臺北高等行政法院判決

107年5月10日辯論終結

原告

林德勳

原告

陳雪貞

原告

呂雪珠

原告

韓英民

原告

羅謝蘭香

共同訴訟代理人

李永然 律師

共同訴訟代理人

陳曉祺 律師

共同訴訟代理人

陳贈吉 律師

被告

臺北市政府

代表人

柯文哲

訴訟代理人

王瑞婷

訴訟代理人

葉堯

訴訟代理人

張雨新 律師

參加人

首泰建設股份有限公司

代表人

羅李阿昭

訴訟代理人

郭瓔滿 律師

　　　　　　羅元秀　律師

上列當事人間都市更新事件，原告不服被告中華民國106年10月26日府都新字第10630611202號函，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

（一）緣參加人擔任實施者，於民國98年12月30日擬具「擬訂臺北市松山區美仁段1小段800地號等9筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭都更案）向被告申請報核，被告乃於99年6月23日至同年7月22日辦理事業計畫公開展覽（下稱公展版事業計畫），同年7月14日舉辦公聽會。

（二）嗣99年7月30日被告公告「臺北市老舊中低層建築社區辦理都市更新擴大協助專案計畫」（下稱老舊專案計畫），參加人為申請該計畫容積獎勵而修正事業計畫書圖，於99年10月22日至11月11日就修正事業計畫辦理第1次公開閱覽，經99年11月11日公開閱覽說明會後，再次修正圖說，而於100年2月1日至同年月28日舉辦第2次公開閱覽，同年月15日第2次公開閱覽說明會，復於101年11月15日召開地主說明會。同時，參加人因上開專案並擬定都市計畫細部計畫，申請被告核定，經被告依都市計畫法第23條規定於101年7月11日以府都規字第10101799500號公告核定「變更臺北市松山區美仁段1小段800地號等9筆土地第三種住宅區為第三種住宅區（特）細部計畫案」計畫書圖，自101年7月12日起生效。依此修正事業計畫內容，被告於104年4月1日辦理系爭都更案聽證會，再於106年10月26日以府都新字第10630611202號函（下稱原處分）核定系爭都更案實施（下稱核定版事業計畫）。原告以其等所有之房地均坐落系爭都更案範圍內，為原處分相對人而提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張：

（一）系爭都更案於104年4月1日舉行之聽證程序，發言人就申請容積獎勵比例、房屋價值與成本支出、都更建築設計變更等表示意見，惟僅參加人之負責人答覆發言人之意見陳述，被告所屬人員均未回應，於事後之聽證紀錄表格亦僅記載「請實施者依承諾辦理」、「請實施者加強溝通說明」、「請實施者加強溝通協調」等空泛言詞，未斟酌全部發言內容並具體說明採納與否之理由，未踐行司法院釋字第709號解釋闡釋之正當行政程序。

（二）參加人僅取得超過66.67％土地所有權人同意簽訂都市更新事業計畫同意書，再與同意者簽訂合建契約，並未獲得全體參與系爭都更案者之同意。且被告公展版與核定版之事業計畫，於設計建蔽率、設計容積率、容積獎勵、綠建築規劃等級、獎勵增加停車數量、實設汽車及機車停車位、更新後樓地板面積、建築物樓高、空間使用規劃等均顯不相同，相關費用亦大幅增加，變更事項涉及權益分配及費用分擔，顯已影響原告及其他參與系爭都更案之土地及建物所有權人權益，乃屬重大變更，本應重新踐行公開展覽程序，俾便所有權人得依都市更新條例第22條第3項考量是否於公開展覽期滿前撤銷其事業計畫之同意，而此有涉於同意比例之計算。然系爭都更案於計畫重大改變後未踐行公開展覽，被告逕以原處分核定實施，自有違法。

（三）被告雖稱參加人於公展版事業計畫報核後修正系爭都更案事業計畫，其後係依據自行修正都市更新事業計畫作業要點（下稱系爭作業要點）第2點規定，以辦理「公開閱覽」及「說明會」代替都市更新條例第19條規定之公開展覽及公聽會云云；惟系爭要點並無法律授權依據，自行創設都市更新條例所無之程序，與法律保留原則已屬有違，遑論都市更新條例第19條規定之程序猶經釋字第709號解釋認定為不足，系爭計畫公開閱覽期間僅20日，較都市更新條例規定之公開展覽30日更短，程序保障更為不足，以公開閱覽及說明會代替公開展覽及公聽會，更難認符合正當法律程序（最高行政法院106年度判字第753號判決意旨參照）。為此聲明求為判決撤銷原處分。

三、被告則以：

（一）系爭都更案更新單元範圍內原有房屋屋齡均逾30年，有待透過都市更新改善。參加人採取權利變換之方式實施本件都市更新，於99年7月22日公開展覽結束後，被告公告老舊專案計畫，參加人乃配合調整系爭都更案事業計畫內容，並依系爭要點辦理公開閱覽及舉行說明會，經被告都市更新及爭議處理審議會（下稱審議會）第245次會議審議通過，被告方以原處分核定實施。依據核定版事業計畫，系爭都更案經77.78％土地所有權人同意，同意面積78.05％，77.78％合法建物所有權人同意，同意面積78.18％，符合都市更新條例第22條第1項規定之同意比例，並經公開展覽、公聽會、聽證等法定程序，以及專案小組、審議會多次討論，原處分據以核定，並無不合。原告雖稱並非所有地主均與參加人簽訂合建契約、被告未具體說明是否參採聽證會中發言人陳述之意見云云，惟聽證程序中，地主陳述之意見多為合建契約分配比例、日後權利變換計畫估價、選配得否一坪換一坪等，被告均予尊重，將上開意見提送審議會討論，並說明地主與參加人間是否簽訂合建契約、合建契約如何約定等，並非審議會權責，有關估價、選配等應依日後權利變換計畫為準，業已翔實說明是否採納地主意見之理由，並記載於核定版事業計畫書中，原告主張被告未予說明，應屬誤解。

（二）都市更新條例第19條第3項前段規定之都市更新事業計畫變更，係指都市更新事業計畫經主管機關核定公告發布實施後，再依都市更新條例辦理計畫變更而言；本件則為於「核定前」依據系爭作業要點辦理公開閱覽及說明會等變更程序，與都市更新條例第19條規定應重新辦理公開展覽及聽證會之情形不同。釋字第709號解釋並未含括「業經核定」之事業計畫仍應重新踐行公開展覽及公聽會程序，原告主張乃屬無端攀附、不當援引。

（三）公展版事業計畫與核定版事業計畫於更新基地面積、土地使用強度、組別、法定建蔽率、容積率等均未變動，更新實施方式仍為權利變換，僅土地及建築物興建計畫、配置圖說有部分調整，此乃因參加人適用老舊專案計畫，獲得被告額外容積獎勵，核定版事業計畫增加實設容積面積，導致空間使用規劃、總樓地板面積、建物設計有所變動，非屬重大變更事項，而為都市更新條例第21條第7款至第10款規定之細項調整，被告乃依都市更新條例第19條之1規定，以變動項目種類判斷差異是否重大、是否需重新踐行相關行政程序。上開變動僅增加2.53％之更新費用，尚非重大，且變更後部分空間提供高齡者住宅服務與居家照顧空間設施服務、改善基地與周圍鄰近地區微氣候（增加綠覆率）、防災機能加強（設置滯洪池或雨水貯集設施再利用）等公益設施，更具都市更新公益性，對原告更新權益尤無不利。而無論都市更新條例規定之公開展覽，或系爭作業要點規定之公開閱覽，目的均在於使地主充分知悉都市更新資訊，並適時表示意見，二者本質並無不同；且系爭都更案之公開閱覽期間28日與公開展覽30日相差無幾，參加人僅係依據老舊專案計畫修正部分建築設計及財務計畫，不影響整體都市更新之公益性，無損原告都更權益。

（四）辦理都市更新主要區分為劃定更新地區或單元、都市更新事業概要、都市更新事業計畫及都市更新權利變換計畫等階段；於都市更新事業計畫階段，審議會審查都市更新條例第21條第11款實施方式及有關費用分攤、第13款財務計畫時，審查重點僅及於可行性及妥適性，至於權益分配則屬最後階段權利變換計畫之審查重點；是以，參與都市更新案件之地主應如何折價抵付更新成本、分擔若干更新費用、如何分配更新後權利價值、領取若干更新補償，均需由參加人調查參與更新之地主意見，委託3家估價師查估評定、擬具權利變換計畫內容後，始能得知梗概，核定版事業計畫書業已載明此旨。原告以核定版事業計畫書已影響渠等權益分配故預為救濟云云，應屬誤解，且非合法等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、參加人略以：參加人業已於104年4月1日辦理聽證程序，原告中僅原告羅謝蘭香表示意見，審議會就原告羅謝蘭香陳述之4項意見已逐項說明理由，並無原告所稱未審酌聽證陳述之情事。至於部分地主之陳述涉及與參加人間合建契約約定及日後分配比例，此屬參加人與地主間私法契約範疇，非被告所得審議決議範疇（最高行政法院107年度判字第12號判決意旨參照），原告自難以聽證紀錄表格之記載逕謂被告未審酌聽證紀錄；況司法院釋字第709號解釋僅要求主管機關應斟酌聽證紀錄並說明採納與否之理由，並未要求須於原處分內直接記載，原告指謫原處分並無相關記載云云，除與事實不符，亦於法無據。再者，都市更新條例相關法規並無經核定之事業計畫須重新踐行公開展覽及公聽會之規定。本件核定版事業計畫係於被告核定前即已修正，與業已失效之都市更新條例第19條第3項規定情形亦屬有別，原告援引釋字第709號解釋顯非妥適。且公展版與核定版事業計畫僅因參加人申請適用老舊專案計畫而有些微調整，主要計畫內容並無太大變動，仍係採取權利變換計畫方式實施，費用負擔僅些許增加，並無大幅變動情況，二事業計畫仍屬同一，實無重新踐行公開閱覽及公聽會程序之必要云云。

五、本院判斷如下：

（一）都市更新為都市計畫之一環，除具有使人民得享有安全、和平與尊嚴之適足居住環境之意義外，並得作為限制財產權與居住自由之法律依據。其實施涉及政治、經濟、社會、實質環境及居民權利等因素之考量，本質上係屬國家或地方自治團體之公共事務，故縱使基於事實上需要及引入民間活力之政策考量，而以法律規定人民在一定條件下得申請自行辦理（下稱民辦都更案，都市更新條例第11條規定參照），國家或地方自治團體仍應為必要之監督及審查。

（二）由於都市更新之辦理強烈干預更新範圍土地合法權源者受憲法保障之私法財產權利，乃至影響其他基本權利，甚至在一定情形下喪失其權利，並被強制遷離其居住處所。從而，都市更新計畫及權利變換內容，必須立基於都市更新事業實施具有相當之公共利益，始得對於土地私權強制干預。而所謂公共利益，並不當然是整個社群或其中大部分成員利益的總合，而應是各個成員事實上利益，經由複雜的交互影響過程，所形成理想的「整合狀態」。是以，涉及公益判斷是否正確，不能任憑國家機關甚或實施者之主觀意見，而應以客觀公正避免錯誤之認知為之；在多元社會，就必須透過公開討論俾能形成共識，依循一定之正當法律程序（告知、資訊公開、公開聽證、理由說明以回應評論，司法院釋字第709號解釋參照），強調尊重多數、擴大參與，資訊公開透明、知情後同意等要素，以形成居民之整體意志，並防止相對弱勢者基本權利受過度限制與剝奪。由於民辦都更案其主要目的在於促進其所有土地再開發利用或改善居住環境（都市更新條例第11條參照），而非因重大建設、重大災害發生，或因所在環境已有妨害公共衛生或社會治安等情事，基於重大公益考量，有優先、迅行為都市更新之必要（都市更新條例第6條、第7條參照），因此，更新範圍內居民「促進其所有土地再開發利用或改善居住環境」共識之形成，殆為該等都更案是否具有足夠公益正當性得以限制、甚至剝奪土地私權之重要準據，而此共識形成之過程是否合於如上正當法律程序，當係首揭國家或地方自治團體就民辦都更案所為監督及審查之重點。

（三）以權利變換方式實施之民辦都更案程序之開啟以及計畫（含權利變換）內容，以私法自治角度觀察，乃屬牽涉多數人利益之私法自治事項，其法律關係之發生、變更或消滅，本應由權利人共同決定；只有所涉人數眾多不易獲得全體同意，且已影響公益之情形，法律始例外規定以多數決之方式決議，並規定所應獲得之同意占全體的比例。從而，其程序之開啟及內容擬定，即更新範圍內權利人對都市更新概要、都市更新計畫及權利變換計畫之同意，不但至少要有過半數以上之同意，且徵詢其同意，除必須提供權利人「合法、可能及確定」之資訊作為是否同意之判斷基礎外，於同意後，如於「契約必要之點」之資訊所有變動時（民法第153條參照），當必須重行踐行同意之程序。蓋所謂同意，指對於特定內容之意思表示為贊同之表示。該同意之表示只相對於該特定內容之意思表示有同意之效力，而不及於變更後之內容，此所以民法第160條第2項規定：「將要約擴張、限制或為其他變更而承諾者，視為拒絕原要約而為新要約。」以及債之內容的變更應以契約的方式為之的原因（民法第319條、第320條參照）。據此，經土地及建築物所有權人同意之都市更新事業計畫，倘嗣後內容再為變更者，即應再徵詢權利人之同意。

（四）尤其，就民辦都更而言，「權利變換」其實為都市更新事業之實施者與權利人間，以交換關係來互易之「主要給付」的內容。故而，在依照都市更新條例第22條第1項徵詢權利人同意時，本應將該權利變換計畫，併入都市更新事業計畫中，一併徵詢權利人同意，始屬合理﹔否則極易形成權利人徒有是否開啟都更程序（是否締約）之自由，但於主要給付內容尚非明白確定，空有同意形式，沒有可靠的實質保障，乃無締約內容及類型選擇之自由可言。然現行都市更新條例第29條規定，以權利變換方式實施都市更新者，直到於都市更新事業計畫核定發布實施後，實施者始應擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項。僅於必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。易言之，在時程上，權利變換計畫之擬訂報核，僅於必要時，才與都市更新事業計畫一併辦理；且實施者並不需要就權利變換計畫之內容徵得權利人之同意，即可擬定、審議、公開展覽並報核，並沒有藉助於公開透明之程序，確保應對全部權利人，平等變換其權利的規範要求。司法院釋字第709號解釋雖未就都市更新條例第29條關於都市更新計畫及權利變換計畫時程之規定，為違憲之指謫，但於理由書中則敘明：「……另為使同意比率之計算基礎臻於確實，在同意都市更新事業計畫之徵詢時，是否應將權利變換內容納入同意之項目，以及在徵詢同意後，實施者就經同意之都市更新事業計畫之內容有變更者，是否應重新徵詢同意，亦應予檢討改進。」等語甚詳。是於都市更新條例未就此檢討修正前，民辦都更程序中，就該等規範未及之處，國家或自治團體更必須加強監督及審查，以確保權利人乃「知情後同意」，否則即有失於司法院釋字第709號所示居民共識形成應以正當程序為之之意旨。

（五）如事實欄所載，本件參加人取得符合都市更新條例第22條第1項規定比例之所有權人同意簽訂都市更新事業計畫同意書（並與同意者簽訂合建契約），擔任實施者擬具系爭都更案向被告申請報核，然未併同提出權利變換計畫案。被告於99年6月23日至同年7月22日間辦理公開展覽，於公開展覽後，嗣參加人申請老舊專案計畫並取得容積獎勵而修正事業計畫書圖，但未就此再辦理公開展覽，被告逕於104年4月1日就修正之事業計畫辦理聽證，再以原處分作成核定等節，為兩造所不爭執，並有參加人98年12月30日報核函（本院卷二第31頁）、老舊專案計畫（本院卷二第32頁至第42頁）、被告104年2月24日府都新字第10332162802號聽證會通知函（本院卷二第48頁至第50頁）、審議會第245次會議紀錄（本院卷二第150頁至第161頁）、原處分（本院卷一第84頁至第86頁）及系爭都更案核定版全文（外放）在卷可憑，堪認為真實。兩造以系爭都更案之核定，是否就公開展覽及聽證等正當程序之踐行為完足審查，為主要論據，爭執原處分之合法性。經查：

1.都市更新條例第22條第1項、第3項規定：「（第1項）實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第10條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第7條劃定之都市更新地區，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過1/2，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過1/2之同意外，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過3/5，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過2/3之同意；其屬依第11條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過2/3，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過3/4之同意。……（第3項）展覽期滿時為準。所有權人不同意公開展覽之都市更新事業計畫者，得於公開展覽期滿前，撤銷其同意。但出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務相同者，不在此限。」乃就民辦都更程序規定相對多數決之方式應獲得之同意占全體的比例，以及以公開展覽期滿作為權利人得撤銷其同意之期限為規定。易言之，在現行都市更新法制下，就同意比例之計算，係以「公開展覽期滿」為期限。而之所以以公開展覽期滿為撤銷同意之期限，徵諸前述私法自治原則之論述，當必須立基於判斷是否同意該都市更新案之必要資訊，均已明白確定揭示於公開展覽中，而公開展覽之內容即係權利人之所以同意都市更新程序開啟之要約內容，以此為據而廣納都市更新範圍外之大眾意見，進行公開聽證予以回應。逾此期限，既不容權利人任意撤回同意，以免影響都市更新之進行，自也不容都市更新事業就已公開展覽之計畫內容為變動；除所變動者非屬權利人之所以同意都市更新之「非必要之點」外，凡有所變動即有必要踐行公開展覽程序，重新徵得同意比例，否則，難認合於都市更新正當法律程序中，公開展覽所蘊含「知情後同意」此項基本要素。

2.系爭都更案以參加人為實施者，取得符合都市更新條例第22條第1項比例所有權人同意，同意者並與參加人簽訂合建契約，此合建契約其實就是實施者與權利人間，以交換關係來互易之「主要給付」的內容。究其實際，系爭都更案之同意者莫不因「合建契約」之內容始同意系爭都更程序之開啟，且之所以簽訂合建契約，則莫不出於於簽訂合建契約時所能所取得資訊判斷。惟系爭都更案於公開展覽後，參加人又申請老舊專案計畫而取得容積獎勵，此顯非權利人於簽訂合建契約而同意都更程序開啟時，所得預見及評估﹔尤其，都市更新內容因容積增加隨之改變︰樓地板面積增加、興建樓層數增加、汽機車停車位減少，對於簽訂合建契約者，直接衝擊其取得建物樓層方位、配置及公共動線，各該點之於合建契約不僅為必要，更可謂為重要；復且，除非合建契約有私法上無效或意思表示得撤銷之理由，系爭都更案因老舊專案計畫所取得之容積獎勵全然不可能回饋於簽立合建契約而同意都市更新之權利人身上。以此等重要資訊之更新，實不可想像不影響權利人是否以相同條件同意都市更新程序開啟之判斷。此徵諸系爭都更案公開聽證中，不少原本同意之權利人亦就此表示意見即明（參見本院卷二第143頁至第149頁），因此，本案有必要重新踐行公開展覽程序，不僅在於使都市更新單元範圍內之權利人得以知悉系爭都更案之內容，更在於使權利人得就變動後之都更案內容為同意權之行使，重新確認同意比例，建立本件以多數決方式進行都更之公益正當性。凡此，均非系爭作業要點中所建置之「公開閱覽」制度所能取代。且本件都市更新計畫之變動內容，也非都市更新條例第21條第7款至第10款（第7款：區內公共設施興修或改善計畫，含配置之設計圖說﹔第8款：整建或維護區段內建築物改建、修建、維護或充實設備之標準及設計圖說﹔第9款：重建區段之土地使用計畫，含建築物配置及設計圖說；第10款：都市設計或景觀計畫）所示該等無關於更新單元範圍內權利人權利事項之變動，被告以業已踐行公開展覽程序，又稱所變動內容僅為該條例第21條第7款至第10款事項，得採簡化作業程序，業已進行公開閱覽，無庸舉辦公開展覽，也無庸依同條例第22條規定徵求同意云云，顯然對於公開展覽程序所要實踐之「知情後同意」此等正當程序原因，並無認識，要非可採。

3.再者，系爭都更案未經取得全體土地及合法建築物所有權人同意，參加人藉合建契約之簽訂而取得符合都市更新條例第22條第1項同意比例而提出事業更新計畫，已如前述。惟參加人既非取得全體同意得以協議合建方式實施都市更新事業，又因取得同意之比例未達都市更新條例第25條之1所示（私有土地總面積及私有合法建築物總樓地板面積4/5土地），無從依該條之規定「就達成合建協議部分，以協議合建方式實施之。對於不願參與協議合建之土地及合法建築物，得以權利變換方式實施之，或由實施者協議價購；協議不成立者，得由實施者檢具協議合建及協議價購之條件、協議過程等相關文件，按徵收補償金額預繳承買價款，申請該管直轄市、縣（市）主管機關徵收後，讓售予實施者。」故而，系爭都更案雖然提出都市更新計畫，也表明仍以權利變換為其實施方式，而非部分協議合建，部分權利變換，或協議價購，或徵收讓售。但是，本件參加人如何將把已締結之合建契約內容納入「權利變換」計畫中，合建契約締結後所新增之容積獎勵是否回饋以及如何回饋於同意或不同意都市更新之權利人，在在影響都市更新範圍內權利人權利內容。而本件參加人以實施者身分提出都市更新計畫時，並未提出權利變換計畫，而就被告核定之都市計畫內容以觀，又全然無可推測權利變換計畫之可能內容；實在難認已藉由公開透明之程序提供必要資訊可供權利人平等決定同意或不同意系爭都市更新計畫之機會。揆諸首揭說明，本件因權利變換計畫未併同都市更新計畫提出，權利人無法得知其決定參與或不參與都市更新案權義內容之差異，當然無可能達成藉資訊公開透明、知情後同意等要素，以形成居民之整體意志，並防止相對弱勢者基本權利受過度限制與剝奪此等都更正當法律程序所欲實現之目標。

4.雖然，現行都市更新條例第29條容許以權利變換方式實施都市更新者，直到於都市更新事業計畫核定發布實施後，實施者始須擬具權利變換計畫，被告也就以此堅持關於系爭都更案之權益分配，屬於最後階段權利變換計畫之審查重點；陳稱：參與都市更新案件之地主應如何折價抵付更新成本、分擔若干更新費用、如何分配更新後權利價值、領取若干更新補償，均尚需由參加人調查參與更新之地主意見，擬具權利變換計畫內容後，始能得知梗概，因此，上開事項均非都市更新計畫核定審議範圍云云。然承前所述，民辦都更案中，權利變換計畫內容才是參與都市更新權利人所真正關心的事項，如僅賦予權利人是否開啟都市更新程序之自由，而未賦予權利人決定其內容之自由，則所謂必須經權利人多數決之「同意」始能進行都市更新，徒具形式而不具實質內涵。何況，權利變換計畫之擬定及核定，雖須實施者擬定，並公開展覽後始能核定，但無須參與都市更新者之「同意」（都市更新條例第29條第1項規定參照），因此，都市更新條例第29條第1項但書：「但必要時，權利變換計畫之擬定報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。」之規定，在都市更新條例第29條規定尚未依司法院釋字第709號解釋意旨檢討改進前，應解為：但必要時，權利變換計畫之擬定報核，「應」與都市更新事業計畫一併辦理﹔至於何謂「必要時」此等不確定法律概念，就必須由國家或地方自治團體基於職權於具體都市更新案審議時，斟酌個案情節以解釋並適用之。蓋必以此解，始足以落實都市更新之正當程序保障。以本事件而論，事涉參加人與權利人合建契約締結後始發生之容積獎勵增加如何分配，以及合建契約如何納入權利變換計畫中等重要影響權利事項，都市更新計畫內容均未敘及，一旦予以核定，該等本應於計畫中論述並經集體討論凝聚共識之權利事項，將全數遁入實施者「合於形式正義」之分配，真正權利人喪失基於私權本質所得自主決定之可能。斯時，權利變換計畫擬定中所踐行之「公開展覽」或「聽證」，也都會淪為形式，不再有實質內涵。此之所以系爭都更案之聽證程序中，權利人及關係人發言意見大多集中於權利變換事項可明。於此之際，如仍認無須即時於都市計畫案公開聽證時就權利人關於權利變換之質疑為合理回應，逕為都市計畫之核定，而將權利變換委諸後續程序，那麼，無論再多形式上之公開展覽及聽證程序，均無助於居民共識之形成，反而強化了實施者挾原本資訊不對稱下權利人所為之同意，扭曲了同意者之真意，並且對不同意見者予以霸凌之可能。是本件應有權利變換計畫與都市更新計畫一併提出之必要，再藉公開展覽，將必要之資訊公開透明揭示於權利人及大眾，茲令權利人足以判斷其利弊而基於自由意志決定是否同意，經確認同意者超過一定比例，足認有相當共識，始再經由聽證程序廣納大眾意見，對不同意者說明理由以回應評論，方能確保本件民辦都更案得以都市更新此等公益之名而干預私權之正當性。

（六）綜上，司法院釋字第709號解釋文指出：「……92年1月29日修正公布之都市更新條例第19條第3項前段（該條於99年5月22日修正公布將原第3項分列為第3項、第4項）規定，並未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達，且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核定之都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人，亦不符憲法要求之正當行政程序。上開規定均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。……」理由書更進一步說明：「……為使主管機關於核准都市更新事業概要、核定都市更新事業計畫時，能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，並『促使人民積極參與，建立共識，以提高其接受度』，本條例除應規定主管機關應設置公平、專業及多元之適當組織以行審議外，並應按主管機關之審查事項、處分之內容與效力、權利限制程度等之不同，規定應踐行之正當行政程序，包括應規定『確保利害關係人知悉相關資訊之可能性，及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權利』。」承此意旨，都市更新之實施既然嚴重影響眾多更新單元及周邊土地，建築物所有權人之財產權及居住自由，且利害關係複雜，容易產生紛爭，因此，都市更新程序進行的每個步驟都必須符合「擴大參與、尊重多數、資訊公開透明、知情後同意」此等要素，否則，其進行即難認合於正當法律程序。而系爭都更案為民辦都更案，形式上確實進行了公開展覽、聽證等程序，但公開展覽後，攸關權利人是否同意以相同條件進行都市更新之重要資訊（容積獎勵增加）變更，並未重新徵詢同意；尤其，系爭民辦都更案之權利變換計畫並未併同都市更新計畫提出，就權利人於都更案中「主給付義務」之核心內容有所欠缺，難認已藉由公開透明之程序提供必要資訊可供權利人平等決定同意或不同意系爭都市更新計畫之機會。而由於權利變換之資訊未足，且聽證之舉行又自限於「都市計畫之內容」而不及於「權利變換計畫」，以致聽證根本無從就相關於權利變換之質疑予以回應。是而，系爭都更案程序之進行顯然未落實該等程序中資訊公開透明、知情後同意，以及理由說明以回應評論等實質要素，反而強化了實施者與土地及建築物所有權人間有高度之資訊不對稱的情勢，此為被告身為都市更新主管機關依法所應審查者，惟未審查，逕以原處分核定系爭都更案，乃有違反司法院釋字第709號解釋之意旨，原告因此求為撤銷，乃有理由，應予准許，爰判決如主文所示。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭