臺北高等行政法院判決

108年2月21日辯論終結

原告

台灣生態學會

代表人

楊國禎

原告

社團法人台灣護樹協會

代表人

張美惠

原告

主婦聯盟環境保護基金會台中分事務所

代表人

張明純

原告

曾素惠

原告

張順遊

原告

張聰鑑

原告

蔡昀錚

原告

張令譽

原告

張詹月娥

原告

劉錦煉

原告

張雅鈞

原告

張東隆

原告

張順育

原告

童新員

原告

張順全

原告

張綢

原告

劉昌武

原告

張宏州

原告

張劉幸

原告

張羅鳳嬌

原告

林何梅玉

原告

林慧玲

原告

張嘉蓉

原告

湯錦池

原告

陳思瑜

原告

張泰偉

原告

張葉阿英

原告

張歸還

原告

張家勝

原告

陳美伶

原告

魏慧玲

原告

吳金庫

原告

林金輝

原告

盧芳良

原告

吳晨薇

原告

陳聖昌

原告

張明池

原告

張謹讌

原告

張鶴子

原告

鄧凱隆

原告

鄧深淵

原告

楊桂蘭

共同訴訟代理人

柯劭臻 律師

被告

行政院環境保護署

代表人

張子敬（署長）

訴訟代理人

蔡進良 律師

訴訟代理人

董彥苹 律師

參加人

交通部高速公路局

代表人

趙興華（局長）

訴訟代理人

莊國民 律師

侯雪芬　律師

柳慧謙　律師

上列當事人間環境影響評估法事件，原告向被告提出105年9月14日訴願暨公民告知書後，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面：

一、被告行政院環境保護署代表人於訴訟繫屬中依序變更為蔡鴻德、張子敬，並經張子敬具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第2項定有明文。原告起訴時聲明請求判決「㈠先位聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應命參加人提出環境現況差異分析及對策檢討報告，並進行基地地質調查及地質安全評估或應繼續進行第二階段環境影響評估。⒊被告未完成前項審查前，參加人不得實施開發行為。㈡備位聲明：確認原處分無效。」有本院民國106年10月12日準備程序筆錄（本院卷㈠第173頁至第174頁）可稽，嗣於107年10月22日以行政減縮聲明暨辯論續狀減縮其聲明為：「㈠被告應命參加人提出環境現況差異分析及對策檢討報告，並進行基地地質調查及地質安全評估。㈡被告應命參加人於未完成前項審查前，不得實施開發行為。」（本院卷㈡第275頁），被告對於上開原告聲明之減縮無異議（本院107年11月29日準備程序筆錄，本院卷㈡第431至432頁），而為本案之言詞辯論（本院108年2月21日言詞辯論筆錄，本院卷㈢第71至78頁），揆諸上開規定，並無不合，爰予准許。

貳、事實概要：被告依環境影響評估法（下稱環評法）第7條規定，於102年7月19日以環署綜字第1020062037號公告（下稱原處分）國道4號臺中環線豐原潭子段工程環境影響說明書（下稱系爭工程環說書）審查結論。原告等具105年9月14日訴願暨公民告知書，以系爭公告違法無效；被告應命交通部臺灣區國道新建工程局（於107年2月12日與交通部臺灣區國道高速公路局整併為交通部高速公路局，下稱交通部高速公路局）提出環境現況差異分析及對策檢討報告，並進行基地地質調查及地質安全評估或應繼續進行第2階段環境影響評估；被告未完成前項審查前，不得實施開發行為，經提起訴願，遭訴願機關行政院決定不受理，遂以經向被告提出105年9月14日訴願暨公民告知書等為由，提起本件訴訟。並經本院裁定命交通部高速公路局獨立參加本件訴訟。

參、當事人聲明及主張：

一、兩造及參加人聲明：

㈠原告聲明：

⒈被告應命參加人提出環境現況差異分析及對策檢討報告，並進行基地地質調查及地質安全評估。

⒉被告應命參加人於未完成前項審查前，不得實施開發行為。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

㈢參加人聲明：駁回原告之訴。

二、原告主張：

㈠原告有當事人適格：

⒈原告等39位自然人為距開發行為5公里範圍內之利害關係人：

⑴被告固不爭執距開發行為5公里範圍內者，乃受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地人民。

⑵惟原告等39名自然人均係距離開發行為5公里範圍內之當地人民，其中原告編號4、5、6、7、8、9、12、14、17、18、19、20、38、39、13、40、41、42、10、11等20人居住所距離開發路線最近距離2.34公里；編號15、16等2人居住所距離最近距離3.4公里；編號21、22等2人居住所距離開發路線最近距離50公尺；編號23、24、25、26等4人居住所距離開發路線最近距離400公尺；編號27居住所距離開發路線最近距離1.55公里；編號28、30、31、32、33、43、35、36、37等9人均緊鄰居住於開發路線上；編號29居住所距離開發路線最近距離1.14公里；係土地因系爭開發而遭強制徵收之居民，而其餘均距離開發路線不到5公里，均具提起本件公民告知訴訟之原告適格，無庸置疑。

⒉原告等3名法人係環保公益團體：依環評法第23條第8項、第9項規定意旨，原告等3名法人係環保公益團體，業據原證10至12法人登記證上所載「設立目的」足資佐證，而原告台灣生態學會設立目的雖僅載「教育、研究、社會關懷與資訊提供為宗旨」，惟細繹其章程所載，台灣生態學會係以環境關懷、環境教育、積極推動保育及環境運動為任務，且目的事業主管機關為環保署，自屬環保公益團體，具提起本件公民告知訴訟之原告適格。

⒊另案「國道4號豐原東勢生活圈快速道路」與本件「國道4號豐原潭子段」，起始點均相同，同樣在豐原端開挖隧道，兩案就豐原段沿線原告均相同，該判決亦認定原告等法人為環保公益團體，且原告等自然人均具有當事人適格（臺中高等行政法院105年度訴字第156號判決參照）。

㈡原告已踐行書面公民告知程序：

⒈原告於105年9月14日提出訴願暨公民告知書，告知事項之第2項、第3項與本件行政起訴狀所載訴之聲明第2項及第3項完全相同，並經被告收受上開訴願暨公民告知書後，於105年12月5日以環署綜字第1050099242號函提出訴願答辯，足見被告收受送達訴願暨公民告知書，並實質審查公民告知內容，卻未於60日內依法執行，原告自得依環評法第23條第8項、第9項提起本件告知訴訟，程序並無不合。

⒉原告等除有於105年9月14日提出訴願暨公民告知書外，亦於105年11月22日以開發單位即參加人為告知對象，提出公民告知暨陳述意見書，並主張參加人規避環境現況差異分析、地質安全評估審查程序，並具體指摘與本件相同之違法情事，與應補作「環境現況差異分析及對策檢討報告」及「基地地質調查及地質安全評估」，經送請被告環評審查通過後，才能實施開發行為，有掛號送達參加人執據隨狀可稽。

㈢被告應命參加人提出「環境現況差異分析及對策檢討報告」及「基地地質調查及地質安全評估」進行審查，未完成審查前，不得實施開發行為：

⒈系爭開發計畫於102年7月環境影響評估審查通過，詎被告遲至106年5月、6月才公開招標，原處分迄今已4年，早已逾環評法第16條之1「逾3年始實施開發行為」之規定，本開發路段之地質、生態、水文等環境敏感狀況，已和4年前不同，且陸續公告有兩個活動斷層地質敏感區、山崩地滑地質敏感區、地下水補注地質敏感區、3級空氣汙染管制區、2級噪音管制區、土石流潛勢區、保育類野生動物出沒區等區位，依照環評法第8條第1項之規定對環境有重大影響，全案已達應進行第2階段環境影響評估之程度，至少應按環評法第16條之1及第18條之規定進行「環境現況差異分析及對策檢討報告」重新審查，始符法制。

⒉經濟部先後於103年3月4日、105年4月13日發布經地字第10304601010號、第10504601550號解釋令，針對地質法第8條及第11條作出解釋，只要土地開發基地於開發行為前，經公告為地質敏感區，即應進行基地地質調查及地質安全評估，併同送審書圖於環境影響評估書圖文件中，納入環境影響評估調查及評估項目，此亦有經濟部104年12月10日經地字第10404605520號函可供佐證。系爭開發行為基地，陸續經公告有2個活動斷層地質敏感區、山崩地滑地質敏感區、地下水補注地質敏感區，衡以前揭法文、函釋意旨，本件開發計劃暨環境影響評估審查亦應補作「基地地質調查及地質安全評估」，經送請環評審查通過後，才能實施開發行為。

⒊本件開發單位違反環評法及地質法之相關規定，而主管機關（即被告）疏於執行環境差異及地質安全評估時，受害人民或公益團體（即原告）自得以書面敘明疏於執行之具體內容，被告於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體自得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行（參照環評法第23條第9項）。

㈣被告未依地質法及作業準則進行「全部」基地地質調查及安全評估：

⒈被告與參加人固不爭執系爭工程坐落基地，經濟部於103年3月28日公告F0001車籠埔斷層活動斷層地質敏感區、103年12月22日公告L0003臺中市山崩地滑地質敏感區、104年12月31日公告G0005臺中盆地地下水補注地質敏感區、104年12月31日公告F0010三義斷層活動斷層地質敏感區。惟被告及參加人辯稱被告於106年12月27日審查通過系爭工程環境差異分析報告中業已審查完成基地地質調查及安全評估通過云云，然細繹被告106年7月4日環差初審會議審查意見回覆表附5-16頁自承：「中央地質調查所審查意見：本案變更區部分位於活動斷層與地下水補注地質敏感區中。回覆意見：⒈本計畫路權範圍與經濟部公告之地質敏感區重疊區域包括車籠埔斷層及三義斷層活動斷層、臺中市山崩與地滑以及臺中盆地地下水補注等4個地質敏感區，…⒉後續並配合本計劃變更都市計畫書及水土保持計畫書之送審，將兩計劃書範圍重疊之車籠埔斷層活動斷層、臺中市山崩與地滑以及臺中盆地地下水補注等3個地質敏感區調查成果一併送審…⒊三義斷層活動斷層地質敏感區之調查與評估部分則無相關法令規定需送審之書圖文件可供納入並進行審查。…⒌本案為環差變更案，而非屬環評法施行細則第38條規定需重新辦理環評之案件，因此無需提送地質安全評估報告審查」等語，上開文字亦據參加人106年11月1日系爭工程環境差異分析報告簡報內容所載相同。益證被告本次環境差異分析僅針對「環差變更區域與地質敏感區重疊部分」委外進行局部調查與審查，並未依地質敏感區基地地質調查及地質安全評估作業準則（下稱評估作業準則）第2條「包含基地全部及可能影響基地之相鄰地區」全區進行基地地質調查及地質安全評估。

⒉再細繹參加人所提供本院卷2被證9環差報告之附件光碟，參加人確實僅有就環差變更區域與地質敏感區重疊部分之局部基地進行地質調查及地質安全評估，此可由原證30：臺中市○○區○○段000號等50筆土地約3.78公頃（活動斷層地質敏感區）基地地質調查及地質安全評估、原證31：臺中市豐原區復興段等58筆土地5.22公頃（車籠埔活動斷層地質敏感區）基地地質調查及地質安全評估、原證32：臺中市豐原區福興段等16.37公頃土地（地下水補注地質敏感區）基地地質調查及地質安全評估、原證33：臺中市豐原區鳳山段等39.45公頃土地（地下水補注地質敏感區）基地地質調查及地質安全評估及原證34：臺中市豐原區南嵩段等35筆4.034公頃土地（山崩地滑地質敏感區）基地地質調查及地質安全評估所示可證。

⒊上開事實，並可從被告106年11月6日環差第2次初審會議審查意見回覆表附6-69頁自承：「王价巨委員審查意見：

⒊地質安全評估報告審查情形未提供，尤其應針對『區域性』的地震影響評估，而不是僅針對基地附近的斷層評估。整個區域因為各種引發地震機制而導致基地本身和周遭地區受到地震影響的機會遠高於基地內斷層本身錯動造成地震的機率，也會有較多歷史資料和較可靠的分析」等語，足證被告僅有針對環差變更區域與地質敏感區重疊部分局部基地進行地質安全評估審查。

㈤被告應命參加人依「環評承諾」提出「全部基地地質調查及地質安全評估」審查，未完成審查前，不得實施開發行為：

⒈參加人於103年10月國道4號臺中環線豐原潭子段工程綜合規劃報告第3-23頁重申「法令限制：目前計畫區內僅有車籠埔斷層活動斷層地質敏感區於103年3月28日正式公告，其餘相關之地質敏感區之劃設與審查作業仍在進行中。因應對策：針對車籠埔斷層活動斷層地質敏感區，將於設計階段依據地質法及子法相關規定，辦理必要之調查與評估，並納入後續相關法令規定需送審圖說中一併送審」、第4-120頁再強調「屆時若本計畫區內有經過依地質法公告之地質敏感區時，須依據地質法及相關子法規定辦理地質敏感區基地地質調查及安全評估作業，並應於相關法令規定需送審之書圖文件中，納入調查及評估結果」。

⒉被告及參加人明知於106年12月27日審查通過系爭「國道4號臺中環線豐原潭子段」工程環境差異分析報告前，系爭計畫區基地經過4個環境敏感區，並陸續經正式公告，被告竟未命參加人依102年7月19日環評承諾「未來將視地質敏感區公告內容，辦理必要之調查與評估，並納入後續須送審圖說中一併送審」，即率爾審查通過系爭「國道4號臺中環線豐原潭子段」工程環境差異分析報告，參加人簡報內容僅以：「經濟部中央地質調查所106年8月24日函，本計畫屬變更原環評內容無涉重新辦理環境影響評估者，尚非屬應提送地質安全評估報告範疇」而未依地質法第8條提出「全部基地地質調查及地質安全評估」送審，容任參加人僅提出環差變更部分局部基地地質調查及地質安全評估委請技師公會審查通過之資料光碟，夾帶於環境差異分析報告中，未實質審查即率爾備查通過，顯然與環評法第17條規定相悖，並有環評法第23條第8項、第9項規定之適用，原告訴之聲明所為請求於法有據。

㈥參加人未於102年7月通過環評後召開公開說明會，遲至106年8月始召開，致原告遲至105年8月間始知悉系爭豐潭段工程已通過環評，方提出公民告知書：

⒈開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第2階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會，環評法第7條定有明文。

⒉殊不問本件參加人早自97年9月即已提出環境影響說明書送被告審查，孰料期間因變更路線，由豐原大坑段改為豐原潭子段，參加人固於99年3月25日、26日分別於豐原區公所及潭子區公所舉行「環說書送審前說明會」，惟該次原告等未獲通知，並未參加該次會議，不知變更路線；未料，參加人未依法於102年7月通過第1階段環評後再召開公開說明會，竟延遲至105年8月25日、26日分別於豐原區公所及潭子區公所舉行「施工前環境影響評估說明會」，參加人逾3年始實施開發行為，致原告於105年8月始知悉系爭豐潭段工程已通過環評，並旋於9月14日提起本件訴願暨公民告知書，縱認已逾訴願法第14條第2項但書3年撤銷訴願不變期間，惟不影響原告業已依環評法第23條第8項、第9項提出公民告知書之效力云云。

三、被告主張：

㈠原告提起本件公民告知訴訟，乃係課予義務訴訟之類型，惟開發單位並無違反環評法第8條、第16條之1及第18條規定之情形，且已依原環說書所載內容辦理相關基地地質調查及地質安全評估報告，遑論被告有何疏於執行職務之情形：參諸環評法第23條第8項及第9項規定中所謂「敘明疏於執行之具體內容」，應具體指出主管機關依據環評法或環評法授權訂定之命令有何執行某項職務之義務，竟怠於執行之事實（最高行政法院102年度判字第165號判決參照），否則無法據以判斷主管機關應執行何等法令規定之內容，進而亦無從判令應依何等法令內容為處分或其他行為。此外，提起此種行政訴訟所請求主管機關應為之行政行為，必須與書面告知主管機關應依法執行之內容一致，始符環評法第23條第9項規定主管機關怠於執行職務行為之構成要件（最高行政法院101年度判字第973號判決參照）。

㈡原告援引環評法第8條規定主張本件開發行為應進入第2階段環評部分，實則，本件環評處分已發生形式存續力（形式確定力），不容原告再次爭執，且上開規定與前揭公民告知訴訟之要件無涉，原告顯係錯誤適用法規：

⒈環評法第8條規定係涉及開發計畫應否辦理第2階段環評之問題，原告主張系爭開發案應依前開規定進入第2階段環評審查云云，其真意應係質疑本件環評審查結論之合法性，惟姑不論開發單位於被告作成系爭環評處分以前，已調查確認系爭開發行為位於活動斷層地質敏感區、3級空氣污染管制區、保育類野生動物出沒區等位置，此有環境影響說明書中之「環境敏感區位及特定目的區位限制調查」及附錄函文可稽，並無如原告所稱開發區位之地質環境有變動或未重新調查之情形。

⒉況原告對本件環評處分提起訴願後，已於本件訴訟中撤回「撤銷訴願及原處分」之請求，故本件環評處分已發生形式存續力（形式確定力），仍屬有效並拘束被告及開發單位。循此，系爭開發計畫應否進入第2階段環評審查，顯非屬原告得依環評法第28條第8、9項規定以公民告知方式要求被告執行之內容，且上開主張，亦與原告訴之聲明請求被告及開發單位履行之事項無涉。

㈢原告援引環評法第16條之1規定主張參加人應提出環境現況差異分析及對策檢討報告部分，認事用法均有違誤：

⒈依環評法第16條之1規定意旨，開發單位應提出「環境現況差異分析及對策檢討報告」之情形，係「逾3年始實施開發行為」時，且該3年之起算，須先符合2個要件，⑴為已通過環境影響說明書或評估書審查，⑵為已取得目的事業主管機關核發之開發許可，倘若開發計畫已通過環評審查但尚未取得開發許可，仍無從起算上開3年之期間。

⒉系爭開發計畫業於102年7月19日經被告作成環評通過之審查結論，並經目的事業主管機關即交通部於104年12月31日作成開發許可，同意開發單位即參加人辦理開發，故參加人於105年10月21日函報被告及交通部預定施工日期，並於同年11月2日實際進場施作，於106年7月18日舉辦動土典禮，並無逾3年始實施開發行為之情形，是原告訴請被告命參加人依環評法第16條之1規定提出「環境現況差異分析及對策檢討報告」，顯於法有所誤解。

㈣原告援引環評法第18條規定主張參加人應依環說書所載內容補作相關基地地質調查及地質安全評估報告，顯係曲解事實並無視既有證據，所述自難為採：

⒈環評法第18條第2項及第3項規定所指「得命開發單位定期提出環境影響調查報告書」及「應命開發單位限期提出因應對策」部分，顯非原告於公民告知書內容及其訴之聲明中要求被告或開發單位應履行之事項；至於依該條文第1項規定，被告固應監督開發單位就環說書及審查結論之執行情形，惟被告並未發現開發單位有未切實執行環說書內容及審查結論之情形。實則開發單位即參加人確已於本件通過環評之處分作成後，依環說書所載因應對策，於經濟部公告地質敏感區後，依地質法有關規定辦理相關地質敏感區基地地質調查與地質安全評估報告，以配合本計畫變更都市計畫書及水土保持計畫書送審。

⒉另為因應大地工程補充調查地質資料、主線縱坡調查、防災設施設計等現況條件改變，致路線構築型式（路工段、橋梁段、隧道段）長度調整、挖填土石方數量增加、交流道名稱變更及豐原2號隧道通風系統變更等，須變更原環說書所載內容，參加人乃依環評法第16條規定提出「環境影響差異分析報告」（下簡稱環差分析報告）送請目的事業主管機關核准後轉被告審查，因被告針對該環差分析報告召開專案小組初審會議時，有環評委員建議開發單位提出上開相關地質敏感區基地地質調查與地質安全評估報告供參，被告乃將開發單位提出之上開報告送請臺北市應用地質技師公會審查，嗣參加人依據該公會之審查意見進行修正，並於被告召開第2次專案小組初審會議後向環評委員提出答覆說明；雖經濟部於106年8月24日以經地字第10604603960號函表示開發單位申請變更原環評內容之階段無須依地質法之規定辦理地質敏感區基地地質調查與地質安全評估，惟被告乃要求參加人將已配合本計畫變更都市計畫書及水土保持計畫書審查通過（即環差報告目錄中之檔案1至檔案5）及已由應用地質技師公會審查通過（即環差報告目錄中之檔案6）之上開相關地質敏感區基地地質調查與地質安全評估報告納入環差分析報告定稿本中，被告並於107年1月16日以環署綜字第1070005231號函對參加人作成通過環差分析報告審查之處分。

⒊原告迄今仍稱參加人未依環評承諾補作相關地質敏感區基地地質調查與地質安全評估報告，顯有誤會，且刻意曲解其所舉原證22簡報之內容，自不足採。另原告所舉已公告之地質敏感區列表及經濟部103年3月4日、105年4月13日發布之解釋令及104年12月10日函，均在系爭環評處分作成以後始公布，且與本件情形不符或無涉，自無適用之餘地。

㈤原告聲稱參加人未依地質法及作業準則規定進行全部基地地質調查及地質安全評估云云，顯與事實不符:依據評估作業準則第2條規定，區域調查範圍係指「包含基地全部及可能影響基地之相鄰地區」，細部調查範圍則為「基地與地質敏感區重疊部分」，因此區域調查範圍以計畫路線起點至一號隧道北口區周邊範圍為主，並涵蓋所經過之活動斷層地質敏感區寬度，再往東延伸至公老坪階地，即圖1-4中綠色虛線方框之區域。細部調查範圍則為基地與地質敏感區重疊部分，面積約3.78公頃，為圖1-4中紅色虛線之區域。且原證31、34亦有為區域調查範圍及細部調查範圍之相關記載，可見參加人所作成之基地地質調查及地質安全評估，實符合地質法及評估作業準則之規定。又原證32、33係原告截取之片段資料，並不齊全，尚難認原告已就其前開主張負舉證責任，遑論據以推論參加人有未依地質法及評估作業準則規定進行完整基地地質調查及安全評估情事。

㈥至原告主張其已踐行公民告知程序一節，原告係以提起訴願之方式，將「訴願暨公民告知書」送達訴願機關，訴願機關並將該書面轉送被告要求進行訴願答辯，而被告於訴願答辯中已否認原告之請求有理由，並將該書面送達原告，故應可認實質上兼具有回復原告公民告知書之性質；即便認被告未另以正式公函獨立回復原告之公民告知書，亦不影響被告於本件訴訟中針對原告所有主張之答辯。此外，原告主張其係因參加人未於102年7月通過環評後召開公開說明會，遲至106年8月始召開，致其遲至105年8月間始知悉系爭開發案已通過環評，方提出公民告知書一節，姑不論參加人均有按環評法相關規定舉行公開之說明會，究其實，原告上開提出公民告知書時間之主張，顯與其提起本件公民告知訴訟之合法性判斷無涉，實無再探究審酌之必要等語。

四、參加人主張：

㈠原告並無當事人適格：

⒈原告等39名自然人並未提出渠等居住該等地址之證明文件，且未提出遭徵收之證明文件（若係徵收，徵收處分之主管機關亦非本件被告），此一前提既未證明，縱然提出原告等39名自然人距開發行為相對位置示意圖，亦難佐證原告等39名自然人具原告適格。

⒉原告等3法人由渠等章程內容均難認與環保相關，其所引用臺中高等行政法院105年度訴字第156號判決之原告僅為「社團法人臺灣護樹協會」及「財團法人主婦聯盟環境保護基金會臺中分事務所」，並未包含「台灣生態學會」，況該判決亦認定「社團法人臺灣護樹協會」及「財團法人主婦聯盟環境保護基金會臺中分事務所」不具該案原告適格。

㈡原告並未完成公民告知程序：

⒈行政訴訟法第9條規定之「維護公益訴訟」，須以法律有特別規定者為限，該條規定，乃就原告之適格、起訴之條件另設特別規定，若依該維護公益訴訟所為判決之事項加以區分，仍分別屬於行政訴訟法第3條所列舉之撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟3種訴訟型態之性質，從而，維護公益訴訟，自應依其性質準用撤銷、確認或給付訴訟有關規定。依環評法第23條第9項規定「受害人民或公益團體得以該環境保護（環評）主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行」意旨觀之，受害人民或公益團體直接向行政法院提起之訴訟應為「課予義務訴訟」或「一般給付訴訟」甚明（最高行政法院102年度判字第165號判決意旨參照）。

⒉環評法第23條第9項規定主管機關於收受公民告知書後，如認開發單位確有違反本法或其授權訂定相關命令情事，即應於60日內依法執行，為法律明定之內容，不待確認；必環境保護主管機關認開發單位確有違反本法或其授權訂定之相關之情事，依法命開發單位為一定之行為或不行為，或依法處分後，始在其與開發單位間創設公法上權利義務關係，在此之前，並無公法上法律關係產生；至開發單位是否有違反本法或相關命令情事，係屬事實問題，並非法律關係，而環境保護主管機關是否負有法律所定之公法上義務，亦非法律關係本身，依上述規定及說明，尚非得循行政訴訟程序提起確認訴訟請求確認之對象（最高行政法院100年度判字第2263號判決參照）。

⒊原告等於訴願階段相關書類並未依被告據環評法第23條第11項之授權，發布之92年8月11日環署綜字第0920058099號公告之公民告知書應具備之格式內容及程式辦理，訴願書亦未依前開單位以開發單位為告知機關，其書面文件是對訴願機關提出。又原告所提原證24公民告知暨陳述意見書請求告知事項為「國道4號臺中環線豐原潭子段工程用地取得徵收處分違法無效」，與原告本案請求無關，故原告等之主張顯不符要式（遑論委任要式亦有欠缺），其程式亦有未合。

⒋有關原告指摘參加人係於106（應係105）年8月召開說明會，渠等於105年8月始知悉原處分，故其公民告知書效力不受影響部分，因原告現已確認僅主張依據環評法第23條第8項及第9項之規定提起本件公民告知訴訟，前開規定並未限制公民告知訴訟起訴之時間限制，就此部分已無需探究，並予陳明。

㈢原告雖援引環評法第16條之1、第18條及第8條第1項以及地質法第8條、第11條第1項之規定，主張被告應命參加人提出「環境現況差異分析及對策檢討報告」及「基地地質調查及地質安全評估」進行審查，未完成審查前，不得實施開發行為：

⒈有關環評法第16條之1部分：依環評法第16條之1規定可知，所謂3年起算係以⑴開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查及⑵並取得目的事業主管機關核發之開發許可後；始足當之。本件目的事業主管機關交通部核發之開發許可係在104年12月31日審查同意，參加人係於105年11月即已開工施作本件工程，依環評法第16條之1規定，確未逾期。

⒉有關環評法第18條部分：按環評法第18條係規範主管機關在「開發行為進行中」及「開發行為完成後使用時」之監督，原告並未舉證說明被告有何命參加人提出環境影響調查報告書之必要性，亦未於公民告知內容中或於本案訴訟中要求被告或參加人履行。

⒊有關環評法第8條部分：

⑴原告於本院107年9月27日準備程序時敘稱：「原告直接撤回聲明第1項及撤回應進行2階環評」，顯在本案中已不再主張應進入第2階段環評，惟於書狀中關於公民告知訴訟部分主張「…依照環評法第8條第1項之規定對環境有重大影響，全案已達應進行第2階段環境影響評估之程度…」，顯悖於其於107年9月27日準備程序撤回應進行2階環評之主張。

⑵原處分公告事項㈠係載明：「本案經綜合考量環境影響評估審查委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆，就本案生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，開發單位所提各項環境影響預防及減輕措施並納入環境影響說明書後，經環境影響評估審查委員專業判斷已無環評法第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞，無須進入第2階段環境影響評估……」。又依環評法第3條第1項及第2項規定，可知環評委員會係由學者、專家等人士及機關代表組成，並以合議制方式為之，其審查判斷有賴法定程序及具各項專業之委員把關，法院故而承認其判斷餘地，於審查合法性時應予尊重。原告主張本案已達應進行第2階段環境影響評估，於法無據。

⒋有關地質法第8條部分：

⑴原告提起本件訴訟法律依據為環評法第23條第8項，惟原告主張被告及參加人違反地質法部分，並不在環評法第23條第8項所規定開發單位違反環評法及授權訂定之相關法令之範圍內。

⑵地質法第8條所定應進行基地調查安全評估，係在土地開發前，依經濟部函釋，土地開發時如有環評法第5條應進行環評時，方屬於地質法第8條所稱之土地開發行為。惟本案在環評及土地開發前，經濟部尚未公告地質敏感地區，是未該當地質法第8條規定之適用。而評估作業準則係基於地質法第9條第2項而來，該條項復係基於同法第8條第2項而來，本案既無地質法第8條之適用，自無評估作業準則之適用。原告主張參加人所為地質調查評估違反評估作業準則，於法無據。

⑶況本件環境影響評估過程確有就敏感地質予以評估，至於原告所引原證8之地質敏感區列表（103年3月28日公布車籠埔斷層為地質敏感區）及經濟部相關函令均係在本件原處分102年7月19日作成後始發布，於原處分作成前，並無適用餘地，自無從以此等事後發布函令作為審查原處分是否無效之依據。遑論參加人確實已於本件環評處分通過後，依環說書所載因應對策，於經濟部公告地質敏感區後，依地質法有關規定辦理相關地質敏感區基地地質調查與地質安全評估，並於107年1月16日經被告審核通過，以配合本計畫變更都市計畫書及水土保持計畫書送審。

㈣綜上，參加人並未違反環評法第8條、第16條之1及第18條，且於提出環差分析報告時提出地質敏感區基地地質調查與地質安全評估報告，被告無疏於執行之情形，原告主張依環評法第23條第8項及第9項規定提起本件訴訟，即無理由等語。

肆、本院的判斷：

一、環評法第8條規定：「（第1項）前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第2階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於三十日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。（第2項）開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」、第16條之1規定：「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾三年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」、第18條規定：「（第1項）開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。（第2項）開發單位作成前項調查報告書時，應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環境影響說明書、評估書之預測結果相互比對檢討。（第3項）主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」地質法第8條第1項規定：「土地開發行為基地有全部或一部位於地質敏感區內者，應於申請土地開發前，進行基地地質調查及地質安全評估。但緊急救災者不在此限。」。

二、前揭事實概要所載各情，為兩造及參加人所不爭，且有上開各該文件、原處分、訴願決定書等影本附原處分卷、訴願卷可稽。茲依兩造主張之意旨及爭點，敘明判決之理由。

三、本件係原告於105年9月14日向訴願機關提送訴願暨公民告知訴訟書（本院卷1原證2），主張原處分（即被告102年7月19日環署綜字第1020062037號公告）有違法無效事由等提起訴願，經訴願機關於105年12月21日作成院臺訴字第1050187800號訴願決定書以本件訴願已逾訴願法第14條第2項但書3年不變期間而為不受理之決定（本院卷1原證4），原告不服，於106年2月22日向本院提起本件訴訟，嗣於107年10月22日以行政減縮聲明暨辯論續狀減縮其聲明為：「㈠被告應命參加人提出環境現況差異分析及對策檢討報告，並進行基地地質調查及地質安全評估。㈡被告應命參加人於未完成前項審查前，不得實施開發行為。」（本院卷2第275頁），並表明本件係依環評法第23條第8項、第9項等規定提起公民告知訴訟等語（參見本院107年11月29日準備程序筆錄，本院卷2第432頁），按「（第8項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9項）主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」環評法第23條第8項、第9項定有明文，而本件原告主張其於105年9月14日提出訴願暨公民告知書，告知事項之第2項、第3項與原告訴之聲明第1項及第2項相符，並經被告收受上開訴願暨公民告知書後，於105年12月5日以環署綜字第1050099242號函提出訴願答辯（附訴願卷可稽），被告收受送達訴願暨公民告知書，卻未於60日內依告知之事項執行，原告據此主張依前開規定直接向本院提起訴訟，程序尚無不合，先予敘明。

四、被告及參加人主張本件原告有欠缺當事人之適格云云。按關於開發行為影響範圍之人民之認定，依中央主管機關行政院環境保護署依環評法第5條第2項授權訂定之環評作業準則第6條第1項：「說明書及評估書應依說明書應記載事項及審查要件（附件3）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件4）及說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件5）規定辦理。」其附件3說明書應記載事項及審查要件中，應記載事項欄「六開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」，其審查要件為：「(一)開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表5」，而附表5開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）之範圍欄記載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」；另附件5說明書、評估書初稿應檢送之圖件「一地理位置圖，以比例尺5千分之1或1萬分之1台灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」等規定可知，法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為之5公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於受開發行為影響之人民，具提起撤銷訴訟之原告適格（最高行政法院107年度判字第757號、103年度判字第704號判決意旨可參）據此，經查，本件原告等39名自然人均係距離開發行為5公里範圍內之當地人民，其中原告編號4、5、6、7、8、9、12、14、17、18、19、20、38、39、13、40、41、42、10、11等20人居住所距離開發路線最近距離2.34公里；編號15、16等2人居住所距離最近距離3.4公里；編號21、22等2人居住所距離開發路線最近距離50公尺；編號23、24、25、26等4人居住所距離開發路線最近距離400公尺；編號27居住所距離開發路線最近距離1.55公里；編號28、30、31、32、33、43、35、36、37等9人均緊鄰居住於開發路線上；編號29居住所距離開發路線最近距離1.14公里；係土地因系爭開發而遭強制徵收之居民，而其餘均距離開發路線不到5公里等情，有原告曾素惠等39名自然人距開發行為相對位置示意圖（本院卷2原證27）及行政訴訟委任書所載住居所等資料（本院卷1第28至67頁）可稽，核無不合，而被告及參加人亦表明，如果計算5公里基準是以原告委任狀上所載原告地址，即不再爭執等語（參見本院107年11月29日準備程序筆錄，本院卷2第433頁），足認原告曾素惠等39名自然人，應具有提起本件訴訟之原告適格。至於原告台灣生態學會等3名法人部分，被告及參加人雖主張難認其為與環保相關之公益團體等云，惟查，原告台灣生態學會等3名法人，依其設立之目的，台灣生態學會為「以教育、研究、社會關懷與資訊提供為宗旨」（本院卷1原證10），社團法人台灣護樹協會為「以推廣護樹育樹運動為宗旨」（本院卷1原證12），主婦聯盟環境保護基金會為「結合婦女力量，關懷社會，以提升生活品質，促進兩性和諧，改善生存環境為目的」（本院卷1原證11），均與社會生活環境之保護關係密切，尚難謂其非屬與環保有關之公益團體，亦應認其具有提起本件訴訟之原告適格。是以本件原告經查並無欠缺當事人適格之情事。被告及參加人上開主張，核不足採。

五、原告主張參加人即原處分之開發單位違反環評法等法規，被告即主管機關經原告書面告知，而有怠於執行職務之行為，故依環評法第23條第8項、第9項規定提起本件訴訟，請求判令其執行云云。按環評法第23條第8項、第9項規定：「（第8項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9項）主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」原告主張有無理由，爰依其主張之相關法規，分別說明如下：

㈠關於環評法第8條部分：原告援引環評法第8條規定主張本件開發行為應進入第2階段環評等云，按環評法第8條規定：「（第1項）前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第2階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：將環境影響說明書分送有關機關。將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於30日。於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。（第2項）開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」查被告依環評法第7條規定，以原處分即102年7月19日公告系爭工程環說書審查結論：㈠本案經綜合考量環境影響評估審查委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆，就本案生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，開發單位所提各項環境影響預防及減輕措施並納入系爭工程環說書後，經環評審查委員專業判斷已無環評法第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞，無須進入第2階段環境影響評估，其餘審查過程未納入系爭工程環說書內容之各方主張及證據經審酌後，與本專業判斷結果不生影響，毋庸逐一論述。本案通過環境影響評估審查，開發單位應依系爭工程環說書所載之內容及審查結論，切實執行。㈡系爭工程環說書定稿經該署備查後始得動工。㈢應於開發行為施工前30日內，以書面告知目的事業主管機關及該署預定施工日期；採分段（分期）開發者，則提報各段（期）開發之第1次施工行為預訂施工日期（本院卷1原證1），該公告已表明系爭工程無須進入第2階段環境影響評估。又該環評處分已發生形式存續力（形式確定力），仍屬有效並拘束被告及開發單位，尚無原告所稱本件開發行為應進入第2階段環評之問題。且系爭開發案應否進入第2階段環評審查，亦非屬原告得依環評法第23條第8、9項規定以公民告知方式要求被告執行之內容。原告上開主張，核與前揭公民告知訴訟之要件不符，自非可採。

㈡關於環評法第16條之1部分：原告援引環評法第16條之1規定主張參加人應提出環境現況差異分析及對策檢討報告等云，按環評法第16條之1規定：「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」是開發單位應提出環境現況差異分析及對策檢討報告之情形，必須是「逾3年始實施開發行為」時，且該3年之起算，須符合「通過環境影響說明書或評估書審查」及「取得目的事業主管機關核發之開發許可」，倘開發計畫已通過環評審查但尚未取得開發許可，仍無從起算上開3年之期間。查系爭開發計畫業於102年7月19日經被告作成環評通過之審查結論（本院卷1原證1），並經目的事業主管機關即交通部於104年12月31日作成開發許可（本院卷1被證2），同意開發單位即參加人辦理開發，參加人於105年10月21日函報被告及交通部預定施工日期（本院卷1被證3），同年11月2日實際進場施作（本院卷1被證5），106年7月18日舉辦動土典禮（本院卷1原證14），並無逾3年始實施開發行為之情形，則原告訴請被告命參加人依環評法第16條之1規定提出「環境現況差異分析及對策檢討報告」，於法未合，自不足採。

㈢關於環評法第18條部分：原告援引環評法第18條規定主張參加人應依環說書所載內容補作相關基地地質調查及地質安全評估報告等云，按環評法第18條規定：「（第1項）開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。（第2項）開發單位作成前項調查報告書時，應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環境影響說明書、評估書之預測結果相互比對檢討。（第3項）主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」前開條文第1項及第3項所指「得命開發單位定期提出環境影響調查報告書」及「應命開發單位限期提出因應對策」部分，並非原告於公民告知書及訴之聲明中要求被告或開發單位應履行之事項，合先敘明。而依前開條文第1項規定，被告固應監督開發單位就環說書及審查結論之執行情形，惟被告則主張，並未發現開發單位有未切實執行環說書內容及審查結論之情形等語，經查，開發單位即參加人於本件環境影響評估過程已就敏感地質予以評估（本院卷1被證8號），又本件環評處分作成後，參加人已依環說書所載因應對策，於經濟部公告地質敏感區後，依地質法有關規定辦理相關地質敏感區基地地質調查與地質安全評估報告（本院卷2被證9：目錄中所示附件之檔案1至檔案6），以配合本計畫變更都市計畫書及水土保持計畫書送審（本院卷2原證22：簡報之結論七，不包含上開目錄中之檔案6）。此外，為因應大地工程補充調查地質資料、主線縱坡調查、防災設施設計等現況條件改變，致路線構築型式（路工段、橋梁段、隧道段）長度調整、挖填土石方數量增加、交流道名稱變更及豐原2號隧道通風系統變更等，須變更原環說書所載內容，而環評法第16條第1項規定：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」有鑑於此，參加人乃依該規定提出環差分析報告送請目的事業主管機關核准後轉被告審查，因被告針對該環差分析報告召開專案小組初審會議時，有環評委員建議開發單位提出上開相關地質敏感區基地地質調查與地質安全評估報告供參，被告乃將開發單位提出之上開報告送請臺北市應用地質技師公會審查（本院卷2被證10），嗣參加人依據該公會之審查意見進行修正，並於被告召開第2次專案小組初審會議後向環評委員提出答覆說明（本院卷2被證11：附6-75，應用地質技師公會僅針對三義活動斷層地質敏感區基地地質調查與地質安全評估報告表示意見，針對其他已經都市計畫變更送審及水保計畫送審部分，則表示無其他意見）；雖經濟部於106年8月24日以經地字第10604603960號函表示開發單位申請變更原環評內容之階段無須依地質法之規定辦理地質敏感區基地地質調查與地質安全評估（本院卷2被證12），惟被告乃要求參加人將已配合本計畫變更都市計畫書及水土保持計畫書審查通過（即環差報告目錄中之檔案1至檔案5，本院卷2被證9）及已由應用地質技師公會審查通過（即環差報告目錄中之檔案6，本院卷2被證9）之上開相關地質敏感區基地地質調查與地質安全評估報告納入環差分析報告定稿本中，被告並於107年1月16日以環署綜字第107000 5231號函對參加人作成通過環差分析報告審查之處分（本院卷2被證13），原告仍稱參加人未依環評承諾補作相關地質敏感區基地地質調查與地質安全評估報告云云，應有誤會。是本件原告所稱參加人未依環評法第17條規定切實執行環說書所載事項，被告有違反環評法第18條規定怠於執行職務之行為，故訴請被告命參加人於完成原告聲明第1項之審查前，不得實施開發行為云云，觀諸前揭事證及說明，尚非有據，並不足採。

㈣關於地質法第8條等規定部分：原告復援引地質法第8條等規定主張參加人有未確實進行基地地質調查及地質安全評估等云。按地質法第8條第1項規定：「土地開發行為基地有全部或一部位於地質敏感區內者，應於申請土地開發前，進行基地地質調查及地質安全評估。但緊急救災者不在此限。」是依該條規定進行基地地質調查及地質安全評估，係指申請土地開發前之情形。查參加人於本件環評處分作成前之環境影響評估過程，已就敏感地質予以評估（本院卷1被證8號），至於原告所指地質敏感區列表（103年3月28日公布車籠埔斷層為地質敏感區，本院卷1原證8）、經濟部103年3月4日、105年4月13日發布之解釋令及104年12月10日函（本院卷1原證9），均係在本件原處分102年7月19日作成後始發布，於原處分作成前，依前開規定，尚無適用。雖然如此，參加人於本件環評處分通過後，已依環說書所載因應對策，於經濟部公告地質敏感區後，依地質法有關規定辦理相關地質敏感區基地地質調查與地質安全評估（本院卷2被證9），以配合本計畫變更都市計畫書及水土保持計畫書送審（本院卷2原證22）。而參加人提出環差分析報告時，已提出地質敏感區基地地質調查與地質安全評估報告（本院卷2被證9），並於107年1月16日經被告審核通過（本院卷2被證13），詳如前述。是原告所稱參加人違反地質法第8條等規定，未確實進行基地地質調查及地質安全評估一節，亦非有據，並非可採。

㈤綜上，本件經查參加人並未違反環評法第8條、第16條之1、第18條及地質法第8條等規定，且於提出環差分析報告時提出地質敏感區基地地質調查與地質安全評估報告，被告亦無疏於執行職務之情形，則原告依環評法第23條第8項及第9項規定提起公民告知訴訟，於法未合，並無理由。

六、結論：本件原告依環評法第23條第8項及第9項規定提起公民告知訴訟，聲明求為：㈠被告應命參加人提出環境現況差異分析及對策檢討報告，並進行基地地質調查及地質安全評估。㈡被告應命參加人於未完成前項審查前，不得實施開發行為，為無理由，應予駁回，本件訴訟費用由原告負擔。

七、本件判決基礎之事證及法律關係，已臻明確，兩造及參加人其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。

臺北高等行政法院第七庭