臺北高等行政法院判決

107年11月22日辯論終結

原告

新海瓦斯股份有限公司工會

代表人

董家鈺

訴訟代理人

劉冠廷 律師

複代理人

楊貴智 律師

被告

勞動部

代表人

許銘春

訴訟代理人

林俊宏 律師

訴訟代理人

林煥程 律師

訴訟代理人

吳篤維 律師

參加人

新海瓦斯股份有限公司

代表人

謝榮富

訴訟代理人

陳金泉 律師

李瑞敏　律師

黃胤欣　律師

上列當事人間不當勞動行為爭議事件，原告不服勞動部中華民國106年5月16日105年勞裁字第50號不當勞動行為裁決決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：被告機關代表人原為林美珠，嗣於訴訟進行中變更為許銘春，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：參加人以民國105年5月17日經理會議決議，將於5月底公布績效考核辦法，原告乃於民國105年5月30日以新瓦產工字第105029號函，請求參加人就績效考核方式進行團體協商。參加人於收受原告函文後，於105年6月13日以新瓦管字第1050520207號函覆同意；參加人再於105年7月7日以新瓦管字第1050520256號函檢送考核事項團體協約草案，並指派三位協商代表，建議協商日期安排七月中旬。原告於105年7月14日以新瓦產工字第105038號函覆：「為順利進行考核事項之團體協商，敬請參加人提供職務說明書及考核標準」等語；參加人於105年7月21日以新瓦管字第1050520274號函覆說明第二點稱：「本公司並無制式、統一針對個別職務之說明書，為此無法提供」等語，未提供上開資料。此後，參加人未再與原告進行協商，而於105年12月9日以新瓦管字第1050520435號公告公司考核作業要點，原告乃向被告提起不當勞動行為之裁決申請，聲請裁決之事項為：「一、確認相對人(即參加人)於團體協約協商期間，片面決定於民國105年12月9日以新瓦管字第1050520435號通告公告相對人考核作業要點，構成違反團體協約法第6條第1項與工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為。二、確認相對人於105年12月9日以新瓦管字第1050520435號通告公告相對人考核作業要點前，仍拒絕提供關於『職務說明書』及『考核標準』之協商必要資料，構成違反團體協約法第6條第1項暨第6條第2項第3款不誠信協商之不當勞動行為。三、相對人應於本裁決作成後二十日內就績效考核方式續與申請人工會進行團體協約協商。四、相對人應於本裁決作成後三十日內提供申請人『職務說明書』及『考核標準』資料。五、相對人於協商期間應暫停實施105年12月9日以新瓦管字第1050520435號通告公告相對人考核作業要點。」，嗣經被告作成105年勞裁字第50號裁決決定(下稱原裁決決定)，主文：「一、確認相對人（即參加人)於團體協約期間，片面於民國105年12月9日以新瓦管字第1050520435號通告公告相對人考核作業要點，構成違反團體協約法第6條第1項之不當勞動行為。二、相對人應於本裁決送達日起三十日內就績效考核方式與申請人續行團體協約協商。三、申請人其餘請求駁回。」原告對該裁決對其不利之部分不服，遂向本院提起行政訴訟。

三、原告主張略以：

(一)原告於申請原裁決時，於申請理由書已明確主張「相對人（即訴外人）無視與申請人（即原告）團體協約協商期間，片面通告公司考核作業要點，亦對申請人行使團體協商權造成妨礙，亦應構成工會法第35條第1項第5款不當勞動行為。」，可謂已提出完備理由，被告本應依職權調查證據，於原裁決期間所召開之兩次調查會議以及詢問會議竟然完全未予調查，更漏未行使闡明權，令原告就聲明或陳述有不明暸或不完足者敘明或補充之，反逕以原告未敘明具體理由為由駁回原告申請，故原裁決係違法。

(二)兩造團體協約協商之目的即在於針對「差異化年度獎金」績效考核辦法所涉及之勞動條件進行討論，釐清參加人所持考核標準之具體內容，釐清各項職務之考評判斷標準，當係是次團體協約協商主要目標，故「職務說明書及考核標準」乃該次團體協商之必要資料，欠缺該些資料勢必導致團體協商不可能或難以進行，參加人不予提供，應視為無正當理由不進行協商。參加人稱無法提供職務說明書與考核標準並不實在，即使參加人當下並無「職務說明書及考核標準」，然並非難以彙整，亦可表明何時完成制定並提供給原告參考，參加人顯然並未誠實應對原告就必要資料之請求。

(三)欠缺「職務說明書及考核標準」，原告無能力提出對案；原裁決認為參加人不須提出之見解，違背經驗法則，並將參加人提供完全無關之「工作規則與空白考績表」與原告請求之「職務說明書及考核標準」兩者混為一談，其認事用法有違誤。「職務說明書」以及「考核標準」係原告與參加人進行協商必要資料，自得命被告為命參加人提供前開資料之適法處分。

(四)被告既認定參加人行為構成不誠信協商，卻允許參加人實施新考核辦法，不啻於鼓勵參加人未來繼續從事不誠信協商之行為，除違反勞資爭議處理法樹立之保護勞工宗旨、不利於協約自治原則外，亦有悖於論理法則與經驗法則，實有違反強行法規與公認價值標準。被告之處分任由違法之結果繼續生效，顯然明顯違反救濟命令之立法目的，完全悖於形塑應有的公平的集體勞資關係的法規要求，顯係違法之裁量處分等語。並聲明求為判決：1.原裁決不利於原告部分撤銷。2.被告應作成確認參加人於協商期間，片面決定於民國105年12月9日以新瓦管字第1050520435號通告公告相對人考核作業要點，構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為之處分。3.被告應作成命參加人於協商期間暫停實施105年12月9日以新瓦管字第1050520435號通告公告考核作業要點之處分。4.被告應作成確認參加人於民國105年12月9日以新瓦管字第1050520435號通告公告考核作業要點前，仍拒絕提供關於「職務說明書」及「考核標準」之協商必要資料，構成違反團體協約法第6條第1項暨第6條第2項第3款不誠信協商之不當勞動行為之處分。5.被告應作成命參加人於判決後30日內提供原告「職務說明書」、「考核標準」資料之處分。

四、被告抗辯略以：

(一)原告始終未具體說明參加人究有何違背工會法第35條第1項第5款之處，全然未盡協力義務及任何舉證責任，被告自無從開啟職權調查程序，況本件被告於裁決審理過程中，業已就參加人有何違背工會法第35條第1項第5款之情，給予原告諸多補充陳述、主張之機會，被告無違背行政程序法第36條規定情事。

(二)參加人雖未提供職務說明書、考核標準，原告仍得循空白考績表及工作規則，提出相對應協商方案，實無造成團體協商之資訊落差至明，原裁決決定認定原告主張上述資料為協商必要資料並無理由，實屬有據。原裁決決定依循過往作成裁決之基準，就新海公司未能提供職務說明、考核紀錄之行為，詳加說明何以未違團體協約法規定，原裁決決定洵無原告所稱違背行政自我拘束原則之情。

(三)被告審酌參加人亦有其人事管理之必要性，且雙方尚得進行協商等情，為使勞資關係衡平，故就原告所申請救濟命令範圍，為一部准許、一部駁回，實已達成勞資雙方摸索達成合意可能性之目的，原裁決決定以原告與參加人依救濟命令續行協商後，仍得就考核作業要點如何實施加以協調為由，而不予准予原告該部分救濟命令之申請，除調和集體勞資關係外，亦避免過度影響私法自治之範疇；此實係勞資爭議處理法所授予被告裁決委員會之裁量權內，斷無任何違反強行法規或一般公認價值標準之情。

(四)本件之職務說明書，並無制式、統一之格式，僅具基本填載內容，再由各單位主官就個別成員為填寫，無從於公司全體均一體適用，尚難謂此係協商必要資料；縱為相同部門、單位及職稱之課員，均無法以統一、制式之職務說明書以囊括一言以蔽之，原裁決決定認定職務說明書非協商之必要資料，並無錯誤；反更可證明各部門員工之職務內容各有不同，自應留待勞資雙方戮力協商討論，而非逕由公權力強加干預，遽而命參加人提出制式、統一之職務說明書或已然存在之工作規則，故救濟命令部分，已權衡各項因素，實屬妥適等語。並聲明求為判決：駁回原告之訴。

五、參加人陳述略以：

(一)工會法第35條第1項第5款（支配介入之不當勞動行為）及團體協約法第6條規定為各自獨立存在類型，有其各自法定構成要件，並非任何不當勞動行為成立，均會構成工會法第35條第1項第5款規定。

(二)參加人並無制式、統一之職務說明書，為此無法提供，況職務說明書非績效考核協商必要資料，且每位員工之工作內容迥異，且此乃係「個別員工」與參加人公司間涉及個人隱私之工作內容約定，如何成為工會協商之標的？原告工會要求提供顯無理由、原裁決之判斷並無違誤。況且關於協商必要資料之提出，必須係未提出將使團體協商不可能或難以進行，始足當之，縱使參加人未提出職務說明書，參加人與原告就團體協商內容已有許多不同，無論係就考核辦法制定目的、考核目的、考核對象、考核進行程序、有權考核之人等均不相同，而可為實質之討論。

(三)參加人於105年7月21日函即已說明，關於考核標準係依照工作規則考績表所列各項目辦理，故原告已有相關資料，原裁決決定認定參加人公司無須再提出，並無認事用法違誤可言。既然考核標準係於工作規則附件內早已存在，原告工會可以就現行考核標準項目，認為應增加、修正、刪除部分者提出討論，甚至亦得提出其認為合適的考核標準，絕無不能進行協商之情，原告堅持職務說明書及考核標準為協商必要資料，且要求參加人提出方欲進行協商一節，並非有理。

(四)參加人於通告公告考核作業要點前，早已依員工年度考績評核結果實施差異化之獎金多年，且原告幹部甚至曾因不服100年度、103年度差異化獎金之發放而向勞動部申請裁決。足見原告工會稱參加人公司105年12月9日公告考核作業要點，打破固定發放獎金之慣例、改為差異化獎金云云，顯與事實不符，原告起訴主張均無理由等語。並聲明求為判決：駁回原告之訴。

六、本院判斷：

(一)按「（第1項）勞工因工會法第三十五條第二項規定所生爭議，得向中央主管機關申請裁決。（第2項）前項裁決之申請，應自知悉有違反工會法第三十五條第二項規定之事由或事實發生之次日起九十日內為之。」、「（第1項）中央主管機關為辦理裁決事件，應組成不當勞動行為裁決委員會。（第2項）裁決委員會置裁決委員七人至十五人，由中央主管機關遴聘熟悉勞工法令、勞資關係事務之專業人士任之，……」、「（第2項）裁決委員會應指派委員一人至三人，依職權調查事實及必要之證據，並應於指派後二十日內作成調查報告，必要時得延長二十日。（第3項）裁決委員調查或裁決委員會開會時，應通知當事人、相關人員或事業單位以言詞或書面提出說明；裁決委員為調查之必要，得經主管機關同意，進入相關事業單位訪查。」、「（第1項）裁決委員會應有三分之二以上委員出席，並經出席委員二分之一以上同意，始得作成裁決決定；作成裁決決定前，應由當事人以言詞陳述意見。」、「（第1項）基於工會法第三十五條第一項及團體協約法第六條第一項規定所為之裁決申請，其程序準用第三十九條、第四十條、第四十一條第一項、第四十三條至第四十七條規定。（第2項）前項處分並得令當事人為一定之行為或不行為。……（第4項）對於第一項及第二項之處分不服者，得於決定書送達之次日起二個月內提起行政訴訟。」分別為勞資爭議處理法第39條、第43條第1項、第2項、第44條第2項、第3項、第46條第1項、第51條第1項、第2項、第4項所規定。依此規定，勞動部所組成之不當勞動行為裁決委員會，其委員係來自被告以外之熟悉勞工法令或勞資關係事務之專業人士，渠等職權之行使亦不受被告之指揮，而具有獨立地位，為獨立專家委員會，作成之裁決決定具備合議特質並具專業性，有一定之法律上效力，基於該裁決委員會裁決決定之不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，應認其裁決決定有判斷餘地，除其判斷係出於錯誤之事實認定、不完全之資訊、與事物無關之考量、法律概念涉及事實關係之涵攝有明顯錯誤、對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸上位規範、違反一般公認價值判斷標準、法定正當程序或其他違法情事外，法院為審查時，應予尊重（最高行政法院102年度判字第748號判決意旨參照）。

(二)又所謂誠實協商義務，係指在團體協商過程中，雇主不僅是聽取工會之要求或主張，而且必須對於工會之要求或主張做出具體性或積極性之回應，必要時尚負有提示其根據或必要資料之義務。團體協約法第6條第1項明定：「勞資雙方應本誠實信用原則，進行團體協約之協商；對於他方所提團體協約之協商，無正當理由者，不得拒絕。」且於同條第2項例示三種違反誠信協商義務之情形「（第1款）對於他方提出合理適當之協商內容、時間、地點及進行方式，拒絕進行協商。（第2款）二、未於六十日內針對協商書面通知提出對應方案，並進行協商。（第3款）三、拒絕提供進行協商所必要之資料。」。

(三)工會法第35條第1項第5款規定：「雇主或代表雇主行使管理權之人，不得有下列行為：……五、不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動。」工會法第35條立法目的在於保障勞工之團結權，及保護團體協商功能之發揮，故此款構成要件有：支配介入主體為雇主、支配介入之意思、以及不以實害發生結果為要件；同時援引日本法制之支配介入，只要係雇主對會員的不利益或使工會弱化的原因、手段，該等行為本身就是在此所要禁止的對象；至於主觀構成要件部分，依最高行政法院102年度判字第563號判決意旨，只要證明雇主支配介入行為之存在，即可直接認定為不當勞動行為，不需再個別證明雇主是否有積極的意思。

(四)經查，原告於105年5月30日以新瓦產工字第105029號函(見本院卷一第311頁)，請求參加人就績效考核方式進行團體協商；參加人於收受該函文後，於105年6月13日以新瓦管字第1050520207號函覆同意（見本院卷一第312頁)；參加人再於105年7月7日以新瓦管字第0000000000函(見本院卷一第313頁)檢送考核事項團體協約草案，並指派三位協商代表，建議協商日期安排七月中旬；原告於105年7月14日以新瓦產工字第105038號函覆：「為順利進行考核事項之團體協商，敬請參加人提供職務說明書及考核標準」等語（見本院卷一第316頁)；參加人於105年7月21日以新瓦管字第1050520274號函覆（見本院卷一第317頁)略以：「……至若貴會前函提及本公司提供職務說明書、考核標準一事，查本公司並無制式、統一針對個別職務之說明書，為此無法提供；又現行考核標準乃係依據工作規則與考績表所各列項目，貴會理應已有空白考績表與本公司工作規則等資料，以故不再重複提供。其餘需討論事項亦得於雙方協商時面晤進行，而免函文往來耗費不必要時間或有不必要誤會。」等語，而未提供原告上開資料；此後，原告未再與參加人進行協商，參加人於105年12月9日以新瓦管字第1050520435號通告(見處分卷第45頁)公告系爭考核作業要點等情，均為兩造、參加人所不爭執，堪認為真實。

(五)原告主張，其於申請原裁決時，於申請理由書已明確主張參加人無視與原告團體協約協商期間，片面通告公司考核作業要點，對原告行使團體協商權造成妨礙，亦應構成工會法第35條第1項第5款不當勞動行為，該理由已足認定原告業已於原裁決主張行使團體協商權係工會活動，參加人無視原告之行為顯以不當、妨礙及限制原告之工會活動，可謂原告已提出完備之理由，且被告本應以職權調查證據，於原裁決期間所召開之兩次調查會議以及詢問會議竟然完全未予調查，更漏未行使闡明權，令原告就聲明或陳述有不明暸或不完足者敘明或補充之，反逕以原告未敘明具體理由為由駁回原告之訴，有違反行政程序法第36條亦達反正當法律程序原則所要求之闡明義務，故原裁決違法云云。惟查，本件原裁決認定參加人於105年12月9日以新瓦管字第1050520435號通告(見處分卷第45頁)公告系爭考核作業要點，尚不構成工會法第35條第1項第5款不當勞動行為，觀其裁決之理由為：「參加人於105年12月9日片面公告考核作業要點之行為，究竟如何妨礙影響申請人之組織運作？未見申請人具體說明，此項請求尚未可採。」(原裁決第19頁)。又查，原告僅於105年12月21日之裁決申請書以「伍、相對人無視與申請人團體協約協商期間，片面通告公司考核作業要點，亦對申請人行使團體協商權造成妨礙，亦應構成工會法第35條第1項第5款不當勞動行為」等寥寥數語為其申請理由，此外並無其他論述。再查，被告於調查會議時，曾向原告確認申請裁決之事實、原因，惟原告僅答稱「詳如裁決申請書所載。」等語（見處分卷第75頁之調查會議紀錄)；由於被告係立於原告、參加人間之中立角色，其調查職責應僅在於闡明原告據以申請之事實與申請裁決之事項，至於原告申請裁決所持之理由，被告並無為其補充之責，以使公正立場不失偏頗，或避免遭受懷疑，故此裁決過程與一般作成侵益、授益處分者應有不同，故闡明責任之界線，僅在明確原告表達之意思，不包括促使原告提出委員會認為滿意的理由，故應難認為被告裁決委員會須積極促使原告再補充申請理由，況原告申請裁決之請求事項，無不明確之處，原告申請裁決所持之理由如何，應由原告自行論述，被告無違反闡明責任。原裁決決定因此認參加人所為不構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為，揆諸前揭事證及說明，核屬有據，並無不合。尚無原告所稱未對其有利、不利事項一律注意及未盡闡明等違法；原告上開主張，並非可採。

(六)原告又主張「職務說明書及考核標準」乃此次團體協商之必要資料，欠缺該些資料勢必導致團體協商不可能或難以進行，參加人並未誠實應對原告請求必要資料之請求，顯違反團體協約法第6條誠信協商義務之規定等語。此部分原裁決理由略係以：「職務說明書及考核標準均記載於參加人所提出之團體協約草案第3條，解釋上本屬協商對象事項。」、「參加人105年7月7日檢送資方團體協約草案與原告時，同時請原告就協商議題提出具體方案或對案，以利協商之進行，可見參加人並未拒絕針對職務說明書及考核標準與原告進行團體協商」、「何況，參加人105年7月21日回覆原告：『至若貴會前函提及本公司提供職務說明書、考核標準一事，查本公司並無制式、統一針對個別職務之說明書，為此無法提供；又現行考核標準乃係依據工作規則與考績表所各列項目，貴會理應已有空白考績表與本公司工作規則等資料，以故不再重複提供。其餘需討論事項亦得於雙方協商時面晤進行，而免函文往來耗費不必要時間或有不必要誤會』，堪可佐證參加人至105年7月21日止並無拒絕團體協商之意。」（原裁決第20頁)；原裁決係審酌參加人未拒絕提供資料、未為阻礙或影響協商進行，非屬違背誠信協商義務，且原告亦非不能因此提出協商之對案，亦無延滯協商程序進行，即本件職務說明書及考核標準，尚難謂協商必要資料，而論斷參加人未違團體協約法第6條第1項暨第6條第2項第3款之規定。經查，參加人於本院陳稱：「(請問參加人，依照原先考核作業要點草案的規畫，各單位依職掌業務訂定『職務說明書』及『考核標準』，各單位何時訂定？如何訂定？內容大致為何？與考核作業有何關聯性？）是在訂立草案的將來由各單位去訂立，沒有統一的時間，內容為何也是由各單位自己去決定，公司沒有要求一定要有如何的內容，目的是明確化，把打考績的方向讓員工先知道。」、「（本案所涉之『新』考核要點，與原先的『舊』考核要點，不同之處何在？)本案裁決書前沒有所謂的『舊』考核要點，本件公司推動考核要點只是希望將考核的標準明確化而已。」等語（見本院卷三第93頁)，可見參加人訂定職務說明書及考核標準，僅為規劃的方向與構想，於協商當時尚未存在，乃擬於將來由各單位依其分工事務不同各自訂定，亦足徵協商當時，參加人確無該資料可資提供。且衡情，縱然參加人未提供職務說明書、考核標準，原告非不能循既有之空白考績表及工作規則，依自己的理想構思，提出相對應之協商方案。再者，在本件考核作業要點實施前，公司內或有部分單位有既存之職務說明書及考核標準，然此部分單位之縱偶有之，既不拘束其他單位，於新制後為因應考績評定之明確化要求，亦恐同樣面臨檢討，則部分既存之職務說明書及考核標準，於新制之協商討論中相形即非關鍵或至關重要，參加人亦否認其存在，原告憑臆測認其存在，復牽強附會而謂參加人如不提出各單位既有的職務說明書及考核標準，則無法進行協商，應無足取；況於參加人於105年7月21日回函予原告無制式、統一針對個別職務之說明書，尚無法提供後，原告均未再向參加人去函磋商，詢問是否有各單位既存的職務說明書及考核標準則可資提供，始於本件訴訟中方主張參加人應提出此舊有、既有資料供協商，否則即證明參加人未履行誠信協商義務云云，核無足取。職務說明書及考核標準既擬由各單位依其分工事務不同各自訂定，原裁決未作成命參加人應於裁決決定作成後三十日內提供原告職務說明書及考核標準資料之救濟命令，而駁回原告此部分之申請，亦難謂違法。綜上，原裁決已表明此部分認定之理由，復無違反證據法則、經驗法則或論理法則之情事。原告主張原裁決有理由不備、違背經驗法則，亦未調查證據，並非有據。另原告聲請本院調查參加人106年以前各單位工作考核或績效考核面談表，及傳訊證人吳耀章，無非欲證明當時確有舊的考核標準存在，然此部分無論調查結果，均不影響本院之上開認定，故本院不予調查，附此敘明。

(七)末查，原告復主張，被告既認定參加人行為構成不誠信協商，卻允許參加人繼續實施新考核辦法，不啻於鼓勵參加人未來繼續從事不誠信協商之行為云云。查原裁決決定之理由略以：「本會審酌參加人於團體協約協商期間，片面於民國105年12月9日以新瓦管字第1050520435號通告公告考核作業要點，業已構成違反團體協約法第6條第1項之行為，爰依上開規定命參加人應於本裁決書送達日起三十日內就績效考核方式與原告續行團體協約協商，應屬適宜：至於原告請求命相對人於協商期間應暫停實施105年12月9日以新瓦管字第000000000號通告公告相對人考核作業要點一節，本會審酌在參加人公告考核作業要點之前，參加人業已實施考核作業多年，考核作業有其人事管理之必要性，加以兩造續行團體協商後，亦非不得針對業已實施之考核作業要點如何妥適處理一節進行協商等情，認為尚無命參加人暫停實施考核作業要點之必要。」（原裁決第21頁)；亦即原裁決認為，考核作業有人事管理之必要性，以命參加人應於裁決書送達日起三十日內就績效考核方式與原告續行團體協約協商，已屬適宜，故駁回原告申請「命參加人暫停實施考核作業要點」部分。按「勞資爭議處理法第51條第2項規定並賦予主管機關得發布救濟命令，命當事人為一定行為或不行為之權限；且為因應不同個案之具體情事及必要性，法律對於救濟命令之範疇及方法未為規範，顯然亦授權主管機關為裁量，衡情茍無裁量違法情事，法院為審查時，亦應予以尊重。」最高行政法院103年度判字第357號判決意旨參照。本院認，被告基於裁決當時考核作業要點已頒布施行，且考核作業原有人事管理之必要性，乃審酌過往考核作業情形、兩造尚得磋商等情，而作成不予暫停實施該考核作業要點之決定，俾尊重參加人之考核裁量權，況已為命參加人應於裁決書送達日起三十日內就績效考核方式與原告續行團體協約協商之救濟命令，為被告依其專業判斷並綜合原告與參加人雙方利益之結果，本院難認有原告所主張悖於論理法則、經驗法則、違反強行法規與公認價值標準情事，故應對此予以尊重，原告此部分主張，亦難採取。

七、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原裁決，並無違誤。原告仍執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭