臺北高等行政法院判決

109年9月2日辯論終結

原告

鄭文彬

原告

胡金水

原告

李忠榕

原告

李 泉

原告

陳金田

原告

陳貴麟

共同訴訟代理人

陳鄭權律師

複代理人

詹立言律師

共同訴訟代理人

何政謙律師

被告

桃園市政府

代表人

鄭文燦（市長）

訴訟代理人

吳宙憲

　　　 徐柏峻

上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國107年9月25日台內訴字第1070054291號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣被告為辦理「機場捷運A10站地區區段徵收開發案」，報經內政部民國105年11月9日內授中辦地字第1051308434號函（下稱105年11月9日函）核准徵收桃園市蘆竹區山鼻段（下同）55地號等303筆土地及土地改良物，交由被告以105年12月15日府地區字第10503059731號公告（下稱105年12月15日公告）辦理土地上之土地改良物徵收作業，公告期間自105年12月16日起至106年1月16日止，同時以105年12月15日府地區字第10503059733號（下稱105年12月15日函）函通知土地改良物所有權人。原告鄭文彬為588地號、598地號、591地號、645地號、647地號，原告胡金水為502地號、641地號，原告李忠榕為537地號、544地號、643地號，原告李泉為490地號、608地號，原告陳金田為102地號、109地號、110地號、110-1地號、475地號、549地號，原告陳貴麟為474地號、550地號、592地號、644地號、645地號、648地號等土地（下合稱系爭土地）上農作改良物之所有權人，因不服被告就系爭土地上種植天堂鳥作物之查估補償計算方式（以每平方公尺種植5株為種植密度，再以實際清點之株數，除以5後，求得種植面積並乘上單價後計算補償），於105年12月28日提出異議。案經被告地政局及農業局於106年5月19日召開會議研商，考量天堂鳥植株型態為叢狀，必須有較大之生長空間，故參酌行政院農業委員會高雄區農業改良場函文資料及各縣市查估基準，本案天堂鳥作物種植密度改以每平方公尺種植1.5株核算補償費用（以每平方公尺種植1.5株為種植密度，再以實際清點之株數，除以1.5後，求得種植面積並乘上單價後計算補償），經進行複估作業並以106年8月3日府地區字第10601838511號公告在案（下稱106年8月3日公告），總計補償費用約為新臺幣（下同）302萬元。嗣原告再於106年9月1日提出異議，經被告重新檢視後，以106年10月3日府地區字第1060232348號函（下稱106年10月3日函）復原告維持原補償方式。原告再於106年10月31日提起異議，經被告依據土地徵收條例第22條第3項規定，提經107年5月14日桃園市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）107年度第4次會議復議，決議本案維持原補償價額，被告並據以107年6月1日府地區字第1070133214號函（下稱原處分）通知原告。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：

㈠原告等於系爭土地上所種值之農作物天堂鳥之「種值面積」、「農作物種類」、「年份」、「單價」等事項，均應以內政部105年11月9日核准區段徵收之時起，來認定本件農作物之實際生長年數，作為補償費之標準，始符合現今之實際農作物現況，以免損害農作物所有權人之權益。惟被告卻以亞興測量有限公司於101年7月間所調查之結果為準，而101年7月至105年11月，系爭土地上所種值之農作物天堂鳥已達5年，符合農作改良物徵收補償費查估基準規定，「天堂鳥2年生以上，每平方公尺605元」最高年生之要件，原告系爭土地所種植天堂鳥之單價均應以每平方公尺605元為計算基準，始符合現今之實際農作物現況。

㈡又原告於最初提出異議時，即主張要求應比照97年間交通部高速鐵路工程局辦理蘆竹機廠用地徵收時之徵收標準，當時亦係由被告辦理徵收，被告亦係以上開「農作改良物徵收補償費查估基準」辦理農作物發放補償費之認定基準，亦即，係以種植天堂鳥作物之土地登記面積計算補償，且在105年徵收之前，天堂鳥作物徵收補償費查估基準並無有關種植株數之規定，但本件105年徵收之後，被告農業局竟事後提案修正通過天堂鳥作物徵收補償費查估基準，加註「天堂鳥以單位面積計算，每平方公尺最低種植株數為1.5株，未滿1.5株不予計算補償金額」之規定，且該修正規定於106年12月29日始發布，顯見被告於本件徵收之後，就天堂鳥作物之種植密度及種植面積及數量，事後強制要求更改為以每平方公尺1.5株核算補償費用，致原告之農作改良物補償費用均大幅減少，已嚴重侵害原告權益，顯見原處分確有違誤。再被告以修正加註後之內容，換算原告天堂鳥種植單位面積，並據以核算查估補償費，顯然違反法律不溯既往原則等語。

㈢並聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告應對原告等6人分別作成下列處分︰

⑴准予發給原告鄭文彬補償費925萬4,501元。

⑵准予發給原告胡金水補償費268萬2,037元。

⑶准予發給原告李忠榕補償費396萬141元。

⑷准予發給原告李泉補償費408萬119元。

⑸准予發給原告陳金田補償費448萬2,802元。

⑹准予發給原告陳貴麟補償費437萬5,388元。

三、被告則以：

㈠依土地徵收條例第5條第1項第4款及105年12月22日實施之「桃園市農作改良物與農業機具設備畜產水產養殖物徵收補償費及遷移費查估基準」第7點(下稱105年查估基準)規定可知，農作改良物之查估補償應與正常種植情形相當，如屬於超過單位面積種植數量之超量栽培，或未達單位面積合理種植情形時，應均屬於種植不相當部分而不予補償。本案補償標的天堂鳥屬於草本觀賞花木，於查估基準附表一、㈦係按種植面積乘上單價予以補償，惟按前開規定，仍應有正常種植情形方得予補償。另依105年查估基準第3點規定，天堂鳥屬草本觀賞花卉，以單位面積價額核算補償費，而非土地登記面積，原告主張已與規定不符，且若按原告主張依土地登記面積計算補償，則若有2筆土地登記面積同為1公頃，種植同樣種類作物分別為10株及1000株，不考慮是否屬正常種植情形，即依土地登記面積乘上單價發給同等補償價額，顯失合理。

㈡系爭土地於101年辦理地上物查估時，因現地天堂鳥作物種植密度較正常種植情形稀疏（每平方公尺約0.4至0.5株），被告依103年7月28日實施之「桃園縣辦理徵收土地農林作物補償水產養殖畜禽遷移費查估基準」（下稱103年查估基準）規定同為草本觀賞花木之百合，以每平方公尺5株作為種植密度，依現地數量換算種植面積，並據以核算查估補償費，惟原告提出異議後，經被告所屬農業局及地政局召開會議研商討論，考量其植株型態為叢狀，必須有較大之生長空間，故參酌行政院農業委員會高雄區農業改良場函文及各縣市政府查估基準，調整該作物種植密度標準，以每平方公尺面積應至少有1.5株，方為正常種植情形，並辦理複估公告作業。另被告所屬農業局亦提請地評會106年度第7次會議審議通過於查估基準中訂明最低密度規定：「草本觀賞花木以單位面積計算，每平方公尺最低密度種植株數為1.5株，未滿1.5株不予計算補償金額。」並經被告106年12月29日府農漁字第1060305102號令發布，顯見本案種植密度標準及查估補償處分實屬合理，且符合前開土地徵收條例規定。

㈢有關原告主張應以本案徵收當時之農作物實際生長年數作為補償標準一節，查本案99年至103年系爭土地航照圖及105年系爭土地現場照片，可知系爭土地於99年至100年並未顯示種植天堂鳥作物，至101年（即地上物查估年）突大量種植該種作物，至102年及103年該作物漸隱沒於綠草中，俟被告於105年（公告徵收年）至現地勘查，現場多已雜草覆蓋，少見天堂鳥作物蹤跡。被告並以106年10月3日函向原告說明，考量全區查估標準之一致性，本案區段徵收公告之土地改良物，皆以101年通知民眾赴現場辦理查估作業之現地狀態為原則，若原告認為105年區段徵收公告當時之現地狀態已有明顯變動且較為有利時，被告得再於現地辦理複估，依複估時之現地狀況辦理補償案。原告提出異議後，被告於106年8月4日至18日赴現地辦理勘查，經清點後，現地植株數量約3,000株，與原查估數量約18,000株相差甚大，故維持本案以地上物查估當時狀態為原則，對於原告之權益保障較為有利，爰有關其農作物實際生長年數，係以查估當時狀態認定等語，資為抗辯。

㈣並聲明：原告之訴駁回。

四、兩造之爭點：

㈠系爭土地所種植之天堂鳥種植面積如何認定？

㈡系爭土地所種植之天堂鳥其數量、年生認定之時點？

五、本院之判斷：

㈠按土地徵收條例第5條第1項本文規定：「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。」第23條第1項規定：「被徵收之土地或土地改良物自公告日起，除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得所有權或他項權利，並於公告期間內申請登記者外，不得分割、合併、移轉或設定負擔。土地權利人或使用人並不得在該土地為建築改良物之新建、增建、改建或採取土石、變更地形或為農作改良物之增加種植。其於公告時已在工作中者，應即停止。」第31條第2項、第3項規定：「（第2項）農作改良物之補償費，於農作改良物被徵收時與其孳息成熟時期相距在1年以內者，按成熟時之孳息估定之；其逾1年者，按其種植及培育費用，並參酌現值估定之。（第3項）建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」是知，土地徵收為國家對受憲法保障之人民財產權所為具目的性之強制侵害，對人民因徵收所生財產之農作改良物損害，應按成熟時之孳息或按其種植及培育費用，並參酌現值估定，作成補償。

㈡次按內政部依土地徵收條例第31條第3項授權訂定之農作改良物徵收補償費查估基準第2點規定：「本基準所稱農作改良物，包括果樹、茶樹、竹類、觀賞花木、造林木及其他各種農作物。」第3點第1項第2款第2目、第2項規定：「（第1項）各種農作改良物徵收補償費核算方法如下：……㈡觀賞花木：……⒉草本觀賞花卉，以單位面積價額核算補償費。（第2項）前項各種農作改良物之種類、等級、數量、種植面積、規格及補償單價，如附表。」第7點規定：「農作改良物之數量，除本基準另有規定外，以實地查估為準。但單位面積種植數量超過各該種類單位面積栽培限量者，其超過部分不予補償。」第11點規定：「直轄市或縣(市)政府應依據本基準並參酌當地實際狀況及農林主管機關公告之最新資料，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理農作改良物徵收補償費查估之依據，提交地價及標準地價評議委員會評定之，如新增或修改作物項目者，並應敘明理由及將各項農作改良物查估計算方法明列。」附表規定：「……七、草本觀賞花木：……⒊天堂鳥：⑴一年生以下每平方公尺242元。⑵超過一年生至二年生以下每平方公尺363元。⑶超過二年生每平方公尺605元。」依此，草本觀賞花木依生長習性、年份評定不同等級之補償單價，各縣、市所訂定之辦理農作改良物徵收補償費查估標準，亦不得與上開認定基準有悖，否則所為之補償，即難認為合法。基此，被告亦訂有被告103年查估基準（本案徵收公告時適用之查估基準），以為適用之依據，就草本觀賞花木之補償計算基準，與內政部上開查估基準為相同之規定。

㈢經查，被告為辦理「機場捷運A10站地區區段徵收開發案」，報經內政部105年11月9日函核准徵收包含系爭土地在內之桃園市蘆竹區山鼻段102地號等303筆土地及土地改良物，交由被告以105年12月15日公告辦理土地上之土地改良物徵收作業，公告期間自105年12月16日起至106年1月16日止，同時以105年12月15日函通知土地改良物所有權人。原告為系爭土地之所有權人，因不服被告就系爭土地上種植天堂鳥作物之查估補償計算方式，於105年12月28日提出異議。經被告所屬地政局及農業局於106年5月19日召開會議研商，考量農作物種植應具合理栽培密度，天堂鳥植株型態為叢狀，必須有較大之生長空間，乃參酌行政院農業委員會高雄區農業改良場函文資料及各縣市查估基準，本案天堂鳥作物種植密度以每平方公尺1.5株計算補償費用。有關生長年份調整，因現況幾已無植株，故仍維持以本案地上物查估作業當時植栽大小認定。經進行複估作業，並以106年8月3日公告（公告期間自106年8月4日至106年9月4日止）在案。原告又於106年9月1日提出異議，經被告重新檢視後，以106年10月3日函復原告維持原補償方式。原告再於106年10月31日提出異議，經被告依土地徵收條例第22條第3項規定，提經107年5月14日地評會107年度第4次會議，決議本案維持每平方公尺1.5株計算補償費用，被告並以原處分通知原告等情，業經兩造陳明在卷，並有內政部105年11月9日、被告105年12月15日公告、被告105年12月15日函、原告105年12月28日異議書、被告106年5月19日機場捷運A10站地區區段徵收開發案天堂鳥作物查估補償疑義研討會議紀錄及行政院農業委員會高雄區農業改良場106年4月24日農高改改字第1063101673號函、被告106年8月3日公告（第3次複估）、原告106年9月1日異議書、被告106年10月3日函、原告106年10月30日異議書、地評會會107年第4次會議紀錄、原處分及訴願決定附於原處分卷及本院卷足稽，洵堪認定。

㈣次查，原告所有系爭土地上所種植之天堂鳥屬草本觀賞花木，依本件徵收公告日期105年12月15日時之被告103年查估基準規定，應「以單位面積價額核算補償費」，由於單位面積如何計算，被告103年查估基準就此並無明文規定，被告乃參考同為草本觀賞花木之百合，以每平方公尺5株作為種植密度，依現地數量換算種植面積，並據以核算補償費（即以每平方公尺種植5株為種植密度，再以實際清點之株數，除以5後，求得種植面積並乘上單價後計算補償），嗣因原告提出異議，被告考量農作物種植應具合理栽培密度，天堂鳥植株型態為叢狀，必須有較大之生長空間，乃參酌行政院農業委員會高雄區農業改良場函文所載：「……天堂鳥為旅人蕉科，大型切花作物，栽培密度依品種及管理方式略有差異；……換算約每平方公尺栽種0.8-1.2株。」等語（原處分卷第65頁）及各縣市天堂鳥補償基準（新北市及苗栗縣以株計算、新竹縣、臺中市、彰化縣、雲林縣、嘉義縣、臺南市及高雄市均以單位面積計算，其中雲林縣、嘉義縣、臺南市及高雄市每平方公尺最低密度種植株樹為1.5株，原處分卷第68頁），天堂鳥作物種植密度以每平方公尺1.5株計算補償費用，並辦理106年8月4日土地改良物第3次複估公告在案。原告又提出異議，提經107年5月14日地評會107年度第4次會議，決議本案維持原徵收補償費。是被告依103年查估基準之規定，考量天堂鳥之生長習性為叢狀，須有較大之生長空間，並參酌行政院農業委員會高雄區農業改良場函文及各縣市天堂鳥補償基準，認為天堂鳥作物種植密度以每平方公尺1.5株計算，再以實際清點之株數，除以1.5後，求得種植面積並乘上單價後計算徵收補償費，於法尚無違誤。至原告主張被告103年查估基準並無規定天堂鳥作物種植密度以每平方公尺1.5株計算，被告係於106年12月29日實施之查估基準始有此規定，被告違反法令不溯既往原則云云，惟被告103年查估基準因僅規定天堂鳥「以單位面積價額核算補償費」，就單位面積如何計算並未規定，被告係依職權審酌天堂鳥之植株型態、所需生長空間及其他縣市規定，而以天堂鳥作物種植密度為每平方公尺1.5株計算單位面積，已如前述，並非依106年12月29日查估基準計算單位面積。原告主張被告係適用實施在後之106年12月29日查估基準，違反法令不溯既往原則云云，容係有誤。原告又主張應以土地登記面積計算天堂鳥之徵收補償費云云，惟依上開內政部查估基準及被告103年查估基準之規定，僅以「樹苗密植難以點數者」，作為一律按面積給予補償費之前提要件（參照查估基準第3點第1項第1款第2目及第2款第1目）。原告所有系爭土地所種植之天堂鳥，並非屬上開規定之情形，且天堂鳥屬草本觀賞花木依上開之查估基準第3點第1項第2款第2目規定，係以單位面積價額核算補償費，是原告主張以土地登記面積核算徵收補償費云云，顯有違查估基準之規定，要屬無據。

㈤復查，依前引土地徵收條例第23條第1項、第31條第2項規定可知，查估農作改良物之狀況應以公告徵收時為準。蓋國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第15條規定，人民財產權應予保障之意旨（司法院釋字第516號解釋意旨參照）。準此，徵收主管機關就一併徵收農作改良物之補償，自應以確定徵收該農作物當時之實地查估為準，若查估與徵收當時相距過遠，因農作物隨時間變遷已發生變化，原查估之價額已不足以反應徵收當時該農作物之價值，若仍以之作為徵收補償之依據，即難謂合理相當。本件系爭土地上之農作改良物（天堂鳥）係於105年12月15日公告徵收，自應以公告徵收時之農作改良物狀況為查估，而被告第1次查估係在101年間，距本案公告徵收已有4年之久，系爭土地上所種植之天堂鳥因時間變遷已發生變化，而與現況不符，然被告卻以101年間查估時，所實際查估之數量及年生狀態作為計算單位面積之價額，並據以核算徵收補償費，即與土地徵收條例第23條第1項、第31條第2項規定規定未合，自有違誤。

六、綜上所述，本件原處分有如上之違法情形，訴願決定未予糾正，亦有違誤，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。又「行政法院對於人民依行政訴訟法第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：……四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」行政訴訟法第200條第4款規定甚明。從而，原告請求被告作成如訴之聲明第2項所示之處分，由於依被告所提出之天堂鳥106年8月4日至18日現地勘查結果（本院卷一第365頁），僅有系爭土地上天堂鳥之數量（株），其餘有關種植面積、年生或單價等均付之闕如，相關事證未臻明確，尚有待被告查明，間或須被告行使裁量權限加以核算，本院無從自為判決，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，就此請求有理由部分，判命被告應依本判決之法律見解另為適法之處分，並就其請求未達全部有理由之部分，予以駁回。另系爭土地上天堂鳥之種植面積、年生或單價等相關事證既未臻明確，則系爭土地農作改良物徵收補償費尚無從據以核算，自無由認定是否有不利益禁止變更原則之適用，附此敘明。

七、又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

八、上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條、民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭