最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第179號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第179號

上訴人

臺東縣政府

代表人

黃健庭

訴訟代理人

潘正芬 律師

訴訟代理人

陳修君 律師

上訴人

美麗灣渡假村股份有限公司

代表人

黃春發

訴訟代理人

王寶玲 律師

訴訟代理人

劉昌坪 律師

被上訴人

林淑玲

被上訴人

林金蒂

被上訴人

哈樂子達基佑

被上訴人

鄭萬全

被上訴人

劉炯錫

被上訴人

廖秋娥

被上訴人

賴進龍

被上訴人

田易奇

被上訴人

黃福魁

被上訴人

林玲

被上訴人

李韻儀

被上訴人

高燕玲

被上訴人

高語堂

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

共同訴訟代理人

許嘉容 律師

共同訴訟代理人

熊依翎 律師

被上訴人

陳藍姆洛

上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國104年9月10日高雄高等行政法院102年度訴字第481號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣原審參加人即上訴人美麗灣渡假村股份有限公司（下稱美麗灣渡假村），於民國93年12月14日與上訴人臺東縣政府（下稱臺東縣政府）簽訂「徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」（下稱系爭BOT營運契約），以BOT方式於臺東縣○○鄉○路○段000○000○0○號土地進行開發。復於95年9月26日因規劃增加別墅區開發範圍，為申請許可「美麗灣渡假村新建工程」之開發行為，檢具環境影響說明書（下稱環說書）向臺東縣政府申請環境影響評估（下稱環評）審查，嗣因環保團體以未經環評通過擅行施工為由，向原審法院提起訴訟，請求判命臺東縣政府應作成命美麗灣渡假村停止開發行為之處分，臺東縣政府乃於96年10月18日先命美麗灣渡假村停止施工。嗣臺東縣政府環評審查委員會（下稱環評會）召開5次環評審查會議作成「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論（下稱第5次環評審查結論），臺東縣政府乃於97年7月22日公告之，並陸續核發相關工程之建造執照及使用執照，復於100年3月11日核准美麗灣渡假村復工。其後，因第5次環評審查結論經原審法院98年度訴字第47號判決及本院101年度判字第55號判決撤銷，於101年1月19日確定，臺東縣政府乃另以101年2月4日府觀管字第1010020168號函再度命美麗灣渡假村停止施工（下稱系爭停工函）。嗣美麗灣渡假村再於101年4月20日整編開發基地並納入「黃金海開發計畫」後，以「美麗灣渡假村興建工程」為名之開發案申請環評，經臺東縣政府環評會召開第7次環評審查會議作成「有條件通過環境影響評估」之結論，臺東縣政府乃以102年2月1日府授環水字第0000000000B號公告環評審查結論（下稱系爭環評審查結論），美麗灣渡假村旋於102年2月25日陳報復工，經臺東縣政府以102年3月13日府觀管字第1020036513號函（下稱原處分）復：「…二、有關貴公司陳報復工乙事，本府原則同意，預定施工日期請依3月4日會議結論辦理，請與3月5日公開說明會有所間隔。三、另依本案契約第8.6條規定，請於每月1日定期將工程進度提報本府備查。」被上訴人不服，向原審法院聲請停止系爭環評審查結論、原處分之執行，並分別循序提起訴願、行政訴訟。其中聲請停止執行部分，已經原審法院102年度停字第7號裁定系爭環評審查結論、原處分於其行政爭訟終結前停止執行，並經本院102年度裁字第1554號裁定駁回抗告而確定。其中不服系爭環評審查結論之本案訴訟部分，案由原審法院102年度訴字第228號判決撤銷後，經臺東縣政府提起上訴，業由本院105年度判字第123號判決駁回上訴而告確定在案。而被上訴人不服原處分之本案訴訟部分，遭訴願決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院102年度訴字第481號判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人等不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：(一)原處分與系爭環評審查結論同屬「單一具體之開發個案」，行政目的相同，雖所涉之法規或行政機關不同，但對開發行為之管制具有一致性，應整體視之。被上訴人均係居住於原處分之開發場址所在地（臺東縣卑南鄉）及所在地毗鄰之鄉鎮（臺東縣臺東市及臺東縣東河鄉）之居民，依環境影響評估法（下稱環評法）施行細則第22條規定可知，為可能受到本件開發行為所影響範圍內之當地居民，自屬系爭環評審查結論之利害關係人，具當事人適格。另本院102年度裁字第1554號裁定及原審法院102年度停字第7號裁定，係命系爭環評審查結論及原處分於行政爭訟終結前，停止執行，然停止執行案件，並未就上開處分之違法性進行判斷。況本件係針對「准予復工」之原處分進行違法性審查，與停止執行訴訟之保護法益不同，臺東縣政府執本件已提停止執行，認本案訴訟欠缺權利保護必要云云，洵屬無據。(二)依原審法院102年度停字第7號裁定及本院102年度裁字第1554號裁定可知，原處分係將美麗灣渡假村因系爭停工函被剝奪之授益權益予以回復，為對外發生法律效果之行政處分。況上訴人等於原審法院102年度停字第7號裁定停止執行程序中亦承認原處分性質為行政處分，並主張先提起訴願、行政訴訟程序，始得提起停止執行，卻於本件改稱非行政處分，有違反禁反言原則。且原處分之合法性繫於系爭環評審查結論之合法性，系爭環評審查結論既具有違法之瑕疵應予撤銷，原處分失所附麗，亦應予撤銷。(三)環評法中之「開發許可」，係指環評法第4條第1款、第5條第1項所列各種開發行為依法所需之各種許可。本案開發行為進行階段所核發之建築執照、使用執照、原處分皆屬本案開發行為之「開發許可」，依環評法第14條第1項規定，原處分效力自應受系爭環評審查結論有效與否之影響。臺東縣政府為本件開發案之目的事業主管機關，亦為系爭BOT營運契約之簽署機關，於系爭開發案與美麗灣渡假村有共同開發行為，依環評法第3條第2項，其機關代表之委員即應迴避表決。然依第7次環評審查會議紀錄，該次審查會議中黃明恩為臺東縣政府所屬環境保護局（下稱環保局）局長、許瑞貴為建設處處長、劉榮堂為農業處處長，該3人依臺東縣政府環境影響評估審查委員會組織規程第4條規定，分別為當然委員及機關代表，卻皆參與審查程序並進行表決，系爭環評審查結論有應迴避而未迴避之違法。且該次審查會議8名委員出席，扣除應迴避後，僅餘剩5名委員，依上開組織規程第7條第1項規定，出席未達到全體委員過半即不得為決議，系爭環評審查結論亦有違法。(四)原處分本身既屬對外發生法律效果之書面行政處分，卻未依行政程序法第96條第1項第2款規定記載法律依據，臺東縣政府復無法提出准予復工之法律依據，原處分作成未附記理由，違反行政程序法第96條第1項第2款規定，應予撤銷等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、臺東縣政府則以：(一)被上訴人提起訴訟至今，僅空言系爭環評審查結論若遭撤銷，原處分應失所附麗，全未針對原處分之違反法令、保護規範、被上訴人是否為法令所欲保護之對象等論述；況保護規範理論當事人適格之認定，依法仍應受一定範圍限制，依開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）第6條之附件五規定之開發場所及附近5公里範圍內或附表五規定之開發行為半徑10公里範圍內可明。又被上訴人就系爭環評審查結論已提起行政爭訟（經原審法院102年度訴字第228號判決上訴後，業由本院105年度判字第123號判決駁回上訴在案）及停止執行（業經原審法院102年度停字第7號裁定、本院102年度裁字第1554號裁定確定），被上訴人既主張原處分之合法繫於系爭環評審查結論判斷結果，則於系爭環評審查結論經行政訴訟判決確定前，討論原處分合法或應否撤銷，即無實益，被上訴人提起本件訴訟欠缺權利保護必要。又被上訴人既已透過停止執行保護其權益，停止執行範圍包含系爭環評審查結論及原處分，顯無庸於現階段以提起訴訟之方式請求法院裁判，被上訴人無權利保護必要，不具當事人適格。(二)原處分函係臺東縣政府所屬觀光旅遊處，針對美麗灣渡假村於102年2月25日陳報復工之觀念通知所為之覆函；且依系爭BOT營運契約第8.6條約定亦可知，原處分函僅係單純告知臺東縣政府此一開工事實，非屬行政處分。(三)「環評審查結論」與「開發行為許可程序」乃不同行政程序，本件環評審查之主管單位係臺東縣政府所屬環保局，法令依據為環評法；原處分函則係由臺東縣政府所屬觀光旅遊處依據系爭BOT營運契約第8.6條約定所作成，故系爭環評審查結論與原處分本質上並不同。況系爭環評審查結論僅屬目的事業主管機關判斷應否准許開發之其中一項考量，非唯一，故環評審查結論遭行政法院撤銷，並不當然影響主管機關作成之其他行政行為。被上訴人以原處分係立基於合法之系爭環評審查結論，系爭環評審查結論遭撤銷後，原處分亦應撤銷，顯於法無據等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。

四、美麗灣渡假村除與臺東縣政府上開相同之主張外，另以：(一)依系爭BOT營運契約前言、第2.2條、第5.1條第1項約定可知，美麗灣渡假村係依約取得興建及營運開發案之權利，毋待目的事業主管機關核發開發許可方可取得此一權利，原處分之核發，實未對美麗灣渡假村既有之開發權利造成何變動，不符合行政處分「對外直接發生法律效果」之要件。且美麗灣渡假村待102年2月1日系爭環評審查結論後，依環評作業準則第31條第1項及系爭BOT營運契約第8.6條前段，於同年2月25日陳報預訂復工日期，臺東縣政府嗣於同年3月13日作成原處分函，對於復工乙節同意備查，並再次提醒美麗灣渡假村須踐行系爭BOT營運契約第8.6條定期提報工程進度之契約義務。可知原處分函無非重申環評作業準則及系爭BOT營運契約之明文要求，未創設任何法規文義以外之意思決定，非行政處分。(二)臺東縣政府係公告有條件通過開發案之系爭環評審查結論後，方出具原處分函，是原處分函作成時，仍存在有效之環評審查結論，依行政程序法第110條第3項規定，未經撤、廢前，系爭環評審查結論迄今仍持續有效。是以，縱原處分函為行政處分，惟其作成時，系爭開發案確實仍存在有效之系爭環評審查結論，足證原處分函非自始違法處分，亦非嗣後違法處分，被上訴人請求原處分失所附麗應一併予以撤銷，顯於法無據等語。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)臺東縣政府以第5次環評審查結論經本院101年度判字第55號判決撤銷確定為由，以系爭停工函命美麗灣渡假村停工；嗣美麗灣渡假村重新申請環評，經臺東縣政府第7次環評審查會公告系爭環評審查結論有條件通過後，美麗灣渡假村旋陳報復工，臺東縣政府始以原處分核准復工等情。是以，原處分係以有條件通過環評之系爭環評審查結論為前提，故本件就系爭環評審查結論、原處分是否具有利害關係、當事人適格，自應同一判斷，又因屬第三人訴訟，自應依保護規範理論。又依環評法第5條第1項、第8條、第9條、第11條、第12條、環評法施行細則第19條規定可知，環評法第8條規定，具有保護環境之公共利益外，兼具保護開發行為當地居民之生命、身體、財產權、程序參與權等之目的，應屬「保護規範」。而系爭開發案坐落臺東縣卑南鄉，興建及營運過程可能造成各種環境影響；被上訴人或居住在臺東縣卑南鄉，或居住於與卑南鄉相毗鄰之臺東縣臺東市、臺東縣東河鄉，足認應屬系爭環評審查結論及後續原處分之利害關係人，其等提起本件撤銷訴訟，應具當事人適格。(二)由前揭作成原處分之脈絡可知，原處分准予復工，係將系爭停工函剝奪之授益權益回復資格地位，具有回復變更美麗灣渡假村得就開發行為進行施工之法效意思；又參原處分謂「…有關貴公司陳報復工乙事，本府原則同意」等語，已彰顯對請求復工為准許之高權意思表示並發生法效性，為行政處分。又上訴人等簽訂之系爭BOT營運契約，係依照促進民間參與公共建設法（下稱促參法）規定辦理（參照系爭BOT營運契約前言），而非代替相關開發行為之許可處分而作成，自無於系爭BOT營運契約關係中，不得併用行政處分之問題。又原處分係以臺東縣政府名義作成，臺東縣政府所屬觀光旅遊處係內部單位，臺東縣政府為原處分作成機關，應無疑義，上訴人等主張臺東縣政府所屬觀光旅遊處才是原處分機關，並無所據。(三)上訴人等主張原處分停止執行中，且撤銷系爭環評審查結論之本案訴訟尚在本院審理中，提起本件訴訟欠缺權利保護必要云云。惟被上訴人遭受行政處分之侵害，即生法律上利害關係，訴請撤銷該處分時即具撤銷訴訟之權利保護必要；且依行政訴訟法第116條第2項、第3項規定，行政處分之裁定停止執行，僅生暫時凍結原處分效力或執行，仍須提起本案訴訟始能終局消滅原處分效力，且停止執行不影響本案訴訟進行，故本件原處分經停止執行後始提起撤銷訴訟，仍有權利保護必要。又原處分之法效性在於回復美麗灣渡假村繼續實施開發行為之權益，惟有本件撤銷訴訟始能終局消滅原處分所造成之復工不利益，此非原審法院102年度訴字第228號訴訟之判決結果所能直接達成。(四)原處分准予美麗灣渡假村復工，係就美麗灣渡假村遭命停工之開發行為發生准予繼續進行之規制作用，自屬環評法第1條、第4條之開發行為一環。本件係由臺東縣政府依「徵求民間參與杉原海水浴場投資經營案件申請須知」及促參法等規定，與美麗灣渡假村簽訂系爭BOT營運契約，是評選作業、訂定契約及協助美麗灣渡假村取得所需用地者均為臺東縣政府本身，足認其為本件促參業務之主辦單位，則依環評法第3條第2項、行政院環境保護署101年11月28日環署綜字第0000000000A號函（下稱環保署101年函釋）意旨、臺東縣政府環境影響評估審查委員會組織規程第3條、第4條規定可知，代表主辦單位（即臺東縣政府）之環評委員均應迴避表決，本件第7次環評會中參與表決委員中，有臺東縣政府所屬環保局局長黃明恩、建設處處長許瑞貴、農業處處長劉榮堂3名委員，依法應迴避表決而未迴避，系爭環評審查結論顯有違法。其次，依環評法第8條第1項、環評法施行細則第19條各款、第43條第2款、第3款規定可知，只要開發案符合「對環境有重大影響之虞」，即應依環評法施行細則第43條第3款作成「應繼續進行第2階段環境影響評估」之審查結論，而不得作成同條第2款「有條件通過環評審查」。參系爭環評審查結論之脈絡文義，顯係認定本件開發案在美麗灣渡假村尚未履行任何所附條件之負擔下，本件開發行為應屬「對環境有重大影響之虞」，從而系爭環評審查結論顯有違反環評法第8條第1項關於認對環境有重大影響之虞，應繼續進行第2階段環境影響評估之規定。據此，系爭環評審查結論顯有違法，原處分准許復工，自屬違法，應予撤銷。(五)原處分對第三人即當地居民生侵害其生活、身體、健康、程序參與權之效力，故性質上非屬行政程序法第97條第1款「未限制人民之權益」之例外情形，自應依同法第96條第1項第2款記載其法令依據。然原處分並未載明其法令依據，亦未依同法第114條第2項於訴願程序終結前補正，依法已無從補正，原處分自有程序違法，應予撤銷為由，因將訴願決定及原處分均予撤銷。

六、臺東縣政府上訴意旨略謂：(一)被上訴人對原處分有無法律上利害關係、是否具訴訟之當事人適格，應視原處分所依據之法令性質與目的。且本案雖係一整體開發行為，然系爭環評審查結論與原處分具不同目的及適用法規，縱同一開發案，不能等同視之。惟原判決概依開發案為單一具體之個案有一致性，應整體視之，不宜切割，據以認定原處分與系爭環評審查結論應具一致性，被上訴人有權利保護必要，具當事人適格云云，顯有理由不備及違反論理法則之違誤。(二)原處分函係臺東縣政府所屬觀光旅遊處（目的事業主管機關）對美麗灣渡假村觀念通知所為之覆函。另依促參法簽訂之系爭BOT營運契約，並不當然屬私法契約，亦可能有「不得併用行政處分」之問題，惟原判決逕認系爭BOT營運契約屬私法契約，進而免於兩行為禁止併用原則，顯違背法令且理由不備，且對於表示行為之認定，理由亦顯有矛盾。又原判決認為原處分函單一行為，一部分表示臺東縣政府知悉美麗灣渡假村陳報復工，可發生觀念通知效果；又認為原處分函另一部分又屬准許美麗灣渡假村復工而回復其已遭剝奪權益之法效意思云云，論理顯然矛盾。(三)縱認原處分函為行政處分，撤銷訴訟判斷行政處分之合法性，係以原處分發布時之事實及法律狀態為其基準點，惟原判決自行以系爭環評審查結論之合法性為判斷基礎，而非以原處分發布時之事實及法律狀態為其基準，並重申系爭環評審查結論與本案程序標的之行政處分具有管制一致性云云，顯有適用法規不當之違誤。且原處分及系爭環評審查結論之效力，均尚在本院審理中，仍未臻確定，原判決以系爭環評審查結論為基礎據以認定事實、適用法律，顯有違誤。(四)縱原處分函為行政處分，對被上訴人等當地及毗鄰鄉鎮居民應為一般處分，依行政程序法第97條第4款規定，即無庸記載理由之處分，原判決以原處分未記明理由又未補正，認定原處分有瑕疵而違法云云，適用法規顯有錯誤等語，求為廢棄原判決。

七、美麗灣渡假村上訴意旨略謂：(一)美麗灣渡假村於原審已主張，被上訴人主張原處分函為行政處分，然撤銷訴訟迄今，遲無指明究係依何公法規定作成或執行，僅空泛指稱原處分函與系爭環評審查結論分屬不同之行政處分云云，顯見復工之原處分函確非行政處分，然原判決對此均未斟酌又未說明不採理由，顯有不備理由之違法。其次，系爭BOT營運契約乃上訴人間依促參法及相關法令簽訂之投資契約，依促參法第12條規定可知，系爭BOT營運契約之定性為私法民事契約，是臺東縣政府顯無從居於優越高權地位，逕以單方行為調整與美麗灣渡假村之法律關係；縱認系爭BOT營運契約性質為行政契約，原處分函亦僅係臺東縣政府依約就美麗灣渡假村提報復工後，本於契約當事人地位之同意備查之意思表示，未創設或變更美麗灣渡假村於系爭BOT營運契約下之開發權利；縱開發權利業因原處分函而變動，亦非臺東縣政府居於公權力地位所致，係基於行政契約當事人身分，故原處分函要非行政處分。再者，原判決一方面肯認行政契約與行政處分不得併行原則；另方面又認定臺東縣政府於系爭BOT營運契約下，仍得以機關高權同時併用以原處分函回復美麗灣渡假村開發權益之法效意思，無視上訴人間於系爭BOT營運契約下之對等地位，顯有理由矛盾之違誤。(二)縱認原處分函為行政處分，應以其作成時之法律及事實狀態判斷其是否違法。原判決已認定原處分函顯係依據有效存在之系爭環評審查結論所作成，而系爭環評審查結論之本案訴訟，雖經原審法院102年度訴字第228號判決撤銷在案，上訴後尚在本院審理中，依行政程序法第110條第3項規定可知，系爭環評審查結論於撤銷廢止前，迄今仍為有效。原判決未以原處分函作成時之法律及事實狀態為判斷基礎；又未考量系爭環評審查結論迄今仍屬有效，逕以系爭環評審查結論暫被撤銷而認定原處分函同屬違法，原審顯有未盡職權調查之違誤等語，資為抗辯，求為廢棄原判決。

八、本院核原判決並無違誤，茲再就上訴意旨論述如次：

(一)按環評法第14條規定：「（第1項）目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。（第2項）經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。」可知環評對後續開發行為許可之核發，具有其重要性及拘束力，結構性的影響後續開發行為許可之核發。本質上，環評之最終目的是為了取得整體開發行為許可，非僅單純取得建造執照、使用執照等單純開發行為之前提，且開發行為因素眾多，環境因素只是其中一環，但我國環評法所設計之環評審查程序，「形式上」雖包裹於開發行為許可程序中，但「實質上」與開發行為許可為二獨立之行政程序，環評審查結論作為開發行為許可處分之前提要件，環評審查結論若有違法之瑕疪，而遭撤銷，即無准許進行開發行為可言。蓋環評法乃主管機關核准整體開發行為的前提，基於環境保護之目的所特設之篩選機制，構成各種專業許可程序的前置性樞紐。簡言之，「無環評、無許可、無開發」。而環評審查結論為行政處分，環評審查結論公告後，目的事業主管機關所為開發行為許可之核發，依環評法第4條1款規定，其範圍包括同法第5條所列舉行為之規劃、進行及完成後之使用，係主管機關賦予開發單位申請許可開發之公法上具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分無疑。就本件開發行為而言，台灣環境保護聯盟前以美麗灣渡假村未經環評通過擅自施工為由向原審法院提起訴訟，請求判命臺東縣政府應作成命美麗灣渡假村停止開發行為之處分，臺東縣政府亦於96年10月18日先命美麗灣渡假村停止施工。後臺東縣政府環評會召開5次環評審查會議作成「有條件通過環境影響評估審查」之第5次環評審查結論，臺東縣政府於97年7月22日公告，並陸續核發相關工程之建造執照及使用執照，復於100年3月11日核准美麗灣渡假村復工。嗣臺東縣政府第5次環評審查結論於101年1年19日經本院101年度判字第55號確定判決撤銷後，臺東縣政府旋於101年2月4日以系爭停工函再度命美麗灣渡假村停止施工。嗣第7次環評審查會議作成「有條件通過環境影響評估」結論，臺東縣政府於102年2月1日作成系爭環評審查結論後，經美麗灣渡假村陳報復工，臺東縣政府始於102年3月13日以原處分通知美麗灣渡假村原則同意該公司陳報復工乙事，從而，可知美麗灣渡假村前因臺東縣政府101年2月4日系爭停工函之處分效力，限制其進行開發施工之權利，嗣臺東縣政府於102年2月1日作成系爭環評審查結論後，後續於102年3月13日作成原處分准予復工，乃係基於主管機關高權地位回復系爭停工函對於美麗灣渡假村所限制之權益，使美麗灣渡假村得續行從事開發行為，已直接對外發生法效性，核與系爭BOT營運契約之性質無涉，原判決因認系爭准予復工函為行政處分，核無不合。上訴人等仍執原審不採之主張，上訴主張系爭准予復工函非行政處分，洵不足採。

(二)次按「無環評、無許可、無開發」，環評審查結論若有違法之瑕疪，只因「形式上」環評會作成「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論，即可核發開發行為許可，由開發單位進行開發行為，顯然違反我國環評法之規範目的。易言之，必也有合法之環評審查結論，始有合法之開發可言，否則，一旦環評審查結論經權責機關認定違法，而開發行為已進行，勢必造成相關利害關係人權益之受損，要非環評法作為開發行為前提之宗旨。就本件而言，因開發案第7次環評會中參與表決委員8人中，包括擔任副主任委員之環保局局長黃明恩、擔任委員之建設處處長許瑞貴、農業處處長劉榮堂等3人，依環保署101年函釋，應迴避審查會議，始符上級機關所訂頒之內部行政規則，惟上開三人於該次會議並未迴避表決，而作成有條件通過環評之審查結論，有程序之違法，業由本院105年度判字第123號判決駁回上訴，維持原審撤銷訴願決定及原處分之判決，而告確定，揆諸前揭說明，系爭環評審查結論既有違法，即不容臺東縣政府遽行准予美麗灣渡假村復工，始符我國環評法之立法旨趣。易言之，系爭環評審查結論既有違誤而被撤銷，而系爭復工函係針對本件開發行為之整體為範疇，非以某具體開發為標的，則臺東縣政府據以作成系爭准予復工原處分即失附麗，從而，原判決認系爭准予復工之原處分違法，經核並無不合。上訴意旨以撤銷訴訟判斷行政處分之合法性，以原處分發布時之事實及法律狀態為基準指摘原判決違誤云云，殊有誤解，要不足取。

(三)再按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，為行政訴訟法第4條第1項所明文。關於「法律上利害關係」之判斷，通說係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟（本院75年判字第362號判例參照）。我國環評法制係採預防原則（環評法第1條參照），開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查（環評法第5條參照）。由於重大開發案對環境及當地居民影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，端賴法定之環境影響評估程序及具各項專業委員予以把關（環評法第3條、第6條及第7條參照）。又環評法第8條所稱對環境有重大影響之判斷事項，包括影響個人生命、身體、財產權益者，例如對當地居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，或對國民之健康、安全等有顯著不利影響之情形。而環評審查結論倘認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第2階段環評程序，開發單位依環評法第8條第2項規定應於陳列或揭示期滿後舉行公開說明會。且依環評法第9條、第11條、第12條規定，均賦予開發行為所在地之當地居民有參加說明會，對開發行為表示意見、界定評估範疇、參與現場勘查與公聽會之程序參與權利。準此，環評法第5條第1項、第7條、第8條及第14條第1項既以保護因生存環境受影響之人民為目的，渠等當然具有法律上利害關係，得對該環境影響評估審查結論，提起撤銷訴訟即具原告適格。本件被上訴人與本院105年度判字第123號判決之被上訴人完全相同，且系爭開發案坐落臺東縣卑南鄉，開發面積合計60,942.59平方公尺，屬於旅館興建與營運之開發，由美麗灣渡假村所提之環說書可知，興建及營運過程可能造成空氣品質、噪音、水質、廢棄物及交通等環境影響。從系爭開發案之性質、規模觀之，受開發行為影響所及之範圍，可能包括當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）及其海域而非單獨之開發，則當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）等地居民，應為受保護射程範圍所及。而被上訴人或居住在臺東縣卑南鄉，或居住於與卑南鄉相毗鄰之臺東縣臺東市、臺東縣東河鄉，且系爭復工函係以整體開發行為為範疇，已如前述，原判決因此而認被上訴人為原處分之利害關係人，其提起本件撤銷訴訟，亦具有當事人適格。上訴意旨仍執原審所不採之理由，主張被上訴人不具當事人適格，指摘原判決理由不備及違反論理法則云云，委不足採。至於系爭准予復工之原處分，其相對人固為美麗灣渡假村，但對於被上訴人而言，係該行政處分之利害關係人，不因此而使原處分成為一般處分，要無行政程序法第97條第4款之適用餘地，上訴意旨執此指摘原判決認定原處分亦有未記明理由之瑕疵，有適用法規錯誤云云，亦不足取。

(四)承上，上訴人主張要無足採。系爭環評審查結論既有違誤，而被本院撤銷確定，基於「無合法環評即無合法開發」之原則，原判決撤銷訴願決定及系爭准予復工原處分，尚無違誤。上訴論旨仍執一己歧異法律見解，以及於原審業已提出而為原審詳予指駁之理由，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異