臺北高等行政法院判決

107年4月19日辯論終結

原告

桃園汽車客運股份有限公司

代表人

吳運豐（董事長）

訴訟代理人

宋嬅玲 律師

複代理人

魏意庭 律師

被告

內政部

代表人

葉俊榮（部長）

訴訟代理人

林清源 律師

上列當事人間區域計畫法事件，原告不服行政院中華民國106年5月25日院臺訴字第1060168447號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：桃園市政府（民國103年12月25日改制前為桃園縣政府，下稱桃園市政府）102年8月29日府地用字第1020214140號函轉送原告申請「桃園縣八德市（即改制後桃園市八德區）物流中心申請設置工商綜合區開發計畫」（下稱系爭申請案）書圖予被告審議。經被告區域計畫委員會專案小組（下稱專案小組）102年10月11日辦理現地會勘，102年11月28日第1次專案小組審查，103年7月3日被告區域計畫委員會（下稱區域計畫委員會）第338次、103年7月17日區域計畫委員會第339次審查會議，其中決議一之（三）：考量人行安全，請補充說明可否增設人行道及人行動線規劃，主要聯絡道路寬度不足15.5公尺，再請專案小組討論得否同意不受非都市土地開發審議作業規範（下稱開發審議作業規範）工商綜合區專編第5點第1項一條路寬至少15.5公尺以上之限制。專案小組103年11月27日第2次專案小組審查意見，請原告補充修正，於6個月內送請區域計畫委員會討論。104年5月28日區域計畫委員會第357次審查會議決議，再請原告就委員所提有關衍生交通量對於周邊交通系統影響、主要聯絡道路僅12.51公尺之交通改善計畫等疑慮加強補充說明，提請專案小組討論。104年9月25日第3次專案小組審查意見，請原告依審查意見所示補充修正系爭申請案書圖，本案交通系統計畫部分，因主要聯絡道路寬度不足，得否依開發審議作業規範工商綜合區專編第5點規定認有情況特殊部分，請原告補充分析道路服務水準、配運送零件種類、性質及其所需車輛型式（種類及寬度），並請專案小組再次辦理現地會勘釐清，提請區域計畫委員會討論。專案小組於104年10月16日辦理現地會勘後，提請105年4月14日區域計畫委員會第373次會議（下稱第373次會議）審議決議，以本案主要聯絡道路寬度僅有12.51公尺，與開發審議作業規範工商綜合區專編第5點其中一條路寬至少為15.5公尺之規定不符，且尚難認本案有情況特殊而同意以原告所提交通改善計畫酌減聯絡道路寬度，本案工商綜合區之開發不符區域計畫法第15條之2第1項第4款「與……鄰近之交通設施……等公共設施及公用設備服務能相互配合者」之許可條件，應不予許可。被告以105年5月12日台內營字第10508066791號函（下稱原處分）原告，系爭申請案未符區域計畫法第15條之2規定，不予許可。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

㈠依各級區域計畫委員會組織規程（下稱組織規程）第13條第3項規定：「本會非有過半數之委員出席不得開會；非有出席委員過半數之同意不得決議。可否同數時，由主席裁決之。」查第373次會議之會議紀錄並未見實際參與表決之委員人數、表決票數等記載。又依證人陳國岳及戴秀雄於本院107年2月13日準備程序期日證述情節，可見該次會議實際參與表決之委員及確定人數難以知悉，且被告並未能證明決議當日主席裁示時，已有出席委員過半數表示相同意見，即將預擬處分書交由主席裁示、宣讀，故當日會議主席先裁示不予許可後，復逕以無異議方式為議案之決定，顯有未依法為決議之違法。故參酌最高行政法院106年度判字第285號判決意旨，難以認定該次決議確有符合組織規程第13條第3項規定。

㈡系爭申請案主要聯絡道路為12.51公尺寬，雖不符開發審議作業規範第12編工商綜合區第5點第1項之規定，惟其為原告專用道路、可劃設4車道、尖峰小時服務水準為A級，原告並已應104年9月25日專案小組第3次會議委員之要求，就已說明之「主要聯絡道路寬度不足特殊情況」、「鄰近道路交通改善計畫」及「對外主要聯絡道路交通改善計畫」，再提出「開發後道路服務水準」、「開發後道路路口服務水準」、「配運送零件種類、性質及所需車輛型式」等具體交通改善計畫，符合特殊情況，確已符合區域計畫法第15條之2第1項第4款之規定，被告應許可開發。詎被告就原告是否符合開發審議作業規範工商綜合區專編第5點第2項規定具有特殊情況乙節之有利事項未為注意，亦完全未敘明不予採納之理由，未審酌本案全部陳述與調查事實及證據之結果，未探求所有對作成決定具有重要性之事實及觀點，僅泛稱已納入第373次會議議程供委員會審議，已充分討論，且例外規定應從嚴解釋云云，逕認原告無特殊情況，有出於恣意濫用之違法，違反行政程序法第9條、第36條及第43條規定。

㈢查桃園市政府交通局（下稱交通局）係系爭申請案所屬區域之地方交通事務主管機關，對於該區域之實際交通情況、系爭申請案對於該區域所致之交通上影響、原告所提之交通改善計畫是否具體、可行而有效改善所致之影響等，知之最稔，實非被告及區域計畫委員會所得比擬，交通局既業就系爭申請案有關交通改善計畫核備在案，顯見原告確已提出具體、有效之交通改善計畫。而具體交通改善計畫之事，自103年11月27日起，歷次專案小組審查會議均有討論，原告均有補呈相關資料，復區域計畫委員會審查會議及專案小組會議中，均無有任何關於原告所提之系爭申請案交通改善計畫為未具體或無改善效果之陳述，足證原告就系爭申請案確業已提出具體、可行、有效之交通改善計畫。詎被告及區域計畫委員會審查會議未詳加注意交通局業已核備交通改善計畫之事實；另證人戴秀雄證稱，渠等認為目前所提改善計畫實現可能性不高、改善具體度不足云云，就有利原告之事項未予注意，且未敘明未予採納之具體理由，單以第373次會議之違法決議，恣意作成違法且不利於原告之原處分，違反法定正當程序及法治國家應遵守之原理原則。

㈣系爭申請案將物流作業規劃統一由各零件供應商將物料及零件供貨至物流中心，大幅降低運送車輛車次，對節能減碳、降低道路損耗、減輕道路交通負荷均有正面幫助。又將違規使用保修廠及停車場，透過合法申請途徑變更為倉儲物流，主要支援13處公車總站及維修廠使用，別於一般工商綜合區商業使用變更。且基地主要對外聯絡道路係供基地單獨專用，並無須供他人使用。就此，原告早已提出人員及車輛動線分離計畫，使基地主要對外聯絡道路無行人通行之需求，故無需設置人行道，而次要對外聯絡道路，原告已規劃2公尺之人行步道系統，區域計畫委員會於104年10月14日命原告補正事項中，亦未要求原告提出關於人行道設置之資料或評估，足認原告所提出之人員及車輛動線分離計畫係具體、可行之方案。此外，基地主要對外聯絡道路服務水準配合原告所實施之交通改善計畫，使道路服務水準仍可達到最優或次優等級。而依證人戴秀雄於本院準備程序期日證稱，從作成物流園區之後進出所造成道路壓力下去寫決定，作物流園區倉儲載重車要進出，大量車輛進出狹窄道路，當時在交通形成的壓力是很重要的點，最後用這個點去駁云云，可見被告就原告提出系爭申請案之目的、基地主要對外聯絡道路係供基地單獨專用即有錯誤之認定。另或因系爭申請案歷經數年，資料眾多及區域計畫委員會之委員更迭，被告未察原告早已據該目的提出適當之人員及車輛動線分離計畫、道路服務水準相關分析資料，遽將無行人通行需求之主要聯絡道路以未設置人行道之理由、道路壓力、人員出入及道路服務水準降低等理由而不予許可，被告所為判斷係出於錯誤之事實認定。

㈤區域計畫法施行細則第16條第2項規定，主管機關辦理許可審議時，如有須補正事項者，應通知申請人限期補正，屆期未補正者，應為駁回之處分。觀諸第373次會議紀錄附錄1可知，該次委員會較之第357次審查會議，有諸多新聘任之委員，對於系爭申請案僅由書面資料獲悉系爭申請案內容，未參與先前現場會勘，顯無法明確瞭解系爭申請案之實際狀況，並請原告及其他相關機關再予補充說明，顯見系爭申請案確實存在需補正之事項。且經濟部代表於第373次會議列席表示，因該部於102年12月30日通過「工商綜合區設置方針及申請作業要點」之修正，而倘系爭申請案遭駁回，則嗣後原告如再行就相同區域開發計畫申請時將無法令得為依循。詎被告竟罔顧區域計畫委員會前開多位委員之意見，未以侵害原告最小之方式依區域計畫法施行細則第16條第2項之規定再行通知原告限期補正，遽作成不利於原告之決議，等同實質上未給予原告修正、補充之機會，再援引決議結果作成違法且不利於原告之原處分，自於法有悖，並與正當行政及法律程序相違，亦有違反比例原則及有利、不利一併注意原則，而有違法濫用行政裁量餘地之情。

㈥另案申請人前就桃園市八德區榮興段241、243、244、525、528地號等5筆土地向桃園市政府申請「北區物流中心設置工商綜合區」開發計畫案（下稱他案），他案與本件之基地位置相近，面積、開發強度、區位條件、交通條件等均相似，主要聯絡道路路寬均不足15.5公尺。他案既經審議認為符合開發審議作業規範第12編工商綜合區第5點之但書規定，則依行政程序法第6條及最高行政法院93年度判字第214號判決意旨所揭櫫之平等原則，應認本案亦屬上開規定之「情況特殊」。被告僅泛稱本案與他案在基地面積、開發強度、區位條件、交通條件、運輸內容等客觀條件均不同，所提交通改善計畫亦不同，難認屬本質相同之事物而逕自類比適用云云，完全未就原告上開所指「本案與他案情形相似，且本案對外聯絡道路路寬優於他案、對基地周邊路段及路口所增之負擔極為輕微」具體指明有何正當理由而應為不應准許之差別待遇，顯有違平等原則。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告對於原告102年8月系爭申請案（收文日期：102年8月30日），應作成許可開發之行政處分。

三、被告答辯略以：

㈠第373次會議程序符合法律規定：區域計畫委員會置有委員29人，於第373次會議已有過半數委員17人出席，且已由出席委員互推代理主席。雖原告稱部分委員有不明瞭之處云云，惟依據區域計畫委員會作業流程，由各該委員對於不了解部分發言、先行提出意見或疑問後，並詢問列席單位，再經各委員多次溝通討論後，第373次會議始做出不予同意之決議。又第373次會議之機關發言摘要，僅係簡單記錄各委員及相關單位發言，並非逐字句記錄，原告僅以發言摘要紀錄指謫會議有瑕疵，卻未明確指出簡單摘要紀錄究竟瑕疵為何。且第373次會議紀錄，業經區域計畫委員會召開第374次會議時確認無誤，原處分並無撤銷原因。

㈡被告作成原處分並無恣意濫用判斷、差別待遇、違反平等原則情形：

⒈依第373次會議紀錄，多數委員認定系爭申請案主要聯絡道路寬度僅12.51公尺，與開發審議作業規範第12編第5點第1項其中一條聯絡道路路寬至少15.5公尺以上之規定不符；且原告係以開發案單純、交通量少為理由，不夠具體充分，本案既屬物流中心，將有大型車輛進出及一定程度之交通流量，原告並未規劃人行道及未來拓寬之方案等情，經區域計畫委員會委員討論結果，以原告所提交通改善計畫不具情況特殊，即不符合開發審議作業規範第12編第5點第2項之規定，而不同意原告所提交通改善計畫酌減主要聯絡道路寬度之請求。而依區域計畫法第15條之2規定，是否作成許可開發之決定，係屬區域計畫擬定機關即被告之判斷餘地。系爭申請案是否符合開發審議作業規範第12編第5點第2項規定之「情況特殊」，須由被告提報區域計畫委員會為專業之審議判斷。區域計畫委員會各委員已於第373次會議中明確表示系爭申請案之交通改善計畫業經原告補充說明分析道路服務水準、配運送零件種類、性質及其所需車輛型式等，仍不符合「情況特殊」之要件，故被告依上開第373次會議結論及區域計畫法第15條之2規定，作成不予許可之原處分，均已詳載不予許可之理由及其法規依據，故被告認定事實及適用法令，均無違誤，並無判斷濫用等違法情事。

⒉被告係依104年9月25日所召開區域計畫委員會審議系爭申請案專案小組第3次會議審查意見，函知原告補充分析道路服務水準、配運送零件種類、性質及其所需車輛型式（種類及寬度）等資料，整理納入第373次會議議程。嗣原告於第373次會議當日以書面及簡報向各委員補充說明本案相關情況及其所提之交通改善計畫，並經區域計畫委員會充分討論後，以合議方式審議，顯見區域計畫委員會各委員已全然知悉原告所提交通改善計畫，並了解對原告有利之事項，惟基於區域計畫之整體考量，審認本案不符合上開作業規範之相關規定，實已審酌全部證據資料及當事人陳述意見之結果，被告作成原處分前，已綜合審酌全部證據資料及原告陳述，且就原告有利、不利之事項一併注意，並無違誤。尚難僅以不予許可原告之申請，即謂被告未注意有利於原告之事項，而違反行政程序法第9條之規定。

⒊本案審查涉及行政機關判斷餘地，被告應有裁量權限，被告對於獨立專家委員會作成之決定，予以尊重，並以其作為原處分之基礎。況原告所申請路段，主要聯外道路未達15.5公尺，次要聯外道路即便達7.5公尺以上，惟出入口係設於彎曲之窄巷；主要及次要道路均連接交通壅塞之單行長興路。而被告審議期間，歷經2次區域計畫委員會專案小組會勘、3次區域計畫委員會專案小組會議、並作成4次區域計畫委員會審查會議紀錄，均以書面通知原告至現場或會議中補充說明本案開發計畫之必要性，及補充說明相關交通改善計畫之可行性，且原告均派員參加表示意見，實已符合行政程序法第39條給予原告陳述意見機會之規定。雖原告稱第373次會議中，委員2及主席均有表示請原告再補充相關事項之說明云云，惟該會議係合議方式進行，部分委員雖有請原告再補充說明，惟此僅為各委員於會議中表示意見之過程，且第373次會議最終之會議結論，係經各委員合議方式所作成，並無再次請求原告補充說明之結論。況且第373次會議結論亦與先前第338次、第339次、第357次會議結論有要求原告補正說明之會議結論不同，益證第373次會議已充分考量原告所提出之各項請求且已審酌相關資料文件，即無再次要求原告補正陳述意見之必要。

⒋原告依據第373次會議中「委員6」之陳述意見，陳稱其已提出人員及車輛動線分離計畫，被告未察遽將無行人通行需求之主要聯絡道路以未設置人行道為由不予許可系爭申請案，被告所為判斷係出於錯誤之事實認定云云。惟上開委員6之意見，僅係個別委員在會議中依其專業判斷所為之陳述，最終該次會議仍以合議方式作出決議，並非僅以委員6之意見所作成。況細繹委員6之發言：「……以交通量來看，難道人行道不重要，本案未來有無拓寬方案，以簡報提及的交通改善計畫內容來看，應不可作為情況特殊的理由。」顯見委員6已參酌原告所提之交通改善計畫，並提出對該改善計畫之質疑，包括本案有無道路拓寬方案之考量，最終認為原告所提計畫顯不可採，尚非僅就有無人行道設置作為本案交通改善計畫之判準。

⒌原告所提之另案開發計畫經桃園市政府99年9月20日府地用字第0990366760號函核准，由訴外人桂冠實業股份有限公司申請他案，與本案之開發土地面積、與國道3號之距離、開發強度、區位條件、交通條件及運輸內容等客觀條件、交通改善計畫、開發時間、附近人口變化等均不相同，難認屬本質相同之事物逕予比附援引。況他案是否符合開發審議作業規範第12編第5條第2項「情況特殊」之要件，係區域計畫委員會審酌個案之相關客觀條件，及他案申請人所提之證據資料，綜合各種因素所為之專業判斷。系爭申請案之各項條件，係經區域計畫委員會綜合判斷後，作出不予許可之決議，是否與他案相同，甚或更優於他案之條件，均非本案審究之範圍。況被告於105年11月17日台內營字第1050815731號函亦已說明系爭申請案與他案客觀條件均不同，無從認屬本案與他案有差別待遇。為此，求為判決：駁回原告之訴。

四、上開事實概要欄所述之事實經過，以及區域計畫委員會置有委員29人，於第373次會議已有過半數委員（即17人）出席，雖主任委員及副主任委員均未出席，惟已由出席委員互推許文龍擔任代理主席等情，為兩造所不爭執，並有桃園市政府102年8月29日府地用字第1020214140號函（原處分卷第5頁）、102年11月28日第1次專案小組會議紀錄（原處分卷第7至10頁）、103年7月3日區域計畫委員會第338次審查會議紀錄（原處分卷第15至25頁）、103年7月17日區域計畫委員會第339次審查會議紀錄（原處分卷第29至42頁）、103年11月27日第2次專案小組審查會議紀錄（原處分卷第55至60頁）、104年5月28日區域計畫委員會第357次審查會議紀錄（原處分卷第65至79頁）、104年9月25日第3次專案小組會議紀錄（原處分卷第85至89頁）、第373次會議紀錄（含附錄1發言摘要）暨簽到簿（本院卷1第33至56頁）、原處分（本院卷1第57至58頁）、訴願決定（本院卷1第59至68頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠第373次會議決議是否有過半數同意？㈡被告作成原處分是否有恣意濫用判斷及違反平等原則情形？

五、本院之判斷：

㈠按區域計畫法第1條規定：「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」第3條規定：「本法所稱區域計畫，係指基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，而制定之區域發展計畫。」第4條第2項：「各級主管機關為審議區域計畫，應設立區域計畫委員會；其組織由行政院定之。」第15條之1規定：「（第1項）區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰……二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。（第2項）區域計畫擬定機關為前項第2款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」第15條之2第1項第4款及第2項規定：「（第1項）依前條第1項第2款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰…四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。……。（第2項）前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。」次按被告依區域計畫法第15條之2第2項授權訂定之開發審議作業規範專編第12編工商綜合區第1點、第5點規定：「本規範所稱工商綜合區，係指中心都市近郊交通便利之非都市土地，依其區位及當地發展需要，以平面或立體方式規劃設置綜合工業、倉儲物流、工商服務及展覽、修理服務、批發量販或購物中心等一種或數種使用。」「（第1項）基地聯絡道路，應至少有二條獨立通往外接道路。其中一條路寬至少15.5公尺以上，另一條可為緊急通路，寬度不得小於7.5公尺。（第2項）前項路寬經區域計畫委員會認定情況特殊，有具體交通改善計畫，且經區域計畫委員會同意者，不在此限。」準此可知，非都市土地分區使用計畫者，為申請許可開發非都市土地後，辦理使用分區變更，須經由區域計畫委員會審議申請開發案，以符合區域計畫法第15條之2第1項各款條件為前提，並應符合開發審議作業規範專編第12編工商綜合區，關於中心都市近郊交通便利之非都市土地，規劃在變更使用分區後之工商綜合區內設置倉儲物流使用申請開發時，「基地聯絡道路，應至少有二條獨立通往外接道路，其中一條路寬至少15.5公尺以上，另一條可為緊急通路，寬度不得小於7.5公尺」之路寬限制，而僅有在同時具備「經區域計畫委員會認定情況特殊」及「有具體交通改善計畫」且「區域計畫委員會同意」之要件，始可不受上述路寬限制。是以，區域計畫委員會對於申請開發案是否具有「情況特殊」及交通改善計畫是否「具體」之不確定法律概念，係有判斷餘地。

㈡另按依區域計畫法第4條第2項規定授權訂定之組織規程第5條規定：「（第1項）本會委員除主任委員、副主任委員外，其餘委員，由中央、直轄市、縣（市）主管機關就下列人員派（聘）兼之：一、主管建設、都市發展、土地、人口、財政、經濟、交通、農業及其他有關機關之代表。二、具有區域計畫、大地工程、天然資源保育利用及其他相關專門學識經驗之專家學者。三、關注區域發展事務之熱心公益人士。（第2項）前項委員名額分配，其中第2款、第3款之專家學者及熱心公益人士，不得少於委員總數二分之一。」再按「對行政機關之判斷餘地，於行政機關之判斷有恣意濫用或其他違法情事時，得予撤銷或變更，其情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。

2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。

5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，例如平等原則等。上開例示法院可審查之情形，大部分以存在行政機關進行判斷作成結論之理由時，法院始有可能審查。此理由存在之要求，可以在法院降低對行政機關判斷餘地審查密度之同時，擔保行政機關判斷之正確性。苟行政機關進行判斷僅有結論而無理由，法院根本無從審查該判斷有無上開例示或其他恣意違法情事，舉輕以明重，此際自應認行政機關之判斷出於恣意濫用而違法。」（最高行政法院103年度判字第66號判決可資參照）。基上，被告所屬區域計畫委員會，既係以合議制方式審查開發計畫案件是否許可，依組織規程第5條第2項規定，委員會其中專家學者及關注區域發展事務之熱心公益人士不得少於委員會總人數二分之一，故其審查結論具有專業判斷性質。是以，法院對此專業判斷之審查，原則上當予以尊重，而承認其判斷餘地，並採較低密度之審查，而於審查區域計畫委員會之判斷有無恣意違法情事時，應就形成審查結論之整體審查過程而為觀察。

㈢雖原告主張：被告並未能證明決議當日主席裁示時，已有出席委員過半數表示相同意見，即將預擬處分書交由主席先裁示、宣讀不予許可後，復逕以無異議方式為議案之決定，顯有未依法為決議之違法云云。惟按組織規程第13條規定：「（第1項）委員應親自出席會議。但由機關代表兼任之委員，除主任委員及副主任委員外，如因故不能親自出席時，得指派代表出席。（第2項）前項指派之代表列入出席人數，並參與會議發言及表決。（第3項）本會非有過半數之委員出席不得開會；非有出席委員過半數之同意不得決議。可否同數時，由主席裁決之。」經查，觀諸卷附第373次會議紀錄（含附錄1發言摘要）暨簽到簿（原處分卷第431至437頁、本院卷1第33至56頁）可知，區域計畫委員會置有委員29人，第373次會議係有過半數委員17人出席，且由出席委員互推1人代理主席，並經與會委員討論後，以系爭申請案不符合區域計畫法第15條之2第1項第4款規定「與……鄰近之交通設施……等公共設施及公用設備服務能相互配合者」之許可條件，決議不予許可。且經被告以105年4月27日台內營字第1050806127號函附第373次會議紀錄予區域計畫委員會委員暨出席人員，以供渠等確認該紀錄之正確性，並經區域計畫委員會於第374次會議中確認第373次會議紀錄之內容無誤，亦有被告上開函及區域計畫委員會第374次會議紀錄存卷可考（見原處分卷第673頁、本院卷1第416頁）。參以證人即受指派代理區域計畫委員會委員林信得（即交通部運輸研究所所長）出席之陳國岳於本院107年2月13日準備程序期日係證述：「（問：當次＜即指第373次會議＞會議有無作成決議？決議結論為何？）有，好像是因為聯外道路寬度方面不足規定，大家一致好像就是請他補正，就是沒有通過就對了。」「（問：未通過有無經過表決？）主席有問大家有沒有意見，大家一致無意見。」「（問：未有反對意見？）沒有，因為這個會議是採合議制，一般有反對意見的話就會繼續討論。」「（問：是給予原告補正機會或作成決議不予通過？）作成決議不予通過。」「（問：會議紀錄有無經出席委員確認？）會，373次會議紀錄會在374或375次做完，做完之後會請所有委員確認有沒有意見。」「（問：當次會議發言內容有不同意見，最後決議結論卻是大家一致通過，其中委員如有不同意見，決議時是否會再為表決？）會，都會作表決，這是慣例，主席都要讓大家把意見說完，說完之後看最後的決議大家能不能接受，主席會在會議上宣布作這樣的裁示，讓所有委員都知道。」「（問：出席委員對會議程序（出席人數、表決人數）是否有任何異議？）沒有。」「主席先念裁示問各位委員還有沒有異議，委員如果還有異議那就繼續討論再修正到委員都接受為止。」「（問：主席宣示不予許可決議時，當場有無反對意見？）印象中沒有，會議中大家都會有不同意見，如果到最後裁示大家有反對意見，主席就會再修正、再討論、再修正，這個會議決議是採共識的方式，不會是主席說了算。」等語明確（見本院卷2第18至22頁）；再參酌證人即區域計畫委員會委員戴秀雄於本院同日準備程序期日亦證述：「（問：當次會議簽到後至會議結束是否全程參與？）我到最後有稍微提早離開，但是大體上整體討論來講，我應該是意見最多的人之一，……。我們是幾乎沒有真正投票表決方式過，很少，針對這個案件其實都是儘量走共識決，因為它的作法是承辦機關會把預擬的處分書理由及決定先打出來在螢幕上，整體委員針對決定做討論，區委會是逐字去修決議文，基本上是沒有委託承辦機關回去自己再擬過的經驗。」「（問：證人全程參與會議過程？對於共識決議內容均有所了解？）是，我只是在最後決定要駁回作最後文字修正前才走。」「（問：第373次會議紀錄決議內容是否為當時作成的共識決？）基本上是這樣子沒錯，當時由運研所（交通部運輸研究所）提到的關於道路壓力、人員出入、道路服務水準降低的問題，相關交通方面都是由運研所作專業建議。」「（問：作成決議前委員有不同意見？）通常都會，而且通常意見都會蠻多的，尤其是民間委員部分，這個案件原本意見比最後決議意見多很多，但是不同意見是很常見的。」等情甚詳（見本院卷2第23至28頁）。綜合上開證人證述情節及第373次暨第374次會議紀錄所載內容，參互勾稽，足證第373次會議中就系爭申請案所為不予許可之決議，確係經與會委員各述己見並相互討論後，所達成之一致共識，且過半數出席委員（本院卷1第52至54頁）在當場對該次會議就系爭申請案所為議決程序（出席人數、表決人數）未有任何異議，並已於第374次會議中確認第373次會議決議內容無誤，堪認第373次會議議決程序係與組織規程第13條規定相合。是以，原告主張第373次會議決議，並非經出席委員過半數之同意所為，有未依法為決議之違法云云，顯與事實不符，要難採信。

㈣原告另主張：系爭申請案有關「基地聯絡道路寬度不足」乙節，符合開發審議作業規範第12編工商綜合區第5點規定具有特殊情況，並就基地聯絡道路寬度不足提出具體交通改善計畫，並經交通局核備在案，詎被告及區域計畫委員會審查會議未詳加注意，且未敘明未予採納之具體理由，單以第373次會議之違法決議，恣意濫用判斷而作成違法且不利於原告之原處分云云。惟查：

⒈觀諸卷存被告以104年10月14日內授營綜字第10408150921號函檢送予區域計畫委員會各委員之系爭申請案專案小組第3次會議紀錄暨附件初審意見（見原處分卷第516至517頁、第649至656頁）可知，已有敘明針對系爭申請案是否符合許可開發條件而須提請委員會討論事項，係包括區域計畫法第15條之2許可開發條件即「與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者」，且作業單位查核說明亦載明：「……。⒊依審議作業規範規定聯絡道路路寬其中一條至少15.5公尺以上，雖基地東側聯絡道路寬度僅12.5公尺，惟已研擬相關交通改善計畫，並經桃園市政府交通局104年2月25日函同意核備，且該聯絡道路並不超過地區週邊道路系統Ｄ級服務水準最小剩餘容量，其寬度不足部分，擬依委員會決議是否認屬情形特殊，並同意其交通改善計畫後辦理。」等字。而上開初審意見，業經列入第373次會議議程審議，此有第373次會議議程存卷可憑（見原處分卷第431頁）。準此可見，區域計畫委員會於第373次會議就系爭申請案為審查時，確已依專案小組第3次會議之初審意見所敘，就原告所提出之交通改善計畫，係經交通局104年2月25日函同意核備乙節一併注意，且將區域計畫委員會是否可認定系爭申請案有符合「情況特殊」之要件乙節，列為第373次會議須充分討論之重要事項。故原告主張被告及區域計畫委員會審查會議未詳加注意其所提出之交通改善計畫業經交通局核備在案等對其有利事項云云，顯與事實不符，並無可採。

⒉復觀之卷附第373次會議紀錄附錄1各委員及相關機關發言摘要（見本院卷1第44至48頁）可知，部分委員發言內容分別為：「（委員2）…。二、本案道路寬度不足，依審議作業規範規定需提出具體交通改善計畫供委員會審酌認定屬特殊情況，惟申請人係以開發案單純、交通量少作為理由，因不夠充分具體，恐無法被委員會接受，…。」「（委員6）本案引進的產業及類型所衍生之交通量，應每分鐘有好幾輛車進出基地，考量法規已明訂聯絡道路其中一條路寬至少15.5公尺，但基地現有道路寬度12.51公尺，有無包含人行道？以交通流量來看，難道人行道不重要，本案未來有無拓寬方案，以簡報提及的交通改善計畫內容來看，應不可作為情況特殊的理由。」「（主席）本案因道路寬度不足3公尺，雖已減少使用類別，景觀亦未造成影響，綜合考量委員的要求，申請人對本案的強度可否再調降或限制樓層高度。」「（委員8）……。三、既是物流中心，勢必有大量大型車輛進出，惟聯絡道路卻無法滿足法規之規定，而以特殊狀況提出，似不合理，宜再檢討」等語，基上可知，已有諸多委員發言內容明白表示系爭申請案之交通改善計畫雖經原告補充說明分析道路服務水準、配運送零件種類、性質及其所需車輛型式等，惟系爭申請案既屬物流中心，將有大型車輛進出及一定程度之交通流量，原告並未規劃人行道及未來拓寬之方案等情，經區域計畫委員會委員討論結果，以原告所提交通改善計畫仍不可作為認定「情況特殊」理由，即不符合開發審議作業規範第12編第5點第2項之規定，而不同意原告所提交通改善計畫以酌減主要聯絡道路寬度之請求。

⒊雖原告尚稱：被告罔顧區域計畫委員會有委員於第373次會議中，表示請原告再補充說明相關事項之意見，且經濟部代表於該次會議列席表示，因該部於102年12月30日通過「工商綜合區設置方針及申請作業要點」之修正，而倘本件申請案遭駁回，則嗣後原告如再行就相同區域開發計畫申請時將無法令得為依循，詎被告未以侵害原告最小之方式，依區域計畫法施行細則第16條第2項之規定再行通知原告限期補正，遽作成不利於原告之原處分，等同實質上未給予原告修正、補充之機會，原處分有違反比例原則及有利、不利一併注意原則，而有違法濫用行政裁量餘地之情云云。惟查，第373次會議既係合議方式進行，部分委員雖有請原告再補充說明，惟此僅為各委員於會議中表示意見之過程，且列席經濟部代表所表示之意見，顯已於該次會議供與會委員審查時一併審酌，而第373次會議與會各委員最終仍以合議方式作成不予許可之決議，並非作成再次請求原告補充說明之結論。再佐以第373次會議結論明顯與區域計畫委員會於先前第338次、第339次、第357次會議係要求原告補正說明之會議結論不同，由此益徵第373次會議已充分考量原告所提出之各項請求，且已審酌相關資料文件，而基於區域計畫之整體考量，認無再次要求原告補正陳述意見之必要，而作成最後一致決議。原告主張被告未再命其補充說明，不予許可原告之申請，即有違反行政程序法第9條規定及比例原則云云，亦無可採。

⒋再細觀卷附原處分（本院卷1第57至58頁）已載明略以：…。二、本案係桃園市政府（原桃園縣政府）以102年8月29日府地用字第1020214140號函送本部審議，案經本部區域計畫委員會辦理2次專案小組現地會勘，3次區域計畫委員會專案小組會議，並提請區域計畫委員會第338、339、357及373次會議討論有案。三、依本部105年4月14日區域計畫委員會第373次會議決議：「經與會委員討論，本案主要聯絡道路寬度12.51公尺，與非都市土地開發審議作業規範工商綜合區專編第5點其中一條路寬至少為15.5公尺之規定不符，且尚難認本案有情況特殊而同意以原告所提交通改善計畫酌減聯絡道路寬度，本案工商綜合區之開發不符合區域計畫法第15條之2第1項第4款『與……鄰近之交通設施……等公共設施及公用設備服務能相互配合者』之許可條件，故本案依法應不予許可」，爰本案本部不予許可等語。由此可見，原處分已詳細敘明系爭申請案雖經原告提出交通改善計畫，惟歷經2次區域計畫委員會專案小組會勘、3次區域計畫委員會專案小組會議、並作成4次區域計畫委員會充分討論審查後，尚不足使區域計畫委員會認定為符合「情況特殊」而可同意酌減聯絡道路寬度之要件，以致未符合前揭區域計畫法第15條之2第1項第4款之許可條件。換言之，系爭申請案並未經區域計畫委員會認定為同時具備「經區域計畫委員會認定情況特殊」及「有具體交通改善計畫」且「區域計畫委員會同意」之要件，而可不受上述路寬限制。從而，被告依上開第373次會議結論及區域計畫法第15條之2規定，作成不予許可之處分，詳載不予許可之理由及其法規依據，認定事實及適用法令，均無違誤，核無判斷濫用之違法情事。是以，原告主張被告未審酌本案全部陳述與調查事實及證據之結果，未探求所有對作成決定具有重要性之事實及觀點，且未敘明未予採納之具體理由，僅泛稱已納入第373次會議議程供委員會審議，已充分討論，逕認原告無特殊情況，有出於恣意濫用之違法云云，係與事實未合，難以採為憑信。

㈤至原告尚主張：他案與系爭申請案之基地位置相近，面積、開發強度、區位條件、交通條件等均相似，主要聯絡道路路寬均不足15.5公尺，惟他案既經審議認為符合開發審議作業規範第12編工商綜合區第5點之但書規定，則應認系爭申請案亦屬上開規定之「情況特殊」，被告未就原告所指系爭申請案與他案情形相似，且本案對外聯絡道路路寬優於他案、對基地周邊路段及路口所增之負擔極為輕微，具體指明有何正當理由而應為不應准許之差別待遇，顯有違平等原則云云。惟固然按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束。然查，依原告所述他案與本案之基地位置、開發土地面積、開發強度、區位條件、交通條件、與國道三號之距離及運輸內容等客觀條件、交通改善計畫、開發時間、附近人口變化等均顯非相同（見本院卷2第64至68頁之行政訴訟辯論意旨狀），已難認屬本質相同之事物而得逕予比附援引。況他案是否符合開發審議作業規範第12編第5條第2項「情況特殊」之要件，係區域計畫委員會審酌個案之相關客觀條件，及他案申請人所提之證據資料，綜合各種因素所為之專業判斷。系爭申請案之各項條件，則係經區域計畫委員會綜合判斷後，作出不予許可之決議，是否與他案相同，甚或更優於他案之條件，均非系爭申請案審究之範圍。是以，原告主張原處分與他案為不同等待，有違平等原則云云，屬其一己主觀之見解，並無可取。

六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告已就重要事實為調查，並就相關事證一併審酌而作成不予許可系爭申請案之原處分，係於法有據，核無恣意濫用判斷及違反平等原則等違誤情形，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭