臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十年度訴字第二八二七號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第二八二七號

原告

木喬傳播事業股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

傅祖聲律師

訴訟代理人

陳蒨儀律師

被告

行政院公平交易委員會

代表人

黃宗樂（主任委員）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　　　丙○○

　　　　　　　　乙○○

右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十年一月十日台八十九訴

字第三七一三八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：本件被告機關以原告八十八及八十九年度代理銷售「衛視中文台」、「衛視電影台」、「衛視體育台」、「ESPN」、「衛視西片台」、「非凡商業頻道」、「非凡新聞網」、「霹靂衛星台」、「迪士尼頻道」、「衛視音樂台」、「衛視合家歡台」、「JET TV」、「新加坡衛星電視」、「NHK亞洲台」、「超級電視台」等頻道節目，木喬家族頻道銷售辦法係原告對交易相對人公開揭露之個別頻道節目授權價格及優惠計算方式，憑以作為原告與系統業者交易之依據，惟原告未依對系統業者揭露之頻道銷售辦法進行交易，係隱匿重要交易資訊，足以影響交易秩序之欺罔行為，違反行為時公平交易法第二十四條之規定，乃依同法第四十一條前段規定，於民國（下同）八十九年六月二十七日以（八九）公處字第一○九號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項足以影響交易秩序之欺罔行為，並處原告罰鍰新台幣（下同）四百萬元。原告不服，以其依據本院公平交易委員會審理事業涉及銷售有線電視頻道節目及交易資訊透明化案件原則（以下簡稱交易資訊透明化案件原則）制定八十八及八十九年度之木喬家族頻道銷售辦法，係綜合系統業者之簽約收視戶數、購買之頻道數、是否定頻、是否於限時內購買等條件，給予系統業者七折至九折不等之優惠，已揭露予交易相對人，前開銷售辦法並未將簽約戶數限定為單一系統之簽約戶數，系統業者於適法範圍內，連同其他不同區之系統業者，共同向其採購頻道，可享有較優惠之價格，早已為業界所共知，其並未隱匿重要交易訊息，不構成足以影響交易秩序之欺罔行為；又本案相關事實所涉之四家系統業者，被告機關僅就其中兩家業者予以處分，足見被告機關不認為系統業者之共同購買行為當然違法，卻將系爭業者共同購買行為之反競爭責任，轉嫁由原告等頻道業者承擔，實屬偏頗；另同意交易相對人累計收視戶數，可使其降低經營成本，並進而將該降低之成本回饋消費者，故頻道銷售行為並未造成消費者之損害，且地方政府評估系統業者之購片成本以決定收視費率時，係就行政院新聞局有線廣播電視審議委員會所定收費標準、系統業者實際營運成本等諸多條件綜合考量，不可能單獨以原告等頻道業者未經折扣之銷售辦法，作為系統業者營運成本之衡量標準。再者，被告機關以其與勝騏股份有限公司（以下簡稱勝騏公司）等彼此具競爭關係之事業，以合意方式透過勝騏公司之總經理練台生，對大信有線播送系統股份有限公司（以下簡稱大信公司）、鳳信有線播送系統股份有限公司（以下簡稱鳳信公司）及傳信行有線播送系統股份有限公司（以下簡稱傳信行公司）等系統業者共同銷售頻道節目，違反行為時公平交易法第十四條前段之規定，而以（八九）公處字第一○六號處分書處以罰鍰八百萬元，復就本案處以罰鍰，顯係重覆處罰云云，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：原處分及訴願決定均撤銷。訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠原告是否有隱匿重要交易資訊，為足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為？

㈡被告機關所為原處分與（八九）公處字第一○六號處分是否違反一事不兩罰原則？

甲、原告主張：

㈠查，原告並未隱匿重要交易資訊及實際意願成交價格，被告機關之認事用法顯有違誤：

⒈被告機關認定原告未依據對系統業者揭露之頻道銷售辦法交易，隱匿重要資訊，為足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法第二十四條規定，因而作成本件處分。惟查，依據被告機關自行頒佈之「事業涉及銷售有線廣播電視頻道節目交易資訊透明化案件審理原則」（以下簡稱「交易資訊透明化案件審理原則」）第三條之規定，頻道節目銷售業者有下列情況之一者，始構成公平交易法第二十四條足以影響交易秩序之顯失公平行為：㈠未對交易相對人充分揭露其個別頻道節目之授權價格或其優惠計算方式。㈡對同時銷售二個以上節目之組合另有優惠，未對交易相對人充分揭露其優惠計算方式者。㈢實際從事交易時，拒絕以對外揭露之授權價格或優惠計算式從事交易，而無正當理由者。易言之，頻道節目銷售業者如無前述特定情況，依據被告機關揭示之審理原則，即不應被認定構成公平法第二十四條之違反，而不得加以處罰。

⒉原告就八十八年、八十九年度之頻道節目銷售，均已依據被告機關頒佈之前開交易資訊透明化案件審理原則，制訂八十八年度、八十九年度之「木喬家族頻道銷售辦法」，並已在各該年度開始前檢送予全國各系統業者；又，「木喬家族頻道銷售辦法」係綜合系統業者之：簽約收視戶數、購買之頻道數、是否定頻以及是否於時限內購買等條件，給予系統業者自訂價七折至九折不等之優惠。即以系統業者之簽約收視戶數為例，凡達到簽約戶數七萬戶以上之系統，原告將給予較高之折扣而得享有較優惠之價格。凡此種種，均已明訂於原告向系統業者揭露之年度頻道銷售辦法中，而揭露予交易相對人週知。

⒊前開頻道銷售辦法中，並未將簽約戶數限定為單一系統之簽約戶數。易言之，簽約戶數未達七萬戶之系統業者，亦可衡酌被告機關函頒之「事業涉及共同購買有線電視頻道節目案件審理原則」（以下簡稱「統購案件審理原則」），於適法範圍內，連同其他不同區之系統業者共同向原告採購頻道節目，以使簽約戶數累計後超過七萬戶，而享有較優惠之折扣。實則，有線電視相關產業市場中，全國各系統亦往往透過共同購買之方式向頻道供應商洽購節目，以獲取較優惠之價格，足見此等銷售辦法早已為業界所共知。亦即若系統業者同意定頻、保證完整播出且簽約收視戶數總計達到七萬戶以上者，原告即給予售價七折之優惠；此外，原告於前開頻道銷售辦法中，亦已將個別頻道授權價格、二個以上頻道組合之優惠價格等加以詳列，而充分揭露予系統業者週知。易言之，原告與系統業者從事交易時，實已嚴格遵守被告機關所頒佈之交易資訊透明化案件審理原則相關規定，而無該規定第三條所指違反公平法第二十四條規定之情況甚明。

⒋原告之頻道銷售行為均係依照相關法規及「木喬家族頻道銷售辦法」為之，被告機關所為認定顯無理由：

⑴查原告之所以給予被告機關所指之系統業者較低折扣，係因渠等與其他系統業者共同購買，而使簽約戶數相加後，得以適用「木喬家族頻道銷售辦法」所定較為優惠之條件所致；原告仍係依據「木喬家族頻道銷售辦法」所定之戶數折扣辦法計算折扣後價格，並無被告機關所指意圖隱匿實際意願成交價格等情。

⑵被告機關於答辯書中稱原告實際頻道銷售價格與銷售辦法不符，不符原因並未在銷售資料備註欄中加以揭露，僅於說明三籠統指陳云云。惟查，細繹原告所提出之八十八、八十九年度頻道銷售資料，凡屬MSO系統而得依其共同購買之客戶規模比照適用最大折扣七折優惠之系統台，原告均已於備註欄中加以註明。至於其他採單獨購買之系統，原本無法適用戶數規模折扣，然有鑑於被告機關於其所頒佈之「有線廣播電視頻道節目供應業者聯賣頻道節目案件審理原則」第三條㈣３中亦明確表示：「頻道節目供應業者在與系統業者進行頻道節目交易時，仍得就實際交易數額、支付方式、信用風險、成本差異、附屬交易條件（如完整或定頻播出頻道節目之約定）及其他合理事由等因素，給予系統業者適度折扣優惠，惟其折扣優惠不得有違反公平交易法之差別待遇或不正當限制交易相對人事業活動之情形。」是以，原告遂本於公平待遇原則，對單獨購買之系統業者亦同意儘量退讓、放寬戶數門檻，而依雙方最後議價結果給予各大系統至少九折及限時折扣之優惠；關於此點，原告亦已於被告機關調查期間所提出之頻道銷售資料說明中加以解釋，俾使被告機關得以瞭解。是以，原告於實際銷售頻道時之處理方式，均係依照被告機關就有線電視產業頒佈之相關原則所為，並無違法之處。

⒌被告機關若認系統業者共同購買頻道節目具有反競爭效果，即應基於競爭政策主管機關之地位，就有線電視系統業者之相關規範，以及如何導正系統業者之反競爭行為等各點加以研議，然其不循此途，反稱「頻道業者若未能充分揭露其交易條件，則顯已蘊育系統業者統購頻道節目之空間」云云，顯係將系統業者共同購買行為之反競爭責任轉嫁由原告等頻道業者承擔，而一味苛求頻道業者，實屬卸責、偏頗之詞，諉不足採。實則，若以原告等頻道業者之立場觀之，系統業者共同購買將導致頻道業者須依銷售辦法給予較為優惠之折扣，銷售頻道獲取之利潤即因而降低，並非原告等頻道業者所樂見；然被告機關竟稱頻道業者蘊育系統業者統購頻道節目之空間云云，其所為指訴亦顯與常理有違，而無足採。

⒍綜上，原告並未隱匿重要交易資訊或實際意願成交價格，被告機關未能釐清事實狀況，僅空言臆測原告訂定之銷售辦法不實，隱匿實際意願成交價格，構成足以影響交易秩序之欺罔行為云云，其認事用法實有違誤。

㈡原告於銷售頻道節目時，係給予系統業者較佳之折扣，而使交易相對人及消費者均蒙其利，應未違反公平法第二十四條之規範目的：

⒈由公平法第二十四條之立法理由觀之，公平法第二十四條乃係不公平競爭之概括性規定，係因公平法初創，而不公平競爭行為之態樣繁多，無法一一列舉，故除公平法已明文列舉之規定外，復以此等概括條款禁止其他足以影響交易之欺罔或顯失公平行為。然所謂「欺罔或顯失公平行為」之內涵究竟為何？因此等法條用語極不明確，為不確定之法律概念，故學者認為若公平法第二十四條適用上無所限制，將造成以概括條款之性質無限制擴張適用範圍，而造成對市場競爭之「法律」上妨礙，導致未蒙其利、反受其害之後果；尤其公平法於八十八年修正後，公平會對於經其認定違反公平法第二十四條之事業，得立即處以新台幣五萬元以上、二千五百萬元以下罰鍰，效力至為強大，為此，學者甚至認為公平法第二十四條此一概括條款之操作甚至涉及違憲疑慮，而應以公平法之中心理念為依歸，始符合法治國之法律保留原則。是故，實務適用上，勢須對於公平法第二十四條之適用要件予以特定，並就其適用範圍加以目的性之限縮。析言之，不公平競爭相關規範之立法目的乃在於保護競爭秩序及消費者，是以，若一行為並未造成競爭者或消費者之損害時，應無適用公平法第二十四條之餘地，此為依據公平法第二十四條規範目的所為之當然解釋。

⒉被告機關並未就原告之頻道銷售行為是否確有造成競爭者或消費者損害此點加以論述或證明：

⑴就原告於本案所涉頻道節目銷售行為而言，若自交易相對人（系統業者）角度觀之，單一系統業者欲與他系統業者共同購買時，原告係遵照被告機關函頒之統購案件審理原則相關規定，同意其得累計收視戶數，適用頻道銷售辦法所定之優惠折扣，對交易相對人而言，係給予較優惠之待遇，並無任何違反商業倫理或造成交易相對人之損害可言；若自消費者之角度觀之，原告給予系統業者較佳折扣，使其得以用較低之價格購得較多頻道，營運成本即可因此降低，並可進而將此等降低之成本回饋予消費者，而降低每月收取之收視費用，或可收視更多頻道節目，如此反將使消費者蒙受利益。綜言之，原告之頻道節目銷售行為並未造成消費者之損害，更無違反商業倫理可言。

⑵被告機關雖稱：原告予系統業者之戶數折扣與銷售辦法不符，不僅對信賴該辦法之系統業者為欺罔隱匿重要資訊行為，易形成搭售、聯賣，且地方政府若依原告之虛偽報價以評估系統業者之購片成本，將基於錯誤之資訊為判斷，其不利益將轉嫁由消費者承擔，核已違反商業倫理，足以影響交易秩序云云。惟查，地方政府評估系統業者之購片成本以決定收視費率時，係就行政院新聞局有線廣播電視審議委員會所定收費標準、系統業者實際營運成本等諸多條件綜合考量，而不可能單以原告等頻道業者未經折扣之銷售辦法作為系統業者營運成本之衡量基準；是以，被告機關遽稱原告之報價為「虛偽」，並謂地方政府將基於錯誤之資訊為判斷、不利益將轉由消費者承擔云云，即屬過度衍伸後所為錯誤推論，實不足採。

⑶行政院訴願決定書中雖稱系統經營者應於每年八月一日起一個月內向地方政府申報收視費用，申報時採曆年制為會計年度之系統業者年度尚未結束，仍有依賴頻道業者報價計算費用或檢送當年度銷售辦法予地方政府參酌之可能，原處分之推論尚難遽認為過度衍伸云云。惟查，參照有線電視市場交易慣例，頻道業者多係於每年年底（十一、十二月間），亦即年度合約將到期而須洽談續約事宜時，始檢送下一年度之頻道銷售辦法予系統業者，並提供報價；即以原告為例，原告係於八十八年十一月二十四日以（八八）木慶字第三四０號函統一檢送八十九年度之頻道銷售辦法予全國各大系統（請參原證九）。又，系統業者依法既須於每年八月一日起一個月內（亦即九月一日前）向地方政府申報收視費用，即無可能如訴願決定書所述般依賴頻道業者報價計算費用或檢送銷售辦法予地方政府參酌。是以，行政院以此認定被告機關所為推論並未過度衍伸云云，顯有誤解。

㈢退萬步言，縱認原告之行為違反公平法相關規定，然被告機關對於原告先後作成（八九）公處字第一０六號處分及本件處分，確已違反司法院釋字第五０三號解釋所明白揭示之「一事不二罰」原則，而為嚴重違法：

⒈行政法上有所謂「一事不二罰」原則，係指國家對於人民同一之行為，不得為多次之處罰，又稱「重複處罰之禁止」。此項原則為法治國原則之重要內涵，亦為人民之基本權利。為此，司法院曾於八十九年四月二十日作成釋字第五０三號解釋，其解釋文中明白揭示：「‧‧‧是違反作為義務之行為，同時構成漏稅行為之一部或係漏稅行為之方法而處罰種類相同者，如從一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰，始符憲法保障人民權利之意旨。」。

⒉被告機關於作成本件處分前，曾以原告與具競爭關係之事業，即勝騏公司等，以合意方式透過勝騏公司之總經理練台生先生，對大信公司、鳳信公司、傳信行公司等系統業者共同銷售頻道節目，違反公平法第十四條事業不得為聯合行為之規定，而同時於八十九年六月二十七日作成（八九）公處字第一０六號處分（以下簡稱「第一０六號處分」），要求原告等自處分書送達之次日起停止聯合行為，並處原告八百萬元罰鍰。

⒊被告機關作成本件處分以及第一０六號處分所認定之原告違法事實，依處分書事實欄所載內容綜合觀之略為：原告透過勝騏公司總經理練台生先生與競爭對手共同銷售頻道予大信公司等系統業者，而原告等為使大信公司等系統業者採用此一共同銷售方式，遂隱匿重要交易資訊，亦即未揭露實際之頻道銷售辦法，致使大信公司等無法依據實際銷售價格單獨購買頻道節目，而須透過練台生先生共同購買。被告機關因認原告之前開行為違反公平法第十四條及第二十四條規定，而分別處罰原告八百萬元及四百萬元，並均命原告停止違法行為。

⒋然則，就本件處分及第一０六號處分所陳述之前開事實觀之，被告機關認定原告未揭露重要交易資訊而違反公平法第二十四條之行為（即本件處分所指行為），實係被告機關所指聯合行為基礎事實之一部份，亦為被告機關所稱原告等進行聯合行為之方法；而就公平法第十四條及第二十四條之違反法效觀之，其處罰性質、種類均屬相同（同為命停止行為及處罰鍰）。則參照前開司法院解釋之意旨，被告機關本不得就原告之同一行為重複處罰，迺被告機關竟作成兩次處分而分別處原告八百萬元、四百萬元之罰鍰，即有違一事不二罰原則，而為嚴重違法。

⒌被告機關於答辯書中雖指稱其所為一０六號處分書與一０九號處分書，原告所涉行為不同、違反法律不同，故依相關規定分別處罰，與司法院釋字第五０三號解釋意旨並不相違背云云。惟查，我國學說上就單純一個違法行為與二個以上法律條文之處罰構成要件相當，即所謂處罰競合之情形應如何處置，向有併罰主義及吸收主義之分，倘若處罰之性質不同（例如一為刑事罰、一為行政罰）時，採併罰主義；但若處罰之性質相同（例如均為行政罰），則應採吸收主義，以從一重處斷為原則，而不得分別適用各有關法條規定加以併罰，此有我國行政法權威學者吳庚大法官就司法院釋字第三三七號解釋所提一部不同意見書之論述足稽；而司法院釋字五０三號亦係本於前開法理作成解釋。如上所述，本件處分與被告機關所為第一０六號處分所涉及之事實，本質上實為同一或具關連性，亦即被告機關所認定之原告未揭露重要交易資訊，實為原告為聯合行為之前提事實及方法；則參照司法院釋字第五０三號解釋及行政法上就處罰競合之情況所為處理，被告機關實僅得依吸收主義從一重處斷，而不應援引公平法第十四條及第二十四條而對原告重複作成二次處分併罰之。是以，被告機關以原告所為行為不同、違反法律不同為由，辯稱其重複作成第一０六號處分及本件處分，並不違反司法院大法官釋字第五０三號解釋之意旨云云，實不足採。

㈣綜上所述，原告並無被告機關所指隱匿重要交易資訊之違法情事，且原告於實際銷售頻道節目時，係給予交易相對人較優惠之交易條件，非惟有利於交易相對人，亦可間接使消費者蒙受利益，並無被告機關所指違反商業倫理等情，即與公平法第二十四條規範目的不合；又，被告機關就原告之同一行為重複加以處罰，亦有違「一事不二罰」原則。被告機關之認事用法實有違誤，其所為處分具有嚴重瑕疵，訴願決定機關未加詳究，遞予維持原處分，亦屬違法。為此狀請判決撤銷

乙、被告主張：

㈠按公平交易法第二十四條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」經查頻道節目受著作權法保護，系統業者非經頻道銷售業者正式授權，無法合法播出頻道節目，故倘頻道銷售業者無公開透明之交易條件，或公開之交易條件形同具文，不僅使立於買方之系統業者無法據以評估，以合理分配其購片預算，增加交易成本，並易使交易糾紛層出不窮，且極易隱藏差別待遇及不當搭售等反競爭之行為，乃屬影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法第二十四條規定，合先敘明。

㈡原告未依據所訂定之銷售辦法與系統業者交易，隱匿重要交易資訊，其頻道銷售辦法之普及率回饋折扣亦形同虛設，核其行為屬足以影響交易秩序之欺罔行為：查原告予系統業者之折扣優惠與其所示銷售辦法之折扣落差可從一折至二折不等，該等資訊不對稱之狀況，使立於買方之系統業者無法據以評估，以合理分配其購片預算，且極易導致差別待遇、不當搭售或其他反競爭之行為，又原告等頻道業者實際交易之折扣均較其銷售辦法更為優惠，外觀上因更有利於交易相對人（即系統業者），故該等行為不可謂無非難性。惟頻道業者之實際銷售行為雖較銷售辦法更為有利，卻使銷售辦法形同具文，而頻道業者操控重要交易資訊，進行高報低賣之實，使對於不符其交易目的（頻道業者之交易目的通常在於促使系統業者購買全部頻道）之系統業者，以報價進行銷售，壓迫系統業者購買全部頻道；或者對於與其存有控制關係之系統業者所在地區之其他系統業者（如其他集團控制之系統業者或未加入集團之獨立系統業者），以高價進行交易，提高其經營成本，最終迫使其退出市場，此亦有不公平競爭之可責性。末查八十八年底高雄市之大信公司、高雄縣之鳳信公司及傳信行公司等系統業者因為原告所開立之頻道銷售辦法與實際銷售價格相差過鉅，又無法依據實際銷售價格單獨購買頻道節目，致該等系統業者勢須與勝騏公司總經理練台生君達成購買原告、勝騏公司、和威公司、年代公司、八大公司等業者之全部頻道節目之協議，方能以較低於前開各頻道業者之頻道銷售辦法所列頻道售價總額之優惠條件達成頻道授權交易，顯見原告頻道銷售之實際意願成交價格與其銷售辦法有間。原告之實際意願成交價格既較其頻道銷售辦法為低，卻未於銷售辦法之個別頻道售價中予以反映，該等隱匿實際意願成交價格之行為，事實上已剝奪系統業者單獨購買頻道節目之意願，成為反競爭行為之溫床，斲傷市場交易秩序至鉅，此係本會原處分之意旨所在，原告所稱簽約系統台合併購買，而使簽約戶數相加後，得以適用較優惠條件，並無意圖隱匿實際成交價格乙節，係誤會原處分意旨。

㈢有關原告訴稱其制訂之八十八年度、八十九年度之「木喬家族頻道銷售辦法」，並已在各該年度開始前檢送予全國各系統業者；又「木喬家族頻道銷售辦法」係綜合系統業者之簽約收視戶數、購買頻道數、是否定頻及是否於時限內購買等交易條件，給予系統業者自訂價七折至九折不等之優惠；若系統業者同意定頻、保證完整播出且簽約收視戶達到七萬戶以上者，原告即給予售價七折之優惠。凡此種種，均明訂於原告向系統業者揭露之年度頻道銷售辦法中，已揭露予交易相對人週知乙節本會交易資訊透明化原則要求頻道業者應該揭露交易資訊，調整時亦然。經查原告所提供之八十八年度及八十九年度頻道銷售資料，八十八年度予聯維、新幹線、興雙和等二十餘家系統業者之戶數折扣，與原告八十八年度頻道銷售辦法不符，具有全國普遍性，原告於系爭頻道銷售辦法外，確以其他略優於系爭頻道銷售辦法之折扣數與系統業者從事交易；八十九年度就已簽約之系統業者，予興雙和、大新店民主等十家系統業者之戶數折扣，與原告八十九年度頻道銷售辦法不符，不符原因在該等銷售資料之「備註」欄中並未揭露，僅於說明三籠統指陳：「影響所及，對於其他採單獨購買之系統有關戶數規模折扣之適用，本公司亦只有同意盡量退讓、放寬戶數門檻，大抵均按雙方最後議價結果，給予各大系統至少九折以上之優惠。」原告與各系統業者八十八年度之交易既與其銷售辦法有異，即表示其戶數折扣方式與其形式報價不符，而原告八十九年度形式上之銷售辦法卻仍未調整，不僅對信賴該辦法之系統業者為欺罔隱匿重要資訊行為，甚且易形成搭售、聯賣之情事，且與原告交易之系統業者，是否均知悉原告於考量相關交易因素後之實際優惠條件，不無疑問；是故此一可歸責於原告之行為，尚非原告所稱本於公平待遇原則，對單獨購買之系統業者亦同意儘量退讓、放寬戶數門檻，而依雙方最後議價結果給予各大系統至少九折及限時折扣優惠云云即可卸責。其次，按頻道業者與所交易之系統業者間之實際交易折扣，雖較其銷售辦法所訂折扣更為優惠，外觀上似更有利於交易相對人，惟頻道業者未依銷售辦法所訂之折扣從事交易，除使銷售辦法形同具文外，頻道業者操控重要交易資訊，倘進行高報低賣之實，以報價進行銷售，壓迫系統業者購買全部頻道，或對於與其關係密切之系統業者所在地區之其他系統業者，以高價進行交易提高其經營成本，恐造成不公平競爭之情，是故頻道業者之可責性並非在於給予系統業者之折扣優惠優於銷售辦法本身，而係前開行為將導致銷售辦法形同虛設，並使其得以進行不公平競爭行為，綜上，原告所訴，顯係辯詞，核無足採。

㈣就原告訴稱本會所謂「頻道業者若未能充分揭露其交易條件，則顯已蘊育系統業者統購頻道節目之空間」等語，顯係將系統業者統購頻道節目之反競爭責任轉嫁由原告負擔乙節，盱衡目前有線電視之生態，原告等頻道業者每每未按渠等制定之銷售辦法與系統業者交易，該等銷售辦法形同具文，是頻道業者與系統業者幾以「喊價」之方式達成授權協議，致系統業者採統購頻道節目之方式以提高其議價能力，亦時有所聞，是被告機關答辯略以：但如原告之頻道業者若未能充分揭露其交易條件，則顯已蘊育系統業者統購頻道節目之空間等語，並無不妥。

㈤就原告訴稱本會對於原告先後作成（八九）公處字第一０六號處分及本件處分，業已違反司法院大法官釋字第五０三號解釋所揭示之「一事不二罰」原則，而為嚴重違法乙節：

⒈按行政法上所謂「一事不二罰」原則，係指國家對於人民同一之行為，不得為多次之處罰。司法院釋字第五０三號解釋，於解釋理由書揭示：「‧‧‧除二者處罰之性質與種類不同，例如一為罰鍰、一為沒入，或一為罰鍰、一為停止營業處分等情形，必須採用不同方法而為併合處罰，以達行政目的所必要者外（一事得二罰之要件）不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。」合先陳明。

⒉本處分書乃因原告未依據所訂定之八十八年度、八十九年度銷售辦法與系統業者（此處之系統業者涵括全國有線電視系統經營者）交易，隱匿重要交易資訊，其頻道銷售辦法之普及率回饋折扣亦形同虛設，核其行為屬足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法第二十四條規定，爰依同法第四十一條規定處分。第一○六號處分書則因原告與勝騏、和威、年代、八大等頻道業者於八十八年十二月二十日左右，即由勝騏公司總經理練台生與鳳信公司總經理任惠光洽談大信、鳳信、傳信行、觀天下等系統業者之簽約收視戶數，而原告與勝騏、和威、年代、八大等頻道業者之全部頻道價格為每一收視戶二百二十元。其間因雙方對於簽約之收視戶數並未達成共識，復因系爭系統業者擬採取單買頻道但不滿意頻道單價等因素，迄至八十八年底均未達成購買協議，爰有八十九年一月一日起大信公司、鳳信公司、傳信行公司遭中斷節目訊號情事。迄至八十九年一月六日始再由任惠光與練台生就前開系統業者與頻道業者頻道授權交易之簽約客戶數達成共識。原告與勝騏、和威、年代、八大等頻道業者共同決定所代理頻道之全部購買價格係以每一收視戶二百二十元為基礎，並合意以練台生君洽談之系統收視戶數作為計價之基礎，與系爭系統業者達成交易。而當系爭系統業者詢問個別頻道業者之銷售價格，則均以加總後較二百二十元為高之「銷售辦法」價格回應，致系統業者勢須購買全部頻道，渠等合意共同銷售頻道節目之相互約束事業活動行為，違反公平交易法第十四條規定，爰依同法第四十一條規定處分。

⒊上開二處分書，原告所涉行為不同、該行為所違反公平交易法規定，一為第十四條、一為第二十四條，違反法律亦不同，本會依相關規定分別科處罰鍰並命其停止違法行為，尚無違誤，亦與司法院釋字第五○三號「二者處罰目的及處罰要件雖不相同，惟其行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質及種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰」之解釋意旨並不相悖，原告所訴，顯不足採。

㈥綜上說明，原告主張無理由，請判決如被告之聲明。

理由

一、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」為行為時公平交易法第二十四條所規定。揆諸該條之立法意旨：「不公平競爭行為態樣繁多，無法一一列舉，除本法已規定者外，其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為，亦應一併予以規範，以免因立法之缺漏而予不法者可乘之機。」可知該條具有補充之規範功能，為公平交易法之概括條款。又由被告八十二年十二月二十九日第一一七次委員會議所通過之「公平交易法第二十四條適用原則」明確揭示：「公平交易法第二十四條係不公平競爭行為之概括規定，但是公平交易法第二章所規範之限制競爭行為，亦有可能涉及不公平競爭，因此公平法第二十四條之規範範圍非限制於必不包括分類上應屬第二章所規範之行為（即獨佔、結合及聯合行為）。」亦可知，被告亦認為該條之規定除為該法第三章「不公平競爭行為」之補充規定外，亦包括第二章「限制競爭」（即獨佔、結合、聯合等行為）而為整部公平交易法之概括規定。簡言之，必須是公平交易法上所未規定處罰之其他影響交易秩序或欺罔之不公平行為，始得以該條規定處罰之。是以，被告為違反該條規定之認定時，其前提即應認並未構成本法之「限制競爭」（即獨佔、結合及聯合行為）及「不公平競爭」，以符合該條立法理由。另該條條文中規定「欺罔」二字，在文義解釋上，當要求表示者主觀上有故意陷他人於錯誤。是故，關於欺罔之構成要件理應包括故意在內，即該條應以故意為歸責條件。乃原處分與原訴願決定認為「行為是否構成欺罔，應以一般人之標準衡量，且無須以發生實際交易行為為要件，只須行為於客觀上構成欺罔即屬該當」，並謂「無需探求事業於主觀上有無陷人於錯誤之故意」云云，容有誤解。

二、查原告所提出之八十八、八十九年度頻道銷售資料，凡屬MSO系統而得依其共同購買之客戶規模比照適用最大折扣七折優惠之系統台，原告業於備註欄中加以註明。至於其他採單獨購買之系統，原本無法適用戶數規模折扣，然揆諸被告機關於其所頒佈之「有線廣播電視頻道節目供應業者聯賣頻道節目案件審理原則」第三條㈣３中亦明確表示：「頻道節目供應業者在與系統業者進行頻道節目交易時，仍得就實際交易數額、支付方式、信用風險、成本差異、附屬交易條件（如完整或定頻播出頻道節目之約定）及其他合理事由等因素，給予系統業者適度折扣優惠，惟其折扣優惠不得有違反公平交易法之差別待遇或不正當限制交易相對人事業活動之情形。」是以，原告對單獨購買之系統業者亦同意儘量退讓、放寬戶數門檻，而依雙方最後議價結果給予各大系統至少九折及限時折扣之優惠；況原告基於商業考量，本即有權設定交易條件，要求交易相對人須達一定規模始給予折扣；原告雖於八十八年間基於公平待遇原則，給予單獨購買之系統業者至少九折之優惠，但此舉實係迫於市場壓力所致，並非原告所樂見，亦不代表原告八十九年度仍有義務給予收視戶數未達一定規模之系統業者折扣優惠。原告基於商業考量，在商言商，於八十九年度之頻道銷售辦法中維持八十八年度之原折扣條件，未主動調低適用優惠折扣之收視戶數門檻，應屬原告商業決定之自由；實則，若以原告等頻道業者之立場觀之，系統業者共同購買將導致頻道業者須依銷售辦法給予較為優惠之折扣，此仍業者促銷之道，並無隱匿重要交易資訊、實際意願成交價額，而有欺罔顯失公平之行為。綜上，被告以原告訂定之銷售辦法不實，隱匿實際意願成交價格，即構成足以影響交易秩序之欺罔行為，尚難可採。

三、綜上所述，原告據以指摘如上所述，於法尚非無據。則原處分既有違誤之處，訴願決定未予糾正，亦非妥適；原告訴請撤銷，即屬有理，爰由本院予以撤銷。

四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊或防禦方法；亦與本院認定之結論無涉，爰毋庸一一予以論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭審 判 長 法 官　鄭小康

右為正本係照原本做成。