臺中高等行政法院判決

106年6月28日辯論終結

原告

社團法人台灣護樹協會

代表人

張美惠

原告

財團法人主婦聯盟環境保護基金會台中分事務所

代表人

謝文綺

原告

李蔚慈

原告

李冠總

原告

李政任

原告

羅文福

原告

朱黃桂香

原告

張令譽

原告

李誠嘉

原告

彭桂娘

原告

張瓊文

原告

張玲玲

原告

賴俊宏

原告

李陳秋景

原告

李冠周

原告

羅錦文

原告

張玉釵

原告

羅亦詠

原告

林慧玲

原告

李玉珠

原告

羅柏棕

原告

廖峻慶

原告

劉嘉彬

原告

郭潮枝

原告

朱文正

原告

朱文華

原告

朱文鈔

原告

黃富貴

共同訴訟代理人

柯劭臻 律師

被告

臺中市政府環境保護局

代表人

白智榮

訴訟代理人

吳莉鴦 律師

訴訟代理人

凃榆政 律師

訴訟代理人

莊惠萍 律師

參加人

臺中市政府建設局

代表人

黃玉霖

訴訟代理人

陳姿君 律師

葉張基 律師

上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服臺中市政府中華民國105年3月4日府授法訴字第1050042528號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、本件原告社團法人台灣護樹協會之代表人於起訴後，由吳仁邦變更為張美惠，並經變更後之代表人張美惠聲明承受訴訟（見本院卷第385、387頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣參加人為開發「東勢－豐原生活圈快速道路（原國道4號豐勢交流道聯絡道計晝）」（下稱系爭開發工程），前於民國102年4月3日擬定環境影響說明書送請被告審查，經被告分別於102年7月22日、同年9月30日及103年2月27日召開計3次專案小組初審會議。嗣後臺中市政府環境影響評估審查委員會（下稱環評審查會）於103年3月21日召開第25次會議，決議系爭開發工程通過環境影響評估審查，被告乃以103年4月9日中市環綜字第10300356281號公告（下稱103年4月9日公告）審查結論。訴外人張令譽等1,200人不服上開103年4月9日公告，於103年5月8日提起訴願，惟因系爭開發工程基地位於經濟部103年3月28日經地字第10304601640號公告「活動斷層地質敏感區（車籠埔斷層）」區內，被告乃於103年9月3日召開環評審查會第28次會議，將本案地質敏感區基地地質調查及地質安全評估報告納入本案環境影響說明書，決議通過環境影響評估審查，嗣後以103年9月12日中市環綜字第10300965431號公告（下稱103年9月12日公告）審查結論，並撤銷上開103年4月9日公告。臺中市政府針對訴外人張令譽等1,200人訴願案，以103年10月22日府授法訴字第1030213981號訴願決定書作成「訴願不受理」決定。訴外人張鴻斌等152人不服上開103年9月12日公告，於103年10月13日提起訴願（案號0000000），經臺中市政府訴願審議委員會審議後，以系爭開發工程初審結論是否依規定重新提報委員會討論之程序有疑義為由，以104年2月6日府授法訴字第1040028986號訴願決定書，作成「訴願人張令譽等80人部分，原處分撤銷另為適法處分，其餘訴願不受理」決定。後被告分別於104年3月13日、104年8月6日及104年8月25日召開環評審查會第33次、第35次及第36次會議，經第36次會議決議（下稱系爭環評審查會）無須進入第二階段環境影響評估，又石岡至東勢段（第3、4、5標）路線方案第一階段環境影響評估審查通過，另國道4號至石岡段（第1、2標）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，依開發單位承諾進行第二階段環境影響評估。被告乃以104年8月26日中市環綜字第10400913031號公告（下稱104年8月26日公告）審查結論：「公告事項：本案通過環境影響評估審查……

一、本案……無須進入第二階段環境影響評估……。二、石岡至東勢段（第3、4、5標）路線方案第一階段環境影響評估審查通過。三、國道4號至石岡段（第1、2標）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，依開發單位承諾進行第二階段環境影響評估。四、本案通過環境影響評估審查……。」（下稱原處分）。社團法人台灣護樹協會等164人，不服上開104年8月26日公告，提起訴願，經訴願決定：「關於訴願人羅吉熾等70人訴願駁回；其餘訴願人社團法人台灣護樹協會等96人訴願不受理。」原告社團法人台灣護樹協會等28人遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠本件所有原告均具有當事人適格：

⒈原告財團法人主婦聯盟環境保護基金會台中分事務所具當事人能力：按自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力，行政訴訟法第22條定有明文。而法人所分設之獨立機溝，設有代表人，就其業務範圍內之事項涉訟時，自有當事人能力（最高法院66年台上字第3470號判例、40年台上字第49號、第105號判例意旨參照）。經查，主婦聯盟環境保護基金會係登記有案之財團法人，因主婦聯盟環境保護基金會主事務所設在臺北市，故向臺灣臺中地方法院聲請設立台中分事務所，設有獨立之主任為代表人，並設有執行委員及諮詢委員，決定募款活動與收支運用等事項。衡以上開資料，足證原告財團法人主婦聯盟環境保護基金會台中分事務所具有當事人能力。

⒉本件所有原告均具有當事人適格：按「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」（最高行政法院75年判字第362號判例意旨參照）。次按「……至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因……而受損害者，即應許其依法請求救濟。」經司法院釋字第469號解釋理由書闡釋明確。又按環境影響評估法（下稱環評法）第5條第1項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……。」次按開發行為環境影響評估作業準則第6條規定：「（第1項）說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件四）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。（第2項）開發單位應依第5條之1第3項範疇界定結果、附件三及附件五編製說明書。」其附件五「說明書、評估書初稿應檢送之圖件」第1點規定：「地理位置圖，以比例尺1/5,000或1/10,000臺灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」其附表五「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）」規定應摘要說明「開發行為半徑10公里範圍內或線型式開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」之計畫名稱、主管單位、完成時間、相互關係或影響等事項。由此可知，我國環境影響評估法制係採預防原則，開發行為如對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有不良影響之虞之開發行為進行審查。故上揭法條規定有保障開發行為可能影響範圍內之居民之個人權益，在此範圍內之居民係屬開發行為之當地居民，為利害關係人，具有當事人適格（此有最高行政法院100年度判字第1601號判決意旨可參）。揆諸上開法文，本件原處分機關對系爭工程環說書所作成之審查結論既認定「三、國道四號至石岡段（第1、2標）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，依開發單位承諾進行第二階段環境影響評估」，果爾，此隧道方案路線即有「對環境有重大影響之虞」，衡以大法官會議解釋及最高行政法院100年度判字第1601號判決、105年度判字第179號判決意旨，本件所有原告均係設籍於「國道四號至石岡段（第1、2標）路線方案隧道口」半徑10公里範圍內之當地居民及環保團體，衡以上開規範應認有利害關係，具當事人適格。

㈡系爭環評審查會程序違法：

⒈經查，被告指稱系爭環評審查會於會議記錄辦理情形答覆說明第20頁附圖一即為系爭快速道路之施工計畫圖（黃色虛線為第1、2標位置，在大甲溪以南；紅色為第3、4、5標位置，沿著大甲溪興建）云云。為此附圖一係參加人於會議後為製作定稿本，而於事後答覆辦理情形所檢附，並非104年8月25日會議當天所提供。

⒉細繹104年8月25日系爭審查會會議紀錄內環評委員的意見，均無全案通過環評之記載，反而有以下不同之意見：第1種：1、2標不開發，3、4、5標可開發。第2種：隧道段1、2標剔除（或提替代方案）分案送審。第3種：、全案進入二階環評。第4種：附條件（1、2標進二階環評）通過環評，第5種、1、2標再補正或另提替代方案（系爭審查會會議記錄第1頁至第3頁參照）。是以系爭審查會會議記錄並無全案通過環評（開發單位另外承諾隧道段進行二階環評）之記載。

⒊況查，於系爭審查會會議紀錄出席委員21人簽到表、列席人員21人簽到表上面，可知是日原告張令譽及原告訴訟代理人均在場，惟自始至終均未聽聞開發單位於簡報中提到第1、2、3、4、5標之位置與內容，更未聽聞開發單位報告1、2標進行二階環評之承諾，當天與會時所檢附之環說書亦無檢附第1、2、3、4、5標之位置與內容，更遑論於前一次104年8月6日第35次會議中，更無此項記載，歷次會議中頂多記載隧道段與平面段，何以於系爭審查會議憑空出現第1、2、3、4、5標之名詞？甚至出現會議紀錄所未記載之結論？更有進者，系爭審查會會議有3位環評委員會議中退席拒絕審查，此部分亦未記載在會議記錄中，更啟人疑竇。

⒋第1至5標不論在環境影響說明書或其他書面資料都沒有提出，被告及參加人一再稱系爭環評審查會決議係「全案通過環評」，而不是「有條件通過環評」，關於隧道段第1、2標應進行第二階段環境影響評估，係開發單位之承諾云云。惟查，105年8月25日系爭審查會會議自14點開始至18點20分止，委員會21位委員中19名出席環評委員以「7票有條件通過、6票通過、5票進二階及1票不應開發」，通過快速路環評。被告副局長兼環評會主席訴外人吳東燿表示，依照投票結果，7位有條件通過，「那就是通過」；依照委員提出的6項「條件」，東豐快速路第3、第4、第5標工程最快9月復工，但在石岡打隧道的第1、2標工程，參加人承諾進入第二階環評。但吳東燿作法引起部分環評委員強烈不滿，3位環評委員林子淩、林仁惠和陳吉仲憤而離席抗議，表示不會為此環評結果背書，其中林子凌更大喊「我感覺被市府強暴」。林子凌批評，環委氣憤的原因在於有條件通過的「條件」，根本都是預擬好的，完全沒經過環評委員討論和同意，吳東燿就逕行宣布；而且進二階是建設局的口頭承諾，在這次決議上並沒提到「要是建設局後來反悔，就無法進二階，因為承諾不具法律效力」。從上可知，104年8月25日21名環評委員出席、3名環評委員退席，最後19名環評委員勾選審查結論，只有「6票無條件通過」，當天主席吳東燿宣布通過環評，係加計「7票有條件通過」，才有13票過半數決議，足以證明當天充其量係「有條件通過環評（條件是隧道段進行二階環評）」。被告與參加人一再辯稱本件為全案通過，與事實不符。

⒌系爭審查會會議中有條件通過7票中有3票明確指出第1、2標有爭議，建議進入二階或其他方案，但沒有寫第3至5標同意直接通過環評，還有4票完全沒有記載第1至5標內容。當日未進入實質討論，吳東燿就直接拿出一張紙條宣讀環評結論，但該結論都未經環評委員討論，部分環評委員要求針對7點環評結論進行逐點討論，被告顯然將未經討論環評結論為公告。

⒍有關全案通過及有條件通過，本屬二種行政處分，參加人表示有條件通過就是全案通過，違反環境影響評估法之規定。至於環評結論與有條件通過的條件也無法勾稽，亦未經環評委員討論，原處分應為無效。

⒎據證人環評委員林仁惠之證述可知，本件6票通過環評，均係6位市政府機關代表委員所為，再據臺中市政府環境影響評估審查委員會組織規程第9條第2項規定，本府所屬機關為開發單位，本委員會當然委員及機關代表應全數迴避出席會議及表決。故104年8月25日系爭環評審查會中出席委員19人，應扣除當然委員吳東燿1人和機關代表莊世煌、臧澎田、蔡勇勝、黃士哲、紀英村5人迴避後，尚有14位專家學者委員出席，已過全數21人之半數，表決結果「7票有條件通過、5票進二階及1票不應開發」，7票有條件通過並未過14人之半數，故本件應未通過環境影響評估，其情甚明。被告既稱原告所下載提供之104年8月25日環評閉門會議影音光碟暨詳細逐字稿經核對與錄音相符，亦即19名出席環評委員以「7票有條件通過、6票通過、5票進二階及1票不應開發」勾選環評結論，再再足見被告一再辯稱全案無條件通過環評，顯然與表決結果不符，而做成的7點環評結論，更是完全沒有經過環評委員討論，根本都是預擬好的，主席吳東燿就逕行宣讀，故7點環評結論顯然無效，依該環評結論而公告之原處分即屬違法，應予撤銷。

⒏被告稱於系爭環評審查會議後，曾再徵詢審查定稿本初稿是否需補充或修正，計有4名回覆無意見、5名逾期未回覆，然依據臺中市政府環境影響評估書件或補正事項確認作業要點，此僅係針對環說書件補充、修正以利定稿而已，並無法因此變更系爭環評審查會表決之結果，故被告稱「9票有條件通過」因此變成「無條件通過」，顯與事實不符，已涉犯環境影響評估法第20條明知為不實之事項而記載之罪刑行。

⒐綜上所述，系爭環評審查會議之程序違法，就投票結果而言，亦非無條件通過。

㈢系爭通過環評審查之審查結論，所附之條件涉及「環境有重大影響之虞」之事項，有假附條件通過之名，行全案規避第二階段環評之違法，應予撤銷：

⒈按「對環境有重大影響『之虞』，應繼續進行第二階段環境影響評估」環評法第8條定有明文。經查，本件系爭開發計畫通過自來水水質水量保護區、保育類野生動物出沒區與921斷層帶通過之地質敏感等區位，應全案進行第二階段環境影響評估，要不容僅因國道四號至石岡段（第1、2標）路線隧道方案在地居民抗爭較大，而切割此一部份由開發單位承諾進行第二階段環境影響評估，容認一樣是位於自來水水質水量保護區、保育類野生動物出沒區與921斷層帶通過之地質敏感等區位的石岡至東勢段（第3、4、5標）路線方案第一階段環評審查通過。

⒉又按環評法第5條規定，所有須進行環境影響評估之開發行為，均須依同法第6條規定先實施第一階段環境影響評估，由開發單位自行預測開發行為可能引起之環境影響，並提出對策或替代方案，及記載其他規定之事項，檢具環境影響說明書送交環評主管機關審查，據以研判是否「對環境有重大影響之虞」，決定是否進行第二階段環境影響評估程序。倘不須進行第二階段環評，則由開發單位舉行「公開說明會」（同法第7條第3項），中間過程均無公共參與，而最後的說明會，只是在使開發單位得以闡釋其計畫構想，並與居民溝通，以減少日後實施開發的阻力（居民意見對於開發單位並無任何效力，此與環境影響評估法第11條對照即明）。而進入第二階段環評後，由開發單位「將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示」（同法第8條第1項第2款），公開資訊，使居民知悉而能參與；再由「開發單位舉行公開說明會」（同法第8條第2項），使當地居民在說明會上對於說明書中有不詳盡之處，可以要求開發單位說明。由此兩階段之程序比較可知，第一階段僅是從書面形式審查開發單位自行提出之預測分析，過濾其開發行為對環境是否有重大影響之虞，自第二階段開始才真正進入一個較縝密、且踐行公共參與的程序。又環評法第8條第1項既規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響『之虞』，應繼續進行第二階段環境影響評估者」，而該法第8條第1項所稱之「重大影響」，則例示規定於環境影響評估法施行細則第19條各款，可見只要開發案具有其中一款情形「之虞」，即應繼續進行第二階段環境影響評估，而非必須開發案對於環境「有重大影響」時，始足當之。又上開第一階段環評審查委員會得作成「有條件通過環評審查」之審查結論，固為環境影響評估法施行細則第43條第2款所明定，然查，只要開發案對於環境有重大影響「之虞」，即應繼續進行第二階段環境影響評估，則上開「有條件」通過環評審查之審查結論，其所附之條件即不得涉及是否有「環境有重大影響之虞」，否則即有假附條件通過之名，行規避第二階段環評之實（高雄高等行政法院102年度訴字第228號判決理由參照）。

⒊經查，本件原處分機關對系爭工程環說書所作成之審查結論既認定「三、國道四號至石岡段（第1、2標）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，依開發單位承諾進行第二階段環境影響評估」，果爾，此路線即有「對環境有重大影響之虞」。然開發行為是否「對環境有重大影響之虞」之判斷，與開發單位未來之預防與對策，是屬兩事，應予區隔。未來預防與對策之實際作為在審查時尚未存在，而第一階段環應影響評估審查之判斷須以當時存在之實際狀態及資訊為基準，不能以將來未定狀態作為審查之基準，是在開發單位未有預防與對策之實際作為前，環境影響評估審查會即事先預估成果並作成判斷，即有未洽。本件環境影響評估審查結論以開發單位提出未來「國道四號至石岡段（第1、2標）路線承諾進行第二階段環境影響評估」為條件作成通過環評審查之結論，且在開發單位尚未履行前，即預測該第二階段環境影響評估結果，可化解開發行為對環境有重大影響之虞，免除全案繼續進行第二階段環境影響評估之責，而未研判既有開發狀態是否「對環境有重大影響之虞」，揆諸上開說明，自非適法。從而，本件開發案應由環境影響評估審查委員會就環境影響評估說明書所提預測開發行為可能引起之環境影響及其他可能造成之環境影響為實質審查，評估原來開發狀態（位於公告自來水水質水量保護區、保育類野生動物出沒區、921地震地質敏感區）對環境之影響是否已達「重大影響之虞」，一部份有影響，全部即應進入第二階段環境影響評估審查，始屬合法。否則即應撤銷系爭違法之有條件通過之第一階段環評審查結論。

⒋退萬步言，原處分將系爭道路切割為第1、2、3、4、5標，惟遍觀環境影響評估說明書（定稿本）、地質安全評估報告書，均未有第1、2、3、4、5標之記載與標示，原處分於環評大會時憑空增加環說書暨檢附圖說所無之第1、2、3、4、5標，更未提出據以切割第1、2、3、4、5標之法律上依據及地籍圖謄本，供環評委員審查，此項切割第1、2、3、4、5標之方案，已超出環評書類應予實質審查之範圍，原處分驟然通過此項環評審查結論亦屬違法等語。並聲明求為撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以：

㈠原告社團法人台灣護樹協會與主婦聯盟環境保護基金會台中分事務所非屬適格當事人，就本案亦無訴訟利益存在：

⒈按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，為行政訴訟法第4條第1項所明文。關於『法律上利害關係』之判斷，通說係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟」（最高行政法院75年判字第362號判例參照）。又「我國環評法制係採預防原則（環評法第1條參照），開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查（環評法第5條參照）。由於重大開發案對環境及當地居民影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，端賴法定之環境影響評估程序及具各項專業委員予以把關（環評法第3條、第6條及第7條參照）。是以，開發單位為開發行為前應提出環境影響說明書，由專業委員為環境影響評估審查；且環境影響評估之審查結論為目的事業主管機關核發許可開發之前提要件，在環境影響說明書未經完成審查或說明書未經認可前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其許可者無效，俾發揮環境影響評估制度之功能（環評法第14條第1項參照），防止開發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。因此，環評審查會對於應實施環境影響評估之開發行為所作之審查結論，受開發行為影響之人民，揆諸前述規範保護理論，環評法第5條第1項、第7條及第14條第1項既保護因生存環境受影響之人民之目的，渠等當然具有法律上利害關係，得對該環境影響評估審查結論，提起撤銷訴訟即具原告適格。而關於開發行為影響範圍之人民之認定，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定。依中央主管機關環保署依環評法第5條第2項授權規定訂定之作業準則第6條第1項：『說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件四）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。』其『附件三說明書應記載事項及審查要件』中『應記載事項』欄：『六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況』其審查要件為：『一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五』，而『附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）』之『範圍』欄載：『開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內』；『附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件一、地理位置圖，以比例尺五千分之一或一萬分之一台灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……』等規定可知，法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為之5公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於受開發行為影響之人民，具提起撤銷訴訟之原告適格。當然，如依開發行為及所在地之特殊性質（如高污染、高風險、處敏感地質帶等），雖非居於上開法令所規定區域內之人民，然其生存環境顯亦受開發行為影響者，自非不得就開發行為之環評結論提起行政救濟，惟此具體特殊情狀應由主張該項情狀者釋明之。末按，環境保護行政因牽涉廣泛的利益衝突以及頻頻決策於未知之中，在性質上必須藉公共參與來增強其決策的正當性。此公共參與係指開發單位及審核環境影響評估機關其他以外相關機關、團體、地方政府、學者專家、當地居民等，透過法定或非法定之方式，參與環境影響評估的製作、審查與監督等階段（環評法第7條至第12條參照）。基於現實考慮所作的公共參與，所考慮可參與對象未必是法規範的要求，而是事實上的需求。在此考慮下可能包含『所有受影響的利害關係人』。法律上對於是否受影響必須採取一定的定義與認定，但在實際上，受到影響不限於法律利益的損害，還包括政治、經濟、文化之衝擊等等。因此，許多人民，包含環保團體、企業體等雖在開發計畫區域之外，仍關心開發計畫對其所造成之影響，就有可能必須使此類團體或個人就環評審查為公共參與。是以，環評法第7條第3項第一階段環評審查結論公開說明會通知、第8條第2項環境說明書之揭示，依環評法施行細則第22條第1項第2款規定，除應於10日前刊載於新聞紙，並應於開發當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）公所公告，即係通知當地民眾對環評為公共參與，俾滿足民眾『明瞭真象的權利』及『意見受尊重之權利』，且集思廣益以早日發覺潛在問題或糾紛，避免評估方向偏差而浪費有限資源，而共同為決策之形成。此與開發當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）之民眾是否應認其受開發行為而影響其法律上利益之判斷無涉；易言之，受開發行為而影響其生存環境者，當然享有環境決策公共參與之權利；但得公共參與者包含政治、經濟及文化受影響者，未必即屬法律上利益受影響者；二者不宜混淆，過度擴張法律上利益範疇之判斷，只會斲喪法院最基本的權利保護機能。」（最高行政法院103年度判字第694號判決意旨參照）。

⒉經查，系爭開發工程為線型式開發行為，原告社團法人台灣護樹協會與主婦聯盟環境保護基金會台中分事務所之設址處並非位在上開線型式開發行為沿線兩側各5公里範圍內，非屬「受開發行為而影響其生存環境」之人，故不具法律上利害關係，非屬適格當事人，亦無訴訟利益存在，其起訴之部分應予駁回。

㈡本件原告主張：「本件系爭開發計畫通過自來水水質水量保護區、保育類野生動物出沒區與921斷層帶通過之地質敏感等區位，應全案進行第二階段環境影響評估，要不容僅因國道四號至石岡段（第1、2標）路線隧道方案在地居民抗爭較大，而切割此一部分由開發單位承諾進行第二階段環境影響評估，仍認一樣是位於自來水水質水量保護區、保育類野生動物出沒區與921斷層帶通過之地質敏感等區位之石岡至東勢段（第3、4、5標）路線方案第一階段環評審查通過」云云。惟查：

⒈環境影響評估制度的目的在於預防及減輕開發行為及政府政策對環境所造成的不良影響，藉以達成環境保護之目的。本件環評會已作成系爭環評審查結論，決議第1點載明：「本案經綜合考量環境影響評估審查委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆，就本案生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，經本專業判斷，認定已無環評法第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞，無須進入第二階段環境影響評估……」，亦即環評會之審查結論是「系爭道路工程開發案全案通過第一階段環境影響評估」，且「全案無須進入第二階段環境影響評估」，並無如原告所指「因國道四號至石岡段（第1、2標）路線隧道方案在地居民抗爭較大，而切割此一部分由參加人承諾進行第二階段環境影響評估」情事。

⒉至於決議第三點雖有記載：「國道四號至石岡段（第1、2標）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，依開發單位承諾進行第二階段環境影響評估」，此乃因石岡地區仍有民眾對於第一、二標路線方案仍有環境不利影響之質疑，參加人為減輕民眾之質疑，及避免日後再生抗爭，徒增社會紛擾，而承諾就第1、2標路線方案進行第二階段環境影響評估，非審查結論指示參加人應就第1、2標路線方案進行第二階段環境影響評估，亦非環評結論以附條件通過環境影響評估。況由參加人承諾就第1、2標路線方案進入第二階段環境影響評估，其性質上類似於契約或協議，於進入第二階段環境影響評估後，民眾可參與討論、評估，增加對第1、2標路線方案之了解，更能凝具共識，環評會同意參加人所為第1、2標路線方案進入第二階段環境影響評估之承諾，並不違背環境保護之目的，環評會之審查結論應為合法。

㈢原告再主張略以：「審查結論既認定『三、國道四號至石岡（第1、2標）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，依開發單位承諾進行第二階段環境影響評估』，果爾此路線即有『對還境有重大影響之虞』，自應由環境影響評估委員會就環境影響評估說明書所提預測開發行為可能引起之環境影響或其他可能造成之環境影響為實質審查，評估原來開發狀態對環境之影響是否已達『重大影響之虞』，一部分有影響，全部即應進入第二階段環境影響評估審查，始屬合法」等語。惟按：

⒈「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。……」「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。前項環境影響說明書應記載下列事項：一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。二、負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。三、環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。四、開發行為之名稱及開發場所。五、開發行為之目的及其內容。六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。十、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以五十日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：……」環評法第5條第1項、第6條、第7條、第8條定有明文。次按，「本法第5條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：一、引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者。二、危害自然資源之合理利用者。三、破壞自然景觀或生態環境者。四、破壞社會、文化或經濟環境者。五、其他經中央主管機關公告者。」「本法第8條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」同法施行細則第6條、第19條亦有明定。依前開規定可知，第一階段環境影響評估，係由開發單位自行預測、分析、評定開發行為可能引起之環境影響範圍，並提出包含減輕或避免不利環境影響之對策或替代方案之環說書，送交環評主管機關審查，而主管機關於第一階段環評之審查機制，係在確認開發單位自我評估之適法性與可行性，以認定開發行為是否對環境有重大影響之虞而須進行第二階段環評程序，是以開發行為是否符合「對環境有重大影響之虞」，為法律構成要件是否符合之判斷，亦係決定是否「繼續進行第二階段環境影響評估」之前提。而主管機關所屬環評委員會，以合議制方式審查開發行為是否「對環境有重大影響之虞」，依環評法第3條第2項規定，委員會其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二，故其審查結論具有專業判斷性質，法院對此專業判斷之審查，應採取較低度之審查密度，且原則上當予以尊重，而承認其判斷餘地。

⒉經查：參加人所提出之環境影響說明書，已就開發行為依環境影響評估法施行細則第19條規定逐項檢討，並由被告組成環境評估委員會組成專案小組，歷經102年7月22日、102年9月30日、103年2月27日三次初審會議，並經環評會召開103年3月21日、103年9月3日、104年3月13日、104年8月6日及104年8月25日等共計5次的審查會議，但並無任何一次的環評會會議結論曾記載或指出本案有符合環境影響評估法第8條及施行細則第19條所稱「對環境有重大影響」之情形，最末一次於104年8月25日之環評會中，經環評委員審酌開發單位提出之相關預防及減輕開發行為對本案生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，本諸專業判斷，認定已無環評法第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞，復經環評委員投票決議，通過環境影響評估審查，無須進入第二階段環境影響評估，於系爭環評審查會議決議中已依環評法第5條及第8條規定，逐一詳細附具理由說明系爭開發工程行為對於東勢、新社、石岡、和平等地區之生活、經濟、遷移，權益並無不利衝突或不相容情形，且環境影響說明書已就施工及營運期間之自然環境、生態環境及社會經濟、文化資產等進行預測、分析及評估，及擬定相關預防及減輕對策，對環境資源或環境特性並無顯著不利影響，復就「地質安全部分」、「噪音振動部分」及「水文水質部分」等意見等已承諾並納入辦理，且本案依「動物生態評估技術規範」及「植物生態評估技術規範」進行生態調查結果，評估本案對保育類或珍貴稀有動植物之棲息，並無顯著不利之影響，而系爭開發計畫屬道路開發計畫，營運階段並無運作「健康風險評估技術規範」定義之危害性化學物質，經評估對於國民健康或安全，無顯著不利影響，此外亦無對其他國家之環境造成顯著不利影響或其他主管機關認定有重大影響之因素。是本件環評審查確實有經過實質討論，並無原告所陳對審查意見未實質回應之情事，被告依會議結論公告審查結論，於法並無違誤。

㈣系爭快速道路為一個開發案，起於臺中市○○區○○道○號豐勢交流道終點），迄於臺中市東勢區（臺中市東勢大橋北端即台3線及台8線交會處附近）。惟因工程經費有限，且為兼顧施工品質，所以才分成5個標案辦理招標工程及興建程序，因此僅是道路工程分成5標開標及施工，系爭快速道路仍為1個開發案，不因此割裂為數開發案。參加人於環評大會提出之簡報資料即已載明系爭道路工程分第1、2、3、4、5標，此項劃分乃係開發單位依據工程專業考量進行工程分標規畫，其整體內容與開發計畫完全相同，於環評審查時，審查委員亦分別就各標案提出審查意見，足徵環評委員已就各標案進行實質審查後才作成審查結論，原處分並無違法。

㈤於系爭環評審查會中，會議主席當場宣讀會議結論，會後被告於104年9月9日以中市環綜字第1040098036號函檢送系爭環境影響說明書之定稿本及確認表予各勾選「通過環境影響評選審查」但有加註意見之委員，以及勾選「有條件通過環教影響評估審查」之委員共9名，徵詢審查定稿本初稿是否需參加人再補充或修正，計4名委員於期限內回覆同意通過審查，可結案定稿，另5名委員因未於期限內回覆意見，視同無意見，因此總計13名委員通過審查。系爭環評審查會委員決議為閉門會議，其非屬機關組織型態，係獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，應承認行政機關就此等事項之決定有判斷餘地。

㈥臺中市政府環境影響評估審查委員會組織規程並未規定最低票數限制，僅規定委員會要有過半數委員出席才能開會，出席委員過半數同意始得決議，決議採多數決。系爭環評審查會會議之出席委員加計主席共21名，全數出席，但因素外人臧澎田委員迴避，所以審查意見表僅有19張。關於系爭審查會議之審查結論部分，有6位委員勾選完全通過（即通過環境影響評估審查），而有條件通過者為7位，依被告提出錄音檔及原告提出影音光碟及審查會議譯文，當天主席宣讀會議決議時，林仁惠委員就一直提出異議，嗣再宣讀1次，而委員沒有意見後散會。另外有條件通過7票中4票是認為第1、2標應提出其他方案或依開發單位建議自動進入二階審查，這個意見與審查結論相符。系爭環評審查會就系爭開發案之全案通過之票數為6票，其中2位環評委員雖有填寫審查意見，但勾選審查結論為通過環境影響評估審查。當天會議結論宣讀並非未經討論，而是委員勾選意見後，才由主席在閉門會議宣讀，決議總共有6點，而第1點至第5點都是由當天會議主席宣讀，與委員勾選有條件通過之意見，大致相符而無偏離。

㈦經查環評委員莊世煌、黃士哲、蔡勇勝、臧澎田及紀英村等人固分別任職於臺中市政府研究發展考核委員會主任秘書、交通局、農業局、建設局、都市發展局等單位。惟按修正前「臺中市政府環境影響評估委員會組織規程」之規定，並無規定「臺中市政府所屬機關為開發單位時，機關代表委員應全數迴避出席會議及表決」，乃是環境影響評估法施行細則於104年7月3日修正發布，其中新增訂第5條之1有關環境影響評估委員會組織規程應含委員利益迴避原則，並於發布後6個月（即105年1月3日）施行，環保署通令全國各縣市政府應儘速修正「環境影響評估委員會組織規程」之相關規定。故臺中市政府隨即於105年3月22日修正增訂「臺中市政府環境影響評估委員會組織規程」第9條及第10條，第9條即明定利益迴避原則，第10條規定第9條之規定自105年1月3日施行，有修正前後規定可參。因此依法律不溯及既往原則，本件環評審查係於104年8月25日，依當時有效之「臺中市政府環境影響評估委員會組織規程」之相關規定，上開委員（臧澎田委員已自迴避）自無迴避出席會議及表決之必要。原告此部分之主張顯不可採。

㈧另由卷附委員所提之審查意見表，可知勾選「有條件通過環境影響評估審查」之委員所提出之陳述內容，並非環評法施行細則第43條2款中之「條件」，而僅係促請參加人就環境影響說明書之內容補正或補充意見而已：

⒈按環評法第16條第1項：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容」及第22條前段：「開發單位於未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前，即逕行為……開發行為者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。」環評審查結論對開發單位具有拘束力，係對外直接發生法律效果，故其法律性質應屬行政處分（最高行政法院92年度裁字第519號裁定意旨參照）。

⒉環評審查結論既屬行政處分，環評法施行細則第43條「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」再按行政程序法第93條規定，行政處分做成時，機關得以附款對行政處分之主要規律內容加以補充或限制，性質上乃環評審查結論之負擔，而所稱「負擔」者，乃與一授益處分相結合，對相對人所設定之作為、容忍或不作為之義務。負擔本身具有實質之規制內容，因此不同於僅為行政處分成分之期限及條件。

⒊經查，於104年8月25日第36次審查會議時，共有20名委員出席、臧澎田委員已自行迴避，最後由19名環評委員勾選審查結論，依照當時組織規程第8條第1項規定：「本委員會委員會議應有全體委員過半數之出席始得開會；應有出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁決之。」以書面進行投票時，勾選「通過環境影響評估審查」者，計有A委員（真實姓名詳如本院姓名編號對照表，下同）、E委員、Q委員、T委員、黃士哲（代理C委員）及M委員等6名；勾選「有條件通過環境影響評估審查」者計有O委員、F委員、S委員、N委員、J委員、B委員、D委員等7名。若環評委員僅係提出其個人之補充意見，而非提出開發單位於施工及營運階段應履行之負擔，即不應認定其為「有條件通過環境影響評估審查」，而必須綜合其書面記載之意見，細察委員之真意究竟符合施行細則第43條中何款之審查結論，自不得僅以其書面勾選「有條件通過環境影響評估審查」，即片面認定為其符合施行細則第43條第2款之規定。觀諸7名勾選「有條件通過環境影響評估審查」之委員所列的條件，實為個人意見而非屬行政處分之負擔，詳下所述：

⑴O委員：「（第一點）隧道東出口之上坑及下坑溪屬於中潛勢土石流溪流，下坑溪左岸亦屬順向坡及岩體滑動區，宜進一步評估說明上坑及下坑溪集水區土砂災害對東出口致災影響之潛勢。（第二點）P3及P-4-1之剪裂破碎對隧道施工之影響，宜有評估說明，隧道對斷層之垂直退縮距離是否足夠亦應敘明。（第三點）路線經過下坑溪、上坑溪以及食水嵙溪之橋樑樑底高程，宜依水土保持技術規範之規定，加以估算土石流及清水流之計晝洪水位。」足徵委員僅係針對水土保持之事項提出其個人意見，而非認為環評結論應要求開發單位於施工及營運階段應履行特定負擔，則林昭遠委員恐原係誤會所謂「有條件通過」之內涵，故主席當場已闡明「大概我想跟各位委員報告就是說這個案子我們只能勾根據上一次的審查的一個結論，他補充了一些資料進來了，那我們覺得可以接受我們就勾通過，那需要他補充的意見需要他再補充什麼資料那就是說不是有條件通過是依委員意見下去修正後通過，他還是通過不是有條件通過，所以各位委員在勾的時候這兩個是不一樣的」，並針對委員要求補充資料之所謂「條件」明確指出：「委員的意見會經過我們開發單位來做回覆之後才會更改」。職此，經主席當場向委員說明及討論後，應認林昭遠委員係表示「通過」審查結論之意思表示。

⑵F委員：「（第一點）本計晝應就送件內容進行審查，若分區段標案審核，應分案送審。（第二點）應承上屆委員專業的意見，提供本屆之意見。」委員提出之第一點意見僅係指出「若分區段標案審核」之案件陳述應分案送審，惟本案從無「分區段標案審核」，僅係參加人就本工程較有爭議之第1、2標自願進入第二階段環評，本案自始至終都只有一件環評、一次審核結論，則委員所提出之第一點意見自非屬負擔；至於委員第二點所提出者，亦與開發單位於施工及營運階段應履行之負擔無關，僅屬個人意見之加註，如前所述，主席當場就此等情事業已提出澄清之說明，因此江鴻龍委員應係投票「通過」本件環評審查，並於其上附加意見而已。

⑶S委員：「（第一點）針對第1、2標部分，因目前爭議較多，建議依開發單位的建議，進入第二階段環境影響評估。（第二點）目前交案路廊規劃路線，對於石岡居民而言，需求性不高，但對其環境衝擊較大，建議針對第1、2標部分能夠針對路廊規劃研議替代方案。」委員第一點僅係重申開發單位主動進入第二階段環評之承諾，此與環評審查結論內容相符；第二點研擬替代方案之建議，亦與環評審查結論內容第三點一致，是可知委員係做出「通過」本件環評審查之結論，並於其上加註意見而已。

⑷N委員：「（第一點）本計晝第3、4、5標既已無爭議，建議盡快維持原計晝執行。（第二點）有爭議之第1、2標，應決定由開發單位再行檢討替代方案，並進入第二階段環境影響評估，在第二階段環評中，應針對各方疑慮及委員意見，尤其地質部分，進行完整評估分析說明。（第三點）應針對如二階環評1、2標未通過時，3、4、5標完成後之相關衝擊，包括如何整體運用此道路系統，及影響後之成本效益分析等。（第四點）以上建議與審查結論，應先確認是否合乎環評審查原則，如否，建議有條件通過，其條件：1、2標自願進入二階環評。」李克聰委員所提出之第一點僅係重申應儘快執行，並非開發單位於施工及營運階段應履行之負擔；至於第二點及第三點，實與本件環評通過與否無關，而係對於參加人「承諾進入二階」之同意以及對於進入第二階段環評後之建議事項；又第四點，委員所列「1、2標自願進入二階環評」之所謂「條件」，實與環評審查結論相符，且業經開發單位主動承諾辦理，上情業經主席當場向委員澄明：「我想這個部分，事實上我的認定是環評承諾，而不是有條件的條件，但是有些委員他有意見進來，所以我們也尊重你的意見」。故，李克聰委員雖勾選為「有條件通過環評審查」，然實屬「通過」之意思，並與審查結論相符。

⑸J委員：「（第一點）居民擔心開發區會影響水廠的水質和大台中的用水，請開發單位針對無不良影響提出更具體的數據或說明。（第二點）石岡居民反對興建隧道，因隧道對環境衝擊大，請開發單位對此問題提出更詳盡的說明。（第三點）車籠埔斷層條帶與開發道路間的距離是否大於100公尺並不明確，請提出更清楚的圖。」如上所述，委員僅係要求參加人補充資料，此業經主席當場說明實非屬開發單位於施工及營運階段應履行之負擔，且將請開發單位將補充說明資料納入定稿。職此，經主席當場向委員說明及討論後，應認鄭曼婷委員之真意係表示「通過」審查結論之意思表示，僅加註其個人意見。

⑹B委員：「（第一點）本計畫第3、4、5標案經上屆環評委員會審議完成，可維持原計晝執行。（第二點）本計晝第1、2標部分，仍請開發單位應依有關委員、專家學者所提意見予以補正。」委員所提第一點，僅係重申本工程第3、4、5標應依照原定計晝執行，與開發單位於施工及營運階段應履行之負擔無關；至於其中第二點，委員僅係要求參加人補充資料，此業經主席當場說明實非屬開發單位於施工及營運階段應履行之負擔，且將請開發單位將補充說明資料納入定稿。職此，經主席當場向委員說明及討論後，應認莊世煌委員委員之真意係表示「通過」審查結論之意思表示，僅另加註其個人意見而已。

⑺D委員：「1、2標資料應依審查意見補正，或另尋替代方案。」就要求補正資料之部分，業經主席當場說明實非屬開發單位於施工及營運階段應履行之負擔，且將請開發單位將補充說明資料納入定稿，已如前述；另委員所提就1、2標另尋替代方案之建議，實與環評審查結論一致，則蔡勇勝委員雖然勾選「有條件通過環境影響評估審查」，但其真意實係「通過」審查結論，並於其上加註意見而已。

⒋綜上所述，本次環評會議審查結論勾選「有條件通過環評審查」之7名委員，其所提之意見實均與環評審查結論一致，其餘意見僅屬補正資料之要求，此非屬開發單位於施工及營運階段應履行之負擔，業經主席當場說明並取得委員之理解，更已經開發單位將補充說明資料納入定稿，則應認委員所表達之真意實為「通過」本次環評會議審查，並於其上加註意見，而非屬施行細則第43條第2款所稱之附條件通過。因此，本次環評會議審查勾選「通過」之委員6名，加上前述7名委員，共為13名委員表示同意通過，本次環評會議自已通過審查，並無原告所陳違反環評法第5條及第6條之情形等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、參加人則以：

㈠系爭道路工程為現行開發行為，原告社團法人台灣護樹協會、主婦聯盟環境保護基金會台中分事務所、李蔚慈、朱黃桂香、張令譽、李陳秋景、李冠周、劉嘉彬、朱文正、朱文華、朱文鈔、黃富貴等人（下稱原告社團法人台灣護樹協會等12人）之住居所並非在上開開發行為沿線兩側各500公尺範圍內，故不屬於受開發行為而影響其生存環境之人，且未釋明生存環境顯受開發行為之影響，依最高行政法院103年度判字第694號判決要旨可知，原告社團法人台灣護樹協會等12人非屬適格當事人，且就本案亦無訴訟利益存在。

㈡系爭開發工程經被告召開環評審查會綜合環評委員、專家學者、各方意見後由環評委員會決議結論通過環境影響評估審查、無須進入第二階段環境影響評估，核屬專業性判斷，環評委員會之決議有判斷餘地，其判斷除有恣意濫用及其他違法情事外，應採取較低度之審查密度，法院對此專業判斷之審查，應予尊重（最高行政法院103年度判字第66號判決要旨參照）。經查，參加人所提出之環境影響說明書，已就開發行為依環境影響評估法施行細則第19條之規定逐項檢討，並由被告組成環評審查會組成專案小組，歷經三次初審會議（日期分別為：102年7月22日、102年9月30日、103年2月27日），並經環評審查會召開5次審查會議（日期分別為：103年3月21日、103年9月3日、104年3月13日、104年8月6日、104年8月25日），並無任何一次的環評會會議結論曾記載或指出本案有符合環評法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之情形。最後一次即系爭環評審查會中，經環評委員會審酌參加人提出的相關預防及減輕開發行為對本案生活環境、自然環境、社會環境及其他可能影響的程度及範圍，本於專業判斷，認定已無環評法第8條及其施行細則第19條所列各款情形之虞，再經環評委員投票決議，通過環境影響評估審查，無須進入第二階段環境影響評估，於審查決議中已依環評法第5條及第8條之規定，逐一詳細附具理由說明系爭開發行為對於當地之生活、經濟、遷移，權益並無不利衝突或不相容情形，且環境影響說明書已就施工及營運期間之自然環境、生態環境及社會經濟、文化資產等進行預測、分析及評估，並擬定相關預防及減輕對策，對環境資源或環境特性並無顯著不利影響，復就地質安全、噪音振動、水文水質三部分等意見已承諾並納入辦理。且本案依動物生態評估技術規範及植物生態評估技術規範進行生態調查結果，評估本案對保育類或珍貴稀有動物之棲息，並無顯著不利之影響，而系爭開發計畫屬於道路開發計畫，營運階段並無運作健康風險評估技術規範定義之危害性化學物質，經評估對於國民健康或安全，無顯著不利影響，此外亦無對其他環境造成顯著不利影響或其他主管機關認定有重大影響之因素。參加人於環評大會提出的簡報資料已載明系爭道路工程分為第1、2、3、4、5標，此項劃分乃開發單位依據工程專業考量進行工程分標規畫，其整體內容與開發計畫完全相同，在環評審查時，審查委員亦分別就各標案提出審查意見，故從「形成審查結論之環境影響評估整體審查過程而為觀察」，足徵環評委員已就各標案進行實質審查後做成審查結論。另環評委員不論勾選有條件通過或全案通過，均屬全案通過，且會議宣讀結論前，均先與所有委員確認，才宣讀決議。故系爭環評審查會之相關程序及審查並無違反法定正當程序或者有出於錯誤之事實認定或不完全資訊的情形。又證人林仁惠曾於系爭環評審查會中途離席，部分待證事實並無法從其證述內容中完整呈現。

㈢系爭開發工程為整體開發案，分5標僅為便利工程規劃及需要，例如第3標規劃為路堤段，而橋樑部分放在第2標，並依實際設計、測量及工程需求進行分包。由於目前尚未發包，所以無法確認起訖範圍，僅可大概區分國道四號石岡段及石岡段至東勢段，等到設計階段，透過實際測量才會知道標案的起訖範圍，從這個部分也可以看出，參加人並未故意將工程分割為5標。

㈣環境影響評估制度的目的在於預防及減輕開發行為及政府政策對環境所造成的不良影響，藉以達成環境保護的目的。系爭環評審查結論，決議第1點已載明系爭開發工程全案通過第一階段環境影響評估，無須進入第二階段環境影響評估，並無原告所稱國道四號至石岡段（第1、2標）路線隧道方案在地居民抗爭較大，而此部分由參加人承諾進行第二階段環境影響評估之情事。雖然上開審查決議第3點雖記載：「國道四號至石岡段（第1、2標）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，依開發單位承諾進行第二階段環境影響評估」，惟此乃因石岡地區仍有民眾對於第1、2標路線方案仍有質疑，參加人為避免日後抗爭，而承諾就第1、2標路線方案進行第二階段環境影響評估，非審查結論指示開發單位應就第1、2標路線方案進行第二階段環境影響評估，亦非環評結論以附條件通過環境影響評估，原告主張第1、2標路線方案依開發單位承諾進行第二階段環境影響評估，故此路線即對環境有重大影響之虞，一部有影響，全部應進入第二階段環境影響評估審查，始屬合法等語，顯然曲解該環評會議結論，並不可採，本案原處分及訴願決定並無違法。

㈤經查環評審查會所召開之審查會議之結論，並未認定本案有符合環評法第8條「對環境有重大影響之虞」之情形，至於參加人所提出各項工法，並未以之作為「環境保護對策」取代「對環境有重大影響之虞」之法令許可要件之判斷。易言之，環評委員會審查本案判斷自然環境、生態環境、社會經濟、文化資產、地質、水文水質、噪音、動植物生態等相關因素後，經過專業討論與投票表決後作成「全案（五標）均通過第一階段環境影響評估審查」之結論，係本開發案本身並無「對環境有重大影響之虞」，而非以參加人之各項工法去取代「對環境有重大影響之虞」之法令許可要件之判斷。原告此部分主張，亦屬無據。

㈥按103年11月13日版「臺中市政府環境影響評估審查委員會組織規程」第9條規定：「（第1項）本委員會委員參與審查會議，應依行政程序法第32條及第33條規定迴避審查及表決。（第2項）本府或本府所屬機關為開發單位或其為促進民間參與公共建設法之主辦機關，該機關或其上級督導機關之委員或代理人應迴避表決。」105年3月22日修正第9條規定：「（第1項）本委員會委員參與審查會議，應依環境影響評估法及行政程序法相關規定迴避審查及表決。（第2項）本府或本府所屬機關為開發單位或其為促進民間參與公共建設法之主辦機關，本委員會當然委員及機關代表委員應全數迴避出席會議及表決。（第3項）委員會應出席人數之計算，應將委員人數之總數扣除應迴避委員之人數，作為委員總數之基準。」由上開法制規定修正經過，可知104年8月25日第36次環評審查會所應適用之迴避規定，係指103年11月13日版「臺中市政府環境影響評估審查委員會組織規程」第9條規定，故當時並未規定環評委員會當然委員、機關代表委員應全數迴避出席會議及表決，而當然委員與機關代表委員等並無行政程序法第32、33條等應迴避事由等語。並求為駁回原告之訴。

六、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有系爭開發案環境影響說明書、環評審查會第36次會議紀錄、環境影響評估說明會會議紀錄、原處分在卷可稽，應堪認定。兩造之爭點（一）原告是否具有當事人適格，得合法提起本件訴訟？（二）被告以原處分公告系爭開發工程通過環境影響評估之審查結論，是否合法？本院查：

㈠原告是否具有當事人適格，得合法提起本件訴訟：

⒈按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條定有明文。所謂利害關係乃指法律上之利害關係，係以新保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準，準此，行政處分相對人以外之利害關係第三人認為行政處分違法損害其權利或法律上利益，若藉由新保護規範理論判斷屬於法律所保護規範之對象，且依據利害關係第三人所陳述之事實，其權利或利益有受到損害之可能性者（即當事人適格採可能性說），可認為具有訴訟權能，得依上開法條提起撤銷訴訟。

⒉次按關於開發行為影響範圍之人民之認定，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定。依中央主管機關行政院環境保護署依環評法第5條第2項規定授權訂定之開發行為環境影響評估作業準則第6條第1項：「說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件四）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。」其「附件三說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為：「一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五」，而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）」之「範圍」欄載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」；「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件一、地理位置圖，以比例尺5千分之1或1萬分之1臺灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。」等規定可知，前揭法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令所為法律上之評價判斷，係認為距開發行為5公里範圍內者，乃受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地人民，具提起撤銷訴訟之原告適格（最高行政法院100年度判字第1601號、103年度判字第704號判決參照）。

⒊本件原告李蔚慈、李政任、羅文福、李冠總、朱黃桂香、張令譽、李誠嘉、彭桂娘、張瓊文、張玲玲、賴俊宏、李陳秋景、李冠周、羅錦文、張玉釵、羅亦詠、林慧玲、李玉珠、羅柏琮、嚴峻慶、劉嘉彬、郭潮枝、朱文正、朱文華、朱文鈔、黃富貴等26人均係居住於臺中市石岡區、豐原區、太平區之居民，距參加人所為之系爭開發行為範圍5公里內，有渠等戶籍謄本在卷可稽，並為被告於本院審理時所不爭執（見本院卷第160頁）。因系爭開發工程通過自來水水質水量保護區、保育類野生動物出沒區與921斷層帶通過之地質敏感等區域，且系爭道路之開發勢將為緊鄰道路之居住環境帶來大量之人潮、車潮、噪音、對前述26位原告之休憩活動及生活環境均有重大影響之可能；況被告亦肯認系爭道路之開發該當環評法第5條及環評法施行細則第6條要件，係屬對當地環境有不良影響之虞，而「應」實施環境影響評估，並命參加人依環評法第6條規定提出環說書，則揆諸前揭規定及說明，原告等26人之權利或法律上利益即有受侵害之可能，惟被告即逕以原處分通過環境影響評估，自可認為原告等26人屬於本件開發行為之當地居民，就原處分具有法律上利害關係，而有提起本件撤銷訴訟之原告適格。參加人主張原告李蔚慈、朱黃桂香、張令譽、李陳秋景、李冠周、劉嘉彬、朱文正、朱文華、朱文鈔、黃富貴等10人之住居所並非在開發行為沿線兩側各500公尺範圍內，不屬受開發行為而影響其生存環境之人，非屬適格之原告，核非可採。

⒋另按「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」行政訴訟法第9條定有明文。其立法目的係為突破有關訴訟利益採主觀訴訟之傳統理論，以限於與原告自己之權利或法律上利益有直接利害關係之事項始得訴訟之限制，就情況較為特殊之公法爭議事件，賦予人民得以維護公益為理由，對無關自己權利或法律上利益之事項，得就行政機關之違法行為提起行政訴訟，類此訴訟係以公共利益為目的，性質上屬客觀訴訟，惟此種訴訟究屬例外，不宜過度擴張，故明文規定須以法律有特別規定者為限，始得為之。又該條所謂之人民，係指自然人、法人，以及非法人團體。經查原告社團法人台灣護樹協會係以「推廣護樹育樹運動」為宗旨；財團法人主婦聯盟環境保護基金會係以「結合婦女力量，關懷社會，以提昇生活品質，促進兩性和諧，改善生存環境」為目的，此有各該法人登記證書在本院卷（第75頁、第76頁）可稽，固可認其係公益團體。惟我國環評法制採預防原則（環評法第1條參照），開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，如該開發行為有重大影響之虞時，並應進行第二階段環境影響評估（環評法第5條、第8條參照）。又環評法第8條所稱對環境有重大影響之判斷事項，包括影響個人生命、身體、財產權益者，例如對當地居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，或對國民之健康、安全等有顯著不利影響之情形，如進行第二階段環評程序，開發單位依環評法第8條第2項規定應於陳列或揭示期滿後舉行公開說明會。且依環評法第9條、第11條、第12條規定，均賦予開發行為所在地之當地居民有參加說明會，對開發行為表示意見、界定評估範疇、參與現場勘查與公聽會之程序參與權利。準此，環評法第5條第1項、第7條、第8條及第14條第1項既以保護因生存環境受影響之當地人民為目的，渠等當然具有法律上利害關係，得對該環境影響評估審查結論，提起撤銷訴訟（最高行政法院105年度判字第179號判決參照），然綜觀環評法並無公益團體得對環境影響評估審查結論提起公益訴訟之明文規定，僅於同法第23條第8項、第9項規定：「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。」、「主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」，依該規定係指開發單位違反規定，主管機關疏於執行停止實施開發行為而言。本件係系爭開發工程應否全線均環境影響評估之爭議，與前述規定不同，且進行環境影響評估係以保護當地人民為目的，已如前述，公益團體自不得對環境影響評估審查結論提起第三人公益訴訟，是原告社團法人台灣護樹協會及財團法人主婦聯盟環境保護基金會台中分事務所雖係公益團體，惟難認其法律上利益因系爭開發案而受損害，而得提起本件撤銷訴訟，其當事人為不適格，均應予駁回。另原告訴訟代理人所舉最高行政法院100年度判字第1601號判決及105年度判字第179號判決，該兩案判決之原告係當地居民而非公益團體，自與本件無涉，併予敘明。

㈡被告以原處分公告通過系爭開發工程環境影響評估之審查結論，核有以下之違誤：

⒈原處分違反行政行為明確性原則而有重大瑕疵：

⑴系爭開發工程總長9.3公里，該工程分成2個路線方案，其一自國道4號至石岡段之路線方案，再分成第1、2標；其二自石岡至東勢段路線方案，再分成第3、4、5標，分標係因開發單位針對工程規劃及需求而為之區分，由於目前尚未發包，無法確定起迄範圍，業據被告及參加人供陳明確（見本院卷第160頁、第312頁）。

⑵按行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」此即行政行為明確性原則。要求行政行為應具明確性，目的在使人民知悉何種情形下，行政機關可能會採取何種行為，讓人民對行政機關之行政行為具有預見可能性，甚至當事人對行政行為是否遵行或表示不接受的選擇，亦以行政行為的具體明確為前提。又行政程序法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：……二、主旨、事實、理由及其法令依據。」該規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟是否可以獲得救濟之機會。

⑶查環評審查會第36次會議決議略以：「（一）本案經綜合考量環境影響評估審查委員、專家學者、各方意見及開發單位答覆，就本案生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，經本專業判斷，認定已無環評法第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞，無須進入第二階段環評：1.……本案開發目的係為提供東勢、新社、石岡、和平山城地區便捷進出國道4號及3號之運輸孔道，以均衡地方發展，縮短城鄉差距，改善台3線豐原石岡間之交通瓶，加強東勢、新社、石岡、和平納入臺中生活圈之運輸機能，進而活絡當地經濟及觀光產業之發展。經檢核均符合前述相關計畫目的且無不利衝突或不相容情形。2.本案位於豐原、石岡及東勢地區，現況包含已開發之區域、農業區及部分山區。……經評估本案對環境資源或環境特性並無顯著不利之影響。開發單位就審查過程所提『地質安全部分』、『振動部分』及『水文部分』等主要意見均已承諾並納入辦理……。3.……經評估本案對保育類或珍貴稀有動植物之棲息，並無顯著不利之影響。4.本案施工及營運期間之空氣品質、噪音、放流水質、廢棄物等環境項目……無使當地環境顯著逾越環境品質標準及超過當地環境涵容能力。5.計畫路線由北而南經過臺中市豐原區、石岡區及東勢區，沿線有部分建築物須予拆遷，另有局部農林作物分布於沿線，未來將依……等規定辦理，並加強與土地所有權人溝通。……。本案對當地眾多居民之遷移、權益，無顯著不利影響。6.本開發計畫係屬道路開發計畫，營運階段並無運作「健康風險評估技術規範」定義之危害性化學物質，經評估本案對國民健康或安全，無顯著不利之影響。7.本開發計畫位於臺中市，各環境因子之影響範圍於臺中市境內，並未對其他國家之環境、造成顯著不利之影響。8.本開發計畫係屬道路之開發計畫，並無其他主管機關認定有重大影響之因素。（二）石岡至東勢段（第3、4、5標）路線方案第一階段環評審查通過。（三）國道4號至石岡段（第1、2標）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，依開發單位承諾進行第二階段環境影響評估。（四）本案通過環境影響評估審查，開發單位應依環境影響說明書所載之內容及審查結論，切實執行。（五）本環說書定稿經本局備查後始得施工……採分段（分期）開發者，則提報各段（期）開發之第1次施工行為預定施工日期。……。」（本院卷第47頁背面至第49頁）。由此可見，本件開發單位即參加人係於該次會議向環評會承諾，就第1路線方案即自國道4號至石岡段（第1、2標）路線方案進行第二階段環評。被告乃依據上開環評審查會第36次會議作成原處分略以：「主旨：公告『東勢－豐原生活圈快速道路（原國道4號豐勢交流道聯絡道計畫）環境影響說明書』審查結論。依據：依據環評法第7條規定及『臺中市政府環境影響評估審查委員會第36次會議紀錄』辦理。公告事項：本案通過環評審查，開發單位應依環境影響評估說明書及下列審查結論辦理：一、本案經綜合考量環境影響評估審查委員、專家學者、各方意見及開發單位答覆，就本案生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，經本專業判斷，認定已無環評法第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞，無須進入第二階段環評，評述理由如下：（一）……。本案開發目的係為提供東勢、新社、石岡、和平山城地區便捷進出國道4號及3號之運輸孔道，以均衡地方發展，縮短城鄉差距，改善台3線豐原石岡間之交通瓶，加強東勢、新社、石岡、和平納入臺中生活圈之運輸機能，進而活絡當地經濟及觀光產業之發展。經檢核均符合前述相關計畫目的且無不利衝突或不相容情形。（二）本案位於豐原、石岡及東勢地區，現況包含已開發之區域、農業區及部分山區。……經評估對環境資源或環境特性並無顯著不利之影響。開發單位就審查過程所提『地質安全部分』、『振動部分』及『水文部分』等主要意見均已承諾並納入辦理……。（五）計畫路線由北而南經過臺中市豐原區、石岡區及東勢區，沿線有部分建築物須予拆遷，另有局部農林作物分布於沿線，未來將依……等規定辦理，並加強與土地所有權人溝通。……。二、石岡至東勢段（第3、4、5標）路線方案第一階段環評審查通過。

三、國道4號至石岡段（第1、2標）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，依開發單位承諾進行第二階段環境影響評估。四、本案通過環境影響評估審查，開發單位應依環境影響說明書所載之內容及審查結論，切實執行。」，此有環評審查會第36次會議紀錄及原處分在本院卷可稽。

⑷被告雖堅稱本件全案已通過第一階段環評，無須進入第二階段環評（見本院卷第122頁）。惟按參據環評法第5條、第8規定，開發行為對環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，如該開發行為對環境有重大影響之虞時，並應進行第二階段環境影響評估，已如前述。依原處分公告事項一、二、四等所載，本件環評審查會第36次會議決議審查結論，認定本案對生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，均無環評法第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞（即「對環境無重大影響之虞」），本案全部業已通過第一階段環評，則本件即無依環評法第8條第1項規定再繼續進行第二階段環評之餘地。亦即開發單位及（目的）主管機關已無再依環評法第8條第2項、第10條、第11條、第12條、第13條等規定，進行「分送環說書及舉行公開說明書」、「辦理評估範疇界定」、「編製評估書初稿」、「辦理現勘及公聽會」、「轉送評估書初稿等文件至主管機關審查」、「主管機關之審查」、「評估書之認可及公告」等第二階段環評實質審查之行為之可言。惟本件開發單位即參加人於環評審查會第36次會議向環評審查會承諾，就第1路線方案即自國道4號至石岡段（第1、2標）路線方案進行第二階段環評，經該次會議同意後納入其決議中，被告原處分並據以在公告事項三中載明參加人該項承諾意旨。參加人並分別於105年9月6日、9月7日、9月8日舉行3場第二階段環境影響評估說明會，此有該3場會議紀錄在本院卷（第164頁至第197頁）可憑，此與被告主張全案均已通過環境影響評估審查，顯有矛盾。又參加人此項承諾既經環評審查會同意接受並納入決議，且經被告將之記載於原處分之中，已成為原處分內容之一部分，被告並將之公告周知，則其對外即難謂不直接發生行政處分之法律效果（訴願法第3條第1項參照）。是原處分就參加人上開承諾部分，不僅創設或確認行政主體與相對人間之權利義務關係，並且在外部關係亦產生一定之法律效果，因而對被告以外之關係人，其他機關或法院，亦有一定之拘束力，並受到尊重，並非如被告所言，其性質上僅類似契約或協議而已。

⑸綜前所述，通過第一階段環評與進入第二階段環評，彼此之間形成互斥事件，兩者不能同時併存，若通過第一階段環評，表示其第一階段環評審查結論為「對環境無重大影響之虞」而通過，即毋庸再進行第二階段環評。同理，應進行第二階段環評者，表示其第一階段審查結論為「對環境有重大影響之虞」而不通過，故必須再進行第2階段環評。從而，包括本件原告之利害關係人，就本件原處分主旨及公告事項一、二、四等所載，其等足以據此瞭解本件「對環境無重大影響之虞」，本案全部業已通過第一階段環評，不必再依環評法第8條第1項規定繼續進行第二階段環評；但就被告原處分公告事項三中載明參加人承諾就第1路線方案（第1、2標）進行第二階段環評，包括本件原告之利害關係人，亦足以據此瞭解第1路線方案（第1、2標）「對環境有重大影響之虞」，必須再繼續進行第二階段環評。如此前後內容及法律效果互相矛盾之原處分，已無法使包括本件原告之利害關係人，據以瞭解本件環評結論對環境有無重大影響之虞，是否全部業已通過第一階段環評，嗣後應否再依環評法第8條第1項規定繼續進行第二階段環評，故原處分顯有內容不明確之情形，致利害關係人無法據此瞭解原處分主旨所由之原因事實及其依據之法令，並判斷該行政處分是否合法，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，及預見被告及相關行政機關將採取何種行政作為，再據此選擇遵守或不服之因應措施。故原處分違反行政行為明確性原則而有重大瑕疵，已堪認定。

⑹至於參加人在本院審理中辯稱：環保署長於全國環保機關第132次業務協調聯繫會議中，肯定本件環評通過後後，原處分機關還自願就部分路段承諾進行第二階段環評，殊值肯定等語。惟此縱然屬實，無非中央環保機構首長就所屬特定地方環保單位工作表現之慰勉，並非屬訴訟程序中事實或理由之補充，亦無法據此推翻原處分上開違反行政行為明確性原則而有重大瑕疵之違法。

⒉環評審查會第36次會議決議未遵循法定之正當表決程序：

⑴按「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、……。二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發……。」「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。前項環境影響說明書應記載下列事項：一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。二、負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。三、環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。四、開發行為之名稱及開發場所。五、開發行為之目的及其內容。六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。十、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於30日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」分別為環評法第5條第1項、第6條、第7條、第8條所明定。依上述規定，第一階段環評既由開發單位自行預測、分析、評定開發行為可能引起之環境影響範圍，並提出包含減輕或避免不利環境影響之對策或替代方案之環說書，送交主管機關審查，故主管機關於第一階段環評之審查機制，係在確認開發單位自我評估之適法性與可行性，以認定開發行為是否對環境有重大影響之虞而須進行第二階段環評程序，而開發行為是否符合「對環境有重大影響之虞」，屬法律構成要件是否符合之判斷，亦係決定是否「繼續進行第二階段環境影響評估」之前提。主管機關所屬環評審查會以合議制方式審查開發行為是否「對環境有重大影響之虞」，依環評法第3條第2項規定，委員會中專家學者不得少於委員會總人數2/3，故其審查結論具有專業判斷性質，法院對此專業判斷之審查，原則上當予以尊重，而承認其判斷餘地，惟行政機關之判斷於有判斷濫用、判斷逾越或其他違法情事時，仍得予撤銷或變更，其情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則。為判斷環評審查會之判斷有無恣意違法情事，行政法院自應就形成環評結論之整體過程為審查。

⑵本件環評審查會於104年8月25日作成系爭審查結論時，共有20名委員出席，除當時任職參加人局長之臧澎田委員自行迴避外，最後由19名環評委員勾選審查結論，此有該次會議簽到簿在本院卷（第54頁）可稽，依103年11月13日修正公布之「臺中市政府環境影響評估審查委員會組織規程」第9條規定：「（第1項）本委員會委員參與審查會議，應依行政程序法第32條及第33條規定迴避審查及表決。（第2項）本府或本府所屬機關為開發單位或其為促進民間參與公共建設法之主辦機關，該機關或其上級督導機關之委員或代理人應迴避表決。」因本件開發單位為參加人，該機關之局長臧澎田為環評委員，乃依該條規定自行迴避，另其他委員莊世煌（當時任職臺中市政府研究發展考核委員會主任秘書）、蔡勇勝（當時任職臺中市政府農業局副局長）、黃士哲（當時任職臺中市政府交通局副局長）、紀英村（當時任職臺中市政府都市發展局副局長）未予迴避自無不合。至原告所指該組織規程第9條第2項規定：「本府或本府所屬機關為開發單位或其為促進民間參與公共建設法之主辦機關，本委員會當然委員及機關代表委員應全數迴避出席會議及表決。」係105年3月22日修正後之規定，此有各該規定附本院卷（第405頁及第407頁）可憑，因本件並非人民聲請事件，104年8月25日環評審查會委員之迴避，參酌中央法規標準法第13條規定，自應適用行為時之法規，原告訴稱該次會議之當然委員（即會議主席）吳東燿1人及機關代表莊世煌、蔡勇勝、黃士哲、紀英村未予迴避，與法不合，核無足採。

⑶惟按「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」為環境影響評估法施行細則第43條所明定。經查環評審查會於104年8月25日召開第36次會議時，除聽取業務單位、開發單位、民眾及環評委員提問意見，並經開發單位及其顧問公司回應後，隨即進入閉門會議，並經H委員、R委員、P委員、E委員、D委員、S委員、J委員、K委員、G委員、F委員分別表示意見，H委員、P委員、G委員並要求再行討論後，惟未見討論，即由主席宣布，由各委員具名簽具審查意見之票數，並宣讀決議內容等情，有原告檢附之閉門會議錄音內容及被告檢附之環境影響評估審查第36次大會（初稿）內容（外放）在本院卷可稽，並經證人林仁惠到院結證屬實。該次會議經環評委員簽具之審查結論，通過環境影響評估審查者計有6票、有條件通過環境影響評估審查者計有7票、應進行第二階段環境影響評估審查者計有5票、認定不應開發者計有1票，其中勾選有條件通過環境影響評估審查結論之7位環評委員之審查意見分別為：「N委員：1.本計畫第3、4、5標既已無爭議，建議盡快維持原計畫執行。2.有爭議之第1、2標應決定由開發單位再行檢討替代方案並進入第二階段環境影響評估，在第二階段環評中應針對各方疑慮及委員意見，尤其地質部分進行完整評估分析說明。3.應針對如二階環評1、2標未通過時，3、4、5標完成後之相關衝擊，包括如何整體運用此道路系統及影響後之成本效益分析等。4.以上建議與審查結論應先確認是否合乎環評審查原則，如否，建議有條件通過，其條件為1、2標自願進入二階環評。」、「F委員：1.本計畫應就送件內容進行審查，若分段區標案審核，應分案送審。2.應承上屆委員專業的意見，提供本屆的意見。」、「O委員：1.隧道東出口之上坑及下坑溪屬於中潛勢土石流溪流，下坑溪左岸亦屬順向坡及岩體滑動區，宜進一步評估說明上坑及下坑集水區土砂災害對東出口致災影響之潛勢。2.P3及P-4-1鑽探孔之剪裂破碎對隧道施工之影響宜有評估說明，隧道對斷層之垂直退縮距離是否足夠亦應敘明。3.路線經過下坑溪、上坑溪以及食水嵙溪之橋樑樑底高層，宜依水土保持技術規範之規定加以評算土石流及清水流之計畫洪水位。」、「D委員：1、2標資料應依委員意見補正或另提替代方案。」、「J委員：1.居民擔心開發區會影響水廠的水質和大臺中的用水，請開發單位針對無不良影響提出更具體的數據或說明。2.石岡居民反對興建隧道，因隧道對環境衝擊大，請開發單位對此問題提出更詳盡的說明。3.車籠埔斷層條帶與開發道路間的距離是否大於100公尺並不明確，請提出更清楚的圖。」、「B委員：1.本計畫第3、4、5標業經上屆環評委員會審議完成，可維持原計畫執行。2.本計畫第1、2標部分，仍請開發單位應依有關委員、專家學者所提意見予以補正。」、「S委員：1.針對第一、二標部分，因目前爭議較多，建議依開發單位的建議，進入第二階段環境影響評估。2.目前交案路廊規劃路線，對於石岡居民而言，需求性不大，但對其環境衝擊較大，建議應對第一、二標部分能夠針對路廊規劃研議替代方案。」，此亦有系爭工程環境影響說明書審查結論（包括審查意見）表19紙在本院卷（第358頁至第367頁）可稽。依臺中市政府環境影響評估審查委員會組織規程第8條第1項規定：「本委員會委員會議應有全體委員過半數之出席始得開會；應有出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁決之。」是依上開規定，環評審查會該次會議決議通過環境影響評估審查，顯未有出席委員過半數（即10票）之同意，而有決議違法情事，被告原處分依該決議所為之公告，自亦違法。

⑷被告雖辯稱勾選有條件通過環境影響評估審查之7位委員所列之條件，僅屬個人意見之加註，亦經主席當場向委員說明及討論，其真意應係通過環境影響評估審查，加上6位勾選通過之委員，其為13位委員表示同意通過，本次環評會議自已通過審查；況會後被告於104年9月9日以中市環綜字第1040098036號函檢送系爭環境影響說明書之定稿本及確認表予各勾選「通過環境影響評估審查」但有加註意見之委員，以及勾選「有條件通過環境影響評估審查」之委員共9名，徵詢審查定稿本初稿是否需參加人再補充或修正，計4名委員於期限內回覆同意通過審查，可結案定稿，另5名委員因未於期限內回覆意見，視同無意見，因此總計13名委員通過審查等語。惟查綜觀前述勾選有條件通過環境影響評估委員之審查意見，或係僅同意通過第3、4、5標，第1、2標應進入第二階段環評或提出補正或替代方案；或係對斷層帶興建隧道及是否影響水質及供水仍有疑慮，並於審查會議中要求討論，經核均未有無條件通過環境影響評估審查之意，惟會議主席僅為「依程序來講就是延續上一次的審查」、「整個程序我們應該要回到環評會的四個審查意見，要嘛通過，要嘛不通過、要嘛進入二階，就是這樣子」等無關之說明，並未予以詳細討論即逕交由委員勾選審查結論，被告辯稱業經主席當場向委員說明及討論，勾選有條件通過環境影響評估審查之7位委員，其真意係通過環境影響評估審查，核無足採。另依臺中市政府環境影響評估書件或補正事項確認作業要點（見本院卷第390頁）第1點載明，係為使環境影響評估事件定稿或補正事項確認作業有所依循，而訂定本要點，自無法因此變更系爭環評審查會表決之結果，亦不因委員是否於期限內回覆意見，而將原不合法之決議變為合法，被告辯稱其於104年9月9日檢送系爭環境影響說明書之定稿本及確認表予9位委員，未有委員表示反對，因此總計13位委員通過環境影響評估審查等語，亦顯非可採。

七、綜上所述，原告社團法人台灣護樹協會及財團法人主婦聯盟環境保護基金會台中分事務所為當事人不適格，其訴應予駁回；另其他適格之原告所提之訴，被告原處分有上開瑕疵之違法，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，合將訴願決定及原處分均予撤銷。由被告另為適法之處分，以符法制。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述。另被告請求傳訊環評委員江鴻龍、程淑芬以證明104年8月25日環評審查會該次會議之審查過程及結論作成情形，因被告已提出該次會議（初稿）內容，經核已無傳訊證人之必要，均併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為部分有理由、部分無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第79條判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭