臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十年度訴字第六九五五號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第六九五五號

原告

甲○○

被告

國立政治大學

代表人

乙○○

訴訟代理人

黃旭田律師

複代理人

鄭文龍律師

右當事人間因退學事件，原告不服教育部中華民國九十年十月二十五日台（九○）訴

字第九○○八一三八一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：原告原係被告政治系研究所博士班學生，因未能通過博士班研究生資格考核，經被告於民國（以下同）九十年二月二十日以政教校字第一四○四號函通知應予退學，原告不服，乃向學校學生申訴評議委員會（以下簡稱申評會）提起申訴，案經被告於九十年四月十一日（九十）政學務字第一四六一號函送申訴評議決定駁回，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，原告猶不甘服，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。恢復原告於國立政治大學政治系博士班學籍。訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告所訂定之「國立政治大學政治系研究生修業辦法」，有無違反法律保留原則？

甲、原告主張：

㈠按大學法第二十五條稱：「碩士班、博士班研究生修業期滿，經考核成績合格，由大學分別授予碩士、博士學位。」學位授予法第七條稱：「大學研究所博士班研究生具有下列條件者，得為博士學位候選人：一、完成博士學位應修課程。二、通過博士學位候選人資格考核。」前揭法律條文均無「未通過博士學位候選人資格考核應予退學」之類似規定及授權，從而被告逕以系所內規「國立政治大學政治系研究生修業辦法」對原告施以退學處分，實與憲法保障人民受教育自由及權利之意旨有所扞格，亦不符中央法規標準法第五條所稱「關於人民之權利、義務者，應以法律定之」之法律保留相關規定。

㈡即若被告稱此處分為大學自治之範疇，亦有失當之處。依常理，博士班學生已受修業年限之拘束，且有學位考試作為最後把關之功能，斷無另設退學事由之理。博士候選人資格考試，乃為博士生晉升博士候選人設定門檻，非作為剝奪博士學生在學資格之機制。復以被告有關研究生學位考試之最高規範「國立政治大學研究生學位要點」僅於第五項明定學位考試「經重考仍不及格時，應予退學」，並未有資格考試重考不及格應予退學之類似規定。又被告有關學生退學事由之最高規範為「國立政治大學學則」，該學則第三十二、三十三、四十八條詳細列舉學生應退學之事由，未提及博士學位候選人資格考試重考不及格者。前揭兩項被告之自治法規係「國立政治大學政治系研究生修業辦法」之母法及上位法，故該辦法第六條有關資格考試重考不及格退學之規定，顯然逾越母法之授權，並牴觸上位法之規定。

㈢基於前述事由，爰請求判決如聲明所示。

乙、被告主張：

㈠原告就讀研究所博士班之就學身份，並非憲法所保障之「受教育之權利」，亦非中央法規標準法第五條所稱之「權利」，自不得以其憲法上之權利或自由或法律上之權利受侵害為由，提起救濟：

⒈按研究所教育並非國民義務教育，憲法第二十一條雖明定：「人民有受國民教育之權利」，惟其僅限於「國民教育」，而國民教育係指國民均應接受之教育，而不及於研究所教育，是研究所之博士班教育並非憲法上所保障之「受教育之權利」，故原告並無任何憲法上之權利受侵害。

⒉又大法官釋字第三八○號解釋雖提及「憲法第十一條關於講學自由之規定，……就大學教育言，應包含研究自由、教學自由及學習自由等事項」，惟此項「學習自由」，主要係在強調學習有關之事項乃屬大學自治之範圍，並非藉此賦予博士班學生有「受教育之憲法上權利」。

⒊另憲法第二十二條：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」此亦不足以作為「人民憲法上受教育之權利」之依據，蓋該條係在保障人民所有活動的一般性自由。然提供博士班研究生受教育之機會含有給付性質，尚不能因行政機關未提供此受教育之機會予人民，即謂其構成對一般自由之侵害。

㈡被告所為之退學決定，係屬大學自治之範疇：退步言之，縱原告研究所博士班之「就學權」，屬憲法上「受教育之權利」，惟「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。」大學法第一條第二項定有明文，依大學法第二十三條、第二十五條及學位授與法第二條、第三條規定，畢業之條件屬於大學自治之範疇，此觀諸大法官會議釋字第三八○號、第四五○號解釋理由書自明。查釋字第三八○號解釋謂：「大學課程如何訂定，大學法未定有明文，然因直接與教學、學習自由相關，亦屬學術之重要事項，為大學自治之範圍。」故大法官亦認如屬大學自治之範圍，縱大學法未有明文（即無法律保留），亦屬合憲。又其解釋理由書謂亦謂：「研究以外屬於教學與學習範疇之事項，諸如課程設計、科目選定、講授內容、學力評定、考試規則、學生選擇科系與課程之自由，以及學生自治等亦在保障之列。」又謂：「大學課程之自主，既與教學、學習自由有關，屬於學術之重要事項，自為憲法上學術自由制度性保障之範圍，大學課程之訂定與安排，應由各大學依據大學自治與學術責任原則處理之。」是各大學內部為維持系所內學生之品質所為退學之規定，屬於大學對學生修習成果及畢業條件之規範，該等涉及畢業條件之限制，雖發生限制畢業之效果，惟其既屬大學自治之範圍，自應由大學內部秉其專業自為決定，自非立法者得侵犯。故本件原告因資格考試成績不及格遭退學，此屬學力評定之事項，而為大學自治之範疇，自應尊重大學內部之決定，始為正鵠。

㈢本件被告所為退學決定乃「淘汰處分」，屬大學自治事項，應無高密度之「法律保留」之適用：

⒈查研究所教育並非義務教育，已如前述，又大學法第一條規定，大學以研究學術、培育人才、提升文化、服務社會、促進國家發展為宗旨，故大學教育為實現上開宗旨，非不得建立一套考核標準以決定學生是否得畢業，對於未能符合標準之學生，不但不准畢業，甚至使其退學，藉以督促學生努力向學，此為大學之「自治立法權」，非立法者所得侵犯，故無「法律保留」之適用。蓋成績是否達標準，應屬大學自治之範圍，立法者自無權對何條件應可達退學作高密度規範，否則即易由立法者以立法之手段干預大學自治。故縱大學法對退學條件未有明文規定，僅由學校內部依其專業性及其校務發展需要，自訂一退學之條件，依前揭大法官解釋，亦屬合憲，自無違反法律保留之問題。

⒉次查，最高行政法院八十九年判字第三五五九號判決謂：「畢業條件係屬大學自治範疇（三八○號解釋參照），大學是否可以有退學制度，其條件如何，大學法未定明文，然因直接與畢業制度相關，亦屬大學自治之範圍……故被告依大學法等關法令所定之學則……有關退學之規定，並未逾越大學自治之範疇，亦未違背大學法規定大學設立之宗旨，與憲法相關規定尚無牴觸。」亦認被告有權在大學自治之範圍內，自訂退學之條件，而無庸法律之明確授權。

⒊又最高行政法院八十八年判字第三四九○號判決亦謂：「學位授與法施行細則第六條固已將原碩士學位考試中之學科考試予以廢除，惟依大學法第一條第二項所揭示之學術自由及大學自治原則，非謂各校就其碩士學位之授與，除學位授與法規定之修完應修課程外，不得另行訂定資格（學科）考試。原告對碩士班研究生於提出論文前，應否先行通過資格考試，委由各系所自訂，原告就讀之被告所屬民族研究所自行規定研究生應通過學科考試者，始得提報碩士論文口試，學科考試二次未通過者以退學論處；又參酌司法院釋字第三八二號解釋理由書所載末段意旨，受理學生退學或此類處分爭訟事件之機關或法院，對於其中涉及學生之品行考核、學業評量或懲處方式之選擇，應尊重教師及學校本於專業及對事實真相之熟知所為之決定，僅於其判斷或裁量違法或顯然不當時，得予撤銷或變更。」亦認各系所得自行訂定資格考試，資格考試屬學位考試之一種，且為大學自治之範圍，法院雖得審查，惟應尊重教師及學校本於專業所為之決定。

⒋又大學法第三十一條：「本法施行細則由教育部擬定，報請行政院核定。」此為空白授權之規定，又依大學法施行細則第二十九條：「大學學生保留入學資格、轉學、轉系（組）所、休學、退學、成績考核、暑期修課、校際選課、出國有關學籍處理及其他有關事項，各大學應列入學則，報請教育部備查。」故大學法授權教育部訂定施行細則（法規命令），並由該施行細則授權各大學自訂退學之規定，該大學校規加上法規命令，已經結合成「法律保留」之「法律」，且觀之大法官釋字第三九四號解釋文亦曾謂：「授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就其管理事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。」此並無違反法律保留原則。故大學法施行細則第二十九條「授權」由各大學自訂退學要件，參照大法官釋字第三九四號、三八○號解釋文，並不違反法律保留原則及授權明確性原則，而且「委由大學自訂學則」，不但未違反法律保留，且與大學法第一條第二項大學自治之精神相符。

⒌況最高行政法院九十一年度判字第三四四號判決，曾就大學退學制度是否須法律保留，為如下原則性之判決：「大學法第一條第二項規定：『大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。』各大學之教學、研究、學習等學術活動，甚為複雜多樣，且各具特性，以法律就學術活動有關事項為高密度之規範，實有困難；加以大學具有自治權，則法律就有關學生權利義務之事項，以低密度之規範為已足，苟其對大學學生之基本權利義務已為最低條件之規範，而將其具體事項授權主管機關以命令定之，或再授權由大學於學則定之，即不得認係違反法律保留、授權明確原則或再授權禁止原則。大學法第二十二條至第二十六條已就學生重大權益為最低條件之規範，同法第三十一條另規定授權教育部擬定施行細則，報請行政院核定；而大學法施行細則第二十九條又規定：『大學學生…退學…有關學籍處理及其他有關事項，各大學應列入學則，報請教育部備查。』則各大學依據前述授權、再授權，自得於所定之學則中規定退學之相關之事項…。」上開判決顯然亦明白承認有關退學之條件不需要高密度之法律保留，且得由行政機關以再授權之方式委由學校自訂退學之條件，以符合保障學術自由之真諦，職此，原告指摘被告以學校內部之「修業辦法」制定退學之要件，而未以法律定之，有違反法律保留云云，實委無足採。

㈣博士班資格考試屬學位考試之一環，被告依本校所制訂之「研究生學位考試要點」及政治系所定之「修業辦法」予以退學處分，依法並無不合：

⒈按大學法施行細則第二十八條規定：「大學碩士班、博士班研究生應修學分及獲得學位所需通過之各項考核規定，由各大學擬定，報請教育部核備後實施。」又「學位授與法施行細則第三條則規定：「博士學位候選人資格考核及研究生學位考試除依左列規定外，由各大學自訂，報請教育部核備後實施……。」故被告係依前揭法規之授權，訂定「國立政治大學研究生學位考試要點」，並經教育部核備後，再由各系所自訂資格考核之章則法規，據以實施。被告所屬政治系「研究生修業辦法」係依「國立政治大學研究生學位考試要點」第二條「博士班研究生完成博士學位應修課程，通過博士學位候選人資格後，提出論文，始得申請學位考試。」而資格考試之內容及方式由系務會議通過，並簽報被告教務處核備後實施。故博士班候選人資格考試乃取得博士學位之前提，故該考試屬博士班學位考試之一環。是以，「國立政治大學研究生學位考試要點」第五條雖僅規定「『學位考試』經重考仍不及格時，應予退學。」惟查，「學位資格考試」既屬「學位考試」之一環，學位考試要點第五條所稱之「學位考試」經重考不及格，自應包含「學位資格考試」經重考不及格在內。故原告以國立政治大學研究生學位要要點並無資格考重考不及格應予退學之規定，詎政治系竟自行於其「修業辦法」中明定「學位資格考試」不及格時應予退學，顯然逾越其母法之授權云云，實屬無據。蓋大學自治本為低密度之法律保留事項，甚至有學者認是無須法律保留之事項，且「國立政治大學政治系」並非「國立政治大學」之下級單位，而是「國立政治大學」之一環，況被告內部政治系之「修業辦法」亦經該系向學校報備通過，自無「修業辦法」違反上位法及母法之規範之情形。

⒉況所謂大學自治，並非僅限於學則內之規定，凡經向學校報備核准，而屬大學自治之重要事項者，均可認其為大學自治範疇之一。故基於大學自治，被告所屬政治系之「修業辦法」自屬該系所得自為決定之「自治立法權」，原告以被告政治系之「修業辦法」欠缺上位法及母法之授權云云，實有誤解。

㈤末查，原告另以博士班已受修業年限之限制，且有學位考試作為最後把關之功能，斷無另設退學事由之理，博士資格考試不應作為剝奪博士班學生在學資格之機制云云。惟查，博士班學生係以培養優秀之研究人才為目的，被告之「修業辦法」僅對「資格考重考後又不及格者」始進行「淘汰處分」，究竟幾次不及格即應認其不符合念博士班之資格，而不准其繼續就學，應屬大學自治範疇，而被告已經給予其二次評定機會而原告仍未能通過，足見原告並非被告所需之研究人才，是被告之政治系，經召開系務會議後，始依「國立政治大學研究生學位考試要點」暨「國立政治大學政治系研究生修業辦法」規定予以退學處分，此乃為依法行政之正當程序，並無違法失當之處。

㈥末查原告主張其前一次選考之次學門為「英美政治」，而後一次選考之次門為「工業民主國家」，二者屬不同次學門，故並無第二次考試（重考）不及格的問題，意即兩次均是第一次選考。惟查有關原告所就讀之政治系（所）之次學門劃分，依該系八十九年六月二十一日系務會議通過之「次學門劃分表」，明顯可看出原「英美政治」次學門與「德日政治」次學門合併為「工業民主國家」次學門，故二者自應認同一次學門。蓋學門之編定係隨課程安排而由系務會議決定如何變動，倘使不依整併前後合併觀察，將發生原告可以找一個名稱、內涵略有調整之次學門再考一次，又主張是第一次考試，則將喪失重考不及格淘汰之意義。

㈦基上所陳，被告之退學處分均依法有據，爰祈請鈞院鑑核，駁回原告之訴。

理由

一、按「大學碩士班、博士班研究生應修學分數及獲得學位所須通過之各項考核規定，由各大學擬定，報請教育部核備後實施。」為大學法施行細則第二十八條第二項所規定。次按「碩、博士班學生學位考試不及格，不合重考規定，或合於重考規定，經重考不及格者，應予退學。」「博士班學生完成博士學位應修課程，通過博士學位候選人資格考核後，提出論文，始得申請學位考試。前項資格考核之內容及方式，由各系（所）自訂。」分別為「政治大學學則」第四十八條第一項第五款及同學則第五十七條第二項及第三項訂明。又「政治大學政治學系研究生修業辦法」第六條規定：「．．．資格考試以一百分為滿分，七十分為及格，考試不及格者，得於次學期起重考一次。重考仍不及格者，應予退學。」

二、本件原告為原告政治系研究所博士班學生，依該校系所現行相關規定，博士班研究生除完成博士學位應修課程，尚應經資格考核及格，始得成為博士學位候選人。原告因選考「英美政治次學門」、「工業民主國家次學門」考試成績分別六十六分與六十八點五分，未達七十分及格標準，未獲通過，經被告以原告因未能通過博士班研究生資格考核，於九十年二月二十日函通知應予退學；原告則主張被告所訂定之「國立政治大學政治系研究生修業辦法」，有無違反法律保留原則云云。

三、按司法院釋字第三八○號解釋謂：「憲法第十一條關於講學自由之規定，係對於學術自由之制度性保障；就大學教育言，應包含研究自由、教學自由及學習自由等事項」。大學法第一條第二項規定：『大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。』，其自治權之範圍，應包含直接涉及研究與教學之學術重要事項。大學課程如何訂定，大學法未定有明文，然因直接與教學、學習自由相關，亦屬學術之重要事項，為大學自治之範圍。‧‧」，又其解釋理由書謂亦謂：「研究以外屬於教學與學習範疇之事項，諸如課程設計、科目選定、講授內容、學力評定、考試規則、學生選擇科系與課程之自由，以及學生自治等亦在保障之列。」又謂：「大學課程之自主，既與教學、學習自由有關，屬於學術之重要事項，自為憲法上學術自由制度性保障之範圍，大學課程之訂定與安排，應由各大學依據大學自治與學術責任原則處理之。」等語；足認各大學內部為維持系所內學生之品質所為退學之規定，屬於大學對學生修習成果及畢業條件之規範，該等涉及畢業條件之限制，雖發生限制畢業之效果，惟其既屬大學自治之範圍，自應由大學內部秉其專業自為決定。

四、大學法第一條第二項規定「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。」，是以各大學之教學、研究、學習等學術活動，甚為複雜多樣，且各具特性，以法律就學術活動有關事項為高密度之規範，實有困難；加以大學具有自治權，則法律就有關學生權利義務之事項，以低密度之規範為已足，苟其對大學學生之基本權利義務已為最低條件之規範，而將其具體事項授權主管機關以命令定之，或再授權由大學於學則定之，即不得認係違反法律保留、授權明確原則或再授權禁止原則。故大學教育為實現上開宗旨，非不得建立一套考核標準以決定學生是否得畢業，對於未能符合標準之學生，不但不准畢業，甚至使其退學，藉以督促學生努力向學，此為大學之「自治立法權」，非立法者所得侵犯，故無「法律保留」之適用。蓋成績是否達標準，應屬大學自治之範圍，立法者自無權對何條件應可達退學作高密度規範，否則即易由立法者以立法之手段干預大學自治。故縱大學法對退學條件未有明文規定，僅由學校內部依其專業性及其校務發展需要，自訂一退學之條件，依前揭大法官解釋，亦屬合憲，自無違反法律保留之問題。

五、次查大學法第三十一條規定：「本法施行細則由教育部擬定，報請行政院核定。」此為空白授權之規定，又依大學法施行細則第二十九條：「大學學生保留入學資格、轉學、轉系（組）所、休學、退學、成績考核、暑期修課、校際選課、出國有關學籍處理及其他有關事項，各大學應列入學則，報請教育部備查。」故大學法授權教育部訂定施行細則（法規命令），並由該施行細則授權各大學自訂退學之規定，是以大學法施行細則第二十九條「授權」由各大學自訂退學要件，參照大法官釋字第三九四號、三八○號解釋文，並不違反法律保留原則及授權明確性原則，而且「委由大學自訂學則」，不但未違反法律保留，且與大學法第一條第二項大學自治之精神相符。另查大學法施行細則第二十八條規定：「大學碩士班、博士班研究生應修學分及獲得學位所需通過之各項考核規定，由各大學擬定，報請教育部核備後實施。」又學位授與法施行細則第三條則規定：「博士學位候選人資格考核及研究生學位考試除依左列規定外，由各大學自訂，報請教育部核備後實施……。」，從而被告係依前揭法規之授權，訂定「國立政治大學研究生學位考試要點」，並經教育部核備後，再由各系所自訂資格考核之章則法規，據以實施。被告所屬政治系「研究生修業辦法」係依「國立政治大學研究生學位考試要點」第二條規定「博士班研究生完成博士學位應修課程，通過博士學位候選人資格後，提出論文，始得申請學位考試。」而資格考試之內容及方式由系務會議通過，並簽報被告教務處核備後實施。故博士班候選人資格考試乃取得博士學位之前提，故該考試屬博士班學位考試之一環。是以，「國立政治大學研究生學位考試要點」第五條雖僅規定「『學位考試』經重考仍不及格時，應予退學。」惟查，「學位資格考試」既屬「學位考試」之一環，學位考試要點第五條所稱之「學位考試」經重考不及格，自應包含「學位資格考試」經重考不及格在內。綜上，原告主張被告所訂定之「國立政治大學政治系研究生修業辦法」，違反法律保留原則云云，並不足採。

六、綜上所述，原處分依法自無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告聲請撤銷訴願決定及原處分，並請求恢復原告於國立政治大學政治系博士班學籍，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第七庭審 判 長 法 官 鄭小康