臺北高等行政法院判決

107年7月12日辯論終結

原告

王麗品

原告

黃芳子

原告

張志強

原告

徐秀琴

原告

馬紹涵

原告

郭志緯

原告

蘇志賢

原告

許智玲

原告

陳崇誠

原告

羅文偉

原告

吳家錫

被告

新北市政府殯葬管理處

代表人

黃秀川（處長）

訴訟代理人

呂畊霈 律師

複代理人

易先智 律師

訴訟代理人

鍾恒毅

　邱顯添

上列當事人間獎金事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國106 年3 月7 日106 公審決字第31、32、34、35、36、37、38、40、42、44、45號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序事項：

一、本件原告起訴時被告之代表人為楊薏霖，嗣於訴訟中變更為黃秀川，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，爰予准許。

二、原告黃芳子、郭志緯、許智玲經合法通知，未於言詞辯論期日到場；原告張志強、徐秀琴、馬紹涵、蘇志賢經合法通知，未於最後言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。

貳、實體方面：

一、爭訟概要：原告自任職於被告（原為臺北縣立殯儀館，於民國99年12月25日升格為新北市立殯儀館，復於102 年1 月1 日改制為新北市政府殯葬管理處）起，均由被告依105 年11月25日修正前「新北市政府殯葬業務提成獎金支給要點（下稱102 年殯葬獎金支給要點）及其附表（下稱系爭支給標準表），以「技術人員」標準，按月核發殯葬業務提成獎金（下稱殯葬獎金）。嗣被告察覺部分核發殯葬獎金之標準有誤，乃於105年11月8 日分別發函撤銷如附件所示溢領獎金期間被告依系爭支給標準表超額核付原告殯葬獎金之處分，並限期原告繳回其等溢領之殯葬獎金（詳如附件所示即原處分），原告不服，分別向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提出復審，均遭決定駁回（詳如附件，以下合稱復審決定），遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

（一）主張要旨：

１、原處分確有違誤：

⑴原告係依據102 年殯葬獎金支給要點合法領取殯葬獎金，被告以「技術人員」標準，按月為核付殯葬獎金之處分（下稱系爭殯葬獎金核給處分）並無違誤：關於各直轄市及縣市殯葬獎金之發給，依行政院90年8 月27日台90人政給字第211044號函（下稱行政院90年8 月27日函）說明意旨，係由直轄市或各縣市政府本權責核處，新北市政府乃以102 年2 月22日北府民生字第1021037861號函修正殯葬獎金支給要點，並自102 年1 月1 日生效。又102 年殯葬獎金支給要點已據殯葬業務工作人員業務及實際工作內容本於權責覈實認定，並以系爭支給標準表明示工作項目、支給標準。原告任職被告期間，均執行殯葬相關業務，且102 年殯葬獎金支給要點並未經新北市政府或上級機關宣告逾越授權或無效，故原告依該殯葬獎金支給要點領取殯葬獎金，即屬合法。

⑵原告得列為102 年殯葬獎金支給要點之技術人員：殯葬業務有別於一般行政機關，具有嫌惡性，人員流動性向來高於其他機關，本有攬才留才、激勵士氣等實際需求；況殯葬業務基於「殯葬」特性，工作人員對於大體、骨灰（骸）、禮廳、靈堂之實際接觸無可迴避，故殯葬機關之人事、會計、秘書、政風單位，甚至安全維護及交通人員，均無法以一般行政機關之相當單位比擬衡量其業務內容。是以，原告確屬執行殯葬相關業務人員，自得依系爭支給標準表列為技術人員而依法領取該表所規定之獎金。

⑶原處分有違法律不溯及既往原則及信賴保護原則：依據行政院人事行政總處（下稱人事行政總處）103 年9月5 日總處給字第10300456431 號函之意旨，各機關作成追繳違法支給加給之行政處分，自當依行政程序法第118條但書來另定其失其效力之日期。而102 年提成獎金支給要點於105 年11月25日修正第3 點，且自當日生效，並未訂有追溯條款，被告以原處分追繳原告依系爭支給標準表自102 年7 月15日起領取之殯葬獎金，顯違法律不溯及既往原則。又行政院90年8 月27日函釋既為「彈性授權」，則新北市政府本於權責訂定之102 年殯葬獎金支給要點即未違反行政院90年8 月27日函釋，自得為原告信賴之基準。縱被告因嗣後之函釋而認系爭殯葬獎金核給處分違反行政院90年8 月27日函釋，原告亦得依司法院釋字第525 號解釋主張應受信賴利益保護。況且，原告溢領之金額，與國家財政影響不大，故原告之信賴利益顯然大於原處分所欲維護之公益。此外，部分原告因得領取優渥殯葬獎金因而選擇至地處偏遠、工作繁重之被告機關任職，基於對公權力之信任，已將獎金運用於生活費、孝親費、通勤費、保險費、旅遊行程等支出，自屬有信賴表現，且無信賴不值得保護之情形，被告濫用裁量權所為之原處分自屬違法。

⑷原處分違反平等原則：被告所屬墓政管理課、殯葬管理課、綜合企劃課之人員，與原告之工作項目並無明顯不同，而冥物焚化爐維護技術員、服務中心櫃檯人員、貢飯人員等，甚或處長、副處長、綜合企劃課課長之業務，均非實際從事屍體處理之職務，且原告工作接觸大體及出入殯儀館、火化場、公墓、納骨塔之機率未較其他主管少，則何以上開人員均得領取技術人員之殯葬獎金，原告卻不得領取，有違平等原則。

⑸原告吳家錫另主張原處分違反行政程序法第32條第1 款及第102 條之規定：原處分之承辦人為原告張志強，而原告張志強亦為系爭支給標準表編號三之支給對象，依行政程序法第32條第1 款之規定，原告張志強應自行迴避。又被告為原處分時，並未給予原告陳述意見之機會，亦違反行政程序法第102 條之規定。

２、縱認系爭殯葬獎金核給處分有誤，被告嗣為撤銷之原處分，亦逾行政程序法第121 條第1 項規定之2 年除斥期間：新北市政府於102 年2 月22日修正殯葬獎金支給要點後，人事行政總處亦以102 年7 月15日總處給字1020038667號函（下稱102 年7 月15日函）指明非實際從事屍體處理之工作人員，而逕依技術人員支給標準支領殯葬獎金，恐不符是項獎金發給之立意。嗣後，人事行政總處再就內政部104 年4 月21日研商會議紀錄，作成104 年7 月24日總處給字第1040041625號函（下稱104 年7 月24日函）補充釋示謂：「支領是項獎金之技術人員仍應以『實際從事屍體處理之工作人員』為限，並以工作人員職務說明書所載工作項目及實際工作內容等覈實認定，如其工作項目及實際工作內容純屬殯葬業務之規劃、案件之簽辦及設施維護等無實際從事屍體處理之情形，尚不宜認定為技術人員。」並未變更102 年7 月15日函釋之見解，顯見被告知悉系爭殯葬獎金核給處分有撤銷原因之時間點應自102 年7 月15日起算，被告於105 年11月8 日作成原處分，已逾2 年之撤銷權除斥期間。

（二）聲明：如附件所示之復審決定（關於原告郭志緯部分，其真意應係指復審決定就其不利部分）及原處分均撤銷。

三、被告抗辯略以：

（一）答辯要旨：

１、原處分並無違誤：

⑴依公務人員俸給法第18條第1 項、第2 條第5 款、第5 條規定及公務人員俸給法第18條授權訂定之公務人員加給給與辦法第5 條第3 項規定，暨為執行公務人員俸給法、公務人員加給給與辦法而訂定之全國軍公教員工待遇支給要點（下稱待遇支給要點）第7 點等規定，可知目前公務人員各項獎金除依法律或法律授權規定之法規命令發給外，均須依待遇支給要點第7 點規定，函報行政院核定後支給；又依地方制度法第85條、待遇支給要點第7 點規定，可知有關直轄市政府之員工給與事項，仍應依公務人員俸給法及相關中央法令辦理；另各機關之獎金或其他給與事項，應由行政院配合年度預算通案核定實施，非經專案報院核備，絕對不得於年度進行中自訂規定先行支給，殯葬獎金性質上既屬地方公務人員獎金，自有上開規定之適用。被告依地方制度法於授權範圍內，另訂定殯葬獎金支給要點並核發殯葬獎金，自須遵守行政院90年8 月27日函所揭示之支給標準等原則。

⑵有關處理殯葬業務之技術人員與行政人員如何區分及支給之疑義，經由內政部104 年4 月21日「直轄市及縣（市）殯葬業務提成獎金發給事宜研商會議」（下稱研商會議）決議，有關行政院90年8 月27日函頒殯葬獎金支給原則，所稱技術人員或行政人員由各機關依渠等業務職掌及實際工作內容本權責認定，與行政職系或技術職系無涉，並得依接觸大體、骨灰（骸）程度及頻率等因素予以分級規範。嗣人事行政總處以104 年7 月24日函補充釋示略以，支領是項獎金之技術人員仍應以「實際從事屍體處理之工作人員」為限，並以工作人員職務說明書所載工作項目及實際工作內容等覈實認定，如其工作項目及實際工作內容純屬殯葬業務之規劃、案件之簽辦及設施維護等無實際從事屍體處理之情形，尚不宜認定為技術人員。

⑶原告自任職於被告機關起，均由被告依102 年殯葬獎金支給要點及系爭支給標準表，以「技術人員」標準，按月核發殯葬獎金。嗣被告於104 年7 月30日收受人事行政總處104 年7 月24日函後，依該函意旨就原告之職務說明書之工作項目為檢視，始察覺原告均非實際從事屍體處理之人員，亦非督導該業務之主管人員，不屬從事殯葬業務之技術人員，應依行政人員之標準支領殯葬獎金，原依技術人員標準核發殯葬獎金之系爭殯葬獎金核給處分即屬有誤，被告遂於105 年11月8 日依行政程序法第117 條本文規定撤銷系爭殯葬獎金核給處分，並依同法第127 條規定追繳溢發之殯葬獎金，是原處分並無違誤，亦無違反法律不溯及既往原則。

⑷本件無信賴保護原則之適用：信賴保護原則應具備「信賴基礎」、「信賴表現」及「信賴值得保護」3 要件，而行政院90年8 月27日函釋亦屬原告信賴之基礎，非僅以系爭支給標準表為原告唯一之信賴基礎。又原告之工作內容依職務說明書所載，確係不符合行政院90年8 月27日函授權範圍之技術人員，且原告所主張之孝親費、保險費、水電費、看診費等生活費支出並非當然屬於信賴表現之行為。是以，本件並無信賴保護原則之適用。

⑸原處分並未違反行政程序法第32條及第102 條之規定暨平等原則：原告吳家錫自始未參與原處分之作成，故無行政程序法迴避規定之適用，是原告吳家錫此部分之主張顯無理由。又本案業經復審程序，原告吳家錫已於該等程序中以書面陳述意見，故自無違反行政程序法第102 條規定應予當事人陳述意見之情事。再者，依最高行政法院105 年度判字第457 號判決意旨可知，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤的請求權，故原告不得主張違法之平等。

２、原處分未逾行政程序法第121 條第1 項規定之2 年除斥期間：被告係於104 年7 月30日收受人事行政總處104 年7 月24日函後，方知悉系爭殯葬獎金核給處分有誤，遂於105 年11月8 日依行政程序法第117 條本文規定撤銷系爭殯葬獎金核給處分，並依同法第127 條規定追繳溢發之獎金，是原處分並未逾行政程序法第121 條第1 項規定之2 年除斥期間。

（二）聲明：原告之訴駁回。

四、爭點：

（一）被告原依殯葬業務「技術人員」資格核給原告殯葬獎金之系爭殯葬獎金核給處分有無違誤？原處分有無違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、平等原則及行政程序法第32條第1 款暨第102 條之規定？

（二）被告於105 年11月8 日以原處分撤銷系爭殯葬獎金核給處分有無逾越行政程序法第121 條第1 項規定之2 年除斥期間？

五、本院之判斷：

（一）前提事實：原告自任職於被告起，均由被告依102 年殯葬獎金支給要點及系爭支給標準表，以「技術人員」標準，按月核發殯葬獎金。惟102 年殯葬獎金支給要點及系爭支給標準表中有關核發標準乙節，經審計部新北市審計處（下稱新北市審計處）自102 年11月4 日起即數度以函文向新北市政府或被告表示原告依「技術人員」標準核發獎金之適法性疑慮。其後，內政部於104 年4 月21日召開研商會議作成決議，並另由人事行政總處以104 年7 月24日函補充釋示謂：「支領是項獎金之技術人員仍應以『實際從事屍體處理之工作人員』為限，並以工作人員職務說明書所載工作項目及實際工作內容等覈實認定，如其工作項目及實際工作內容純屬殯葬業務之規劃、案件之簽辦及設施維護等無實際從事屍體處理之情形，尚不宜認定為技術人員」。被告於內政部召開協商會議及人事行政總處統一釋示後，方於105 年11月8 日以原處分撤銷系爭殯葬獎金核給處分，並向原告追繳其等溢領之殯葬獎金。原告不服，分別向保訓會提出復審，均遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟等情，為兩造所不爭執，並有復審決定、原處分（參本院卷一第29至183 頁）、新北市審計處102 年11月4 日審新北一字第1020001891號函（參本院卷二第388 至391 頁）、102年11月19日審新北一字第1020001970號函、103 年2 月26日審新北一字第1030000886號函、103 年4 月1 日審新北一字第1030001540號函、103 年6 月9 日審新北一字第1030002949號函、104 年5 月15日審新北一字第1040002269號函【參被告陳報二狀外放卷（下稱外放卷）第57至58頁、第61至62頁、第63頁、第65頁、第67至68頁、第69頁】、研商會議紀錄（參本院卷一第198 至206 頁）、人事行政總處104 年7 月24日函（參本院卷一第212 至213 頁）附卷足稽，自堪信為真實。

（二）被告原依殯葬業務「技術人員」資格核給原告殯葬獎金之系爭殯葬獎金核給處分有無違誤？原處分有無違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、平等原則及行政程序法第32條第1 款及第102 條之規定？

１、按司法院釋字第443 號解釋理由書略以：「……至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」由此可知，關於獎金等給付行政措施，其受法律規範之密度，較限制人民權益者寬鬆，如非涉及公共利益之重大事項、或非限制或剝奪公教員工之權利，未必須以法律或法律授權之命令予以規範。次按待遇支給要點第7 點規定：「各機關學校有關員工待遇、福利、獎金或其他給與事項，應由行政院配合年度預算通案核定實施，非經專案報院核准，絕對不得於年度進行中自訂規定先行支給。」是以，目前公務人員各項獎金除依法律或法律授權規定之法規命令發給外，均須依上開待遇支給要點第7 點規定，函報行政院核定後支給。

２、再按關於全國各直轄市及縣市殯葬獎金發給事宜，經人事行政總處以90年8 月27日函（參本院卷一第189 至190 頁）核定殯葬獎金發給原則，其中支給對象為：「殯葬管理處、館、所、火葬場編制內人員及由各地方政府核准之約聘（僱）及臨時人員、駐衛警察、技工、工友、職務代理人等實際從事殯葬業務之人員」，支給標準則為：「技術人員在每人每月最高新臺幣3 萬元範圍內，按其工作績效、實際工作情形評定等級發給；至行政人員則在前述原則下按技術人員標準2 成以內比照支給，並將具體支給規定報直轄市或縣市政府備查」，並說明各直轄市及縣市政府得在該原則所定支給對象、經費來源、支給標準內本權責核處，具體支給規定則報直轄市或縣市政府備查，有該函文附卷可稽（見本院卷一第189 頁至190 頁）。嗣行政院於100 年11月4 日再以院授人給字第10000571582 號函（下稱行政院100 年11月4 日函），就殯葬管理處、管、所、火葬場以外之殯葬設施場所專職實際從事殯葬業務人員亦同意比照行政院90年8 月27日函支領殯葬獎金，是行政院90年8 月27日函及100 年11月4 日函已有明文揭示應遵循相關原則，且得將具體支給規定報直轄市或縣市政府備查即可。至於究否屬實際從事殯葬業務之人員，應以工作人員職務說明書所載工作項目及實際工作內容等覈實認定，如其工作項目及實際工作內容純屬殯葬業務之規劃、案件之簽辦及設施維護等，尚不宜認定為技術人員，亦有人事行政總處104 年7 月24日函（參本院卷一第212 至213頁）、107 年5 月2 日總處給字第1070038927號函之說明供佐（參本院卷三第41至43頁）。再者，行政院90年8 月27日函釋，區別技術人員、行政人員而給予前者較高額獎金，此區別標準並未違反任何法律規定，主要著眼於為利人事擇用，實際處理遺體、火化場、骨灰存放及靈堂等殯儀事務者，因國情風俗有所忌避，情緒及心理壓力等問題較大，對從事殯葬業務技術人員有給予較多慰勉、激勵之必要，此基於技術人員與行政人員工作有別之正當理由，給予不同獎金核給之差別待遇，難認有何違反平等原則、比例原則等違法問題，本院自應予以尊重。

３、被告前曾基於殯葬業務工作性質特殊，乃依行政院90年8月27日函擬具「臺北縣立殯儀館員工殯葬業務提成獎金支給要點」及「臺北縣立殯儀館提成獎金支給標準表」，呈請改制前臺北縣政府以91年2 月15日北府人三字第0910038425號函備查（參本院卷三第32至34頁）。而依據上開支給標準表，行政人員每人每月支領之殯葬獎金最高不得逾新臺幣（下同）6 千元之數額。嗣新北市政府復於101 年7 月31日以北府民生字第1012165367號函頒殯葬獎金支給要點及系爭支給標準表，其中編號六有關行政人員部分，雖維持每人每月支領之提成獎金最高不得逾6,000 元之數額，惟將系爭支給標準表編號三有關工作項目為：「一、靈柩接運。二、業務督導人員。」支給標準為：「每人每月最高不得逾一萬五千元，不敷分配時依比例降低。」之支給對象，由原訂定之「一、靈車駕駛。二、服務組長、總務組長。」改列為「一、靈車駕駛。二、殯葬館單位主管。」嗣後又以102 年2 月22日北府民生字第1021037861號函修正上開要點及系爭支給標準表，將系爭支給標準表編號三支給對象原列之「殯葬館單位主管」改列為「處長、副處長、主任秘書及各單位主管」，仍適用所支領殯葬獎金每人每月最高不得逾1 萬5,000 元之數額標準，並溯及自同年1 月1 日生效（參外放卷第49至52頁）。又行政院上開函釋既有明文揭示應遵循相關原則方予核准之意，故被告擬具並經新北市政府備查之殯葬獎金支給要點及系爭支給標準表內容，尚須遵守行政院90年8 月27日函釋之支給標準等原則加以規定，方足認有在行政院依法授權之範圍內，配合行政院通常核定之預算實施，否則，即有未遵行政院函釋、逾越授權及違反待遇支給要點第7 點規定之違法。

４、準此，關於新北市政府於102 年2 月22日所修正之殯葬獎金支給要點第3 點規定之支給標準，雖均依照前開行政院90年8 月27日函所揭示同一原則而訂明：「提成獎金……支給標準：（一）本處實際從事殯葬業務人員：……2.技術人員每人每月最高支給提成獎金在新臺幣（以下同）三萬元範圍內，行政人員依技術人員支給標準百分之二十內支給。……（三）前二款之支給標準如附表，……。」（參外放卷第50頁）惟依上開規定所訂定之系爭支給標準表編號三工作項目中記載：「一、靈柩接運。二、業務督導人員。」，支給標準為：「每人每月最高不得逾一萬五千元，不敷分配時依比例降低。」支給對象為「處長、副處長、主任秘書及各單位主管」；編號四記載：「全天候殯儀館安全維護及停車場收費及交通維持……三、採購及工程履約監造管理……」，支給標準為：「每人每月最高不得逾一萬二千元，不敷分配時依比例降低。」支給對象為「一、實際從事殯儀館安全維護及停車場收費及交通維持之工作人員。……三、承辦採購及工程履約監造管理人員……」。該支給標準表之內容以各單位主管均認屬「業務督導人員」，並未區別該主管職司之督導範圍是否為技術人員或行政人員類別業務，至安全維護及交通維持人員暨採購監造人員亦難認屬實際從事殯葬業務之人，故除難認符合102 年殯葬獎金支給要點第3 點規定意旨外，亦逾越行政院90年8 月27日函所揭示之支給標準，揆諸前述說明，102 年殯葬獎金支給要點所附之支給標準表編號三、四部分，有違反殯葬獎金支給要點第3 點之規定及行政院90年8 月27日函所定標準之法律瑕疵，自不得予以適用。

５、被告主要權責涉及殯葬設施之設置、經營及管理，執掌內容有公立公墓、骨灰（骸）存放設施規劃設置、殯葬設施專區規劃與設置及墓政、殯儀之管理，並就所設殯儀館辦理殯儀、火化業務之執行，協助喪家處理殯儀事宜及倡行國民禮儀範例之葬禮儀式等事項（參見被告組織規程）。而由被告執掌範圍觀之，所謂殯葬業務固不僅限於遺體處理工作一項，惟仍應以實際處理者為諸如墓地、殯儀管理等殯葬業務，方可認屬於從事殯葬業務之技術人員，且擔任主管所職司督導之業務項目，亦應包括殯葬業務技術人員所從事者，方符合行政院90年8 月27日函所揭示支給標準中屬於技術人員得予核給之範圍。然查，原告於被告主張溢領殯葬獎金期間之職務分別為會計室、秘書室、人事室、政風室之單位主管或科員，而其等之職務說明書內容則詳如附件所示，核其工作內容尚不得與實際處理屍體之業務等同視之，顯見其等均非實際從事殯葬業務人員。是以，被告基於原告業務性質認定原告屬行政人員而非技術人員，僅得依行政人員之標準即系爭支給標準表編號六「每人每月最高不得逾六千元，不敷分配時依比例降低」所訂標準核給殯葬獎金，被告前依系爭支給標準表編號三「「每人每月最高不得逾一萬五千元，不敷分配時依比例降低」及編號四「每人每月最高不得逾一萬二千元，不敷分配時依比例降低」之支給標準而為系爭殯葬獎金核給處分，洵屬違法，因而就核付原告超過6 千元部分之殯葬獎金撤銷，且就原告溢領部分限期原告繳回，於法尚無不合。再者。又被告係基於系爭殯葬獎金核給處分違反行政院90年8 月27日函釋，因而撤銷系爭殯葬獎金核給處分，此與105 年11月25日修正之殯葬獎金支給要點無涉，亦未違反法律不溯及既往原則。從而，原告主張102 年殯葬獎金支給要點尚未經新北市政府或上級機關宣告逾越授權或無效，故原告依該殯葬獎金支給要點領取殯葬獎金，即屬合法，且被告所為之原處分違反法律不溯及既往原則云云，即非可採。

６、原告雖稱：行政院90年8 月27日函釋既為「彈性授權」，則新北市政府本於權責訂定之102 年殯葬獎金支給要點即未違反行政院90年8 月27日函釋，故該要點即得為原告信賴之基準，是原告自得依司法院釋字第525 號解釋主張本件有信賴保護原則之適用等語。惟查：

⑴按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」司法院釋字第525 號解釋理由書參照。由此可知，司法院釋字第525 號解釋係針對因行政法規之廢止或變更，致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，認應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，方符憲法保障人民權利之意旨，核與本件係因被告為執行行政院90年8 月27日函釋所訂系爭支給標準表有違該函釋內容，致被告原依殯葬業務「技術人員」資格核給原告殯葬獎金之系爭殯葬獎金核給處分有所違誤，因而以原處分撤銷之情形有別，先予敘明。

⑵次按行政程序法第117 條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第119 條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」第121 條第1 項規定：「第117 條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2 年內為之。」故行政機關以其作成之處分違法，除處分之撤銷對公益有重大危害，或對授予利益行政處分應保護受益人之信賴利益外，得於知有撤銷原因時起2 年內，將該違法行政處分撤銷之。又上開行政程序法第117 條但書第2 款規定，係有關違法授益行政處分之撤銷不得違反信賴保護原則之規定。蓋基於依法行政原則，違法之授益行政處分，原則上得由原處分機關依職權撤銷之，惟受益人如已信賴該授益處分，並基於該信賴已有安排生活或處理財產等表現行為，且其信賴利益大於撤銷所欲維護之公益，其信賴值得保護時，為避免人民遭受不可預計之負擔或損害，則該撤銷權之行使應有所限制，此即所謂之信賴保護原則。基此，在違法授益行政處分，於受益人之信賴無同法第119 條所列信賴不值得保護之情形，且受益人對該授益處分已有信賴及安排生活或處理財產等信賴表現行為存在，並授益人信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益時即不得撤銷；反之，如未符合上開信賴保護原則之要件，行政機關仍得撤銷之。

⑶經查，臺北市政府因殯葬獎金適用上之疑義曾函詢人事行政總處，人事行政總處乃以102 年7 月15日總處給字第1020038667號函釋略以：「……四、至案附審計部102 年4月16日審北市一字第1020000846號函提及，貴市殯葬管理處綜合企劃課、總務課、政風室、人事室及會計室主管及辦理採購、研考及水電維修人員等擔任行政工作人員，其獎金支領標準逾前開行政院90年8 月27日函所定行政人員支給標準一節，查現行殯葬獎金係緣自貴府所訂殯儀館員工技術提成獎金，原僅職司遺體處理（屍體接運、化妝、清潔等）之技術人員可支領，嗣考量行政人員長時間於特殊工作場所辦公之辛勞及恐懼，爰納入是項獎金支給範圍，並按技術人員標準2 成內比照支給是項獎金。復查『殯儀職務加給表』對於殯儀機關實際從事屍體處理之工作人員及行政人員月支標準亦有所區別。茲以實際從事屍體處理之殯葬工作人員及行政人員之工作性質及內容並不相同，相關給與亦有所差異，爰該處上開人員如非實際從事屍體處理之工作人員，而逕依技術人員支給標準支領是項獎金，恐不符是項獎金發給之立意，惟因涉事實認定，仍請貴府本於權責查明後確依前開行政院規定妥處。」有人事行政總處102 年7 月15日函1 份在卷可考（見本院卷一第195 至197 頁），堪認該函已明確表示僅「實際從事屍體處理之人員」屬技術人員，其餘人員則屬行政人員，不得按技術人員支給標準支領殯葬獎金，人事行政總處並請臺北市政府查明該府殯葬管理處之綜合企劃課、總務課、政風室、人事室、會計室「主管」、辦理「採購」、「研考」及「水電維修人員」等擔任行政工作人員之工作性質。嗣新北市審計處即於102 年11月4 日以審新北一字第1020001891號函知新北市政府，並陳明系爭支給標準表編號三支給對象部分規定，處長、副處長、主任秘書及各單位主管支給標準為每人每月最高不得逾1 萬5 千元，惟該等人員依行政院90年8 月27日函為非實際從事殯葬業務之行政人員，最高僅得於6 千元範圍內發給，且人事、政風等主管是否為實際從事殯葬業務之人員，不無疑義，請新北市政府查明適法妥處，並研修殯葬獎金支給要點，俾符合行政院90年8 月27日函釋（參本院卷二第388 至391 頁）。其後，新北市審計處復於102 年11月19日以審新北一字第1020001970號函復新北市政府，副本並通知新北市政府人事處，並表明：「……（二）復依行政院人事行政總處102 年6 月7 日總處給字第1020035363號函略以：行政院90年8 月27日台90人政給字第211044號函所稱：『專職實際從事殯葬業務人員』須全時實際從事殯葬業務人員，至部分時間或兼職人員尚不得支領，允請查明所屬領取殯葬提成獎金人員職務說明書及實際工作，是否全時實際從事殯葬業務合於上揭規定，……。」（參外放卷第57至58頁）新北市政府遂於102 年11月25日以北府主公預字第1023140448號函知新北市政府民政局，並請民政局查明支領獎金人員職務說明書及實際工作，是否全時符合實際從事殯葬業務以符規定等語（參外放卷第59頁）。嗣經新北市政府以103 年2 月18日北府主公預字第1030277157號函復新北市審計處後，新北市審計處仍以103 年2 月26日審新北一字第1030000886號函復新北市政府略以：「……查依行政院人事行政總處102 年7 月15日總處給字第1020038667號函示略以：……故如非實際從事屍體處理之工作人員，而逕依技術人員支給標準支領是項獎金，恐不符是項獎金發給之立意。惟貴府逕行擴大解釋渠等業務範圍擴及業務管理等殯葬業務，核與上開函示未合，請貴府除人事、會計、政風渠等行政人員外，並應確依規定通盤查明是否仍有非實際從事屍體處理之工作人員而依技術人員支給標準支領獎金情事，如辦理總務、研考等行政人員。……」等語，並副知新北市政府人事處（參外放卷第61至62頁）。之後，新北市審計處再以103 年6 月9 日審新北一字第1030002949號函復被告略以：「……查依行政院人事行政總處102 年7 月15日總處給字第1020038667號函釋略以：『……殯葬業務提成獎金原僅職司（屍體接運、化妝、清潔等）之技術人員可支領，嗣考量行政人員長時間於特殊工作場所辦公之辛勞與畏懼，爰納入是項獎金支給範圍。復查『殯儀職務加給表』對於殯儀機關實際從事屍體處理之工作人員及行政人員月支標準亦有所區別。』已就技術人員及行政人員明確釐清有所區別，惟貴處屢次規避未依上開函示積極作為及回應，仍多次引用行政院90年8 月27日台90人政給字第211044號函示原則，據以模糊技術人員及行政人員之區分，亦與全國軍公教員工待遇支給要點第7 點規定，各機關學校有關員工待遇、獎金等事項，非經專案報院核准，絕對不得於年度進行中自訂規定先行支給有悖。貴處所復理由及作為均有未當，相關人員有無疏怠責任，請依法查明妥處過處；……」（參外放卷第67至68頁）。末以，人事行政總處復於103 年9 月19日以總處給字第10300046976 號函復臺北市政府略以：「……基於殯葬業務提成獎金就技術人員與行政人員之認定範疇宜與殯葬職務加給為一致性，以避免援比不平，爰本案仍請依本總處102 年7 月15日總處給字第1020038667號函規定，以非實際從事屍體處理之工作人員，尚不得依技術人員支給標準支領殯葬業務提成獎金，並由貴府就其實際工作內容本權責認定。」並副知高雄市政府及新北市政府（參本院卷二第397 至398 頁）。原告既分別任職於被告人事室、會計室、政風室及秘書室，就此與全體被告員工利害攸關之事項，當知之甚稔，則原告遲至103 年9 月19日縱使未明知系爭殯葬獎金核給處分違法，惟自被告收受新北市審計處103 年6 月9 日審新北一字第1030002949號函或新北市政府收受人事行政總處103 年9 月19日總處給字第10300046976 號函後，就系爭殯葬獎金核給處分明顯違反行政院90年8 月27日函釋之情形，已難謂非因重大過失而不知，依行政程序法第119 條第3 款規定，原告主張此後之信賴利益仍值得保護（103 年9 月19日前之殯葬獎金核給處分已逾行政程序法第121 條第1 項規定之2 年除斥期間，詳如後述）已難謂可採，再衡酌系爭殯葬獎金發放之目的及受領人之公平性，貫徹依法行政原則及政府財政等公益，本件亦難認有信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益情事。

⑷況按信賴保護之構成，須具備信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護等要件，其中信賴表現於提供金錢給付之情形，係指受益人因該金錢之給付而耗用之，或作成不能回復或難於回復之財產處置，其間並有因果關係者而言，若僅消極受領給付，而非積極為上開行為者，即難認有信賴表現，自無信賴保護原則之適用。本件原告固有提出照片及單據，主張其等所受領之殯葬獎金，業已支出殆盡等語。惟查，被告所給付之殯葬獎金係屬金錢而為單純之現存利益，非屬信賴利益，且原告復未指出及舉證其等因被告發給系爭殯葬獎金，而有如何之耗用行為，或作成不能回復或難於回復之財產處置，自無信賴表現。至原告所提出之照片及單據，僅係原告將現存利益予以消費或處分，難認係信賴表現之行為。從而，原告主張依司法院釋字第525 號解釋，本件有信賴保護原則之適用等語，即非可採。

７、原告固又稱：其等之工作內容無可迴避與存放之骨灰（骸）、大體接觸，且工作場所亦與禮廳、靈堂比鄰，故均無法以一般行政機關之相當單位比擬衡量其業務內容，故其等自得依系爭支給標準表列為技術人員，並依法領取該標準表所規定之獎金等語。但查，依附件所示原告之工作內容，尚難與實際從事殯葬業務之技術人員業務等同視之。至原告雖主張執行職務時，有可能面對遺體、相關殯儀設施云云，然此即係行政院90年8 月27日函就行政人員亦准予核給相當技術人員標準之2 成殯葬獎金之緣由。因此，被告基於原告業務性質認定原告屬行政人員，而非技術人員，僅得依行政人員之標準核給殯葬獎金，自與行政院90年8 月27日函釋之規範相符。原告雖另主張被告所屬墓政管理課、殯葬管理課、綜合企劃課之人員，與原告之工作項目並無明顯不同，而冥物焚化爐維護技術員、服務中心櫃檯人員、貢飯人員等，甚或處長、副處長、綜合企劃課課長之業務，亦均非實際從事屍體處理之職務，且原告工作接觸大體及出入殯儀館、火化場、公墓、納骨塔之機率未較其他主管少，則何以上開人員均得領取技術人員之殯葬獎金，原告卻不得領取，有違平等原則等情。然而，基於技術人員與行政人員工作本有差別之正當理由，給予不同比例獎金核給之差別待遇，並無違反平等原則，業如前述。至原告質疑處長、副處長及其他科室主管或科員是否有實際從事屍體處理之工作，而得按技術人員之標準領取殯葬獎金一節，核屬該等人員按技術人員領取殯葬獎金有無違誤之問題，尚不能以此遽認原告亦得依該標準領取殯葬獎金。

８、原告吳家錫復稱：原處分有違行政程序法第32條、第102條之規定云云。然查：

⑴按行政程序法第32條第1 款規定：「公務員在行政程序中，有下列各款情形之一者，應自行迴避︰一、本人或其配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內之姻親或曾有此關係者為事件之當事人時。」本件原告吳家錫雖主張原處分之承辦人為原告張志強，而原告張志強亦為系爭支給標準表編號三之支給對象，依行政程序法第32條第1 款之規定，原告張志強應自行迴避等語。惟查，原告吳家錫係就附件編號11之處分提起行政訴訟，該處分之承辦人固為原告張志強，但原告吳家錫與原告張志強間既無行政程序法第32條第1 款所規定之情形存在，則附件編號11之處分自無原告吳家錫所指稱之瑕疵存在。

⑵本件原告主張被告為原處分時並未給予原告陳述意見之機會，有違行政程序法第102 條規定云云。然按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」行政程序法第102 條固有明文。但行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，亦為行政程序法第103 條第5 款所明定。則依此規定，僅須行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認已足。本件關於原告是否屬實際從事殯葬業務人員，新北市審計處與新北市政府及被告就此爭議自102 年11月起即持續公文往返，各持己見，原告既分別任職於被告人事室、會計室、政風室及秘書室，且其中部分原告甚至為前開單位之主管，就此與全體被告員工利害攸關之事項自當知悉，則原告自可透過內部之會議表示意見。況且，內政部於104 年4 月21日召開協商會議後，人事行政總處以104 年7 月24日函釋略以：「……支領是項獎金之技術人員仍應以『實際從事屍體處理之工作人員』為限，並以工作人員職務說明書所載工作項目及實際工作內容等覈實認定，如其工作項目及實際工作內容純屬殯葬業務之規劃、案件之簽辦及設施維護等無實際從事屍體處理之情形，尚不宜認定為技術人員。」準此，原告既非實際從事屍體處理之工作人員，尚不得認定為技術人員，此乃客觀上明白足以確認之事實，依行政程序法第103條第5 款規定，被告未給予原告陳述意見之機會，難認有何違法之處。是以，原告吳家錫前揭主張，即非可採。

（三）被告以原處分撤銷系爭殯葬獎金核給處分有無逾越行政程序法第121 條第1 項規定之2 年除斥期間？

１、按行政程序法第121 條第1 項規定：「第117 條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2 年內為之。」又行政程序法第121 條第1 項規定，法文明示「知」為撤銷權除斥期間之起算點，在授益行政處分之撤銷，且其撤銷純係因法律適用之瑕疵時，尚非僅以原處分機關或其上級機關可得知悉違法原因時，為除斥期間之起算時點，仍應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2 年之除斥期間。又是否確實知曉有撤銷原因者，乃事實問題，自應具體審認，有最高行政法院102 年度2 月份第2 次庭長法官聯席會議決議可資參照。

２、經查，如前所述，新北市審計處自102 年11月4 日起即陸續發函告知新北市政府，被告依系爭支給標準表所為之系爭殯葬獎金核給處分有違行政院90年8 月27日函釋，且於103 年6 月9 日又以審新北一字第1030002949號函復被告上揭情形，並明示「行政院人事行政總處102 年7 月15日總處給字第1020038667號函釋……已就技術人員及行政人員明確釐清有所區別，惟貴處屢次規避未依上開函示積極作為及回應，仍多次引用行政院90年8 月27日台90人政給字第211044號函示原則，據以模糊技術人員及行政人員之區分，……。」且人事行政總處復於103 年9 月19日以總處給字第10300046976 號函副知新北市政府，殯葬獎金之核給仍應依該處102 年7 月15日函，倘非實際從事屍體處理之工作人員，即不得依技術人員支給標準支領殯葬獎金。是以，堪認被告至遲於人事行政總處於103 年9 月19日以總處給字第10300046976 號函副知新北市政府時（新北市政府於同日以電子公文交換收受，參本院卷二第398 頁），即已知悉系爭殯葬獎金核給處分確已違反行政院90年8 月27日函釋所揭示之支給原則。準此，被告依行政程序法第117 條規定，撤銷前揭違法之系爭殯葬獎金核給處分，其除斥期間即應自103 年9 月19日起算。

３、被告嗣後雖仍就前揭爭議函請內政部研議，嗣內政部並於104 年4 月21日召開研商會議，惟細譯該次研商會議紀錄（參本院卷一第199 至206 頁），可知各地方政府除就各自如何決定殯葬獎金支給對象之區別標準或並無訂定殯葬獎金支給要點而據以核發等現況有所說明外，人事行政總處亦有說明關於行政院90年8 月27日函、100 年11月4 日函所定殯葬獎金支給事宜有無整併或修正，建議由殯葬業務之中央主管機關即內政部徵詢各地方政府意見後擬具修正建議，屆時該處將配合研處，並未對行政院90年8 月27日函、100 年11月4 日函所揭示之支給原則提出適用上之疑義。而該次研商會議之決議為：「一、行政院90年8 月27日函頒殯葬業務提成獎金支給原則，所稱技術人員或行政人員由各機關依渠等業務職掌及實際工作內容本權責認定，與屬行政職系或技術職系無涉，並得依接觸大體、骨灰（骸）程度及頻率等因素，予以分級規範。二、各地方政府如對行政院90年8 月27日函及100 年11月4 日函有任何修正建議，請會後送交本部彙整，本部將據以擬具相關修正方案後，送人事總處參處。三、為激勵於殯葬管理處、館、所、火葬場實際從事殯葬業務及於其他殯葬設施場所專職實際從事殯葬業務人員之士氣，並獎勵殯葬業務同仁之辛勞，如相關規費收入得以支應，建請各地方政府優先訂定殯葬業務提成獎金支給規定，俾發給殯葬業務提成獎金。」由上開決議可知，屬於殯葬業務主管機關之內政部雖同意行政院90年8 月27日函及100 年11月4 日函所揭示是否為技術人員，係視業務職掌及實際工作內容認定，關於接觸大體、骨灰（骸）程度及頻率等因素則屬分級支給之衡量因素，至於包含新北市政府在內之各地方政府對該支給標準有修正建議，嗣後可提交內政部送人事行政總處研處，然實無從因此而遽認被告在此研商會議前，對於系爭殯葬獎金核給處分是否違反行政院90年8 月27日函釋一事仍存疑義，被告後續提請內政部研議等措施，均屬針對現行有效之行政院90年8 月27日函及100 年11月4 日函支給標準有無修正可能之處置。換言之，此為被告在明知違法後，因認所違反之支給標準或有研議修正而變更現狀為合法之可能，方圖透過內政部會商人事行政總處予以修正，此要屬該支給標準後續應如何修正方能妥適因應實務需求之問題，仍難執此謂人事行政總處於103 年9 月19日以總處給字第10300046976 號函副知新北市政府，殯葬獎金之核給仍應依該處102 年7 月15日函，倘非實際從事屍體處理之工作人員，即不得依技術人員支給標準支領殯葬獎金等情，尚不足令被告知悉系爭殯葬獎金核給處分業已違反行政院90年8 月27日函釋。從而，被告抗辯其係收受人事行政總處104 年7 月24日函後，始知悉系爭殯葬獎金核給處分為違法云云，並無足採。

４、另查，102 年殯葬獎金支給要點第4 點第1 項規定：「提成獎金按月發給；到職或離職當月，依實際在職日比例核發。」另於第5 點第1 項就領取殯葬獎金之員工，如有曠職、請假、因案停職、留職停薪或受考績（懲戒）處分等情形，乃規定按該條項各款情形扣發殯葬獎金，足見被告所核給之殯葬獎金係按月計算核發，此觀被告提出之薪資清冊即明（參本院卷三第78至189 頁）。而被告亦自承系爭殯葬獎金係按月計算核發，自102 年7 月25日起至同年11月止的獎金，是與次月之薪資於次月1 日一起核發，自102 年12月起至今均於次月15日入帳，每次核發均為一次行政處分等語（參本院卷三第76頁）。是以，系爭殯葬獎金倘有違法支給情事，應逐月分別認定構成撤銷理由之情形，作為行使撤銷權期間之起算時點。而被告至遲於103年9 月19日即已知悉系爭殯葬獎金核給處分有違法情事，則被告依行政程序法第117 條規定，行使撤銷權，其除斥期間應自其知悉之日即103 年9 月19日起算2 年，而被告係於105 年11月8 日作成原處分，原告並分別於同年月8日或9 日或10日收受，準此：

⑴自102 年7 月15日起至103 年9 月18日止（被告知悉違法前）被告按月所為之殯葬獎金核給處分，應自翌日即103年9 月19日起算，迄被告作成原處分即105 年11月8 日時，業因除斥期間屆滿而不得撤銷，原處分撤銷此期間之系爭殯葬獎金核給處分，於法有違，應予撤銷，則被告基於系爭殯葬獎金核給處分業經撤銷，依行政程序法第127 條規定所為命原告返還103 年9 月18日前溢領殯葬獎金之處分，自亦失所依據，同屬違法而應予撤銷。

⑵自103 年9 月19日後已知違法卻仍按月核給之部分，則自按各該月15日核給處分作成時起算2 年除斥期間，以被告作成之原處分於105 年11月8 日或9 日或10日送達原告之時間（詳附件所示）回推逾2 年者，亦即自103 年9 月19日起，迄103 年11月8 日或9 日或10日止，被告按月核給之各該系爭殯葬獎金核給處分，同因除斥期間屆滿而不得撤銷，原處分撤銷此期間之核給處分，於法即屬有違，原告訴請撤銷，亦屬有據。而被告依行政程序法第127 條規定所為命原告繳回溢領殯葬獎金之處分，同亦失所依據而違法，原告訴請撤銷，亦應准許之【已逾除斥期間而不得撤銷及限期原告繳回之金額均詳如附表所示，以原告王麗品為例，其自103 年2 月7 日起至104 年8 月31日止擔任被告會計室主任期間共溢領殯葬獎金16萬9,072 元，其中自103 年2 月7 日起至103 年9 月30日止溢領之殯葬獎金已逾除斥期間，自103 年10月1 日起至104 年8 月31日止溢領之殯葬獎金則未逾除斥期間，未逾除斥期間之月數為11個月，每月逾領9,000 元，故原告王麗品仍溢領9 萬9,000 元，則已逾除斥期間而不得撤銷之溢領金額為70,072元（169,072 －99,000＝70,072）】。

（四）綜上，被告雖以原處分撤銷如附件所示溢領期間之系爭殯葬獎金核給處分，惟因原處分撤銷其中如附表所示之系爭殯葬獎金核給處分，業已超過2 年之除斥期間，故原處分予以撤銷，及命原告返還該等月份所溢領之系爭殯葬獎金，自有未當。訴願決定予以維持，於法亦有未合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分有關此部分之系爭殯葬獎金核給處分，洵有理由，應予准許。至於原處分撤銷前揭已逾除斥期間外之殯葬獎金核給處分，於法即無不合。復審決定遞予維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷此部分之訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

（五）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。

六、結論：原處分及復審決定部分洵有違誤，故原告之訴為一部有理由，一部無理由。

臺北高等行政法院第六庭