴顯無理由。爰答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。

四、兩造之聲明陳述同前，因此本件首要爭點乃原處分之作成（包括證據調查及認定事實等及是否違反明確性等）有無違法？公路法第77條第2項之吊扣（銷）車輛牌照之處分是否為裁罰性處分？原處分是否違法？

（一）本件應適用之法律及本院見解：

１、按行為時公路法第2條第14款：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第77條第2項：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」、第79條第5項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」；汽車運輸業管理規則第1條：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」第138條：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」

２、次按最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議略以：「106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段『……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之』規定，依其73年1月23日增訂時『至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行』及106年1月4日修正時『……為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……』之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於『使該車輛無法再繼續供作違規使用』並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分。」因此，違反行為時公路法第77條第2項，而對非法營業之車輛吊扣或吊銷牌照既屬管制性行政處分，而非具裁罰性；自不以該車輛所有人對他人違反行政法上（監督）義務行為有故意或過失，始應受裁處。同理，原告主張上開吊扣或吊銷（非法營業車輛）牌照屬裁罰性不利處分，應適用行政罰法故意過失云云，自無足採。

（二）兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附本院卷及原處分卷（或訴願卷）可查，自足認為真實。

１、105年3月26日，駕駛人潘峻德為原告之配偶，駕駛系爭車輛於20時38分許，自臺北市○○路○段00號至臺北市○○○路000號提供載客服務，並向乘客收取費用114.54元（詳原處分卷第51頁截圖照片等資訊）。

２、105年11月24日，臺北市區監理所以北市監稽字第1050091533B號函通知原告，其所有之系爭車輛於105年3月26日之違規行為已違反公路法第77條第2項之規定，請原告提供該趟車次駕駛「峻德」之相關資料，或於期限內請駕駛人親至臺北市區監理所說明，逾期將依法舉發及處分（詳本院卷第84至第85頁）；105年12月7日，原告陳述意見並提供駕駛人潘峻德聲明書之影本乙份（本院卷第87至第88頁）；上開潘峻德聲明書陳稱略以，系爭車輛由原告提供作為日常交通往來使用，對原處分所指事實，純屬個人行為，與原告無涉等語。３、105年12月15日，臺北市區監理所依公路法第77條第2項規定，以交公北市監字第20B00723號「舉發違反汽車運輸業管理事件通知單」舉發原告105年3月26日之違規行為違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定（本院卷第86頁）。

４、106年1月6日，被告以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月（詳本院卷第89頁）。同日，被告以第20-20B00722號違反汽車運輸業管理事件處分書，認訴外人潘峻德違反汽車運輸業管理規則第138條規定，依行為時公路法第77條第2項裁處系爭車輛駕駛人潘峻德50,000元（本院卷第125至第127頁），嗣該處分經潘竣德提起訴願並遭駁回後確定。

５、原告則對原處分提起訴願經駁回後，提起本件行政訴訟。

（三）經查原告於103年2月間購買系爭車輛後，即交付予配偶潘峻德使用（駕駛），潘峻德於105年3月26日20時38分許，自臺北市○○路○段00號至臺北市○○○路000號駕駛系爭車輛提供載客服務，並向乘客收取費用114.54元；經被告以系爭車輛駕駛人潘峻德違反行為時公路法第77條第2項規定，於106年1月6日以第20-20B00722號處分書，裁處50,000元罰鍰嗣經確定在案等事實詳如前述。參照前揭行為時公路法第77條第2項後段之立法意旨「使該車輛無法再繼續供作違規使用」及利於主管機關執行健全公路營運制度之目的說明，即「吊扣或吊銷車輛牌照之處分性質屬管制性行政」之說明，本件原處分核未違法。

（四）再按行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」此為學理上所稱明確性原則。而所謂明確性原則，係強調國家行為（包括法規及行政處分），內容必須明確，涉及人民權利義務事項時，始有清楚之界限與範圍，使人民可預見其行為之法律效果，而知所進退。惟明確性原則，並非禁止法規內運用不確定法律概念或概括條款。申言之，法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法制定時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定（司法院釋字第432號解釋參照）。而行政處分之內容明確乃俾利相對人遵循或尋求救濟，故處分之內容，雖依其文字尚有所不明，但若可經由整體處分意旨或解釋而知之者，即非所謂不明確（參照最高行政法院98年度判字第1132號判決意旨），同理行政處分之明確性原則，非僅指文義具體詳盡之體例而言，仍得衡酌所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。使用抽象概念者，苟其意義應非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法院審查加以確認，即不得謂與明確性原則相違，參見最高行政法院94年度判字第2015號判決意旨即採相同見解。

１、經查，本件原處分於違反事實欄中已經載明「將車輛（000-0000）交予潘峻德，未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，由台北市○○路○段00號至台北市○○○路000號，收費114.54元。」參照上開說明，本件原告違章（規）事實，並無何不明確處，且對違規行為人、受處分人（原告指為裁罰對象並認定原處分為裁罰性不利處分）等明確載明，原告主張原處分欠缺明確性原則云云，本有誤會。

２、次查原告將系爭車輛交予潘峻德使用而，而潘峻德因使用系爭車輛違規營業，經被告另案處分裁罰50,000元確定之違規事實，歷數如前，核與潘峻德提出之聲明書及原處分卷第51頁截圖照片等資訊可查，原告主張本件被告未提出證據證明原告違規營業或違規云云，自難認有據。

３、本件原告配偶潘峻德駕駛系爭車輛違規行為，業經被告裁處罰鍰50,000元確定，參照本件吊扣牌照2個月之原處分復屬「管制性行政處分」如上述，因此原告主張原處分未予究明「違規行為人」云云，即有誤會。同理，原告主張原處分錯誤適用公路法第2條、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定云云，對本件原處分適用法律之性質亦有誤解，而不足採。

４、又原告配偶潘峻德駕駛系爭車輛違規行為（未依法申請核准而經營汽車運輸業）業經裁罰確定，及本件原處分吊扣牌照2個月並非裁罰性不利處分均詳如上述。因此原告主張被告前揭證據，不足證明原告有經營汽車運輸業證明云云，亦因本件吊扣牌照2個月之原處分性質屬管制性行政（且潘峻德駕駛系爭車輛違規行為經裁罰確定），而有誤解而顯無理由，應再予敘明。

（五）原告又主張公路法第77條第2項吊扣牌照處分非屬管制性處分，且不知配偶潘峻德本件違規行為，並無故意過失（亦非違規行為人），且原處分有違比例原則云云。

１、行政罰係對違法行為予以法律上的譴責及非難，並以特定之不利益作為違法過犯之「代價」，因此，在功能上，處罰對被處罰者而言，乃是對其過去違法行為的一種「償罪」或「贖咎」（受罰以贖前過），係針對「過去」的違法（違反行政上之義務）行為之制裁，即以制裁過去之義務違反為主要目的。反之，如寓有阻止危險之發生、或排除違法之狀態，或督促未來義務履行之目的，則非屬行政罰而為「非裁罰性之不利處分」（參見李建良著「行政罰法中『裁罰性之不利處分』的概念意涵及法適用上之若干基本問題──『制裁性不利處分』概念之提出」一文）。本件行為時公路法第77條第2項後段之「吊扣或吊銷」車牌立法意旨，係基於行政管制目的，且不以所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限（如上述），其目的並非制裁駕駛人過去義務違反。因此，原告主張公路法第77條第2項後段之「吊扣或吊銷」牌照，屬裁罰性不利處分，原告並無故意或過失，原處分違法云云，本有誤會。

２、承上，公路法第77條第2項後段之「吊扣或吊銷」牌照，屬管制性不利處分，而非裁罰性質，自非以汽車所有人對他人違反行政法上監督義務行為有故意或過失，始應受處分為要件（參照最高行政法院106年度裁字第1800號裁定意旨），是原告主張不知其配偶有本件違規行為，且無何故意、過失云云，亦不能為其有利之認定。

３、再查原處分依行為時公路法第77條第2項後段規定，裁處吊扣法定最低2個月牌照（被告另稱依交通部105年3月21日修正發布之自用車違規營業處罰基準表裁量吊扣系爭車輛所有人牌照2個月），且查本件原處分裁量時，業依據個案判斷及防止原告繼續提供系爭車輛予訴外人違規使用等，爰為「吊扣」牌照2個月之處分，亦經被告到庭陳述明確；因此本件原告主張原處分裁量違法或違反比例原則云云，核無足採。

五、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為判斷基礎事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及提出證據，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭