臺北高等行政法院判決

109年2月26日辯論終結

原告

永山鋒企業有限公司

代表人

高沐民（董事）

訴訟代理人

林明正 律師

複代理人

朱峻賢 律師

被告

新北市政府環境保護局

代表人

程大維（局長）

訴訟代理人

王馨瑀

　　　　　　蘇士陽

　　　　　　李純慧

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服新北市政府中華民國108年6月20日案號：1081020387號訴願決定書，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告代表人原為劉和然，嗣於訴訟進行中變更為程大維，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟（見本院卷第181頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣原告設廠於新北市○○區○○路0段000-0號（坐落新北市五股區五股坑段五股坑小段516-10地號土地上，現已整編為五股區五股坑一段1097（1）地號，下稱系爭土地），系爭土地之部分土地經被告以民國103年1月7日北環水字第1023324034號函公告為土壤污染控制場址，並劃定土壤污染管制區，函請原告提送土壤污染控制計畫書（下稱系爭污染控制計畫書）。原告雖於103年7月4日提送系爭污染控制計畫書，經被告審查後，因尚有待修、補正事項，被告分別以103年9月3日北環水字第1031645754號、104年4月29日新北環水字第l040735874號函、104年11月3日新北環水字第l042096553號函、l06年6月7日新北環稽字第1061052028號函、106年8月l日新北環水字第l061466292號函、107年5月28日新北環稽字第1070997033號函及107年10月30日新北環稽字第1072052441號函以書面通知限期補正7次，惟原告均屆期未提送。被告認原告為第5次違反土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第38條第2項規定，依違反土污法裁罰基準第2點附表規定，以108年4月2日新北環稽字第32-108-040001號裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）100萬元罰鍰；另依環境教育法第23條規定，裁處環境講習8小時。原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張略以：

㈠查被告命令原告提出系爭污染控制計畫書後，雖另為通知原告應補正，但未明確表示應補正計畫書內之何事項，經原告請求被告告知應補正事項後，被告雖再數次通知原告應補正系爭污染控制計畫書，然仍未告知應補正事項為何，致使原告無法補正，實不可歸責於原告，應認被告認事用法顯有可議。被告於公函中均僅要求原告補正關於簡易水土保持計畫之相關資料，然關於系爭污染控制計畫書內容是否已補正完畢，仍應由被告確認並通知原告，惟被告迄今仍稱未將原告之系爭污染控制計畫書送土污染場址改善推動小組審查會作審查，自有違誤。

㈡原告原已於107年11月30日依時限派遣公司人員，親送系爭污染控制計畫書至被告承辦人員，惟因承辦人員當日休假而無從交付，直至107年12月4日方與承辦人員聯繫上而交付，故原告並無故意或過失，則依行政罰法第7條第1項之規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」，自不應課予原告違反義務之罰鍰。

㈢再查，依違反土污法裁罰基準第2點規定之附表項次10裁罰基準雖規定每次得依前次裁罰金額加計20萬元，然既規定為「得」而非「應」，自係賦予被告有裁量空間，而原告於107年12月4日提交系爭污染控制計畫書，僅逾時限4日，被告即依前次裁罰金額加計20萬元，亦有裁量不當之情形。

㈣末查，被告雖得依環境教育法第23條規定另對原告有代表權之人或負責環境保護權責人員裁處1小時以上8小時以下之環境講習，惟依該法規定，裁處環境講習之對象應為原告有代表權之人或負責環境保護權責人員，而非逕對法人為裁處至明。而被告原處分係以原告為正本受文者，復於說明四、末段記載：「本案違規事證明確，爰依土污法第38條第2項第2款暨違反土污法裁罰基準第2條規定，裁處100萬元整罰鍰；另依環境教育法第23條規定，裁處環境講習8小時」，顯係逕對法人（即原告）為裁處環境教育講習，被告既非對原告之有代表權之人或負責環境保護權責人員裁處環境教育講習，顯不合環境教育法第23條第2款之規定，原處分之裁處顯有違誤。爰聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告答辯則以：

㈠查原告前於103年7月4日提交系爭污染控制計畫書，經於103年8月27日召開審查會議，被告於103年9月3日以北環水字第1031645754號函通知依審查意見修正，並限期103年10月8日前補正完成，原告於103年10月7日向被告申請展延補正期限，被告於同年10月15日以北環水字第1031913008號函同意展延至103年11月27日。原告再於103年11月27日提送系爭污染控制計畫及水土保持申報書，被告於103年12月3日轉送新北市政府農業局審查，該局分別於103年12月18日及12月26日將審查意見函知被告及原告在案。原告於104年3月提交補正資料後，被告於104年3月23日再轉送新北市政府農業局審查，該局於104年4月23日提出審查意見，由被告於同年4月29日函轉原告妥予修正，惟原告未再提出，被告遂於104年11月3日函請原告於104年12月5日前重新提送，惟原告屆期仍未補正，違規事實明確。另查原告於被告第1次裁處前，亦於104年12月25日陳述意見表示：「……懇請貴局同意進行補充調查，本公司並將於3個月內再次補送控制計畫書進行審查。……」(詳見行政處分卷宗第66頁)，顯見原告已知所提送之系爭污染控制計畫書缺失內容，爰原告稱不知補正何事項云云，顯係推諉卸責之詞，不足採憑。被告實已善盡通知原告補正義務，歷次函文資料詳如公文歷程表。

㈡原告稱於107年11月30日依時派遣公司人員親送污染控制計畫書予被告，惟因承辦人員休假而無從交付云云，查被告係107年12月4日受理原告提送之系爭污染控制計畫書公文，該公文上即載明填寫日期為107年12月3日，且被告辦公室1樓即設有公文收發室，又縱使承辦人員休假，被告亦有代理制度，原告派遣之人員皆可直接交付污染控制計畫書於收發室人員或業務科代理人，原告縱非故意不交付，亦難認無過失之責。

㈢原告前經被告裁處4次在案，被告107年10月30日以新北環稽字第1072052441號函限期原告於107年11月30日補正完妥，惟原告屆期未提送，被告爰依違反土污法第38條第2項第2款規定、土污法裁罰基準第2條附表第10項次規定處100萬元罰鍰，被告依法裁處，並無違法或不當。另依土污法就違反該法條規定者，並無依逾期天數多始得加計罰鍰金額之規定，原告稱僅逾時限4日，被告即依前次裁罰金額加計20萬元，為裁量不當一節，容有誤解。

㈣本件係原告違反土污法，經被告於108年4月2日以新北環稽字第1080554390號函開立原處分，另依環境教育法第23條、環境講習執行辦法第2條及第5條規定，裁處原告環境講習8小時，並無違誤。被告並於同號函說明五中敘明依相關規定，由原告指派之環境保護權責人員（高沐民君）參加環境講習8小時整。然原告指稱被告裁處不合環境教育法第23條規定，顯係有誤。爰答辯聲明：駁回原告之訴。

五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分、訴願決定及被告歷次以書面通知原告限期補正系爭污染控制計畫書之函文等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠被告是否未明確以書面通知原告應補正之事項？㈡原處分是否有裁量違法之情形？㈢被告以原處分裁處原告100萬元罰鍰及環境講習8小時，是否適法有據？

六、本院之判斷如下：

㈠本件應適用之相關法令：

⒈按土污法第12條第1、2項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」、第13條第1項規定：「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以1次為限。」、第38條第2項規定：「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：一、污染行為人或潛在污染責任人未依第14條第1項規定提出或執行土壤、地下水污染調查及評估計畫。二、污染行為人或潛在污染責任人依第13條第1項或第22條第1項送直轄市、縣（市）主管機關審查之控制計畫或整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關審查以書面通知補正3次，屆期仍未完成補正。三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」違反土污法裁罰基準第2點規定：「二、違反本法規定之行為，其罰鍰額度應由主管機關依本法所定之額度及附表所列情事裁處之。但違反本法規定，經主管機關認定為情節重大者，主管機關得逕依本法所定之最高額度裁處之。」依附表所載之裁罰基準為：「行為人首次違反本項規定主管機關得視情節輕重裁罰20萬元至100萬元，原則以最輕額裁處。違反本項規定，經直轄市、縣（市）主管機關以書面通知限期補正3次屆期仍未補正或未補正完成者，每次得依前次裁罰金額加計20萬元。」係被告為實踐具體個案之正義，並顧及法律適用的一致性，依違反土污法第38條第2項之次數等不同情節，所訂定不同處罰額度之裁量基準，核與立法授與裁量權之目的尚無牴觸，亦未逾越土污法授權裁量之範圍，尚非法所不許。是以，經直轄市、縣（市）主管機關公告為控制場址者，污染行為人或潛在污染責任人即有依法於法定期限內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送主管機關核定後實施之義務，為避免污染行為人或潛在污染責任人依照第13條第1項提出污染控制計畫時，拖延計畫審查時程，或草率提出不適宜之計畫，造成場址改善時程延宕，故針對拖延執行計畫處以罰鍰，並得按次處罰，此為土污法第38條第2項之立法意旨明白揭示。

⒉次按水土保持法第12條第1項、第2項規定：「（第1項）水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……

四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。（第2項）前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」又按依水土保持法第12條第4項及第14條之1第2項授權制訂之水土保持計畫審核監督辦法第6條第1項第1款規定：「水土保持義務人應依中央主管機關規定格式，擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書6份及主管機關要求抄件份數，並檢附下列文件，由目的事業主管機關受理後，送請主管機關審核：一、目的事業開發或利用之申請文件。…」及依土污法第56條授權制訂之土污法施行細則第14條第1項規定：「依本法第13條第1項、第24條第3項及第7項規定提出之土壤、地下水污染控制計畫（以下簡稱污染控制計畫），其內容應包括下列事項：一、計畫提出者、撰寫者及執行者資料。……十四、其他主管機關指定之事項。」乃均係為執行母法所為之細節性、技術性規定，且未逾越母法授權意旨與範圍，自得為被告採為執法之依據。準此，控制場址如係山坡地，應先依前揭規定擬具水土保持計畫連同污染控制計畫書等文件交由目的事業主管機關受理後，送請主管機關審核，因水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可，為避免拖延計畫審查時程，造成場址改善時程延宕，參諸土污法第38條第2項之立法意旨，目的事業主管機關自得將水土保持計畫指定為納入污染控制計畫內容之一部，合先敘明。

㈡原告依第13條第1項送被告審查之控制計畫，經被告審查後業已以書面明確通知原告應補正之事項：

⒈系爭土地之部分土地經被告以103年1月7日北環水字第1023324034號函公告為土壤污染控制場址，並劃定土壤污染管制區，故經被告函請原告提送污染控制計畫書。原告雖於103年7月4日提送系爭污染控制計畫書，然經審查後，因尚有待修、補正事項，被告分別以103年9月3日北環水字第1031645754號函、104年4月29日新北環水字第l040735874號函、104年11月3日新北環水字第l042096553號函、l06年6月7日新北環稽字第1061052028號函、106年8月l日新北環水字第l061466292號函、107年5月28日新北環稽字第1070997033號函及107年10月30日新北環稽字第1072052441號函以書面通知限期補正7次，此有上開被告公告函及書面通知公文歷程表附卷可稽（見本院卷第123頁、第125至129頁），堪可認定。其次，原告於103年7月4日提送系爭污染控制計畫書後，經新北市政府依據土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點第2點送請土壤及地下水污染場址改善推動小組（下稱推動小組）審查控制計畫，推動小組於103年8月27日召開審查會審查後，因委員及被告提出審查意見均認尚有待修、補正事項，且會議結論略以：「請依委員及行政院環境保護署之審查意見進行修正後，提送修正報告予被告，經被告與委員書面審查確認後同意通過。」等語，被告遂以前揭103年9月3日函檢具審查會會議紀錄，請原告依審查意見修正後，限期於103年10月8日前提交控制計畫書，此有推動小組103年8月27日審查會會議紀錄及被告103年9月3日函在卷可參（見本院卷第95至101頁），觀諸審查會會議紀錄及會議簽到表，可知原告已派員參與該次會議，於會議中經多位委員、行政院環境保護署及被告均提出審查意見，並已詳予敘明尚待原告補正之事項，並未見原告當場就此提出任何疑義。原告嗣於103年10月7日以正撰擬簡易水土保持計畫為由，發函向被告申請展延提送控制計畫修正本期限50日，於該函文中亦未曾提出關於補正事項之疑問，有原告103年10月7日函文在卷可查（見本院卷第195頁），是其主張：被告未告知應補正事項為何，致使原告無法補正，實不可歸責於原告云云，實與卷內事證不符，尚難遽以採憑。

⒉原告前揭展延期限之申請，經被告於103年10月15日函覆同意，並說明略以：「請原告確實儘速完成並取得簡易水土保持計畫。且將相關資料納入旨揭控制計畫內，並於103年11月27日前完成補正。」等語（見本院卷第139頁），足見系爭土地因屬山坡地，系爭控制計畫書涉及水土保持法第12條第1項第4款所規範「其他開挖整地」之行為，依首揭規定與說明，必須擬具水土保持計畫書，由被告受理後，再送請主管機關即新北市政府農業局審核，為避免拖延計畫審查時程，被告因此將簡易水土保持計畫指定為應納入污染控制計畫內容之一部，限期原告一併納入報送。原告雖於103年11月27日提送系爭污染控制計畫及簡易水土保持申報書（見本院卷第140頁），經被告於103年12月3日轉送新北市政府農業局審查，該局分別於103年12月18日及12月26日將審查意見函知被告及原告在案。從新北市農業局103年12月18日北農山字第1032393103號函以觀（見本院卷第145至147頁），可見該函說明已清楚詳列待原告釐清與補正之事項，總計羅列31點，並無模糊或不明確之情，原告於104年3月提交補正資料後，被告於104年3月23日再轉送新北市農業局審查，依該局於104年4月23日提出審查意見亦詳予列明待原告釐清及補正之事項為：「㈠請增加剖面圖數量說明區域內之開挖整地情形。㈡請清楚說明土方處理方式。」等語（見本院卷第152頁），嗣由被告於同年4月29日函轉原告妥予修正，詎原告未再提出任何補正，被告遂於104年11月3日以前揭函請原告於104年12月5日前重新提送（見本院卷第154頁），惟原告屆期仍未補正。綜上，原告為污染行為人依土污法第13條第1項應送被告審查之污染控制計畫，經被告審查先後於103年9月3日、104年4月29日、同年11月3日以書面通知原告補正，屆期仍未完成補正，違規事實明確，經被告依土污法第38條第2項第2款暨違反土污法裁罰基準第2條規定，於106年6月7日、同年12月4日、107年5月28日、同年10月30日遞予各裁處罰鍰20萬元、40萬元、60萬元及80萬元確定在案（見訴願卷第73頁、第79頁、第84頁、第89頁），由此益徵原告對於系爭污染控制計畫書應補正之事項當知之甚明，惟原告均屆期消極怠未提送，被告遂認原告本件為第5次違反土污法第38條第2項規定，依違反土污法裁罰基準第2點附表規定，裁處原告100萬元罰鍰，經核於法並無不合。

㈢原處分並無裁量違法之情形：原告雖主張：原告於107年11月30日已依時限派遣公司人員，親送系爭污染控制計畫書予被告承辦人員，惟因承辦人員當日休假而無從交付，直至107年12月4日方與承辦人員聯繫上而交付，故原告並無故意或過失；又土污法裁罰基準第2點規定之附表項次10裁罰基準係賦予被告有裁量空間，而原告於107年12月4日提交系爭污染控制計畫書，僅逾時限4日，被告即依前次裁罰金額加計20萬元，亦有裁量不當云云。惟查：

⒈按行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍（行政程序法第4條、第6條、第7條、第8條、第10條參照）。行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查，審查其是否逾越權限或濫用權力（最高行政法院93年度判字第968號判決意旨參照）。又按行政罰法第7條第1項、第18條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」司法院釋字第641號解釋意旨明示：「對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當」。準此，土污法主管機關於適用土污法第38條第2項規定裁處罰鍰時，自應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等情節，並注意使罰責相當，以符合比例原則。

⒉查被告以107年10月30日前揭函通知原告限期於107年11月30日前補正系爭污染控制計畫書後，原告並未提出於期限內曾合法補正系爭污染控制計畫書之相關事證，又原告代表人高沐民雖曾於107年12月4日親自前往被告公務所與承辦人蘇士陽碰面，惟當日雖提出部分資料，但實際上並未提出任何補正資料乙情，此為被告訴訟代理人蘇士陽於本院準備程序中當庭陳明（見本院卷第163至164頁筆錄），復為原告代表人高沐民所是認（見本院卷第88頁筆錄），足見原告未依照第13條第1項遵期提出系爭污染控制計畫書，經被告以書面通知限期補正3次屆期仍未補正完成，致拖延計畫審查時程，並造成場址改善時程延宕，縱因待補正之資料眾多，非屬故意遲未補正，然自被告於103年9月3日第1次通知原告補正時起，迄108年4月2日經被告以原處分裁罰時，此期間陸續遭裁處罰鍰4次，且已歷時逾4年，卻迄今仍未補正完成，實難謂無過失。基此，被告審酌原告本件違規之情節係第5次違反土污法第38條第2項第2款規定，系爭污染控制計畫延宕多年迄今仍未經核定實施，依土污法裁罰基準第2點及附表規定，以前次裁罰金額加計20萬元，經核並無逾越權限或裁量濫用之情事。原告以前揭情詞主張被告裁罰不當，要無可採。

㈣原告另主張：依環境教育法第23條規定，裁處環境講習之對象應為原告有代表權之人或負責環境保護權責人員，而非逕對法人為裁處云云，但查：

⒈依環境教育法第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」、第24條之1第2項規定：「經主管機關令接受環境講習，除有正當理由無法如期參加，得申請延期一次者外，拒不接受環境講習或時數不足者，以自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織為處分對象，處新臺幣5千元以上1萬5千元以下罰鍰。」

⒉查被告認原告本件違規事實明確，依土污法第38條第2項第2款暨違反土污法裁罰基準第2條規定，以原處分裁處原告100萬元罰鍰外，另依環境教育法第23條規定，裁處環境講習8小時。且被告於作成原處分前，曾先於108年2月22日以新北環水字第1071416270號函請原告陳述意見及提供環境保護權責人員姓名、身分證字號及職稱，經原告於同年3月10日以書面回復後，被告乃根據原告所提供資料，命原告指派其環境保護權責人員高沐民參加環境講習8小時等情，有被告108年2月22日前揭函及原告108年3月10日陳述意見書（見訴願卷第33、35頁）在卷可稽，核與環境教育法第23條規定相符，洵屬於法有據。本件日後倘有發生相關權責人員無正當理由未如期參加環境講習之情事，則依環境教育法第24條之1之規定，係以原告為裁處罰鍰之對象，由此益徵原處分關於此部分之裁處於法亦無違誤之處。

七、綜上，原告上開主張各節均無可採。原處分認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭