臺北高等行政法院裁定

原告

周亞謙

原告

游靜惠

原告

李紫原

被告

國立清華大學

代表人

賀陳弘（校長）

上列當事人間有關教育事務事件，本院裁定如下：

主文

理由

一、事實概要：緣原告周亞謙、游靜惠及李紫原（下稱原告周亞謙等3人）均為被告清華大學教授，賀陳弘則為被告清華大學校長。賀陳弘前次聘期於民國107年1月31日屆滿，被告於賀陳弘聘期屆滿前，依該校組織規程第32條第2項第2款規定，由校務監督委員會辦理校長續任同意投票作業，投票期間為106年2月24日13時起至同年3月15日中午12時止，並於106年3月15日下午2時公開進行開票與計票作業。校長續任投票共發出選票674張，同意權人簽名領取選票615張，未領取選票59張，收回選票601張，未繳回選票14張。經校務監督委員會公開討論後合法選票為593張，不合法選票為8張，決議投票總數為593張，開票結果為同意票達297張已達投票總數二分之一（含）以上，通過賀陳弘校長續任案。校務監督委員會於當日開票完成後即行製作開票紀錄，並接續召開105學年度第8次校務監督委員會議，決議確認開票紀錄並以電子郵件致清大教職員工生公告開票結果。原告周亞謙等3人不服106年3月15日校長續任投票之程序及結果，主張開票過程有瑕疵及計票結果有疑義，而向教育部提起訴願，經訴願不受理，遂向本院提起本件訴訟，並聲明：「一、訴願決定及原處分皆撤銷，或確認民國106年3月15日國立清華大學校長續任同意投票結果無效。二、訴訟費用由被告負擔」。

二、本件原告主張：本校校長續任需共同原告投票，投票係依公法上合同行為宣布結果，性質可能是準行政處分，訴願決定以原告等人無法律上之利害關係而不受理，於法有所違誤。且本件投票續任校長時，開票結果未達投票總數二分之一以上，結果竟然通過續任案，於法殊有違誤，故本次校長續任投票開票過程與計票皆有爭議，應予以撤銷，或確認該次投票結果無校等語。查，本件原告周亞謙等3人聲明「訴願決定及原處分皆撤銷，或確認民國106年3月15日國立清華大學校長續任同意投票結果無效。」，核其當事人真意應係提起客觀預備合併之訴，以撤銷訴願決定及原處分為先位聲明，以確認民國106年3月15日國立清華大學校長續任同意投票結果無效為備位聲明，合先敘明。

三、本院經查：

（一）按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」準此可知，提起行政處分撤銷、確認無效或違法訴訟，須以行政處分存在為前提，若當事人對於非行政處分提起撤銷或確認違法、無效之行政訴訟，即與撤銷、確認訴訟要件不合，非法之所許。而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。行為、行政機關、公權力、單方性、個別性及法效性等均係構成行政處分概念之特徵。

（二）次按「新任公立大學校長之產生，應於現任校長任期屆滿十個月前或因故出缺後二個月內，由學校組成校長遴選委員會，經公開徵求程序遴選出校長後，由教育部或各該所屬地方政府聘任之。」、「公立大學校長任期四年，期滿得續聘；其續聘之程序、次數及任期未屆滿前之去職方式，由大學組織規程定之；私立大學校長之任期及續聘，由大學組織規程定之。」，大學法第9條第1項及第5項分別定有明文。可見公立大學校長之產生及續聘，依法係經各校組成校長遴選委員會遴選或依大學組織規程經投票同意續聘後，再由教育部聘任。查被告將該校校長續任投票結果函送教育部後，經教育部以106年6月14日臺教人(二)字第1060079025號函覆以:「貴校所報賀陳校長弘聘期將於107年1月31日屆滿，經依貴校組織規程第32條規定辦理續聘，任期1任4年，自107年2月1日起至111年1月31日止一案，原則同意，本部將另擇期致送校長聘書，請查照」（見本院卷第51頁），可知系爭校長續任投票結果並非行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，並不具有行為、公權力、單方性、個別性及法效性等構成行政處分概念之要件，顯非行政處分（相同見解，見本院106年度訴字第644號裁定），原告周亞謙等3人等據此提起行政訴訟法第4條「撤銷訴訟」難認合法，且其情形無從補正，應予駁回。至原告周亞謙等3人雖主張所欲撤銷者為「公法上合同行為」云云，惟所謂「公法上合同行為」係指由多數之當事人，為達成共同目的，各為同方向之意思表示，從而平行結合成立之公法上行為，此種由「同」方向之意思表示平行結合之法律行為，用以與「反」方向之意思表示結合成之「行政契約」相區別，然前揭「公法上合同行為」因不具上開行政機關、公權力、單方性、個別性及法效性等構成行政處分概念之特徵，並非行政處分，自難為行政訴訟法第4條「撤銷訴訟」之標的，原告周亞謙等3人據此主張，尚不足採。

（三）另按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」準此，行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」三種。其中，確認行政處分無效或違法之訴訟，所謂「行政處分」係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。而確認公法上法律關係成立或不成立訴訟，所謂「公法上法律關係」，乃指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體（人）間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體（物）間之利用關係。行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。但法規、行政行為及事實均非法律關係之本身，皆不得以其存否為確認訴訟之標的。故若當事人提起之確認訴訟非屬上開法定之類型，即應認其起訴係不備要件，應予以裁定駁回。又「當事人提起確認行政處分無效訴訟之前提，須其請求確認之標的性質為行政處分，亦即屬中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，始為相當，倘若確認之標的非屬行政處分，應屬起訴不備合法要件，且無從補正，行政法院應以裁定駁回之。」有最高行政法院100年度裁字第1960號裁定、107年度裁字第98號裁定可參。查被告106年3月15日「校長續任投票之結果」，並非被告就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核非行政處分，而為事實，已如前述，是原告對非行政處分之上開投票結果（事實）提起確認無效訴訟，顯非合法，亦應予以駁回。

（四）綜上所述，系爭被告清華大學校長續任投票結果並非行政處分，原告周亞謙等3人先位聲明訴請撤銷原處分及訴願決定，與法未合，應予駁回；其備位聲明訴請確認106年3月15日國立清華大學校長續任同意投票結果無效，於法不合，亦應予以駁回。又基於「程序不合，實體不究」之原則，原告等所提有關實體上之各項攻擊方法及舉證，本院自無庸審究，爰不逐一論述，均附此敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、第98條第1項前段，民事訴訟法第95條、第85條第1項前段，裁定如主文。

臺北高等行政法院第一庭