臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第二八八七號

臺北高等行政法院裁定　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第二八八七號

原告

甲○○

被告

國立臺北商業技術學院

代表人

莊福典校長）

右當事人間因有關懲處事務事件，原告不服國立臺北商業技術學院中華民國九十一年

六月二十一日九一北商技人字第二九五○號懲處令，提起行政訴訟，請求確認該懲處

令無效，本院裁定如左：

主文

理由

一、按行政訴訟法第六條第一項前段規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」Ａ、而此處所謂之行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。Ｂ、另外某些單方公權力措施雖然實質上對外直接發生法律效果，但基於「特別權力關係」理論之歷史沿革，將之排除在「法律保留原則」範圍外，而將此等事項之規範權限保留予行政部門，不容許司法進行審查。從而此等事項之爭議亦不得提起行政訴訟尋求救濟，為對應此等理論，遂在法律解釋上將依「特別權力關係」理論所形成之法律關係解為「行政作為之內部效力」，並未「對外直接發生法律效果」，不納入形式意義下之「行政處分」概念中。Ｃ、固然現今行政法理論之發展，已逐步將特別權力關係理論之範圍不斷縮小，擴大行政爭訟之救濟範圍。但不可否認者，在目前「公務員法」中有關公務員與國家機關間之職務執行事項，只要不涉及公務員身份之得喪變更者，仍被視為「管理關係」，其等爭議不得提起行政爭訟，而國家機關對此事項所做之規制性決定亦不被認定為「行政處分」（司法院釋字第一八七號、第二０一號、第二四三號、第二六六號、第三一二號、第二九八號、第三三八號等解釋參照，其中第二四三號解釋意旨並特別指明：⑴依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務員所為之免職處分，直接影響其憲法所保障之服公職權利，受處分之公務員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權。⑵但公務人員考績法之記大過處分，並未改變公務員之身分關係，不直接影響人民服公職之權利，仍不得提起行政爭訟。⑶上級機關就其監督範圍內所發布之職務命令，並非影響公務員身分關係之不利益處分，公務員不得對之爭訟）。

二、本件原告提起確認行政處分無效訴訟，而為以下之事實及法律主張：Ａ、本件原告原任職被告機關總務處庶務組，擔任組員工作（現已調職），而經被告機關認定，在任職期間有下述應受懲處之行為存在，故於九十年十月二十九日發布北商技人字第四四一○號懲處令，對原告為「記一大過」之懲處（懲處之法令依據載為「公務人員考績法施行細則」，但未敘明條、項、款、目）。

１、原告於八十九年元月七日上簽指陳陳春長為被告機關司令台擴音器維修案承辦人。

２、但被告機關總務長查證後、認為原告以上之事實指陳乃屬於「惡意栽贓」之誣指行為，已違反相關人事管理規定。Ｂ、原告因不服被告機關上開懲處，經依公務人員保障法向被告機關提起復審（實為「申訴」，理由後詳），但遭駁回，原告仍不服被告機關之申訴函復，再向公務人員保障暨培訓委員會（以下簡稱保訓會）提起再復審（實為「再申訴」）。Ｃ、保訓會再申訴決定書則以：「原懲處未敘明懲處之確切條款，是再申訴人所受懲處之事實究該當於何項懲處規定，不無疑義。被告機關九十一年二月六日九一北商技人字第○四○五號函檢附相關資料答覆該會時，雖於說明中提及依公務人員考績法施行細則第十三條規定給予再申訴人記一大過懲處，惟亦未表明係上開施行細則之何項、款規定，仍無法明瞭再申訴人之行為究係違反何項行為規範，核與上開規定意旨不符」等理由，將被告機關對原告所為記一大過懲處及申訴函復予以撤銷。Ｄ、不料事後被告機關又再次於九十一年六月二十一日作成九一北商技人字第二九五０號令，仍對原告為「記過一次」之懲處，其事實及法令依據如下：

１、懲處事由：推卸責任並惡意栽贓誣指被告機關總務處庶務組辦事員陳春長為被告機關司令台擴音器維修案承辦人，經查證屬實。

２、法令依據：被告機關職員獎懲要點第四點第一項第二款第六目規定（即「誣控濫告長官、同事，經查屬實，情節尚非重大者，記過一次」）。Ｅ、而原告認為：

１、被告機關上開懲處與保訓會再申訴決定書撤銷意旨所載「被告機關應指明原告行為違反公務人員考績法施行細則第十三條第幾項、第幾款之規定，而須受記一大過之懲處」之要求全然無關，竟然是換另外一個法規範再對原告為懲處，已違反法律之既判力（即後一懲處超出保訓會再申訴決定書之「拘束效力」範圍）。

２、所以原告對該後一懲處無需經過申訴、再申訴程序，即可依法請求確認該懲處之行政處分無效。

三、經查：Ａ、本件保訓會於再申訴決定書中已表明下列法律意見：

１、公務人員保障法第十八條、第十九條之規定，公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審，再復審。所稱行政處分，除準用訴願法第三條第一項之規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為外，並以司法院歷次相關解釋意旨為得提起復審、再復審之範圍。

２、而依據司法院歷次相關解釋意旨，認對公務人員依法辦理退休請領退休金為拒絕之處分（釋字第一八七號、第二０一號）、依公務人員考績法或相關法規之規定對公務員所為之免職處分（釋字第二四三號）、對公務人員基於已確定之考績結果依據法令而為財產上之請求為拒絕之處分（釋字第二六六號）、改變公務員身分或對公務員權利有重大影響之懲戒處分（釋字第二九八號）、請領福利互助金或其他公法上財產請求權遭受侵害（釋字第三一二號）、人事主管機關任用審查認為不合格或降低原擬任之官等（釋字第三二三號）、對審定之級俸有爭執（釋字第三三八號）等事項，亦即係以足以改變公務員身分關係，或於公務員權利有重大影響之處分，或基於公務員身分所產生之公法上財產請求權遭受侵害，均得為提起行政爭訟之標的。

３、又公務人員保障法第二十三條規定：「公務人員對於服務機關所提供之工作條件及所為之管理認為不當者，得依本法提出申訴、再申訴。前項申訴向服務機關提出。不服函復者，得於函復送達之次日起三十日內，向公務人員保障暨培訓委員會提出再申訴。」所稱服務機關所為之管理，係指機關為達行政目的所為之作為與不作為，除屬復審、再復審範圍之事項以外，包括機關內部生效之表意行為或事實行為等，其有具體事實者，均屬管理措施範圍，例如機關長官所為之工作指派、不改變公務人員身分關係之記大過、記過、申誡、考績評定、請假之否准或機關長官所發之職務命令均屬之。

４、而本件原告雖以「受記一大過懲處」為由，提出復審，但參照司法院釋字第二四三號解釋之意旨（公務人員受記大過處分，並未改變公務員之身分關係，不直接影響其服公職之權利，不許以訴訟請求救濟，亦即不得依復審、再復審程序請求救濟），而將本件記大過懲處解為被告機關所為之管理措施，因此依再申訴程序處理本案。Ｂ、而從上開法律意見以及司法院釋字第二四三號解釋意旨足知，本案之懲處決定，基於特別權力關係理論，並非得據為行政訴訟對象之行政處分，原告不得對之提起行政訴訟。

四、是以本件懲處之決定，尚未對外發生法律效果，即難謂其屬「行政處分」之性質，不得提起確認行政處分無效之訴，原告提起本件行政訴訟，顯非合法，應予駁回。

五、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。

臺北高等行政法院 第五庭