臺北高等行政法院判決

111年7月21日辯論終結

原告

交通部高速公路局北區養護工程分局

代表人

林炳松

訴訟代理人

陳昶安 律師

複代理人

萬哲源 律師

訴訟代理人

林紘宇 律師

被告

臺北市政府環境保護局

代表人

劉銘龍

訴訟代理人

黃伯家

訴訟代理人

薛加湧

訴訟代理人

劉昕嵐

輔助參加人

行政院環境保護署

代表人

張子敬

訴訟代理人

謝仁碩

張晨恩

上列當事人間噪音管制法事件，原告不服臺北市政府中華民國110年3月12日府訴三字第1096082600號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣臺北市立明倫中學（下稱明倫高中）前向立法委員陳情反映該校（地址：臺北市大同區承德路0段000號）旁高架之國道一號高速公路（下稱系爭路段）交通噪音影響該校學生就學環境，經該立法委員委請議員協助代邀主管機關即被告、交通部高速公路局（下稱高公局）、陳情人等出席其所訂時間於民國109年2月21日至明倫高中辦理之現場會勘後，被告委託領有環境檢驗測定機構許可證之台灣檢驗科技股份有限公司（下稱SGS公司）於109年2月24日10時至25日10時在明倫高中志道樓4樓之「創客教室（一）」外牆向外1.3公尺處（即距離高速公路橋墩14公尺，下稱系爭測量地點，屬第3類噪音管制區）進行系爭路段交通噪音測量作業，並提出陸上運輸系統噪音測量報告（下稱系爭報告）表示測得如附表所示時段，超過陸上運輸系統噪音管制標準（下稱陸運噪音管制標準）第5條所定高速公路交通噪音管制標準。被告乃以109年3月18日北市環空字第1093013589號函檢附系爭報告予系爭路段養護及管理者即原告，並通知原告陳述意見，於原告109年3月24日書面陳述意見後，被告依噪音管制法第14條第1項規定，以109年4月13日北市環空字第1093027408號函命原告於受通知之日起 180日內提送系爭路段噪音改善計畫（下稱原處分），並告知於提送改善計畫書時依噪音管制法規費收費標準第4條第1項規定一併繳交改善計畫書審查費新臺幣3萬元。原告不服，循序提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

㈠、參照噪音管制法第14條立法理由記載：「……如緊鄰住宅區，將嚴重影響居家環境安寧……」等語，及立法院議案關係文書內載立法院衛生環境及勞工委員會於97年間審查噪音管制法修正草案時黃淑英委員及邱文彥副署長之發言內容，暨陸運噪音管制標準第3條第1項第3款規定，以居住生活範圍為噪音量測地點，可見陸運噪音管制標準所應量測地點限於民眾居住生活處所，此亦為臺灣高等法院台中分院107年度上國字第12號民事判決見解所認同，且被告過去對於高速公路作成之噪音改善處分皆將陸運噪音管制標準規定之居住生活範圍限定於住宅區，本件陳情人明倫高中之師生並無長期居住於學校之事實，被告卻以明倫高中大樓4樓教室牆外進行測量，並依此測量結果作成原處分，自屬違法，且違反行政自我拘束原則及行政程序法第6條規定之平等原則。輔助參加人行政院環境保護署（下稱參加人）109年4月1日環署空字第1090019931號函（下稱參加人109年4月1日函）稱舉凡民眾居住或學校學生學習生活活動空間等地點均受規範，不當擴大解釋陸運噪音管制標準之規制範圍，已違反法律保留原則及陸運噪音管制標準，且未經刊登政府公報或與交通部會商（陸運噪音管制標準係於99年由行政院環境保護署與交通部會銜發布），不應適用。

㈡、系爭測量地點位於臺北松山機場第二類航空噪音防制區內，有航空噪音存在，且附近有基隆河堤便道、通河西街一段越堤便道、承德路3段、捷運淡水線，有其他交通系統產生之噪音，依照陸運噪音管制標準第3條第7款、第8款規定，被告進行噪音量測時，應就上開噪音進行背景音量之修正，並應就捷運淡水線（軌道系統）進行複合性音量之計算及判定。但系爭報告並無採樣、紀錄整體音量以及背景音量，亦未標明「是否進行背景音量修正」、「如何修正」、「修正值」等記載，亦未於測量噪音時做音頻、音源分析，顯然違反上開陸運噪音管制標準。至參加人110年1月13日環署空字第1090110747號函（下稱參加人110年1月13日函）所稱：如測量地點噪音來源包含兩個以上道路系統，因道路系統屬線音源具連續不斷特性，無法依前述規定進行背景音修正等語，依證人許○○、吳○○所述，顯與事實不符，應不可採。實則原告就本件曾委請國立臺灣海洋大學振動噪音工程研究中心提出量測分析報告表示：「越堤便道噪音源之貢獻量，確實對志道樓4樓會測點，產生噪音增量」，亦可佐證上情。又系爭報告內容亦存在「高速公路車速與噪音的異常關聯」，蓋依參加人公布之「車輛噪音來源」一文，高速公路行車發出噪音來源為風切音、引擎噪音、輪胎噪音及排氣噪音等所致，而上述噪音均會因較高之車速而增量，提高車速會導致增量噪音，是高速公路平均車速與噪音間具高度關聯性，惟系爭報告一再出現違背「平均車速越高，噪音越大」物理原則之情況，車速高之時段測得之交通噪音音量，反而小於車速低之時段，此情亦可再次證明背景音源、複合性音源等其他因素之存在，並且實質影響系爭報告之正確性。又原告所屬人員並未同意現場量測地點及方法，本件噪音測量時應進行前述背景音量之修正及複合性音量之計算及判定，為被告之調查義務，被告漏未踐行其調查義務，原處分自屬違法。

㈢、並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告抗辯略以：

㈠、按民眾居住或學校學生學習生活活動空間等地點，如有噪音影響居住生活安寧之情事，皆屬於噪音管制法及陸運噪音管制標準所需一體適用之對象，選定學校為其噪音量測地點並無違反陸運噪音管制標準第3條第3款所定「於陳情人所指定其居住生活範圍」之室外地點測量規定，此揆諸噪音管制法第14條、陸運噪音管制標準第5條等規定及參加人109年4月1日函自明。至原告所指噪音管制法第14條關於「……如緊鄰住宅區，將嚴重影響居家環境安寧……」係立法說明中之例示，非謂法規制定目的僅係居家安寧之確保，且由參加人109年4月1日函揭示：「噪音管制法施行細則第8條第2項及第10條第2項……其補助計畫內容亦有包含學校及公共設施，亦即受噪音影響之學校或公共設施等場域，皆屬於噪音管制法所規範如有超過管制標準之情形所需改善或補助之對象範疇。六、本案陳情人為學校學生，選定學校學生學習生活空間為其噪音量測地點自無疑問」，是居住生活範圍自包含學校及公共設施，要無疑問。另原告所稱圓山飯店陳情高速公路噪音一案，係有民意代表受理陳情案，本局106年9月19日偕同會勘現場時，參加人派員說明因噪音管制法保護對象以民眾實際居住生活地點為主體，圓山飯店因本身為娛樂營業場所，建議仍應自行設置隔音門窗以確保住客安寧，量測噪音之結果僅供參考等情，並非原告所稱將噪音管制法規定之「居住生活範圍」限定於住宅區之行政慣例。又參加人就陸上運輸系統之噪音管制標準疑義已做成數次函釋，相關函釋並已登載參加人法規系統供查詢，該等解釋函令性質屬行政規則，對行政內部之下級機關及行政人員有法律拘束力，並未以刊登公報或送達本案訴願人為生效要件，陸運噪音管制標準由參加人及交通部會銜訂定，並非即指相關函釋即應由參加人會銜其所屬機關表達函釋意見，交通部基於陸上運輸主管機關地位會銜訂定相關法規，其所屬機關(即潛在之處分相對人)並非即屬解釋機關，原告顯有誤會。

㈡、本件於現場會勘時原告並未針對量測地點提出背景音量修正與複合性音量，量測地點皆獲與會人員同意放置並進行量測。另依據現場會勘判斷，就交通系統幾何位置，高速公路系統與本案噪音測量位置之最近距離約18公尺；一般道路系統(承德路)與測量位置之最近距離約95公尺；大眾捷運系統(淡水線)與測量位置之最近距離約230公尺，並依據現場錄音紀錄及逐秒圖顯示，明倫高中交通噪音測量位置之整體音量未受到一般道路系統(承德路)交通噪音、大眾捷運系統(淡水線)交通噪音及航空噪音影響。另針對各超標時段逐秒圖峰值確認，該聲音未有大眾捷運與航空噪音事件發生，故未有複合性音量產生之情形。又明倫高中並非松山機場主航道下，且經查詢109年2月24至25日之航空軌跡圖，明倫高中上方無飛機通過，最接近之班機為桃園國際機場之飛機，高度為19,606英呎(約5976公尺)，而另外三架屬於內政部空中勤務總隊之直升機，航空軌跡位於基隆河對岸，高度介於722~935英呎(約220~285公尺)，其噪音量無法從量測數據中扣除，亦無影響本案量測結果，且查松山機場夜間23時至早上6時為限制飛航時段，查該時段仍有23至01時超標0.1至1分貝，顯見本案噪音來源屬高速公路交通噪音影響。另依據108年松山機場等噪音線顯示，明倫高中之位置位於60分貝線之外，雖然明倫高中屬於第二級航空噪音防制區，但依據噪音管制法第18條第1項，航空噪音防制區主要用途是規範土地使用及開發計畫，並非針對航空噪音之管制。因此，系爭測量位置之音量主要來源為高速公路交通噪音。針對陸運噪音管制標準第3條第7款所述之「背景音量修正」，其適用對象為具有明確營運、持續運作時間等交通系統，即軌道系統可根據列車通過時之持續時間，與其前後取相同持續時間之能量平均值作為背景音量。但高速公路屬於連續性交通系統，實務上並不存在可測量高速公路背景音量之作法。因訴願審理期間訴願委員為釐清本案是否須進行「高速公路等連續性噪音測定之背景音量修正」之疑義，即責由被告函請參加人就高速公路之交通噪音測定是否需進行背景音量修正進行釋示，經參加人110年1月13日函已明確說明本件高速公路屬線音源具連續不斷特性，無法進行背景音量之修正，是被告執行陸上運輸系統交通噪音之測定均符合相關規定。

㈢、本案陳情及測量音源為高速公路，僅有1個道路系統，無陸運噪音管制標準第3條第8款第2目「測量地點包含二個以上道路系統」之情況，爰不適用複合性音量之計算及判定，至原告所稱之捷運淡水線與系爭測量地點之最近垂直距離約230公尺，且兩處之間相隔承德路3段000巷及承德路3段000巷等住宅區域，並非相鄰區域。另本案於109年2月21日會勘時即已確認陳情人指定之測量地點主要音源為高速公路，原告並無提出須扣除遠在230公尺外淡水捷運系統之音量，且會勘時現場亦無發現捷運系統之噪音。陸上運輸系統噪音測量方法第5條第3項第12款第8目：「複合性音量之計算及判定，依據管制標準第3條第8款規定辦理」，原告所稱做為交通噪音改善計畫噪音評估模式之音量貢獻分析，非屬陸上運輸系統噪音測量方法之認可方法，亦非陸運噪音管制標準第3條第8款第2目規定之複合性音量計算及判定方式。又本案測量音源為高速公路，屬陸上運輸系統之道路系統，實務上因道路系統屬線音源，具連續不斷特性，無法將道路系統噪音扣除後，進行背景修正，「陸上運輸系統噪音測量方法」第5條第3項第12款第8目僅規定軌道系統交通噪音之背景音量修正，並未規定道路系統背景音量修正方式。原告所稱利用多點位量測與Cadna-A交通噪音模擬模式等方式可個別計算不同系統之音量，非屬參加人環境檢驗所公告之陸上運輸系統噪音法定測量方法，而Cadna-A交通噪音模擬模式僅能模擬交通系統之音量。故原告所稱以模式模擬，修正背景音量，亦非真實扣除高速公路所產生之音量，不符背景音量之定義。本案高速公路無法進行背景音量修正，被告整理過去10年間對高速公路之執法案例均無背景音量修正。另系爭測量地點（明倫高中志道樓）鄰近國道1號、國1汐五高架之北上側，原告未區分國1汐五高架北上、國道1號南下及北上之交通車流量、車速及重車比，無法僅以國道1號、國1汐五高架加總後之交通車流量、車速及重車比等簡化之數據，說明噪音量之變化。車輛噪音成因複雜，原告僅以加總後之國道1號、國1汐五高架車流量、車速及重車比等簡化過後之數據指稱本案以標準檢測方法量測所得之噪音值存在異常關連，而關於影響道路噪音量測結果之重要因素，如距離、車鳴喇叭次數及各類車種組成（非僅區分重車）等因素均未詳細納入討論，缺乏科學基礎，顯不可採。

㈣、又原處分作成後，原告於109年10月8日提送該路段噪音改善計畫予被告，亦已於109年10月7日就改善計畫書審查費3萬元繳納完畢，是原處分已執行完畢，原告訴請撤銷原處分即無權利保護必要。

㈤、並聲明：原告之訴駁回。

四、參加人陳述略以：

㈠、地方主管機關接獲民眾陳情陸上運輸系統噪音，將依噪音管制法第14條規定，由地方主管機關量測該系統路段音量，如超過該標準時，營運或管理機關（構）應自直轄市、縣（市）主管機關通知之日起180日內，訂定該路段噪音改善計畫。於此陳情階段，依據陸上運輸系統噪音管制標準第3條第1項第3款，由直轄市、縣（市）主管機關會同交通營運或管理機關（構）於陳情人指定地點測量，實務上案例樣態以單一道路系統（無背景修正）、單一軌道系統（可背景修正）、軌道及軌道系統（複合音量、可背景修正）、軌道及道路系統（複合音量、可背景修正）、道路及道路系統（複合音量、無背景修正）為常見。陸上運輸系統噪音管制標準第3條第7款關於背景音量之修正、第3條第8款複合性音量之計算及判定，需視地方政府實際個案情形通盤考量認定適用條件，先初步判斷案件樣態係屬軌道系統、道路系統、或涉及兩者以上之複合系統，以後續判定背景修正及複合音量之可能。倘於案例會勘過程，即認定選定之測量地點具有包含二個以上交通系統之情況，如軌道及軌道系統、軌道及道路系統、道路及道路系統則納入複合性音量考量計算。又軌道系統因具班次特性，得以背景修正，故複合性音量之小時均能音量扣除軌道系統小時均能音量，即為道路系統小時均能音量。至於軌道及軌道系統，亦屬可背景修正情形及釐清各自貢獻。又量測現場如包含二個以上道路系統且各道路系統之間音量相差小於10分貝，各系統音量鑑別程序應由直轄市、縣（市）主管機關會商交通營運或管理機關（構）後決定，並據以分析判定各交通系統音量。例如:若陳情者居住地點（申訴噪音來源為國道一號）位於國道一號與國道三號間，且於陳情指定地點測量結果為兩系統間音量相差數值小於十分貝，則於現場會商時，可考量於國道三號之反側另選一處進行噪音量測，可採用經會商決定之評估工具或方法，以確認兩條道路系統何者為噪音貢獻較多之主體及各自噪音貢獻量，但該測點所測量噪音結果，並非作為複合性音量大於各道路系統噪音管制標準時之數值修正。

㈡、陸上運輸系統之噪音量測僅適用於道路系統（快速道路、高速公路）、軌道系統（一般鐵路、高速鐵路、大眾運輸系統），不包含其他道路（如河堤便道、一般市區道路）。背景音量修正，因道路系統屬線音源具連續不斷特性，無法進行背景修正。複合性音量計算及判定，僅適用於管制標準定義之道路、軌道系統。又量測地點，係於接獲陳情時，須依陸運噪音管制標準第3條第1項第3款由直轄市、縣（市）主管機關會同交通營運或管理機關（構）於陳情人指定地點量測，如該量測地點涉及複合音量之類型，依據管制標準第3條第8款辦理，至於測量的地點如包含軌道系統與道路系統，因軌道系統與道路系統間，因現場不確定因素眾多，無法明確定義距離、音量大小等，需藉由系統音量鑑別程序由直轄市、縣（市）主管機關會商交通營運或管理機關（構）後決定，以判定是否扣除軌道系統音量之需求。

㈢、綜上，如有涉及背景音量評估或複合音量之情形，可循陸運噪音管制標準第3條第8款，透過直轄市、縣（市）主管機關會商交通營運或管理機關（構）各單位，亦可邀請專家學者協助，判斷各交通系統之音量與貢獻。至於道路交通噪音評估模式技術規範之Cadna-A模式所使用之參數包含道路結構（車道數、路寬等）、交通（車速、交通量）及隧道，該模式較適用於環境影響評估開發行為規劃階段之推估，是否採用仍可由會商共同決定。

五、本院之判斷：

㈠、按為維護國民健康及環境安寧，提高國民生活品質，噪音管制法於72年5月13日公布施行全文14條，歷經於81年2月1日、88年12月22日及92年1月8日修正3次後，於97年12月3日第4次修正公布施行全文37條，主要修正理由係為符合授權明確性及法律保留原則，並為確實改善噪音源，管制生活噪音，令交通營運或管理機關（構）應負改善交通噪音之責；其中就地方主管機關職掌各類噪音管制區之劃定原則，由原依施行細則第7條第1項規定訂定之噪音管制區劃分原則提昇至法律位階，並授權中央主管機關就管制區之劃分原則、劃定程序及其他應遵行事項訂定法規命令，由原噪音管制法第5條第1項規定：「直轄市及縣 (市) 主管機關得視轄境內噪音狀況劃定公告各類噪音管制區，並應定期檢討，重新劃定公告之。」條次變更為第7條第1項並修正為：「直轄市及縣（市）主管機關得視轄境內噪音狀況劃定公告各類噪音管制區，並應定期檢討，重新劃定公告之；其管制區之劃分原則、劃定程序及其他應遵行事項之準則，由中央主管機關定之。」於98年9月4日參加人乃訂立噪音管制區劃定作業準則，將噪音管制區依其土地使用狀況、行政區域、地形地物、人口分布情形劃分為4類（包括第一類噪音管制區：環境亟需安寧之地區；第二類噪音管制區：供住宅使用為主且需要安寧之地區；第三類噪音管制區：以住宅使用為主，但混合商業或工業等使用，且需維護其住宅安寧之地區；第四類噪音管制區：供工業或交通使用為主，且需防止噪音影響附近住宅安寧之地區。）並規定得參考都市計畫或區域計畫地區之土地使用計畫及土地使用情形予以粗分類，再依噪音現況逐步調整劃定（噪音管制區劃定作業準則第2條、第3條參照）；又就交通噪音之管制部分，由原噪音管制法第10條規定：「道路、鐵路、航空及其他交通噪音，由主管機關會同各該主管機關採取適當措施防制之。」條次變更為第14條並增修為：「（第1項）快速道路、高速公路、鐵路及大眾捷運系統等陸上運輸系統內，車輛行駛所發出之聲音，經直轄市、縣（市）主管機關量測該路段音量，超過陸上運輸系統噪音管制標準者，營運或管理機關（構）應自直轄市、縣（市）主管機關通知之日起一百八十日內，訂定該路段噪音改善計畫，其無法改善者得訂定補助計畫，送直轄市、縣（市）主管機關核定，並據以執行。但補助計畫以改善噪音防制設施並以一次為限。（第2項）前項陸上運輸系統之噪音管制音量及測定之標準，由中央主管機關會同交通部定之。」係將原規定於施行細則第11條有關道路、鐵路交通噪音管制所採防制措施，提昇至法律位階，並細分為快速道路、高速公路、鐵路及大眾捷運系統，增訂其營運或管理機關（構）應於超過陸上運輸系統噪音管制標準時，訂定改善計畫，並據以執行，暨授權中央主管機關即參加人會同交通部訂定法規命令，嗣於99年1月21日參加人及交通部即據此授權會銜發布陸運噪音管制標準，規定陸上運輸系統噪音之測定及就快速道路、高速公路、鐵路及大眾捷運系統等陸上運輸系統內車輛行駛所發出之噪音，以前揭直轄市及縣 (市) 主管機關依據噪音管制區劃定作業準則所劃定之4類噪音管制區及早、晚、日間、夜間四個時段為區分，各訂定其噪音管制標準，即最高之容許音量。準此，依噪音管制法第14條規定，快速道路、高速公路、鐵路及大眾捷運系統此等陸上運輸系統內，車輛行駛所發出之聲音，經直轄市及縣 (市) 主管機關量測該路段音量，如超過陸運噪音管制標準者，營運或管理機關（構）即應自主管機關通知之日起180日內，訂定該路段噪音改善計畫或補助計畫，此法規適用之範圍並未限於供為住宅使用區域之路段，且參諸陸運噪音管制標準第4條至第8條所分設上開四者陸上運輸系統之噪音管制標準即最高之容許音量，係以前揭四類噪音管制區及時段作為區分條件，而噪音管制區劃定作業準則本來就是已經考量各地方安寧需求程度後才劃定各類噪音管制區範圍並設定不同的管制標準，而非僅以其是否為供住宅使用區域為劃定標準，是以，噪音管制法第14條適用之量測地點應不以供住宅使用區域之路段為限。至於噪音管制法於97年12月3日修正時其立法理由第三點雖記載：「由於快速道路、高速公路、鐵路及大眾捷運系統等交通設施上之行駛車輛速度較快，如緊鄰住宅區，將嚴重影響居家環境安寧，爰於第一項增訂其營運或管理機關（構）應於超過陸上運輸系統噪音管制標準時，訂定改善計畫，並據以執行。」惟此僅係舉例說明管制此類陸上運輸系統噪音之必要性，尚非將其適用範圍僅限縮於住宅區之意；而原告所舉立法院議案關係文書內載立法院衛生環境及勞工委員會於97年間審查噪音管制法修正草案時黃淑英委員及邱文彥副署長之發言內容（參見本院卷一第122-123頁），亦僅係討論噪音補助計畫所涉補助經費問題時表達其個人理解例舉適用情形，無涉限縮噪音管制法第14條適用範圍於住宅區之意；又陸運噪音管制標準第3條第3款第1目、第2目規定：「陸上運輸系統交通噪音之測定應符合下列規定:……三、由直轄市、縣（市）主管機關會同交通營運或管理機關（構）於下列地點測量：（一）於陳情人所指定其居住生活範圍之室外地點測定者，應距離周圍建築物牆面線及其他主要反射面一至二公尺。（二）陳情人未指定地點者，由主管機關指定陸上運輸系統營運或管理範圍外與陳情人居住生活建築物最近處之室外地點測定之，並應距離周圍建築物牆面線及其他主要反射面一至二公尺。……」此係為陸上運輸系統交通噪音之測量地點如何決定所為之細節規範，應無以此限制噪音管制法第14條適用範圍僅限於住宅區域路段之意（也更不應在母法並無何明示之情形下以此授權訂立之法規命令任意地限縮母法適用的範圍），其規定以陳情人之居住生活範圍為定點之一定距離的室外地點為測量，以避免噪音測量過程牆面反射音量影響測量結果公正性，會以「陳情人之居住生活範圍」為測量定點，當係著眼於進行測量之目的即在於認定陳情人是否在其居住生活範圍內確實受到該陸上運輸系統交通噪音之危害，始有進而要求該交通營運或管理機關（構）進行改善計畫以避免陳情人受害之必要，而國人居住空間與生活空間的安寧，應同為噪音防制法所欲保障者，如將「居住生活範圍」狹義地解釋為僅指「居住的生活範圍」，對於國人會長期、固定的生活空間諸如學校、辦公室即有保障不週之情形，自非的論。參加人109年4月1日函（見本院卷一第203-205頁）亦稱前述法規所稱陳情居住生活地點，舉凡民眾居住或學校學生學習生活活動空間等地點，如有噪音影響居住生活安寧之情事，皆屬於本法及管制標準所需一體適用之對象等語，為其本於噪音管制法中央主管機關對於全國性噪音管制法規釋示之職權所為解釋，應為可採。

㈡、次按陸運噪音管制標準適用之交通系統包括道路系統（快速道路、高速公路）、軌道系統（一般鐵路、高速鐵路、大眾運輸系統），不包含其他道路（如河堤便道、一般市區道路）；其他道路所產生之噪音管制併同民用機場、民用塔台所轄軍民合用機場產生之航空噪音管制，則係依噪音管制法第15條之規定，不得超過環境音量標準，並授權參加人會同交通部訂立環境音量標準；至於其他噪音源，諸如燃放爆竹等妨害他人生活環境安寧之行為，或工廠（場）、娛樂場所、營業場所、營建工程、擴音設施及經主管機關公告之場所、工程、設施等所發出之聲音，或機動車輛、民用航空器所發出之聲音，或經中央主管機關公告之航空站噪音，則係分別依噪音管制法第8條、第9條並授權參加人訂立噪音管制標準、第11條並授權參加人訂定機動車輛噪音管制標準、民用航空器噪音管制辦法、第16條並授權參加人訂定機場周圍地區航空噪音防制辦法等分別適用其管制規範，此依序參諸噪音管制法第14條及噪音管制法施行細則第6條、噪音管制法第15條、第8條、第9條、第11條、第16條等規定可明。又噪音管制法係為對於超過管制標準的噪音源施以管制，以降低噪音的危害，而在日常環境中聲音的來源常常是多重的而非單一的，主管機關在執行管制的程序上，自應先調查噪音源，在確認噪音源後，才能決定適用前揭何項法規以及要施加管制的方法。尤其在各種運輸系統普遍四通八達的都市○區，常見的情形是一處有多重的道路系統、軌道系統甚至航空運輸系統，為了達成有效地改善噪音危害的目的，且考量主管機關一旦施以管制命此類路段營運或管理機關（構）為改善計畫及作為時常所費不貲，主管機關在此等地點進行噪音測量時，就必須要審慎地確認是哪一個聲音來源超過管制標準，釐清責任歸屬，始能命該路段營運或管理機關（構）施以改善計畫及作為，也才能真正地「對症下藥」達到「藥到病除」之功效，不至於使該路段營運或管理機關（構）在支出頗鉅的改善費用進行改善後，才發現真正的噪音源來自他處，無濟於事。是以，陸運噪音管制標準第3條第7款、第8款即分別規定對於背景音量之修正（背景音量係指除欲測定音源音量以外，所有其他噪音源之音量總和，該其他噪音源自不限於噪音管制法第15條所定之四類陸上運輸系統，亦包括其他道路諸如河堤便道、一般市區道路、航空噪音等；整體音量則指指所有噪音源之音量總和，包括測定音源音量及背景音量）、複合性音量之計算與判定（複合性音量係指整體音量包括二個以上交通系統所產生並合成之音量，所謂二個以上交通系統限於噪音管制法第15條所定之四類陸上運輸系統），此參陸運噪音管制標準第3條第7款規定：「七、背景音量之修正：（一）測量地點之背景音量，至少與欲測定音源音量相差十分貝（ dB（A））以上。（二）測量地點之整體音量與背景音量相差數值（L）介於三分貝（dB（A））至九分貝（dB（ A））時，則依下表進行背景音量修正，或以音量之能量相減計算方式進行修正。……（三）測量地點之整體音量與背景音量相差數值小於三分貝（dB（ A））時，應停止測量，另尋其他適當測量地點或排除、減低背景音量後，再重新進行測量。」第8款規定：「複合性音量之計算及判定：（一）測量地點包含軌道系統與道路系統，其複合性音量之小時均能音量扣除軌道系統小時均能音量，即為道路系統小時均能音量。（二）測量地點包含二個以上道路系統且各道路系統之間音量相差數值小於十分貝（ dB（A）），其複合性音量大於各道路系統噪音管制標準時，各系統音量鑑別程序應由直轄市、縣（市）主管機關會商交通營運或管理機關（構）後決定，並據以分析判定各交通系統音量。」及陸運噪音管制標準第2條第8款、第9款、第10款、第14款等規定可明。至於其測量方法，則經參加人本於噪音管制法第20條第3項規定於103年12月8日環署檢字第1030103428公告自104年3月15日生效之陸上運輸系統噪音測量方法設有細節規定如下：「五、測量方法……（7）複合性音量之計算及判定，依據管制標準第3條第8款規定辦理，必要時可使用錄音或錄影方式配合原始數據之擷取來決定事件音量。（8）背景音量……修正，不同交通系統之背景音量修正方式如下：a.軌道系統交通噪音事件音量之背景音量修正，依據管制標準第2條第12款第3目及第四目修正。b.軌道系統交通噪音最大音量之背景音量計算方式，依據管制標準第2條第12款第3目與第13款第2目規定辦理。c.其餘背景音量修正，除法令另有規定外，可扣除非欲測音源音量後再加以計算。……」。是以，當直轄市、縣（市）主管機關在依噪音管制法第14條進行陸上運輸系統交通噪音量測時，如發現測量地點可能涉及多重的噪音源，自應本於行政程序法第36條之職權調查證據及對當事人有利與不利事項一律注意之原則暨上開由直轄市、縣（市）主管機關會商交通營運或管理機關（構）後決定之規定精神，就測量現場進行調查及評估是否有背景音量之修正、複合性音量之計算及判定問題，並主動詢問交通營運或管理機關（構）就此是否提出意見及會商測量方法，而非以交通營運或管理機關（構）未提出意見或自行判定以現有技術無法進行測量，即逕自判斷。

㈢、上開事實概要欄所載之經過，業據兩造陳明在卷，並有立法委員109年2月19日開會通知單及109年2月27日函附會議結論（見訴願卷第14-17頁）、被告委驗機構SGS公司109年3月5日編號第PN/2020/20216號陸上運輸系統噪音測量報告及其所附109年2月24日至2月25日陸上運輸系統噪音測量現場狀況及確認紀錄表、現場測量照片（訴願卷第63-83頁）、被告109年3月18日北市環空字第1093013589號函（原處分卷第74-75頁）、原告109年3月24日北工字第1090003797號函附書面陳述意見（原處分卷第95-97頁）、原處分及訴願決定書（本院卷一第27-30頁、第31-45頁）等在卷可稽，為可確認之事實。

㈣、經查：

1.本件系爭測量地點雖係學校教室外牆向外1.3公尺處，雖非居住空間，然為陳情人長期、固定之生活空間（按：高中學生在校作息多約為8時至16時），如該處陸上運輸系統交通噪音超過陸運噪音管制標準，揆諸前揭㈠說明，仍應有噪音管制法第14條之適用，以保障渠等學校生活空間不受噪音之危害。原告主張系爭測量地點為學校並非居住空間，不應適用噪音管制法第14條規定云云，洵屬誤解，不能採取。至原告以被告過往裁處案例均係以民眾居住空間地點進行測量之行政慣例存在云云，惟過往被告裁處案例縱無就居住空間以外地點進行測量案例存在，可能因素甚多，亦難以此消極情狀認定被告係有意就噪音管制法第14條適用範圍限定於居住空間及有何行政慣例存在，難認本件有何違反行政自我拘束原則、平等原則。

2.另觀諸系爭測量地點，雖有系爭路段車輛行駛所發出之聲音，惟在系爭路段為高架，正下方即為基隆河越堤便道，系爭路段與基隆河越堤便道距離系爭測量地點分別為約18公尺與約22公尺，差距僅約4公尺；此外，系爭測量地點附近亦有承德路三段路段、承德橋下亦有一迴轉道路即通河西街越堤便道，另距離約230公尺處有捷運淡水線，且經劃定為第二級航空噪音防制區（依機場周圍地區航空噪音防制辦法第4條第1項第2款係指具有供噴射飛機及螺旋槳飛機起降之航空站，且航空噪音日夜音量六十五分貝以上與未達七十五分貝二等噪音線間之區域，或具有主要供直昇機起降之航空站，且航空噪音日夜音量五十七分貝以上與未達六十七分貝二等噪音線間之區域），此經兩造陳述在卷，並有被告提出之明倫高中噪音量測超標案件說明及圖說（見原處分卷第15頁、第16頁）可參，是系爭測量地點顯然可能有多重的交通車輛或航空器等聲音來源，揆諸前揭㈡說明，被告依噪音管制法第14條進行陸上運輸系統交通噪音量測時，自應依職權就測量現場進行調查及評估是否進行背景音量之修正、複合性音量之計算及判定問題，並主動詢問原告是否提出意見及會商測量方法，被告捨此未為，卻以原告未提出意見、捷運淡水線距離太遠應無影響、或推稱以現有技術無法進行二個以上道路系統的背景音量修正等理由，即逕自委請合格噪音檢定公司進行系爭路段之噪音測量，顯有悖於行政程序法第36條之職權調查證據及對當事人有利與不利事項一律注意之原則暨上開由直轄市、縣（市）主管機關會商交通營運或管理機關（構）後決定之規定精神，被告以系爭報告認定系爭路段車輛行駛所發出聲音超過陸上運輸系統噪音管制標準，據以作成原處分，其程序有悖正當法律程序，此程序之違反，已影響行政處分之實體決定，所為認定之事實難認真確，已然構成原處分應予撤銷之事由。

3.被告雖執參加人110年1月13日函（見本院卷一第207-208頁）所稱如測量地點噪音來源包含二個以上道路系統，因道路系統屬線音源具連續不斷特性，無法依前述規定進行背景音量之修正，捷運淡水線（軌道系統）距離遙遠顯無進行複合性音量之計算及判定等語，抗辯本件未進行背景音量之修正或複合性音量之計算及判定係屬合理。惟此經本院傳訊國立海洋大學系統工程暨造船學系特聘教授許○○及同院系碩士吳○○均證稱：上述情形仍然是可以做背景音量之修正，其方式是要想辦法讓其他音源消除，須到現場判斷，在不同的位置擺放麥克風收音，麥克風擺放的位置必須很合理地把原始系統發出的聲音保存住，能排除另外一個系統，可以運用的軟體有dBtrait、Cadna-A，雖然Cadna-A軟體是來自於參加人所頒訂的道路交通噪音評估模式技術規範，但經由兩造同意後仍然是可以使用等語（見本院卷二第122-135頁），是以就測量地點噪音來源包含二個以上道路系統時，在目前噪音測量技術上，能否以及如何進行背景音量之修正，應尚非毫無可為，前揭參加人110年1月13日函所述尚難認確切無誤。況參加人亦稱噪音測量如有涉及背景音量評估或複合音量之情形，可循陸運噪音管制標準第3條第8款，透過直轄市、縣（市）主管機關會商交通營運或管理機關（構）各單位，亦可邀請專家學者協助，判斷各交通系統之音量與貢獻，至於道路交通噪音評估模式技術規範之Cadna-A模式所使用之參數包含道路結構（車道數、路寬等）、交通（車速、交通量）及隧道，該模式較適用於環境影響評估開發行為規劃階段之推估，是否採用仍可由會商共同決定；又測量的地點如包含軌道系統與道路系統，因軌道系統與道路系統間，現場不確定因素眾多，無法明確定義距離、音量大小等，需藉由系統音量鑑別程序由直轄市、縣（市）主管機關會商交通營運或管理機關（構）後決定，以判定是否扣除軌道系統音量之需求等語（見本院卷一第462頁）。是以，被告於未經與原告會商之情形下，逕自判斷本件無須進行背景音量之修正或複合性音量之計算及判定，難認有理。

4.又被告主張原處分作成後，原告已提出改善計畫及繳交審查費用完畢，可見原處分已執行完畢，原告之訴無權利保護必要云云。惟原處分是否執行完畢與撤銷之訴有無權利保護必要係屬二事，且本件原處分如經本院判決撤銷，原告即無依改善計畫執行之義務，確有訴訟救濟之必要與實效，即有權利保護之必要，被告此部分主張洵有誤會，末此敘明。

㈤、綜上，原處分於法容有違誤，訴願決定未即糾正，亦有未合。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，即屬有據，應予准許。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁。

七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭