臺北高等行政法院判決

109年2月13日辯論終結

原告

陳永霖

訴訟代理人

張麗真 律師

被告

桃園市政府

代表人

鄭文燦（市長）住同上

訴訟代理人

許弘其

訴訟代理人

朱家駒

訴訟代理人

王唯鳳 律師

參加人

石門農田水利會

代表人

呂芳堅（會長）住同上

訴訟代理人

彭成青 律師

參加人

經濟部水利署

代表人

賴建信（署長）住同上

訴訟代理人

鍾寬茂

林元浩

上列當事人間水利法事件，原告不服經濟部中華民國107年7月23日經訴字第10706305600號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：被告於民國105年11月1日接獲桃園市八德區公所函報，在桃園市八德區廣隆段346地號土地（下稱系爭土地）上由參加人臺灣石門農田水利會（下稱石門水利會）所轄管之灌溉保留池塘（編號名稱：員45A號池，下稱系爭池塘）遭設置鐵皮圍籬，水池面積縮減，惟現場無機具或相關人員可供稽查，經被告水務局於106年1月13日會同包含原告在內之系爭土地所權有人至現場會勘確認在案。嗣106年8月18日桃園市政府警察局八德分局高明派出所（以下分稱八德分局、高明派出所）會同被告環境保護局環境清潔稽查大隊（下稱環保局稽查大隊）辦理聯合稽查，當場查獲原告與訴外人李志祥等人在系爭池塘進行載運土石方及填土整地作業，八德分局乃於106年9月11日檢附調查筆錄、現場照片及相關物證函請被告依權責卓處。案經被告審酌相關事證後，認原告未經核准擅自於系爭池塘進行填廢破壞之行為，已違反水利法第63條之3第1項第2款之規定，爰依同法第92條之3規定，以107年1月2日府水行字第1060310030號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）300萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

㈠被告係以原告違反92年增訂之水利法第63條之3第1項第2款規定，依同法第92條之3，處原告最高罰鍰300萬元。惟違反水利法第63條之3規定者，必須該池塘屬主管機關核定公告之灌溉設施事業範圍，否則即使有毀損埤池之行為也不在處罰之列。被告無法提出92年增訂該條規定時之核准公告，竟提出改制前桃園縣政府56年12月26日桃府地用字第51725號、新竹縣政府56年12月29日府地價字第64618號及臺北縣政府北府地四字第123889號會銜公告（下稱56年聯合公告）作為92年增訂63條之3規定所稱之公告，然該公告係為石門大圳改善池塘工程，並非劃定灌溉事業設施範圍之公告，且被告及參加人自陳未依92年增訂之水利法第63條之3規定為公告，56年聯合公告已失其效力。至於臺灣省政府（56）7月4日府建水字第43606號公告（下稱56年7月4日公告），係公告新海桃園等8個水利會事業區域，所附附圖是灌溉區域圖，而所謂「事業灌溉區域」並不等於「灌溉事業設施」，該公告亦非92年增訂63條之3規定所指之公告。

㈡被告雖將原告移送臺灣桃園地方法院檢察署（下稱桃園地檢署）偵辦，惟經檢察官認定系爭池塘並非水利建造物，不構成水利法第46條規定而得以同法第92條規定處以刑責，業以107年偵字第5162號將原告不起訴處分。況系爭池塘於106年1月13日會勘，記錄水池面積已有縮減，被告於106年8月18日查獲時，系爭池塘已經乾涸且並無其他水源注入得以儲存，原告係因發現該池塘已乾涸，為有效利用土地，乃購置花土稍微整平，以利耕作，並無毀損埤池之行為，且同意按照當時之情況提出復原計畫，被告卻要求原告回復102年之池塘標準回復，並處以最重之300萬元罰鍰，顯無理由。

㈢經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點（下稱裁罰要點）係以經濟部經授水字第09520208010號令訂定，並無法律授權依據，有違中央法規標準法第7條規定。再者，原告縱應受罰，但原告係在系爭池塘已乾涸且無活水注入，早已失去灌溉功能，而填上花土以利耕作，並無實質之故意破壞行為，被告處以最高上限300萬元罰鍰有裁量濫用之違法。水利法第92之3條並無授權主管機關就罰鍰訂出標準，經濟部水利署制訂上開裁罰要點並無法律依據，裁罰應依行政罰法第18條規定等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯略以：

㈠56年7月4日公告乃公告各農田水利會事業區域範圍、圖冊及地號冊，該公告核定灌溉事業區範圍後，至今並無任何變更範圍之情形，且67年6月「桃園縣土地灌溉利用圖」資料中，有系爭池塘所屬之「員樹林支渠」渠道名稱，另依行政院農業委員會73年10月所製作「臺灣地區農田水利會灌溉區域圖」，亦可知系爭池塘確實位於主管機關核定公告參加人石門水利會之灌溉事業區內，即屬水利法第63條之2「灌溉事業區內之埤池」，而受水利法第63條之3禁止行為之規範。又56年7月4日公告，為一般行政處分，被告援作為認定構成水利法第63條之3所謂「經主管機關核定公告灌溉事業設施範圍內之埤池」，即作成原處分之構成要件事實之一部分，此為行政處分之構成要件效力，與原告所稱92年間水利法第10條刪除、第63條之3增列涉及法規廢止云云，實屬不同。

㈡裁罰要點係水利中央主管機關經濟部為顧及法律適用之一致性及符合平等原則所訂的行政裁量準則，除原則、一般性的裁量基準外，另就例外情形亦加以明定，並未逾越法律授權，亦未違反法律保留原則。裁罰要點附表一之「經濟部辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準表」（下稱裁罰基準表）第8款第1目所定「依修復、回復原狀所需金額為罰鍰金額，惟不得低於60萬元」，除維護國家水資源而為裁罰之性質外，亦有令行為人填補其行為所造成的損害之意，故所謂「回復原狀」，參照最高法院71年度台上字第4787號判例要旨及實務上對於行政訴訟法第196條關於問復原狀之認定，係指應回復至假設損害未發生時之「應有狀態」，而非僅回復至「原有狀態」。依據參加人石門水利會之石門大圳灌溉區保留池塘清冊記載，系爭池塘「有效蓄水量」應有狀態為12,600立方公尺，而原告將系爭池塘倒土填廢，無論實際填廢面積多寡，原告違法行為確實造成系爭池塘灌溉、蓄水量及天然調節機能喪失，被告依上開規定，以系爭池塘應回復至其應有狀態（即「有效蓄水量」12,600立方公尺），計算回復原狀之基準，裁罰原告300萬元（計算式：12,600立方公尺200元＝2,520,000元）＋同款第2目汛期加重2分1計1,260,000元，共3,780,000元，同款第7目不得高於300萬元），並無違誤等語。並聲明：原告之訴駁回。

四、參加人陳述略以：

㈠經濟部水利署：

⒈目前實務上對於水利法第63條之3所稱公告之認定，多係沿用臺灣省政府時代所作之公告為依據，基於時間變遷，各灌溉區實際之地貌及範圍可能已有所變化，其於103年曾請農田水利會重新檢討及修正所轄灌溉區之範圍，並報請地方政府核定公告，但既有未變動之水利灌溉設施則仍可援用臺灣省政府時代既有之公告。又臺灣省政府時代主管機關依當時法令或職權所作成之公告，其內容既係有關灌溉事業設施範圍之劃定與確認，形成人民於該範圍內負有一定不作為義務之規制作用，依司法院釋字第423號解釋意旨，此公告性質應屬行政處分，在未廢止或未因其他事由失效前，其效力仍繼續存在，人民依法仍負有一定不作為義務。原告稱臺灣省政府時代之公告為職權命令，而有行政程序法第174條之1適用，實有誤認，故被告自得以臺灣省政府時代之公告作為本案裁處之認定基礎。

⒉系爭池塘在地目等則制度廢除前之地目既為「溜」，依參加人96年7月9日經水綜字第09651141400號函、96年9月5日經水綜字第09651220520號函釋，系爭池塘應屬水利建造物，且功能區分上屬水利法第46條第1項第3款所稱「蓄水建造物」。另經濟部所訂裁罰要點，係為使參加人及所屬機關辦理違反水利法案件有關責任認定、裁處之裁量及其程序、管轄等事項有一致性而訂定之處理原則，乃經濟部本於職權，為俾利下級機關統一認定事實、行使裁量權而訂定之裁量基準，性質為行政規則，係規範機關內部運作，並未直接對外規制人民權利義務，從而該要點縱未明定授權依據仍符合法律保留原則等語。

㈡石門水利會：本案坐落系爭土地（重測前地號：○○縣○○市○○○段000○0○號）上之灌溉池塘即系爭池塘，屬參加人所管轄石門大圳員樹林支渠第14小組第45輪區範圍內、編號45A之保留池塘，該池塘在53年1月1日參加人依法組織成立前即已設置存在，並由當時之水利法主管機關臺灣省政府所管理，俟參加人於53年組織成立後再交由參加人管理。依農業工程研究中心於85年12月作成之石門大圳灌溉區保留池塘清冊資料，系爭池塘面積為3.9686公頃、灌溉面積為6公頃、有效蓄水量為12,600立方公尺，另參加人所屬八德工作站人員於105年8月19日現場測量結果，系爭池塘之壩高為3.3公尺，水深為2公尺等語。

五、如前揭事實概要欄記載之事實，為兩造所不爭執，並有系爭土地登記謄本、桃園市八德區公所（下稱八德區公所）105年11月1日桃市德農字第1050036169號查報函、105年10月31日桃園市八德區非都市土地違規使用案件處理查報表、105年10月28日稽查紀錄表、八德分局106年9月11日德警分行字第1060026257號移送函、調查筆錄、環保局稽查大隊稽查工作紀錄表、現場照片、原處分及訴願決定等各在卷可稽，堪信為真實。又依兩造前開主張及陳述，可知本件主要爭執在於：系爭池塘是否屬「經主管機關核定公告之灌溉事業設施範圍」之埤池？被告裁處原告法定最高額之300萬元罰鍰，於法有無違誤？

六、本院的判斷：

㈠按「灌溉事業設施範圍由興辦人劃定報主管機關核定公告後，禁止下列行為：……二、毀損埤池、圳路或附屬建造物。」「有下列情形之一者，處新臺幣60萬元以上300萬元以下罰鍰：……二、違反第63條之3第1項第2款規定，毀壞埤池、圳路或附屬建造物者。」為水利法第63條之3第1項第2款、第92條之3第2款所明定。另依水利法第12條第1項規定：「主管機關得視地方區域之需要，核准設立農田水利會，秉承政府推行農田灌溉事業。」及第63條之2規定：「（第1項）興辦水利事業人興辦灌溉事業，應擬定灌溉事業區及其系統，報主管機關核定；其由直轄市或縣（市）主管機關興辦者，應報中央主管機關核定。變更或廢止時，亦同。（第2項）灌溉事業區內埤池、圳路及其他設施之變更或廢止，應經興辦水利事業人同意，並報經主管機關核准。」可知農田水利會為灌溉事業興辦人，應擬定灌溉事業區及其系統，報主管機關核定；其灌溉事業區內埤池、圳路及其他設施，如有變更或廢止，亦應報經主管機關核准。至水利法第63條之3所稱「灌溉事業設施」究係何指，水利法及其施行細則雖無規定，惟參酌行政院農業委員會為監督輔導農田水利會辦理事業區域內灌溉用水之引灌、營運、亢旱機制、排水、水質、蓄水、水利設施之管理養護及水路變更等業務而訂定之農田水利會灌溉排水管理要點第2點：「本要點所稱農田水利設施係指水利會管理或代管之農田水利建造物及其附屬設施。」第3點：「本要點所稱農田水利建造物係指水利會事業區域內管理之水庫、灌溉蓄水池、各級灌溉、排水圳路、堤防及附屬構造物。」第4點：「本要點所稱灌溉蓄水池及附屬設施係指水利會為其事業使用管理之埤池、溜池、池塘、沼潭及蓄水坑谷，包括其界線內造林及其附屬設施。」堪認農田水利會於其灌溉事業區內所管理或代管之農田水利建造物及其附屬設施，包括水庫、灌溉蓄水池（如：埤池、溜池、池塘、沼潭等）、各級灌溉、排水圳路、堤防及附屬構造物，乃屬灌溉事業設施。又水利法第63條之3係於92年2月6日修正增訂，早期法規並無灌溉事業設施範圍核定之規定，而係由農田水利會報請核定灌溉事業區時提出區域圖及清冊，並於區域圖內標示相關設施及建造物，再於核定後連同區域圖一併公告等情，亦經參加人經濟部水利署陳明在卷（本院卷第280頁），故應認農田水利會於水利法第63條之3修正增訂前，依法報請主管機關核定灌溉事業區，其經核定事業區（含區域圖）內之灌溉事業設施，即屬水利法第63條之3第1項所指由興辦人劃定報主管機關核定公告之灌溉事業設施。

㈡查系爭池塘為參加人石門水利會於其事業區內所管理之石門大圳員樹林支渠第14小組第45輪區編號45A之保留池塘，已據參加人石門農田水利會陳明在卷，並提出員樹林支渠第14小組第45輪區圖（本院卷第147頁）、第45輪區平面圖（本院卷第149、165頁）、參加人於85年12月委託農業工程研究中心製作之石門大圳灌溉區保留池塘清冊（本院卷第195頁）、參加人所屬八德工作站人員於105年8月19日檢查系爭池塘後製作之農田水利會埤塘安全自主檢查紀錄表及檢查現況照片（本院卷第197、198頁），資為佐證。再依卷附56年7月4日公告所載「事由：為新海桃園等8個水利會事業區域。

一、查新海、桃園、石門……等8個水利會事業區域，經本府核定並檢送區域圖冊函准……同意在案。二、茲依照原定計劃檢附新海、桃園、石門等8個水利會區域圖7份地號冊7本，公告週知。」等語（本院卷第338頁），亦可知參加人石門水利會劃定之灌溉事業區及其系統，已於56年間報經當時水利法主管機關臺灣省政府核定在案。雖被告未能提示56年7月4日公告所附區域圖，然經比對被告所提其自中央研究院人社中心地理資訊科學研究專題中心維護「臺灣水圳文化網」下載之石門農田水利會灌溉區域圖（該圖之來源出處為54年臺灣省水利局編印之臺灣省各農田水利會灌溉區域圖，本院卷第339頁）、桃園水利會灌溉區域圖（該圖之來源出處為行政院農業委員會73年10月所製臺灣地區農田水利會灌溉區域圖，本院卷第449頁），以及參加人石門水利會提出其所轄員樹林支渠第14小組45輪區圖（製圖日期為107年12月4日，本院卷第147頁）、第45輪區平面圖（該圖之來源出處為臺灣省水利局石門大圳管理處，製圖日期為52年3月，本院卷第149、165頁）等圖示，參加人石門水利會灌溉區之位置及形狀大致相同，並無明顯改變，且上開各圖示之比例尺縱有不同，但灌溉區內與系爭土地位置相近處亦確有池塘之標示。再參以系爭土地之使用分區為「特定農業區」，使用地類別為「水利用地」（原處分卷第3頁），系爭池塘目前仍為參加人石門水利會所管理，並定期檢查製作紀錄表，以及原告自陳系爭池塘乃係由低漥地形成之天然水池（本院卷第13頁），參加人石門水利會亦稱系爭池塘非新辦池塘（本院卷第115頁），系爭池塘顯係地理上自然形成而存在已久之水利建造物，被告復陳明參加人石門水利會於56年7月4日公告核定其灌溉事業區範圍後，至今無任何變更範圍之情形等情（本院卷第427頁），堪認被告核認系爭池塘係參加人石門水利會經56年7月4日公告核定灌溉事業區內之埤池，為水利法第63條之3第1項所稱之灌溉事業設施，乃屬有據。原告主張56年7月4公告，係公告新海桃園等8個水利會事業區域，所附附圖亦是灌溉區域圖，而「事業灌溉區域」並不等於「灌溉事業設施」，該公告非92年增訂之水利法63條之3規定所稱公告云云，要屬其個人之主觀歧異見解，殊不足採。

㈢次查，原告雇工載運土石方傾倒於系爭池塘，進行填土整地作業，為高明派出所會同環保局稽查大隊於106年8月18日聯合稽查所當場查獲，上情為原告所不爭執，並有八德分局106年9月11日德警分行字第1060026257號移送函、調查筆錄、環保局稽查大隊稽查工作紀錄表及現場照片附卷可證（原處分卷第22至38頁），則被告據此審認原告有擅自填廢系爭池塘之毀壞埤池行為，違反水利法第63條之3第1項第2款規定，即無違誤。又系爭池塘前經八德區公所於105年11月1日函報發現該土地有設置鐵皮圍籬，水池面積縮減，疑似採土填池整地之情形（原處分卷第1、2頁），因現場已無機具或相關人員可供稽查，被告所屬水務局為查察行為人，乃通知土地所有權人於106年1月13日會同勘查，會勘通知單上並註明「該筆土地涉及違規填廢之情事，請所有權人協助與會」，原告經通知到場並表示「不是行為人」（原處分卷第93、94頁），則被告以其於會勘當日現場已告知系爭池塘為灌溉池塘，未經核准填廢即屬違法，原告明確知悉，仍於106年8月18日雇工違法填廢而毀壞系爭池塘，核認原告具有故意，應依水利法第92條之3第2款規定予以論罰，亦無違誤。

㈣惟依水利法第92條之3第2款規定，違反同法第63條之3第1項第2款而毀壞埤池、圳路或附屬建造物者，可處60萬元以上300萬元以下罰鍰。被告依上開規定行使裁量權而定裁罰金額時，除不得逾越法規既有的最高及最低額度之限制外，並應針對具體個案之情形，正確選擇一個適合該具體個案的罰鍰額度，作成合義務之裁量。行政罰法第18條第1項就此乃設有「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」明文規定，藉以作為具體認定個案中罰鍰目的與方法間所生的各種應加斟酌之利益與不利益。蓋裁罰者，無非藉由剝奪行為人金錢利益之方法，以收警戒人心，不得再犯的預防目的，行為人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益大小，固為確定罰鍰目的基本指標，然為求罰鍰之額度，不致對受處罰者造成經濟性的毀滅，而有手段過度之虞，從而受處罰者之資力高低，於必要時，也應同時作為確定裁處罰鍰額度的重要考量因素。是被告於具體個案中，依法行使裁量權而定罰鍰金額時，自應依據前開行政罰法第18條第1項規定加以審酌，以作成合義務之裁量。

㈤被告依水利法第92條之3第2款規定，並參酌裁罰基準表款次8所定「一、依修復、回復原狀所需金額為罰鍰金額，惟不得低於60萬元。二、行為發生於汎期中者（按河川管理辦法第18條第1項規定，防汎期間為每年5月1日至11月30日），依前目計算之修復、回復原狀所需金額……超過180萬元者依前目金額加罰2分之1。……七、罰鍰金額不得高於300萬元」之裁罰標準，以系爭池塘應回復至其應有狀態即「有效蓄水量」12,600立方公尺所需金額為2,520,000元（12,600立方公尺200元＝2,520,000元），並因違規行為發生於汎期中，依前開金額加罰2分之1為1,260,000元，合計共3,780,000元，因罰鍰金額不得高於300萬元，乃裁處原告罰鍰300萬元，固非無據。然上開裁罰基準表乃經濟部為協助下級機關行使裁量權所訂頒之原則性或一般性裁量基準，無從解免被告有依個案具體情形之不同，適用行政罰法第18條第1項規定以作成合義務裁量之責。被告未審酌本件違規行為原告應受責難程度、所生影響、原告因此所得利益之大小，及原告資力之高低等情形，即逕依裁罰基準表規定，裁處原告法定最高額之300萬元罰鍰，除有不適用行政罰法第18條第1項規定之違誤外，並因系爭池塘面積確有逐漸縮小之情，此觀被告提出之67年至104年航照圖（原處分卷第111至122頁）及106年1至5月、8月、9月航照圖（本院卷第384至390頁）即明，且在原告違規填廢系爭池塘之前，八德區公所105年10月31日填製之桃園市八德區非都市土地違規使用案件處理表已載有「水池面積縮減」等語（原處分卷第2頁），則本件違規行為原告應受責難程度、所生影響、因此所得利益，與填廢以系爭池塘有效蓄水量12,600立方公尺為規模之池塘所生影響及應受之責難與所得利益，二者應有程度上之差別，被告未斟酌上情，逕處以法定最高額300萬元罰鍰，復未考量高達300萬元之鍰罰金額是否對原告造成經濟上或生計上重大影響而有手段過度之虞，顯有裁量怠惰之違法。

㈥綜上所述，被告以原處分裁處原告法定最高額300萬元罰鍰，因有裁量怠惰之情事而屬違法，訴願決定未予糾正，遞予維持，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許，爰將訴願決定及原處分均撤銷，由被告重為適法之裁處。又因本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列。

七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭