臺北高等行政法院判決

109年9月23日辯論終結

原告

林壯恭等三十人（姓名地址詳附表）

共同訴訟代理人

黃于玶 律師

共同訴訟代理人

劉如芸 律師

被告

新竹市政府

代表人

林智堅（市長）

訴訟代理人

葉雅婷 律師

訴訟代理人

林曉華

參加人

鄭安孺

訴訟代理人

林永頌 律師

訴訟代理人

陳怡君 律師

參加人

財團法人永修精舍

代表人

楊漢珩

訴訟代理人

張淑美 律師

參加人

賴麗瑩

上列當事人間文化資產保存事件，原告不服文化部中華民國108年8月14日文規字第1083023308號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。」行政訴訟法第12 7條第1項定有明文。查本院108年度訴字第1605號、第1634號文化資產保存法事件，原處分相同，屬於同一之事實上及法律上之原因而分別提起之訴訟，經兩造同意，本院依上開規定合併辯論分別判決，合先敘明。

二、事實概要：

（一）被告於民國107年4月18日受理參加人Ｄ○○請求將「淨業院」公告為市定古蹟，於107年5月28日召開107年度「新竹市古蹟、歷史建築、聚落及遺址、文化景觀類審議委員會」第3次會議（下稱107年5月28日審議會），審議「暫定古蹟淨業院指定市定古蹟案」，並邀請所有人、使用人、管理人或其他利害關係人出席陳述意見。會議決議將「淨業院」指定為市定古蹟，古蹟本體為淨業院本殿、別院及倉庫。至於古蹟定著土地範圍則請文化局提供完整資料後，再行審議。

（二）被告於107年8月9日委託鍾心怡建築師事務所辦理「淨業院保存範圍調查計畫」，復於108年3月15日召開第7屆新竹市「古蹟、歷史建築、聚落建築群、考古遺址、史蹟及文化景觀類審議會」第3次會議（下稱108年3月15日審議會），審議「暫定古蹟淨業院指定市定古蹟案」，邀請所有人、使用人、管理人或其他利害關係人出席陳述意見。會議決議古蹟本體為淨業院本殿、別院及榖倉，並納入淨業院5尊大佛。定著土地範圍為福林段779、782、783-1、787、788、809、789、802、803、808地號等10筆土地（下合稱系爭土地或系爭10筆土地）。被告遂依上開會議決議，於108年4月16日以府授文資字第1080061520號公告（下稱原處分）指定「淨業院」為市定古蹟。

（三）原告不服原處分，提起訴願，經文化部108年8月14日文規字第1083023308號訴願決定駁回。原告仍不服，遂提起本件訴訟。

三、原告主張略以：

（一）被告作成原處分前之審議程序及原處分本身，於程序上亦有諸多違法之處。

１、被告未依文化資產保存法施行細則（下稱文資法施行細則）第15條第3項規定通知原告到場，逕於107年5月8日召集委員至淨業院進行現勘（甲證8），其程序非屬合法。被告嗣於107年5月11日公告「淨業院」為暫定古蹟（甲證9），原告當時已對該公告表示不服（甲證30），且被告該暫定古蹟公告，尚違反行政程序法第96條第1項第6款規定，致所有權人或利害關係人不知應以行政爭訟救濟，難謂眾人對該公告無所爭執。

２、被告107年5月28日審議會（甲證12），事前未公開本件審議項目、評審標準及依據說明，亦未提供任何書面資料予原告，僅由業務單位為幾分鐘之口頭簡報，便要求原告陳述意見，且限制原告發言之時間不得超過3分鐘，未賦予當事人行政程序法第102條規定之實質陳述意見機會。

３、被告108年3月15日審議會（甲證3）現勘程序與審議程序同日舉行。審議委員於當日下午2點半進行現勘後，旋即趕至新竹市政府召開審議程序。審議委員根本未及彙整意見並作成現場勘查結果紀錄，違反文資法施行細則第15條第1項第1款規定，致現勘程序流於形式，於法不合。

４、原處分指定理由並未就「淨業院本殿」、「別院」、「穀倉」分別說明何者、何處符合文化資產保存法（下稱文資法）第3條第1款第1目之何種要件（即具備歷史、文化、藝術價值），即將淨業院本殿、別院、穀倉全數指定為古蹟（更無限制之擴大古蹟定著土地範圍），難認符合文資法第3條規定，且亦有行政程序法第96條第1項第2款規定之違反。

（二）就原處分實體違法部分：

１、原處分僅依古蹟指定及廢止審查辦法（下稱審查辦法）第5條第2款規定，無視文資法第3條第1款第1目之規定，即認定系爭10筆土地均為古蹟定著土地範圍，顯有適用子法逾越母法之違誤。依最高行政法院判決意旨可知，指定古蹟及其定著土地範圍之處分，均致所有權人之財產權受到相當之限制與剝奪，應選擇對人民權益損害最少之方法為之，以符合比例原則。如未查明土地是否有不能分割之情形，即將整筆土地指定為古蹟坐落範圍，難謂與比例原則無違。是古蹟及其定著土地範圍之指定，對人民權利影響甚鉅，非僅為程序性、技術性、細節性事項，應以法律定之，又法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確。惟查，文資法就「古蹟定著土地」並無定義或要件規定，亦未有授權規範，且無程序性、技術性、細節性之規定，可見古蹟定著土地範圍之認定實無法可循。被告逕以審查辦法第5條第2款規定將系爭土地全數納入古蹟定著土地範圍，顯係增加文資法所無之限制，逾越母法授權，違反授權明確性原則，更侵害土地所有權人之權利，要屬不法。

２、審議委員審查本件古蹟及其定著土地範圍時，並未考量文資法第31條、第34條古蹟觀覽性、完整性，及土地可否進行分割等因素即作成決議，該決議顯不合法。

⑴淨業院之種類為寺廟，包含大門、本體建物，及建物前方之「廟埕」（即淨業院面向鐵道路前之廣場，甲證19），其寺廟形式即屬完整，淨業院之腹地亦應以此為限。被告將淨業院主體建物後方，非屬其寺廟用地之廣大土地排除於定著土地範圍外，並不影響淨業院之完整性。

⑵古蹟所保護之對象，應係具文化價值之建造物及附屬設施之原狀存續。系爭穀倉位於參加人永修精舍行政區建物內側，被多棟違建物遮蔽，無法直接觀覽其外貌，且一般民眾未經永修精舍允許，無法入內參觀。該穀倉於被告進行古蹟審查前，周圍屋簷業遭架設鋼架及玻璃採光罩，本體被違建遮蓋，後方牆面覆蓋水泥且因放置數個大型冷（藏）凍庫而持續遭受毀損，內部則堆滿雜物；可知穀倉原狀於被告進行審查前即已不復存在，被告以文資法第3條第1款第1目規定指定系爭穀倉為古蹟，並將坐落之787地號土地認定為定著土地範圍，要不合法。

⑶再按，系爭779、787、789、802、803、808及部分809（即包含都市○○道路○○○○○○○○○○號土地，地上均不存在任何古蹟（即無淨業院本殿與別院建物），且與古蹟相距甚遠，是本件古蹟定著土地範圍以都市計畫道路為界，將包括計畫道路本身及其以西部分土地劃出古蹟定著土地範圍外，古蹟定著土地範圍仍屬餘裕，不影響古蹟之完整性，且不會有遮蓋古蹟外觀，或阻塞古蹟觀覽通道問題。

⑷依被告過往經驗及文資法第28條法理解釋可知，土地得否分割亦為認定古蹟定著土地範圍之重要考量因素。被告另案「康樂段防空碉堡」之定著土地範圍，即因土地分割而將部分土地劃出定著土地範圍外（甲證24）；又依文資法第28條規定可知，古蹟及其定著土地應以同一人所有為原則，以免因古蹟所有人管理失當，致第三人（定著土地所有人）土地遭徵收之不合理情況。是應將得否分割納入考量，方符合公平正義。本件系爭10筆土地為鄭家、林家、蘇家三大家族及永修精舍所有或共有，權利人高達98人，原處分未將土地分割因素納入考量，逕指定系爭10筆土地全為古蹟定著土地範圍，違反比例原則，影響全體所有人權益甚鉅，應予撤銷。

３、被告將系爭10筆土地均納入古蹟定著土地範圍，有違比例原則。依行政法院判決意旨，指定古蹟對於古蹟及坐落之土地所有權人之財產權均影響甚鉅，故應選擇對人民權益損害最少之方法為之，以符合比例原則。如未查明土地是否有不能分割之情形，即將土地整筆全部指定為古蹟坐落範圍，難謂與比例原則無違。而古蹟定著土地範圍係指該建築定著土地「事實上所占用之面積」，其固然應較古蹟本體為大，惟較大之程度仍須依循「比例原則」為認定。系爭779、782、783-1、789、802、803、808地號7筆土地，上無任何古蹟，本無成為定著土地範圍之必要；且系爭古蹟建物本體面積為1560.682平方公尺，被告卻將逾系爭古蹟面積6.4倍大之系爭10筆土地（面積9942平方公尺）全數劃入定著土地範圍，使無關古蹟坐落之土地均受利用之限制，顯違比例原則。抑有進者，809地號土地非不得分割，被告以都市計畫道路為界，將該道路及其西南側部分土地排除於定著土地範圍外，亦符比例原則。被告僅為保存系爭古蹟早已不存在之蓮花池庭園等歷史風貌（而非古蹟建物本身），即任意擴大古蹟定著土地範圍，不但侵害該區周邊居民之合理信賴，更有過度保障系爭古蹟所有權人個人私益之不當失衡情形，顯失公平，亦違反誠信原則。

４、古蹟之指定重在建物本體之保存及維護，則其定著土地範圍自應以古蹟本體、附屬構造坐落之土地為合理。被告未具體說明將系爭10筆土地全數納入定著土地範圍之理由，僅嗣於訴願程序中泛言抽象之歷史氛圍，原處分應有裁量濫用、裁量怠惰之違法。被告忽視現行文資法第3條第1款第1目法定要件，逕以修法前文資法第3條（即71年舊法）之立法理由（非指定「古蹟」之要件）指定本件古蹟，並劃定定著土地範圍，顯係以錯誤之法律為解釋，自屬裁量恣意濫用。系爭藏經閣、戲台早已滅失，蓮花池及庭園造景已不存在逾82年之久，無歷史氛圍可言。何況，歷史氛圍並非認定古蹟或其定著土地範圍之要件，被告將永修精舍擅自搭建之圍牆設施（屬違章建物，後半段圍牆更係永修精舍為開設幼兒園而擅自重新施作並彩繪之違建，並不具任何文化歷史價值）認定屬淨業院之園區範圍，進而表示指定（暫定）古蹟係以該圍牆為疆界云云，顯係以錯誤之事實為認定，未慮及文資法第3條第1款第1目之要件及土地現況。又系爭土地現由鄭家、林家、蘇家、永修精舍所有或共有，對於共有地特定部分之使用收益，依法仍須徵得共有人全體同意。原告林氏家族已於審議及訴願程序表明土地將用於興建祖厝，系爭土地根本無法回復至最初之歷史風貌，被告未思及此，實有裁量怠惰之違誤。被告未敘明系爭10筆土地為何均屬古蹟保存必要而屬不可分割範圍，逕劃定定著土地範圍，自有恣意濫用及未遵守明確性原則之違法。

５、原處分為恢復鄭家創院當時榮景，逕自擴大古蹟定著土地範圍，違反不當聯結禁止等原則。且被告於會議中強行決議將「全部土地」納入古蹟定著土地範圍，令人懷疑本件古蹟定著土地範圍審議，有先射箭再畫靶嫌疑。淨業院被列為古蹟之保存理由，在於其建物本身之歷史文化價值（為女性齋堂修行建築、表現營造技術流派特色、具稀少性，參甲證1），則定著土地範圍之認定，應以古蹟「現狀」保存之理由為考量，始符合文資法立法目的。被告以空泛之氛圍或抽象之感觸，企圖恢復鄭家創院時之景象，逾越古蹟保存之目的，更有違不當聯結禁止原則。被告107年5月28日審議會，即強行決議將「全部土地」納入古蹟定著土地範圍。被告本有忠實記載會議記錄並寄發予利害關係人之義務。惟被告107年7月5日寄發之會議紀錄，竟將會議結論變更為：「古蹟定著土地範圍，請文化局提供淨業院地籍等相關完整資料後，再行審議」，與該次會議真正結論不同，顯然違法。讓人懷疑被告不敢詳實記載之原因，系爭定著土地範圍之審議，顯有先射箭（被質疑後）再畫靶之可疑之處，原處分實難令原告（或利害關係人）信服。

（三）綜上，本件原處分有上揭違法，爰起訴聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。

四、被告答辯略以：

（一）程序部分：

１、暫定古蹟會勘毋須通知所有權人。依文資法施行細則第14條第2項規定，個案於交付審議會審議前，主管機關得組成「專案小組」並由該小組評估之。至同法第15條第3項適用前提是符合同條第1項第1款勘查之各審查程序，惟本件107年5月8日現勘為「專案小組」現勘，非審議會法定審查程序之現勘程序，爰無上開施行細則第15條之適用。

２、就原告主張被告變更107年5月28日會議記錄結論及未能忠實記載會議記錄部分，現無法規明定行政會議須逐字記載，自得以要旨記之，故107年5月28日會議記錄並無違誤；而大事紀漏載107年7月5日寄發會議記錄不影響會議效力，原告諸多臆測未經證實。再者，本件進行保存必要範圍調查有必要性且程序更為嚴謹，亦得提供審議委員全面參考，且決議結論記載與程序調查事項並無二致，故原告所述程序合法無違。

３、被告已依行政程序法第102條給予原告充分陳述意見機會。礙於審議會議時間、程序進行及陳述意見者眾，如原告自覺未能充分陳述，現場仍得提供書面輔佐，但原告未提出書面供委員參考，非謂被告未予其陳述意見機會。

４、原告主張鍾心怡審議委員有球員兼裁判之嫌云云，惟本件被告委託鍾委員辦理保存範圍調查計畫，其為專門知識之人，具有文化資產評估能力並提供專業意見，復依本院109年訴字第309號判決見解意旨，此與行政程序法具有利害關係或執行職務偏頗之虞等迴避事由尚屬有間，爰無行政程序法迴避規定適用，亦無原告所述之情事。

（二）系爭穀倉具有文資價值並經審議決議為古蹟適法無違誤。

１、市定古蹟之指定係地方自治事項，文資法第3條第1、2、3款對「古蹟」等文化資產設有界定性涵義規定，惟是否屬具保存價值之文化資產及其類別之判斷，具有高度專業性、技術性，於個案為行政判斷餘地事項，是司法機關應尊重行政機關之判斷結果，司法院釋字第462號解釋、最高行政法院91年度判字第1601號判決可資參照。

２、系爭穀倉周圍固有鐵皮屋覆蓋，但不影響觀覽權完整性。由（被證17）照片可知，穀倉主體仍是磚石木造建物，保有原建築工藝技術。又依文資法施行細則第22條規定，文資法第34條第1項係對於已被指定為古蹟後之工程或其他開發行為，故該規定適用時點非於審查古蹟時（另參文資法第34條規定立法理由、改制前文建會96年8月15日文中一字第0963055641號令釋（被證23））。再依文資法第31條規定，指定古蹟後且接受政府補助之私有古蹟，始應適度開放大眾參觀。故文資法第31條規定尚非審查古蹟時所需考量。本件穀倉申報時，周圍小面積雖遭鐵皮屋遮蔽，然無礙其正門及內部觀覽（被證10、被證17），且縱有鐵皮遮蔽、物品佔用或成為私人生活空間，仍無礙系爭穀倉建造物本身具有之文資價值，其判斷基準仍為審查辦法第2條規定，不受附加物外觀影響。況若採原告見解，恐將造成更多潛在古蹟以外加物遮蔽改變外觀，規避文化資產之認定，而無法延續或受保護。

３、文資審議委員本可由系爭穀倉本體構件內外觀及該建物建材與建築方法而判斷是否具文資價值，應尊重委員之專業判斷。甚者，縱使該建造物及其附屬設施外觀部分遮蔽或一部滅失毀損仍無礙建造物及其附屬設施本體的文資價值認定。原告主張系爭穀倉因遭遮蔽覆蓋不具文資價值云云，惟未說明其本體不具有文資價值之理由。

（三）本件古蹟定著土地範圍認定並無違反文化資產法第3條定義亦無逾越比例原則。

１、古蹟本體（文資法第3條）與定著土地必要保存範圍（審查辦法第2條、第5條）應分開檢視，劃定古蹟定著土地範圍之目的在呈現文資保存價值最大化，此參71年5月18日文資法第3條最原始立法理由即明。依此，古蹟不以建造物本體為限，係與人類歷史文化及所居環境具有密切不可分關係，據此納入必要保存範圍內。至文化部訂定之審查辦法，係依據文資法第17條第5項規定授權為之，該辦法第5條第2款立法理由載明，定著土地範圍者，係指該本體之占地面積及基於古蹟文化資產價值保存必要與不可分割範圍，而非所定著該筆地號土地之面積。復參臺中高等行政法院106年度訴更一字第8號裁判意旨，為妥善保存古蹟及其周遭環境整體風貌，並為將來劃設保存區預作準備，古蹟定著土地之範圍較古蹟本體大，實屬必要且適當。故文資法第3條「古蹟」定義非侷限於建造物及其附屬設施，而建造物及其附屬設施與土地範圍關係密不可分，此乃文資價值專業判斷範疇，審議委員當有審議之必要，爰依文資法第3、17條、古蹟指定及審查辦法第4、5條古蹟審查程序及審議事項並為公告，屬於文資法第17條第5項授權範圍內事項，是以審議委員審查古蹟及其土地保存必要範圍並無逾越母法規定。

２、本件淨業院保存範圍調查，經調查報告或評估報告（即被證5、6）載明，淨業院自明治年間創設以來，百年間土地面積範圍不變，有「日治時期地籍套繪圖」可稽（被證2），除現存本殿、別院及穀倉外，曾有蓮花池、藏經閣、戲臺等附屬設施，為稀有大規模齋堂，女性修行空間（包括室內外），園區自成一體與建物緊密相融，共構完整文化地景，自不得以建築物本體限制園區範圍。且淨業院位於新竹市區中心，交通腹地不大，未來如再利用規劃其腹地、交通出入空間與相鄰建物等均需更為完整，不得以建造物本體而片斷式割裂，破壞百年歷史脈絡之完整呈現。被告為本件古蹟指定，特別邀集審議委員進行3次專案小組會議及2次審議會審議，2次審議會所有參與審議的委員都前往現勘，於充分了解後，本其專業判斷作成古蹟定著土地範圍之決議。是以審議委員針對本件定著土地範圍業經實質審議，並審認略以：本件歷史圖資面積與地籍幾乎未有變動，保存範圍盡可能維持空間紋理、創建逾百年，園區與建物相融可共構院整體文化地景及展現建物與環境歷史氛圍，以逾百年認知範圍劃設為妥，故本件土地保存必要範圍之文化資產價值係以10筆土地範圍屬古蹟保存不可分割必要範圍。審議委員之專業判斷尚無違反比例原則、不當或濫用，亦與文資法第17條第5項及審查辦法第4、5條規定及其立法理由相符，並非無據，亦無逾越母法，原處分並無違誤。

３、私有土地分割為私權之法律關係，非審查辦法第2條考量因素。淨業院固指定為文化資產，惟定著土地（私有土地）所有權仍得協議分割或裁判分割，此非被告可得決定事項。況土地所有權人的組成與行使同意權使用管理系爭土地，並非文資價值判斷考量因素。原告所提甲證24「康樂段防空碉堡」土地範圍變更案，該案指定市定古蹟及定著土地範圍在先，後因管理者國有財產署（其定著土地為國有地）讓售需要，於辦理分割完成後，始提報被告辦理定著土地範圍變更，並經被告審議會同意，非如原告所述係被告考量土地分割因素而認定定著土地範圍。又文資法第28條規定無法得出土地分割因素亦納入考量，原告所述不可採。

（四）綜上，本件原告起訴均無理由，爰答辯聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。

五、參加人Ｄ○○陳述意見略以：⒈依實務見解所示，行政法院基於判斷餘地理論，對於古蹟、歷史建築等爭訟事例應尊重行政機關之判斷。⒉行政訴訟實務，亦肯定古蹟定著土地範圍，不限於建物本身坐落土地之面積，最高行政法院109年度判字第383號判決更指出，當具古蹟價值之多數建造物，基於整體考量而為一古蹟案之指定時，因該等建造物間係具時空之關聯性，則運用「紋理」概念於評斷古蹟、或劃定保存古蹟必要之不可分割之土地範圍，既非法所明文禁止，自難謂係違法。此均與威尼斯憲章（關於古蹟保存之國際原則）之古蹟場域保存精神相符。⒊而就系爭穀倉，永修精舍於穀倉周邊之增建物，係緊鄰而未破壞該穀倉。且增建部分與穀倉各自獨立，不影響穀倉之古蹟定性，系爭穀倉建物是否為古蹟，應視其「建物本身」是否符合古蹟要件而定。何況，按文資法第24條規定，古蹟或歷史建物本不以百分之百維持建造時原貌為要件。⒋原處分作成所依據之審查辦法無逾越母法情事。系爭審查辦法係依據文資法第17條明確授權而訂定。文資法第99、100、38等條文已就「定著土地」有抽象規定，審查辦法就定著土地範圍之定義，乃細節性、技術性規範，俾為行政機關執行基準，尚無逾越母法授權範圍。此並經實務判決見解肯定。⒌參加人其餘陳述同被告。綜上，原處分洵屬適法妥適，爰聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。

六、參加人永修精舍陳述意見略以：就原處分公告淨業院、別院及穀倉為古蹟乙節，參加人並無意見；而就定著土地範圍部分，參加人尊重專家學者之判斷及原告之主張，亦無意見。在被告將淨業院列為古蹟前，信徒可自由進出淨業院禮佛；嗣經公告為古蹟後，為維護安全，信徒可先行預約，再由參加人安排人員導覽。此外，淨業院的後嗣安排友人參訪，參加人並未干涉。惟原告主張「被告原處分的作成，實際目的就是要讓永修精舍可以方便使用，所以才會把範圍擴張這麼大」乙節，與事實不符，參加人在被告進行審議過程中，皆是被動地表示意見，原告上開質疑，實不足採。並聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。

七、參加人Ｇ○○陳述意見略以：被告將系爭10筆土地全數劃入定著土地範圍，侵害所有權人之權利甚鉅。永修精舍前任住持勝光師父未破壞淨業院本體，是寬謙法師2007年接任住持後，於2008年大興土木。參加人另主張（古蹟定著土地範圍）應以計畫道路範圍為界。並聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。

八、兩造及參加人之聲明陳述同上，即兩造對系爭市定古蹟淨業院建物本體包括本殿（約1178.809平方公尺）、別院（約194.682平方公尺）及穀倉（約187.191平方公尺），共計1560.682平方公尺（並納入淨業院五尊大佛），其中穀倉周有部分經參加人永修精舍架設鋼架及玻璃採光罩等違建遮蓋等事實亦不爭執，因此，兩造間首要爭點應為㈠原處分認為系爭10筆土地扣除上開淨業院建物本體（包括本殿、別院、穀倉）建築基地外，其他均屬「定著土地範圍」之事實認定是否有錯誤？即原處分是否有原告指摘「子法逾越母法」，違反「比例原則」、「不當聯結禁止原則」，及「裁量怠惰」之違法？㈡系爭穀倉是否因參加人永修精舍設置之違建及使用，存在廢止古蹟情狀？即原處分認定為古蹟是否違法？㈢原處分作成程序（包含審議等）是否合法？有無給予原告實質陳述意見機會？有無未附理由之違法？

（一）本件應適用之法律及本院見解：

１、文化資產保存法第2條規定：「文化資產之保存、維護、宣揚及權利之轉移，依本法之規定。」第3條規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、藝術、科學等文化價值，並經指定或登錄之下列有形及無形文化資產：有形文化資產：㈠古蹟：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化、藝術價值之建造物及附屬設施。……」第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為文化部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。但自然地景及自然紀念物之中央主管機關為行政院農業委員會（以下簡稱農委會）。……」、第6條規定：「主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄、廢止及其他本法規定之重大事項，應組成相關審議會，進行審議。前項審議會之任務、組織、運作、旁聽、委員之遴聘、任期、迴避及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」第17條規定：「古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣（市）定三類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市定、縣（市）定者，並應報中央主管機關備查。……（第5項）古蹟指定基準、廢止條件、申請與審查程序、輔助及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第31條規定：「（第1項）公有及接受政府補助之私有古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群，應適度開放大眾參觀。……」、第34條規定：「（第1項）營建工程或其他開發行為，不得破壞古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群之完整，亦不得遮蓋其外貌或阻塞其觀覽之通道。（第2項）有前項所列情形之虞者，於工程或開發行為進行前，應經主管機關召開古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群審議會審議通過後，始得為之。」

⑴除現行（105年版）規定外，歷年來對有形文化資產古蹟定義如下。①71年版：二、古蹟：指古建築物、遺址及其他文化遺蹟。②89年版：二、古蹟：指依本法指定、公告之古建築物、傳統聚落、古市街，考古遺址及其他歷史文化遺蹟。③相關規定中94年版第3條規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：一、古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。……」。其中上開94年間第3條修定理由略以：文化資產之範疇修正為古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物、古物及自然地景。及款次配合各類文化資產之特質，將建造物、空間等類型包括古蹟、歷史建築、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀移列為第一款至第三款；無形且可移動之文化資產如傳統藝術、民俗及有關文物、古物等列為第四款及第六款；自然地景改列為第七款。至現行105年版修法理由略以：

㈠緣文化乃歷史、藝術、科學之總稱，爰調整本條序文及第1款第1目之文字（本院按即古蹟定義之法定文句）。㈡聯合國教育、科學及文化組織……宣示保護有形之文化遺產……，嗣於2003年決議通過「保護非物質文化遺產公約」，揭櫫保護無形之非物質文化遺產。為完整引述前揭國際公約保護文化資產之觀念，爰於本條序文「文化資產」定義之後，再分成第一款及第二款規定「有形文化資產」與「無形文化資產」。㈢原條文第一款將古蹟、歷史建築、聚落合併規定，惟屬性有所不同，不宜一體適用，爰將古蹟、歷史建築、聚落分列各目。參照上開規定及立法意旨可知，有關文化資產保存法「古蹟」（「範圍」）定義，已經明確以法律規定為：人類為生活需要所營建之具有歷史、文化、藝術價值之「建造物及附屬設施」，並不包含其他。

⑵為保存及活用文化資產，保障文化資產保存普遍平等之參與權，充實國民精神生活，發揚多元文化，政府固立有專法即文化資產保存法，以遂行其立法之宗旨；惟為同時兼顧文化資產所有人之權益，復於該法第9條明定主管機關應尊重文化資產所有人之權益，並提供其專業諮詢，又經指定為古蹟後，古蹟及坐落之土地所有權人之財產權均受到相當之限制與剝奪，因此，該指定之處分應符合比例原則，亦即在古蹟指定之行政程序中，選擇對人民權益損害最少之方法為之（參照最高行政法院106年度判字第349號判決意旨）。

⑶上開古蹟（指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化、藝術價值）範圍之「建造物及附屬設施」文化資產保存法及其施行細則等並無進一步之定義，參照文化部106年12月6日文授資局綜字第1063013963號函釋略以：有關文資法第15條「建造物及附屬設施群」之定義及範圍，相關法規並無明文規範其內容。惟參照文資法第3條第1款第1、2、3目有關古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群之說明，文資法第15條所稱「建造物及附屬設施群」，應指人類為生活需要所營建、不易移動之「土地定著物及輔助其使用之設施」而言；其種類，依文資法施行細則第2條規定「……包括祠堂、寺廟、教堂、宅第、官邸、商店、城郭、關塞、衙署、機關、辦公廳舍、銀行、集會堂、市場、車站、書院、學校、博物館、戲劇院、醫院、碑碣、牌坊、墓葬、堤閘、燈塔、橋樑、產業及其他設施」及第3條規定「本法第3條第1款第四目所定聚落建築群，包括歷史脈絡與紋理完整、景觀風貌協調、具有歷史風貌、地域特色或產業特色之建造物及附屬設施群或街區，如原住民族部落、荷西時期街區、漢人街庒、清末洋人居留地、日治時期移民村、眷村、近代宿舍群及產業設施等」，均得屬之。因此，參照上開主管機關之解釋函文脈理，文資法古蹟定義（指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化、藝術價值之）中之「建造物及附屬設施」，應指人類為生活需要所營建、不易移動之「土地定著物及輔助其使用之設施」，且參照上開函文例示說明率皆以有實質之建造物及附屬設施存在為必要。

２、依文化資產保存法第17條第5項規定授權訂定之行為時古蹟指定及廢止審查辦法（下簡稱審查辦法）第2條規定：「（第1項）古蹟之指定，應符合下列基準之一：具高度歷史、藝術或科學價值者。表現各時代營造技術流派特色者。具稀少性，不易再現者。……」、第4條規定：「（第1項）主管機關為古蹟之指定，依下列程序為之：現場勘查。經審議會審議通過並作成指定處分之決議。。作成指定處分，辦理公告，並通知申請人或處分相對人。直轄市、縣（市）主管機關指定者，報中央主管機關備查。（第2項）主管機關於審議會審議前，得召開公聽會或說明會。（現行108年12月12日版規定為：「（第1項）主管機關為古蹟之指定，依下列程序為之：現場勘查。經審議會審議通過。作成指定處分，辦理公告，並通知申請人或處分相對人。（第2項）主管機關於審議會審議前，得召開公聽會或說明會。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關指定後，應報中央主管機關備查。」）第5條規定：「（第1項）主管機關辦理前條第1項第3款公告，應載明下列事項：名稱、種類、位置或地址。古蹟及其所定著土地範圍之面積及地號。指定理由及其法令依據。公告日期及文號。（第2項）第1項公告，應揭示於主管機關公布欄30日，並刊登政府公報、新聞紙或資訊網路。」

⑴參照前揭文資法第3條第1款第1目就古蹟之定義（「指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化、藝術價值之建造物及附屬設施。」）係屬不確定法律概念（詳如下述），因得否指定為古蹟，屬於高度專業範疇，文資法第6條爰規定文化資產主管機關應組成審議會進行審議。至於審議會判斷是否具古蹟之價值，則應依「古蹟指定及廢止審查辦法」第2條規定「古蹟之指定，應符合下列基準之一：

一、具高度歷史、藝術或科學價值者。二、表現各時代營造技術流派特色者。三、具稀少性，不易再現者。國定古蹟之指定基準，係擇前項已指定之古蹟中較具重要、保存完整並為各時代或某類型之典範者。」認定之。即認定古蹟之標準詳如上述。

⑵上開審查辦法第5條，乃是主管機關作成指定古蹟處分後後辦理「公告」時，應載明之事項。且上開第5條之立法理由略以：①按現行條文第一項應辦理公告事項，業於前條第1第3款中定明，為精簡法規文字，爰將現行條文第1項、第2項規定予以整併規範，並作文字修正。②主管機關公告指定古蹟，其中需敘明所定著土地之範圍者，係指該本體之占地面積及基於古蹟文化資產價值保存必要與不可分割範圍，而非所定著該筆地號土地之面積，爰於修正條文第1項第2款定明公告事項應載明古蹟占地範圍之面積及所在之土地地號。

⑶至有關文化資產保存法有關古蹟之定義及其範圍詳如上述，即範圍是「建造物及附屬設施」，核與前揭審查辦法第5條規定之「古蹟及其所定著土地範圍之面積及地號」尚不衝突。但就具體特定案件指定古蹟時，應參酌前揭古蹟定義及範圍（人類為生活需要所營建之具有歷史、文化、藝術價值之「建造物及附屬設施」），或「古蹟及其所定著土地範圍之面積及地號」，至適用立法理由所稱「該本體之占地面積及基於古蹟文化資產價值保存必要與不可分割範圍」時，如逾越上開「建造物及附屬設施」範圍或「古蹟及其所定著土地範圍之面積及地號」範圍時，即難認合法或未逾越法律明文規定（另參照下述古蹟有形「文化資產完整性」與「不得遮蓋其外貌與阻塞其觀賞之通道（即觀賞可能性）」等說明），亦應先予敘明。

３、又法院對專家組成之文化資產審議委員會之專定，本於專業素養判斷得否指定為古蹟乙事，固予一定程度之尊重，而承認其判斷餘地。然而對行政機關之判斷有恣意濫用或其他違法情事時（如判斷出於錯誤之事實認定或不完全之資訊、法律概念涉及事實關係時涵攝明顯錯誤、法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範、判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準、判斷出於與事物無關之考量、判斷違反法定之正當程序、行政機關組織不合法或無判斷之權限、判斷違反相關法治國家應遵守之原理原則等）仍得予撤銷或變更，自為當然。

⑴又法院得審查行政機關之判斷有無恣意濫用或其他違法情事時，僅能從行政機關進行判斷作成結論之理由中去找尋時，因此行政機關為上開判斷之理由，亦同時在法院為審查（較低審查密度）時擔保行政機關判斷之正確性。苟行政機關進行判斷僅有結論而無理由，法院根本無從審查該判斷有無上開例示或其他恣意違法情事，舉輕以明重，此際自應認行政機關之判斷出於恣意濫用而違法。而文化資產審議委員會對是否為有形化文化資產古蹟（範圍）之審查，雖承認其有判斷餘地，但應要求其判斷存在理由；此項理由至少是可自其審查過程得知其審查結論之依據，否則法院無從審查其判斷有無上述例示或其他法院可審查之瑕疵欠缺理由之審議結論，即屬判斷出於恣意濫用而違法（參照最高行政法院107年度判字第362號判決意旨即採相同見解）。

⑵再按對「特定標的之文化資產規範屬性」判斷，即是否屬有形文化資料「古蹟」，雖有判斷餘地理論之適用，即古蹟之指定（指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化、藝術價值）及地理範圍之劃定（「建造物及附屬設施」），有判斷餘地理論之適用，但若對古蹟地理範圍事實認定發生錯誤，或法律概念（「建造物及附屬設施」範圍或「古蹟及其所定著土地範圍之面積及地號」）及其判斷事實理由所涉涵攝明顯錯誤；或其解釋古蹟法律概念（「建造物及附屬設施」範圍或「古蹟及其所定著土地範圍之面積及地號」），明顯違背解釋法則時，則法院當然可以進行審查。又上開古蹟之地理範圍之界定，屬性為「事實對構成要件之法律涵攝」，核與涉及法律效果選擇之「裁量」無涉；因此本件被告原處分認定系爭淨業院市定古蹟範圍（是否包含淨業院本殿、別院、及穀倉基地外之其他系爭土地）劃定（即原處分古蹟劃定面積可大可小），容易被誤認為屬「裁量領域」，但此等劃定所應衡酌之因素，實應包含為前述文化資產保存法3條古蹟定義、第31條、第34條所定之「文化資產完整性」與「不得遮蓋其外貌與阻塞其觀賞之通道（即觀賞可能性）」之要求，而與裁量無涉（參照最高行政法院106年度判字第641號判決意旨）。因此本件，淨業院古蹟範圍是否應包含系爭10筆土地全部在內，則「系爭古蹟完整性即難以確保，或足以遮蓋其外貌而礙及觀賞可能性」亦為判斷「建造物及附屬設施」範圍或「古蹟及其所定著土地範圍之面積及地號」之重要指標及解釋方法。

（二）兩造間對於事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之證據附本院卷及原處分卷（或訴願卷）可查，自足認為真實：

１、107年4月18日，參加人Ｄ○○繕具申請書，申請被告將系爭淨業院列為古蹟（原處分卷第1至16頁）；並附有建築平面圖（原處分卷第11至12頁）；配置圖、地籍套繪建築平面圖（原處分卷第14頁）等資料。

⑴淨業院現存建物計有本殿、別院（位於本殿之南）、及穀倉（位於本殿之北），原本於本殿西北側（即穀倉之西側）尚有藏經閣一座，現已無存。本殿坐落於系爭809、788地號土地，別院坐落於系爭809地號土地，穀倉坐落於系爭788、787地號土地。現不存在之藏經閣可能坐落於系爭802地號土地（原處分卷第77頁）。

⑵參加人永修精舍於系爭10筆土地範圍內興建之地上建物（外放證物袋被證14「現況實測圖套繪地籍圖暨面積計算成果圖表」獨立構造物面積計算表，編號2至12），則未辦理保存登記，此有對被告電話記錄一件附卷可查，並參照被告書狀（本院卷第486頁）可稽，核與永修精舍陳報狀記載相符。

⑶本件原告、參加人Ｄ○○、參加人永修精舍，於參加人Ｄ○○提出古蹟申請時均為系爭10筆土地之單獨所有人或共有人（本院卷第412至476頁。參加人Ｇ○○於本件訴訟繫屬中（109年7月3日），自配偶即原告林壯為處，受贈取得系爭809地號土地持分320分之1（本院卷第780頁）。

２、107年5月8日，被告就參加人Ｄ○○前開申請，先由專案小組委員當上午現場會勘，同日下午召開「淨業院文資價值評估」專案小組會議（原處分卷第17頁）。該次會議由鍾心怡、黃俊銘、李奕樵審議委員出席，參加人Ｄ○○列席。會議紀錄「壹拾、結論」載「㈠淨業院建築構造、材料、空間、形式等作法，結合了臺灣傳統齋堂建築、日治時期日式與洋式建築的特色，具特色，符合古蹟指定之各時代、流派之特色條件。㈡淨業院見證新竹地區傳統齋教逐漸轉為佛教的歷史，女性齋堂修行建築之類型，其建築之形制、剪黏、泥塑、彩繪、書法、玻璃、木作、石作、磚作、灰作等作法多元多樣，符合古蹟指定之高度歷史、藝術及技術之價值。㈢淨業院為新竹地區少數持續提供女性獨身修行之空間，具稀少性、不易再現者之特質。㈣建物做工精巧，現況保存完整，部分鄭家後人有意願依文資法提報文化價值。建議指定古蹟，名稱為淨業院。古蹟本體建議含淨業院正身護龍、倉庫、別院等三棟。另定著土地範圍俟相關土地所有權確認後再議。」（原處分卷第21頁）。107年5月18日被告文化局「淨業院評估報告」㈡⒊指定／登錄理由所載同上開會議紀錄結論㈠、㈡、㈢；建議保存範圍，則同於上開會議紀錄結論㈣（原處分卷第18至21頁）。

３、107年5月11日，被告通知原告等人，將於同月28日下午召開「107年度『新竹市古蹟、歷史建築、聚落及遺址、文化景觀類審議委員會』第3次會議」（原處分卷第31頁）。

⑴上開會議，由鍾心怡等12名審議委員出席，並邀請原告林壯為（原名林壯栢，下同）等30人、參加人Ｄ○○、參加人永修精舍等人列席（原處分卷第31、32頁）。

⑵107年5月28日上午，被告審議會先至淨業院進行現勘。同日下午再由沈慧虹主任委員於被告文化局召開審議會。原告林壯為、地○○、酉○○、申○○、辛○○、戌○○、亥○○、天○○、癸○○○、宙○○、宇○○、玄○○（後三人由參加人Ｇ○○代表列席）等人均到場與會，部分列席者以書面或口頭陳述意見，出席之9名審議委員亦均表示意見進行討論（本院卷第831至836頁、第840至846頁、第846至851頁）。

⑶107年7月5日，被告以府授文資字第1070104084號函檢送上開會議記錄「主旨：檢送『107年度『新竹市古蹟、歷史建築、聚落及遺址、文化景觀類審議委員會』第3次會議』會議紀錄，請查照。說明：……會議結論：㈠指定『淨業院』為市定古蹟：⒈淨業院見證新竹地區傳統齋教逐漸轉為佛教的歷史，其建築為閩南樣式，但受近代日式建築影響，結合了臺灣傳統齋堂建築、日治時期日式與洋式建築的技術，呈現各時代特色，且其建築之形制、剪黏、泥塑、彩繪、書法、玻璃、木作、石作、磚作、灰作等作法多元多樣，足以表現各時代營造技術流派特色並具高度歷史、藝術價值。且臺灣『齋堂』已所存不多，況其也是新竹地區少數提供女性獨身修行的空間，建物具完整性，不易再現，委員一致決議將『淨業院』指定為市定古蹟。古蹟本體為淨業院本殿、別院及倉庫。⒉古蹟定著土地範圍部分，請文化局提供淨業院地籍等相關完整資料後，再行審議。……」（原處分卷第35頁）。

４、107年7月18日，被告召開「淨業院文資價值評估」專案小組第2次會議。該次會議紀錄柒、「討論提案：『淨業院』之古蹟定著範圍」記載「黃委員俊銘意見：……⒊……，建議指定淨業院為市定古蹟，名稱為淨業院，古蹟本體包含淨業院正身護龍、倉庫、別院等三棟。⒋本案指定範圍部分，建議另案啟動基本調查研究，以利後續審議古蹟定著土地範圍。鍾委員心怡意見：有關淨業院古蹟定著範圍，建議另案委託研究後再行決議。李委員奕樵意見：……⒉有關古蹟定著範圍乙節，古蹟本體包括建築物以及其前面廟埕至圍牆部分，殆無疑義。⒊至本體建築物後方範圍，考量古蹟建築物天際線及整體文化景觀氛圍與視覺意象性，原以既有後院為範圍似為妥適。⒋惟考量後院土地面積及所有權人之權益，劃定範圍似可酌予調整，免因文化資產指定或登錄，於劃定範圍時，民眾不動產所有權利動遭斲喪。⒌綜上，本案指定範圍部分，建議貴局優先啟動基本調研，待相關事證經初步指認澄清後，另日召開會議，再予劃定古蹟範圍。」（原處分卷第60至63頁）。

５、107年8月9日，被告簽約委請鍾心怡建築師（按鍾心怡為本件審議委員）事務所進行「淨業院保存範圍調查計畫」（本院卷第944、945頁）。

⑴107年11月26日上午10時，被告召開「『淨業院保存範圍調查計畫案』審查會議」，鍾心怡建築師事務所列席；而該次會議出席之米復國、陳天佑委員均同意審查通過，惟其中1名委員另要求修正「……⑶進一步提出2方案，考慮文資法第34條及後方建物。⑷納入福林段799地號。」（原處分卷第100頁）。

⑵107年11月26日上午11時，再召開「『淨業院文資價值評估』專案小組會議」，復由米復國、陳天佑、鍾心怡委員出度；上開會議紀錄捌、載明3名委員討論「『暫定古蹟淨業院』之古蹟本體範圍及定著土地範圍與文資價值評估」之個別意見。玖、結論則載「建議古蹟本體為淨業院本殿、別院及倉庫並納入淨業院中五尊大佛（地藏王菩薩脫胎金身、送子觀音脫胎金身、西方三聖大勢至菩薩脫胎金身、西方三聖阿彌陀佛脫胎金身、西方三聖觀世音菩薩脫胎金身等五尊大佛）。專案小組建議本案之處理方案有二：㈠方案一：建議福林段782地號、783-1地號、787地號、788地號、789地號、809地號、779地號、802地號、803地號、808地號等10筆地號，全部納入古蹟定著土地範圍。㈡方案二：建議福林段782地號、783-1地號、787地號、788地號、789地號、809地號、779地號、802部分地號（803地號與802地號土地交界為基準，劃設古蹟範圍分界線）等8筆地號，納入古蹟定著土地範圍。本案，另委請鍾心怡委員協助研擬本案詳細之專案小組評估報告，再請其他委員協助審閱是否有其他意見，俾利於審議會時提供審議委員參考。」（原處分卷第103、106頁）。

⑶107年12月「淨業院保存範圍調查計畫」（成果報告書，計畫主持人：鍾心怡。共同主持人：袁明道）內容略以：檢視暫定古蹟之公告保存範圍包含新竹市福林段782、783-1、787、788、789、802、803、808、809、及799部分地號，比對昭和4年（1939年）地籍舊圖及土地登記資料，瞭解今昔土地輪廓變化不大。歷史區域之實質空間主體可以確認的分別是淨業院、別院、穀倉、藏經閣（現況不存在）等。淨業院目前的空間佈局，大致維持明治年間以來的規模，主要變動在於淨業院北側建築因使用需求，在其東側增建新建築，其量體延伸至福林段799地號位置。淨業院北側在民國90年已可見在原有建物外圍增建，並將此基地東北端新建建築與淨業院連接。其內部空間，因長年使用完整性可能減損，惟保留之必要條件仍明確可見，建議以市定古蹟為其文資身分定位（原處分卷第68至98頁）。

６、108年3月6日，被告函知將於同年月15日下午2時30分召開「第7屆新竹市『古蹟、歷史建築、聚落建築群、考古遺址、史蹟及文化景觀類審議委員會』第3次會議」，由鍾心怡等12名審議委員出席，並邀請原告、參加人Ｄ○○、參加人永修精舍等人列席（原處分卷第107、108頁）。

⑴108年3月15日，被告審議會先至淨業院進行現勘，再至文化局召開審議會。部分列席者（即系爭土地或其地上建物之所有人、使用人、管理人或其他利害關係人）以書面或口頭陳述意見，出席之10名審議委員亦表示意見進行討論後決議，淨業院指定為市定古蹟10票，定著土地範圍系爭土地10筆者為9票（原處分卷第125頁），即討論過程中，除委員D建議以方案二之8筆土地作為定著土地範圍外，其餘9名委員均建議本件定著土地範圍為系爭10筆土地；此外，10名委員一致同意穀倉應納入古蹟本體（原處分卷第109至125頁），其餘決議內容略如原處分。。

⑵108年4月16日，被告依據上開審議會決議，而以府授文資字第1080061520號公告為本件原處分主旨：公告指定『淨業院』為新竹市市定古蹟依據：依據文化資產保存法第17條。古蹟指定及廢止審查辦法第4、5條。第7屆新竹市『古蹟、歷史建築、聚落建築群、考古遺址、史蹟及文化景觀類審議會』第3次會議紀錄辦理。公告事項：指定『淨業院』為新竹市市定古蹟。公告指定內容如下：㈠指定名稱：淨業院。㈡指定類別：市定古蹟。㈢指定種類：寺廟。㈣位置或地址：新竹市○區○○街000巷00號。㈤市定古蹟及其定著土地範圍：⒈建物本體：淨業院本殿（約1178.809平方公尺）、別院（約194.682平方公尺）及穀倉（約187.191平方公尺），並納入淨業院五尊大佛，共計1560.682平方公尺。⒉定著土地範圍：福林段779地號（320平方公尺）、782地號（30平方公尺）、783-1地號（27平方公尺）、787地號（485平方公尺）、788地號（930平方公尺）、809地號（5550平方公尺）、789地號（473平方公尺）、802地號（890平方公尺）、803地號（262平方公尺）、808地號（975平方公尺）等10筆地號，共計9942平方公尺。三、指定理由及其依據法令：㈠指定理由：⒈具高度歷史、藝術或科學價值者：淨業院見證新竹地區傳統齋教逐漸轉為佛教的歷史，女性齋堂修行建築之類型，院內供奉五尊古佛（西方三聖像、觀音及地藏王），年代久遠並極具工藝技術價值。且其建築之形制、剪黏、泥塑、彩繪、書法、玻璃、木作、石作、碑作、灰作等作法多元多樣，符合古蹟指定之高度歷史、藝術及技術之價值。⒉表現各時代營造技術流派特色者：淨業院建築構造、材料、空間、形式等作法，結合了臺灣傳統齋堂建築、日治時期日式與洋式建築的特色，符合古蹟指定之各時代、流派之特色條件。⒊具稀少性，不易再現者：淨業院為新竹地區少數持續提供女性獨身修行之空間，具稀少性、不易再現者之特質。㈡依據法令：符合古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項第1、2、3款指定基準。四、本案公告期間為30日，對本案行政處分如有不服，請依訴願法第14條及第58條規定，自行政處分到達或公告期滿之次日起30日內，繕具訴願書，向訴願管轄機關（文化部：地址）提起訴願，或向本府（新竹市政：地址）提出，本府將代為向文化部提起訴願。」（本院卷第31頁至33頁）。

⑶108年6月18日，文化部以文授資局蹟字第1083006461號函同意備查上開公告、古蹟清冊及相關資料（本院卷第489頁）。

７、原告不服原處分經循序提起本件訴訟。

８、依被告提出外放證物袋被證14「現況實測圖套繪地籍圖暨面積計算成果圖表」（原告與參加人等地主間民事訴訟事件之測量成果圖）所載：

⑴「古蹟建物範圍」為「獨立構造物面積計算表」（下同）之編號1穀倉（磚石木造建物）、編號13淨業院（即大雄寶殿北側廂房）、編號14淨業院（大雄寶殿）、編號15淨業院（即大雄寶殿南側廂房）、編號16淨業院（即大雄寶殿東側山門）、編號20別院（磚石木造建物）。

⑵圍繞穀倉之建物，按北、西、南、東逆時針方向，依序為編號3廚房（鐵皮頂及空心磚牆造）、編號2餐廳（鋼鐵造臨時建物）該2建物均與穀倉相連；以及編號12、11、10（寺務室）之RC建物，及編號8、5鋼鐵造臨時建物。又編號4冷凍冰櫃鐵皮棚架連接編號1穀倉、編號3廚房及編號5臨時建物；編號9採光板棚架則與編號1穀倉及編號8、10、11、12建物相接。

⑶編號11、10建物另與編號13淨業院建物相連。復又編號11、10、8、5建物與編號6鋼鐵造臨時建物及編號7永修精舍、慈心幼稚園（後2者為RC建物）相連。

⑷淨業院本殿建築群（即編號13、14、15、16建物）中，編號13-2天井內有編號17之RC加強磚造建物，連接編號13、16建物；編號15-2天井內則有編號18磚石木造建物，連接編號16、15建物，編號15建物南側另有編號19之RC加強磚造建物與之相連。編號15建物後方（即西側）有獨立RC建物一座。

⑸編號20別院後方（即西側），有編號21磚石木造建物與別院相連。淨業院本殿建築群前方（即東側）有編號23水泥鋪面空地。於編號15、19前方（東側）有編號22景觀結構物。

⑹於編號1穀倉及淨業院本殿建築群後方（即西側）依北至西逆時針方向，依序有鐵皮臨時建物一座，及相連之磚造建物2座（其一並與一處廢墟相連）。

⑺經被告查證（本院卷第1030頁電話紀錄）及參加人永修精舍陳報，編號2至12建物未辦理保存登記。淨業院本殿建築群坐落於系爭809、788地號土地，別院坐落於系爭809地號土地，穀倉則坐落於系爭788、787地號土地。

⑻另依上開被證14圖表「使用範圍長度計算表」所載，「地籍範圍」為系爭10筆土地，「圍牆範圍」則為「除使用以上10筆土地（即系爭土地）外另部分超用780、790、810、810-1地號（土地）」。

（三）原處分認定市定古蹟淨業院建物本體（本殿、別院、穀倉）基地以外其餘系爭10筆土地，均為淨業院建物本體之定著土地範圍，核與有形文化資產定義之古蹟範圍不符，即原處分認定事實有誤，應予撤銷。

１、經查，原處分已經載明淨業院市定古蹟建造物及其附屬設施範圍共計1560.682平方公尺，而參照前揭被證14內容記載，淨業院本殿包含編號13淨業院即大雄寶殿北側廂房、編號14淨業院之大雄寶殿、編號15淨業院即大雄寶殿南側廂房、編號16淨業院即大雄寶殿東側山門，編號1穀倉（磚石木造建物）、編號20別院（磚石木造建物）；因此原處分認定淨業院之建造物及附屬設施基地為1560.682平方公尺已臻明確；然原處分竟以淨業院市定古蹟建物本體定著土地範圍包含系爭土地全部計9942平方公尺（占前揭古蹟本體６倍餘），因此原處分認定事實本有錯誤，參照首開本院法律見解（及原告主張原處分違反比例原則等）原處分自有違法；被告此部分抗辯，本不足採。

⑴又古蹟定義參照前揭文資法第3條規定詳如上述，而本件原處分公告指定內容，非以淨業院建物本體之「建造物及其附屬設施」標示本件市定古蹟土地範圍，反以「定著土地範圍」逕以擴大淨業院建物本體（建造物及附屬設施）之範圍，核亦與前揭古蹟定義不符，應先指明。

⑵原處分雖依據審查辦法第2條要件（即①具高度歷史、藝術或科學價值者。②表現各時代營造技術流派特色者。③具稀少性，不易再現者。）敘明系爭市定古蹟淨業院指定之理由（詳如上述）；然查，參照指定理由：⒈、⒉、⒊固符合前述審查辦法之３項要件，然上開指定理由所示均為本件淨業院市定古蹟淨業院建物本體（本殿、別院、穀倉）部分，並未包含處分上開建物本體基地為1560.682平方公尺以外之其餘系爭10筆地號土地；因此本件原處分公告認定市定古蹟及其定著土地範圍超出淨業院本體基地範圍部分之土地，其指定理由全無敘明，核屬對事實認定錯誤，未附證據及理由之重大瑕疵。

⑶承上，原處分並未就上揭超出淨業院本體基地範圍部分之土地，附理由敘明符合淨業院市定古蹟有形文化資產「完整性」與「不得遮蓋其外貌與阻塞其觀賞之通道（即觀賞可能性）」；參照前述本院法律見解，核亦屬被告（及審議會）對本件淨業院市定古蹟之地理範圍之界定「事實」及相對應之古蹟法律定義構成要件之「法律涵攝」錯誤，更屬重大瑕疵，亦應敘明。

２、被告再舉前列審查辦法第5條規定，主張本件原處分公告淨業院市定古蹟及其定著土地範圍合法，即本件淨業院古蹟範圍合法等語，然查，如前述認定淨業院建物本體是否為古蹟應依前開文資法第3條（有形文化資產古蹟之定義）及審查辦法第2條之要件；被告倒因為果，以審查辦法第5條公告內容，反證系爭古蹟範圍符合前揭法律規定，自顯無理由，亦應敘明。

３、被告及參加人Ｄ○○等雖主張系爭淨業院古蹟範圍即原處分之附圖，係以地籍線（被告書狀則指稱原處分以淨業院圍牆為界，劃定定著土地範圍），且依地籍線劃設，一部分有圍牆，一部分沒有圍牆，至於上開圍牆由何人？於何時？興建則不可考等語（參照言詞辯論筆錄）。

⑴參照本院前揭有關「古蹟」定義及說明可知，本件被告以系爭10筆土地之「地籍線」為本件系爭市定古蹟淨業院之範圍（即如原處分所示將系爭10筆土地號土地全數納入「定著土地範圍」）參照上開１說明，核與法律規定不符，核無足採。

⑵次查，本件訟爭圍牆被告並未敘明更未證明淨業院於設立之初，即已有現行圍牆區分內外，且查原處分不論是公告市定古蹟及其定著土地範圍及指定理由及依據法令，均無一語言及訟爭圍牆為「古蹟」（即為淨業院之建造物及附屬設施），因此被告於以地籍線及圍牆為系爭古蹟淨業院建物本體定著土地範圍，於前揭法律不合，且於原處分中亦屬未附理由，而不足採。

⑶參照前開「淨業院保存範圍調查計畫」及本件原處分作成之事實經過【即前揭理由（二）５、６所示】，本件淨業院審議委員審議認定系爭10筆土地全數納入古蹟範圍之理由略以：「淨業院目前的空間佈局，大致維持明治年間以來的規模，主要變動在於淨業院北側建築因使用需求，在其東側增建新建築，其量體延伸至福林段799地號位置。淨業院北側在民國90年已可見在原有建物外圍增建，並將此基地東北端新建建築與淨業院連接。其內部空間，因長年使用完整性可能減損，惟保留之必要條件仍明確可見，建議以市定古蹟為其文資身分定位」。然查：

①上開認定系爭系爭10筆土地全數納入古蹟範圍之理由，無涉被告所指之「地籍線」或圍牆。

②且如上述理由（二）８、⑻所示，「圍牆範圍」則為「除使用系爭10筆土地外，另部分超用780、790、810、810-1地號土地。

③「淨業院目前的空間佈局」更與文資法第3條有關古蹟法律定義（包含「完整性」與「觀賞可能性」）不符。

④因此參照前揭本院法律見解，本件被告原處分（包含被告審議會審議委員）誤解文資法等有關法律（令）規定古蹟定義，致其審議系爭淨業院市定古蹟淨業院建造物及附屬設施（原處分記載「市定古蹟及其定著土地範圍」）涵攝錯誤，因此被告主張應適用判斷餘地云云，自無理由。

４、再查，詳如本院上開法律見解，認定本件市定古蹟淨業院除應包含上開淨業院建物本體（本殿、別院、穀倉）即建造物及附屬設施之基地外，尚應酌量淨業院市定古蹟有形文化資產「完整性」與「不得遮蓋其外貌與阻塞其觀賞之通道（即觀賞可能性）」；查本件原處分之事實及理由，並未敘明上開「完整性」與「觀賞可能性」，逕自將系爭10筆土地全數納入淨業院市定古蹟範圍內，核自有未附理由之重大瑕疵及違反明確性之瑕疵（併前述所指涵攝錯誤瑕疵），原告縱未指摘及此，亦應由本院將原處分撤銷。

５、又查，詳前述被證14「現況實測圖套繪地籍圖暨面積計算成果圖表」可知：

⑴本件市定古蹟淨業院建物本體本殿、穀倉均有鐵皮屋頂及空心磚牆造等建物相連，且上開相連建物均屬未辦保存登記建物（違章建築）本殿之天井內亦有RC加強磚造等建物（非屬淨業院本殿古蹟）；另別院後方（即西側），亦有磚石木造建物與別院相連。凡此是否會影響淨業院市定古蹟建物本體「完整性」與「觀賞可能性」並未據原處分詳予敘明。

⑵除上開未辦保存登記之建物外，其餘永修精舍、慈心幼稚園（RC建物，均為永修精舍使用）及景觀結構物，均非原處分指定古蹟之定著土地範圍，且為獨立之建造物，又與原處分指定理由無關，且原處分與被告對此部分認屬系爭淨業院土地定著範圍乙事復未敘明任何理由，因此，原處分此部分亦屬未載明理由。且參加人永修精舍使用之上開未辦保存登記之建物，既與淨業院本殿及穀倉連成一串，則是否與淨業院市定古蹟建物本體「完整性」與「觀賞可能性」違和，亦有疑義未見被告及原處分敘明。

⑶綜上，依被證14顯示，原處分亦有如上重大瑕疵，應予撤銷。

６、再查，本件淨業院之前所有「蓮花池庭園、藏經閣、戲臺」等建造物或附屬設施早已滅失而不復存在，為兩造及參加人所是認，並有上開被證14可查，自足認為真實。因此被告（原處分）未敘明上開設施並不存在，且上開已滅失之設施，原處分更未附任何理由敘明可認定為有形文化資產市定古蹟淨業院（本體）「完整性」與「觀賞可能性」相關，應納入古蹟範圍；因此，原處分就上述已滅失設施基地部分，亦有相同之重大瑕疵，應予撤銷。

７、綜上，本院對專家組成之文化資產審議委員會之審定予以尊重，並承認其判斷餘地。然本院審核原處分並未敘明除淨業院建物本體（本殿、別院、穀倉）以外之系爭10筆土地，符合古蹟之法律定義及構成要件，且原處分指定理由，就上開土地被指定為淨業院古蹟「定著土地範圍」更是只有結論並無理由，核屬被告判斷出於恣意濫用而違法，同時原處分更有前揭「涵攝」錯誤之違法，因此被告等抗辯本件法院應尊重審查委員認定淨業院市定古蹟「定著土地範圍」之專業判斷餘地云云，參照前揭本院法律見解，核無足採。

８、再查，本件淨業院穀倉部分有部分違章建築，因此是否會影響古蹟建物本體「完整性」與「觀賞可能性」，並未據原處分附理由敘明，亦如上述。而上揭穀倉部分是否會因參加人永修精舍設置之違建及使用，而存在應廢止古蹟情狀，要屬另一問題。又本件原處分因有前揭重大瑕疵及違法，應予撤銷，故此部分爭點不另詳明。

９、末查，本件淨業院市定古蹟定著土地面積，為建物本體定著土地面積6倍餘；再參酌原處分未附理由說明定著土地範圍淨業院市定古蹟建物本體「完整性」與「觀賞可能性」相關，參照前揭法律見解，亦有違反比例原則之違法，亦應併予敘明。至於本件原告是否就淨業院建物本體（本殿、別院、穀倉）以外之系爭土地無所有權，或應有部分極少，核亦不能使原處分合法，亦應再指明。

（四）最高行政法院109年度判字第383號判決意旨略以：「復按文化資產古蹟之保存係具充實國民生活之公益性，行為時文資法第30條明載：『營建工程及其他開發行為，不得破壞古蹟之完整、遮蓋古蹟之外貌或阻塞其觀覽之通道……』是依行為時古蹟指定及廢止審查辦法第4條第2項第2款規定，應敘明之古蹟定著土地的範圍，係指包括該古蹟本體及基於古蹟文化資產價值保存必要與不可分割之範圍，並不限於古蹟本體坐落之土地，……。而105年7月27日文資法第3條第1款修正前（即本案應適用之行為時法），雖將『古蹟』、『歷史建築』、『聚落』均以「人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群」概括定義，……授權中央主管機關定之。觀之上述行為時古蹟指定及廢止審查辦法有關『具歷史、文化、藝術價值』、『重要歷史事件或人物之關係』、『各時代表現地方營造技術流派特色者』、『具稀少性，不易再現者』、『具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者』等古蹟指定基準；較之行為時聚落登錄廢止審查及輔助辦法第2條第1項規定：『聚落之登錄，依下列基準為之：一、整體環境具地方特色者。二、歷史脈絡與紋理具保存價值者。三、設計形式具藝術特色者。』第3條規定：『重要聚落之登錄，依下列基準為之：一、整體及周圍環境具重要地方特色者。二、整體歷史脈絡與紋理具重要保存價值者或瀕臨消失者。三、整體設計形式優良具全國獨特性之藝術特色者。』固可見聚落著重其整體性，其中以『歷史脈絡與紋理具保存價值者』之『聚落』登錄基準，並未經古蹟指定及廢止審查辦法明列為指定古蹟基準之一。惟此應係古蹟之指定首重於行為時古蹟指定及廢止審查辦法規定之『具歷史、文化價值』、『重要歷史事件或人物之關係』、『具稀少性，不易再現』、『具其他古蹟價值』等面向，因此指定基準極度抽象概括，而建造物之歷史、文化價值，多來自特定之時空背景，藉由古蹟名稱呈現其指定之主題，環繞該主題而為古蹟之指定，其所涉古蹟本體並不限於單一建造物；當具古蹟價值之多數建造物，基於整體考量而為一古蹟案之指定時，因該等建造物間係具時空之關聯性，則運用『紋理』概念於評斷古蹟、或劃定保存古蹟必要之不可分割之土地範圍，既非法所明文禁止，自難謂係違法。原審未慮及於此，逕認所謂『紋理』係屬聚落之基凖，無法於古蹟及其定著土地範圍之認定為考量云云，亦有未洽。」被告援用上開規定主張古蹟並不限於古蹟本體，及基於古蹟文化資產價值保存必要與不可分割之範圍，並應考量「紋理」概念云云。然查：

１、參照本件前開見解，本件市定古蹟範圍之認定，附建物本體範圍外，固應參考前揭文資法第3條、第31條、第34條之文化資產「完整性」與「觀賞可能性」詳如上述，核與前揭最高行政法院判決彰顯之理路一致。

２、次查，如前述有關文資法有關「古蹟」定義之變動及立法理由，略如前述本院法律見解【理由（一）１⑴）說明】；且本件依現行文資法等法律規定古蹟之定義及要件詳如上述，核與最高行政法院109年度判字第383號判決之事實發生在105年修法前，有關古蹟之定義及構成要件之法律（令）與本件應適用之現行法律均不相同（即本件古蹟定義如上，核與上開最高法院引用行為時之定義「古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群」並不相同。）。況查上開最高行政法院109年度判字第383號判決之事實，乃指日治時期鐘淵曹達臺南工場生產軍事用鹼氯工業遺構之一部分（員工生活區及生活設施），具特殊歷史背景，全區建物及設施配置所形塑之空間紋理見證昔日之工業員工生活聚落，具歷史文化價值；宿舍群量體相當大，當前實屬稀少；腹地廣闊，具再利用潛力，就地理區位來看，並有助結合附近社區之歷史文化資產，具觀光發展效益為由，而將前揭宿舍建物、水池及游泳池指定名稱為「原日本鐘淵曹達株式會社臺南工場宿舍群」直轄市定古蹟，古蹟本體為附表（即原判決附表）所示門牌之宿舍建物共16棟（雙拚2棟、3戶連棟建築4棟、4戶連棟建築7棟、6戶連棟建築3棟）及位於臺南市安南區北汕尾二路661巷15弄與11弄之間的2座水池、1座游泳池（以下合稱系爭宿舍群）；定著土地之範圍包括18筆土地，及臺南市所有之2筆地號土地。核與本件之事實僅有淨業院本體之三構造物，該三構造物定著土地，未包括本件系爭10筆地全部均不同。因此被告及參加人Ｄ○○援用上開最高行政法院判決，主張應考慮空間紋理（按本件系爭古蹟指定理由並未載明類似理由）云云，仍不能為其有利之認定。

（五）末查，本件原處分違法應予撤銷詳如上述，且有關本院認定事實（含經過）又詳如上述，兼以文資法等相關法令，並未認定審查委員於開會前現場勘查，應通知原告等地主，亦未明文禁止上午審查，下午開會；且被告審議委員鍾心怡，復為「淨業院保存範圍調查計畫」之計畫主持人鍾心怡建築師乙事，相關法令亦未明文禁止；應併敘明。又本件參加人Ｄ○○為本件原處分之申請人為系爭土地共有人之一，現仍住居於淨業院別院中，為參加人永修精舍負責人之（佛門？）弟子，而永修精舍負責人楊漢衍為藝術世家，本身在業界聲名遠播，兼以審議委員鍾心怡本身又兼任「淨業院保存範圍調查計畫」之計畫主持人，形成委員身分審議計畫主持人撰寫「淨業院保存範圍」及建議事項之情事，凡此種種皆肇致本件原告等土地所有權人對原告審議過程中之質疑，並連帶使信任審議委員之專業性之信心斲傷，亦併予敘明。

（六）又本件訴訟中所提出計畫道路部分，亦與本件系爭市定古蹟「完整性」與「觀賞可能性」有某程度關連，亦應再予敘明。

九、綜上，本件原處分認定系爭市定古蹟淨業院之建物本體（淨業院本殿、別院、穀倉合計1560.682平方公尺）範圍以外之系爭10筆土地部分，有判斷出於恣意濫用及「涵攝」錯誤之違法詳如上述，自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，理由雖不全然相同，但結論並無二致，仍應認為有理由，應予准許，爰判決如主文所示。又本件為判決基礎事證已臻明確，兩造間其餘攻擊、防禦方法及提出證據，雖經審酌亦不影響判決結果，爰不一一敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭