臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十年度訴字第五二二二號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第五二二二號

原告

甲○○

被告

新竹縣稅捐稽徵處

代表人

乙○○處長）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　　　丁○○

右當事人間因地價稅事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十九年九月二十二日八九

府訴一字第一二八四九八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

事實概要：緣原告於民國（以下同）八十八年十一月十九日以其所有坐落新竹縣竹東鎮○○段四十一地號土地（以下稱系爭土地），使用分區為行水區，應屬公共設施保留地，依法免由土地所有權人提出申請減免地價稅，依稅捐稽徵法第二十八條、土地稅法第六條、土地稅減免規則第二十二條但書第三款等規定為由，向被告竹東分處（以下稱竹東分處）申請退還歷年溢繳之地價稅。經竹東分處以八十八年十二月二十三日新縣稅東貳字第四七一三五號函向新竹縣竹東鎮公所（以下稱竹東鎮公所）查詢結果，以八十八年十二月二十九日八八竹鎮建字第二二九五五號函復稱系爭土地非為都市計畫法第四十二條所規定之公共設施保留地等語；另經竹東分處派員會同相關單位實地勘查結果，系爭土地已舖設柏油未作農業使用等情，遂認不符合課徵田賦條件，仍應依法課徵地價稅，而以八十八年十二月三十一日八八新縣稅東貳字第一一一八四號函否准所請。原告不服，向被告申請復查，主張依都市計畫法第三十二條、第四十二條、水利法第七十八條、第八十三條、水利法施行細則第一百四十二條、最高行政法院（八十九年七月一日改制為行政法院）八十年十月份庭長評事聯席會議決議，為「依法得徵收之公共設施保留地」等語，第一項第一款之「河道」，而為公共設施用地之一，係政府依法得徵收之公共設施保留地，在未作建築使用之情形下，應予免徵地價稅等語，被告遂將該申請書以提起訴願論移送台灣省政府辦理，經台灣省政府八十九年九月二十二日八九府訴一字第一二八四九八號訴願決定駁回，原告仍不服，遂依法提起行政訴訟。

兩造聲明：

㈠原告經合法通知未到場，據其起訴狀意旨，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷，另由被告重為適法之核課。

㈡被告聲明求為判決：如主文所示。兩造之爭點：系爭土地使用分區為行水區土地，是否為都市計畫法第四十二條第一項第一款所稱之河道範圍，為公共設施用地？

㈠原告經合法通知未到場，據其起訴狀主張之理由為：

⒈依中華民國憲法第十九條：「人民有依法律納稅之義務。」規定之反面解釋，課稅公權力之行使，須法有明文始可，若有免稅之規定，亦應遵守，不得違背而為擴張解釋、課徵稅賦，此即為「法律保留原則」，合先敘明。按土地稅法第十九條規定：「都市計畫公共設施保留地，在保留期間仍為建築使用者，除自用住宅用地依第十七條之規定外，統按千分之六計徵地價稅；其未作任何使用並與使用中之土地隔離者，免徵地價稅。」

⒉查系爭土地並未作建築使用，則本件爭點為都市計畫公共設施保留地之認定：

⑴新竹縣竹東鎮公所八十八年四月二十九日八八建都字第七四○三號新竹縣都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書、新竹縣竹東鎮公所八十八年八月五日八八竹鎮建字第一三八九○號函，均認系爭土地為「行水區」及「屬政府依法得徵收之公共設施保留地」，並經被告核准免徵土地增值稅在案。

⑵依據都市計畫法第四十二條：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設左列公共設施用地：道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。‧‧‧本章規定之其他公共設施用地。‧‧‧」按該條屬例示性規定，而非列舉式規定。「行水區」係依都市計畫法所為之分區使用編定，與「河道」同義，最高行政法院八十年十月份庭長評事聯席會議決議肯認都市計畫法第四十二條第一項第一款所稱：「河道」，係屬河川區域土地，指位於河川區域內一切公私有土地而言。築有堤防者，包括行水區，堤防用地或維護保留使用地或安全管制地等在內。故行水區應屬該第四十二條第一項第一款所舉之河道用地之一部分，為都市計畫法公共設施用地之一種，其徵收補償有平均地權條例第十條規定之適用。

⑶都市計畫法第四十二條第一項第一款所稱：「河道」，係屬河川區域土地，依都市計畫法法定程序編定之「行水區」土地，應屬該法第四十二條第一項第一款所舉之河道用地，迭經經濟部水利司七十年六月二十五日（七十）經水司發第二五四三○號函、七十五年十二月二十六日（七五）經水司發第○五四號函，暨內政部七十八年七月二十九日臺（七八）內營字第七○九一二四號函闡釋甚明。行政院曾於七十四年三月八日以台七十四經字第四一二三號函釋明「行水區內土地係以洩洪為目的，屬於公共設施保留地範圍」。

⑷都市計畫法原無「行水區」之名稱，「行水區」一詞的見於水利法第七十八條，而水利法施行細則第一百四十二條並有行水區之定義，即行水區乃指：已築有堤防者，為二堤間之土地。未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地。行水區之設置皆在防止人民在該地區為建築或種植行為，以致妨礙水流，係屬水利行政目的之措施。都市計畫法第四十二條第一項第一款列「河道」為公共設施用地之一，依據經濟部水利司七十五年十二月二十六日（七五）經水司發第○五四號函釋：「所謂『河道』係屬河川區域土地，指位於河川區域內一切公私有土地而言，築有堤防者，包括行水區、堤防用地、維護保留使用地或安全管制地等，未築有堤防者，為尋常洪水位到達線或堤防預定線或安全管制線所包括之土地。」足見「河道」之含義較「行水區」為廣，即「行水區」包含於「河道」之內。

⑸都市計畫法第三十二條規定之土地使用分區，其各使用區均有其特定之用途，依其使用之目的而設各種限制，此觀之該法第三十二條至第三十九條自明。同法第三十二條第一項後段之所謂「其他使用區」或「特定專用區」亦然。「行水區」係為洩洪等而規劃，但洩洪並非其本身之目的，而係為公共安全而設，因而於都市計畫規劃時得將其列為公共設施用地。是系爭土地「行水區」使用編定之劃設，即屬都市計畫法第四十二條第一項第一款列「河道」，而為公共設施用地之一，係政府依法得徵收之公共設施保留地，在未作建築使用之情形下，應予免徵地價稅，請判決如訴之聲明。

⒊證據：提出竹東鎮公所八十八年四月二十九日八八建都字第七四○三號新竹縣都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書、八十八年六月十日八八竹鎮建字第一○二○八號函、八十八年七月二十二日八八竹鎮建字第一二五七○號函、八十八年八月五日八八竹鎮建字第一三八九○號函等影本。

㈡被告主張之理由：

⒈都市計畫行水區土地係依都市計畫法所規定之程序所劃設之使用分區，為都市計畫法第三章土地使用分區管制第三十二條第一項規定之其他分區之一種，而非屬都市計畫法第四十二條所規定之公共設施用地。

⒉原告援引最高行政法院八十年十月份庭長評事聯席會議之決議，主張系爭土地編定為「行水區」，應屬公共設施保留地乙節，依竹東鎮公所八十八年十二月二十二日建都字第二二四六五號函及八十八年十二月二十九日建都字第二二九五五號函均謂：「上開土地使用分區為『行水區』且非屬都市計畫法第四十二條所規定之公共設施保留地。」又司法院於八十二年十月八日為釋字第三二六號解釋後，最高行政法院八十年十月份庭長評事聯席會議之決議自難採據。

⒊再按「都市計畫公共設施保留地，在保留期間仍為建築使用者，除自用住宅用地依第十七條之規定外，統按千分之六計徵地價稅；其未作任何使用並與使用中之土地隔離者，免徵地價稅。」「非都市土地依法編定之農業用地或未規定地價者，徵收田賦。但都市土地合於左列規定者亦同：依都市計畫編定為農業區及保護區，限作農業用地使用者。公共設施尚未完竣前，仍作農業用地使用者。依法限制建築，仍作農業用地使用者。依法不能建築，仍作農業用地使用者。依都市計畫編為公共設施保留地，仍作農業用地使用者。前項第二款及第三款，以自耕農地及依耕地三七五減租條例出租之耕地為限。」為土地稅法第十九條及第二十二條第一項、第二項所明定。系爭土地既於五十八年九月十八日即編訂為竹東都市計畫內行水區，且經被告實地勘查結果，業鋪設柏油未作農業使用，已不符前開課徵田賦之規定，應予課徵地價稅；又系爭土地非為公共設施保留地，已如前述，故亦無土地稅法第十九條依特別稅率課徵或免稅規定之適用，原按一般稅率課徵地價稅並無違誤，被告否准所請退稅，亦無不洽。

理由

程序部分：

㈠本件被告之代表人范揚鑑於九十年二月二十八日變更乙○○，有新竹縣政府九十年三月五日九十府人一字第二二四七七號函影本附卷可按，並於九十年三月十六日具狀向本院承受訴訟，經核並無不合，應予准許。

㈡本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰準用民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

實體部分：

㈠按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。學校、社教機構、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。本章規定之其他公共設施用地。前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」為都市計畫法第三十二條及第四十二條所規定。

㈡查都市計畫行水區土地究否為公共設施用地，依司法院釋字第三二六號解釋：「都市計畫法第四十二條第一項第一款所稱之河道，係指依同法第三條就都市重要設施作有計畫之發展，而合理規劃所設置之河道而言。至於因地勢自然形成之河流，及因之而依水利法公告之原有『行水區』，雖在都市計畫使用區之範圍，仍不包括在內。」其解釋理由為：「都市計畫係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言，都市計畫法第三條定有明文。同法第四十二條第一項第一款所稱之河道，係指依首開規定合理規劃所設置，且依其第二項規定『應儘先利用適當之公有土地』之河道。足見此種河道所使用之土地原非河道，依都市計畫之設置始成為河道之公共設施用地，至由於地理形勢自然形成之河流及因之而依水利法公告之原有行水區之土地，雖在都市計畫使用區之範圍，既非依都市計畫法所設置，自不屬上述之公共設施用地，縱將之改稱為河道，亦同。其依都市計畫法第三十二條所劃定之使用區或特定專用區，乃為使用管制事項而設，與公共設施用地之設置，二者並不相同。」換言之，都市計畫行水區土地係依都市計畫法所規定之程序所劃設之使用分區，為都市計畫法第三章土地使用分區管制第三十二條第一項規定之其他分區之一種，而非屬都市計畫法第四十二條所規定之公共設施用地至明。因此，財政部七十七年四月七日臺財稅七七○五三八九八一號函釋：「都市計畫行水區及水岸發展區土地被政府徵收，如何減徵土地增值稅一案，請依照內政部七十六年十一月二十四日台內營字第五五○四四三號函辦理。附件：內政部七十六年十一月二十四日台內營字第五五○四四三號函為都市計畫行水區、水岸發展區是否屬於都市計畫法第四十二條所稱之公共設施用地案，有關單位研商獲致結論如次：『㈠都市計畫法第三十二條及第四十二條對公共設施用地及土地使用分區均有明確之規定。行水區、水岸發展區為都市計畫法第三十二條第一項規定所劃定之使用分區，非屬都市計畫法第四十二條所規定之公共設施用地，其理由如下：⒈. 都市計畫法第四十二條所劃定之公共設施用地係依人口、土地使用、交通等現狀及未來發展趨勢而劃定，有徵收期限之規定，其土地征收補償依平均地權條例第十條後段規定按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值補償。而行水區、水岸發展區係視地理形勢、水流實際現況，依都市計畫法第三十二條所劃定之使用分區，依都市計畫法之規定則無徵收及保留期限之規定，若依其他法律徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。⒉本部為加強推動公共設施保留地取得計畫特訂頒都市計畫公共設施保留地通盤檢討作業補充規定，該作業要點亦明確規定行水區非屬公共設施用地。⒊行水區依水利法施行細則第一百四十二條規定係指二堤之間水流行經、可能行經或尋常洪水位達到之地區之土地，其土地不論公私有，均須依水利法及省市河川管理規則限制使用，若解釋為公共設施用地，勢必造成事權劃分無法統一等問題。㈡依現行法令對土地漲價歸公之規定，行水區之土地如依都市計畫法定程序劃定為堤防用地者，如符合平均地權條例第四十二條第一項後段之規定可減徵土地增值稅％，至於行水區、水岸發展區之土地依法徵收時，按平均地權條例第四十二條規定其增值稅可減徵％。」符合上開司法院解釋之意旨，應可採用。

㈢本件原告於八十八年十一月十九日以系爭土地，使用分區為行水區，應屬公共設施保留地，依法免由土地所有權人提出申請減免地價稅，依稅捐稽徵法第二十八條、土地稅法第六條、土地稅減免規則第二十二條但書第三款等規定為由，向竹東分處申請退還歷年溢繳之地價稅。經查，系爭土地雖為行水區土地，但係因地理形勢自然形成之河流及因之而依水利法公告之原有行水區之土地，既非依都市計畫之設置始成為河道之公共設施用地，故雖在都市計畫使用區之範圍，自不屬上述之公共設施用地，依首揭規定、司法院釋字第三二六號解釋、財政部上開函釋及說明，係屬都市計畫法第三十二條第一項規定之其他使用區之一種，並未依都市計畫法定程序劃設為公共設施用地，更非都市計畫法第四十二條第一項第一款所稱之河道範圍。因此，竹東分處依竹東鎮公所八十八年十二月二十九日八八竹鎮建字第二二九五五號函稱系爭土地非為都市計畫法第四十二條所規定之公共設施保留地等語；及派員會同相關單位實地勘查結果，系爭土地已舖設柏油未作農業使用等情，遂認不符合課徵田賦條件，仍應依法課徵地價稅，而以八十八年十二月三十一日八八新縣稅東貳字第一一一八四號函否准所請，於法並無不合，訴願決定予以駁回，亦無不當，均應予維持。至於最高行政法院八十年十月庭長評事聯席會議之決議，因嗣後司法院釋字第三二六號解釋已作相反之解釋，即難採據。原告徒執前詞，聲請撤銷原處分及訴願決定及另由被告重為適法之核課，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百十八條、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官 王立杰

右為正本係照原本做成。

法院書記官 鄭聚恩