臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第二六六九號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第二六六九號

原告

甲○○

原告

乙○○

被告

台北市政府

代表人

丙○○市長）

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　　　己○○

　　　　　　　　丁○○

右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十一年六月十九日台內訴字

第○九一○○○四五一五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

壹、事實概要：緣原告甲○○等以其所有坐落台北市○○區○○段四小段五四五、五八九、五九

二、六一一地號及同區○○段○○段六九九｜二○、六九九｜二四地號土地，遭編定為公共設施道路用地，於民國（下同）九十年五月二十一日請求予以徵收補償，經被告台北市政府以九十一年三月十四日府工新字第○九一○八六六五七○○號書函復略以：「二、查首揭土地，其中天母段四小段五四五及五九二地號土地，係位於天母北路八七巷二弄之八公尺及十二公尺未開闢計畫道路上，因目前本府亟待開闢之道路頗多，本案將錄案列入．．．檢討，俟有計畫開闢時當依法徵收。三、另蘭雅段一小段六九九｜二○、六九九｜二四地號等兩筆土地，為中山北路六段道路用地，至天母段四小段五八九、六一一地號兩筆土地，目前亦屬道路使用，均將列入既成道路通案處理，有關本市○○道路之徵收補償，本府考量財政狀況及土地所有權人基本權益．．．本府擬俟中央立法有明確方向後，再適時檢討辦理。」原告等不服前揭函，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

㈠、訴願決定及原處分均撤銷。

㈡、命被告辦理徵收原告所有系爭土地，並以當期土地公告現值加四成補償。

㈢、命被告應自九十年五月廿一日具狀起訴日起往前追溯五年至徵收補償費給付日止，依公告地價百分之十計算之租金補償予原告。

㈣、命被告給付原告自九十年五月廿一日起訴狀送達日起依徵收補償金額加計年息百分之五之法定利息至清償日止。

二、被告聲明求為判決：

㈠、駁回原告之訴

㈡、訴訟費用由原告負擔。

參、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：

㈠、按司法院釋字第四○○號解釋意旨略以：「．．．因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。．．．」查原告等所有土地，或遭被告闢建為市區○道，或為既成道路，供公眾人車通行使用，亦經被告自認；縱或原告甲○○所有台北市○○區○○段四小段五四五及五九二地號土地，位於天母北路八七巷二弄之八公尺及十二公尺道路，非被告所闢建。惟前述道路係因被告依建築法第四十九條指定建築線，起造人依指定之建築線退讓而成為供公眾通行，且經被告編定道路名稱之既成道路，原告對之已不能使用收益，至為明確。準此，原告等對土地已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲原告等財產上之利益，依據前揭解釋意旨，原告等自有請求被告應依法律之規定辦理徵收處分，並給付補償之權利。本件被告駁回原告徵收補償之請求，顯有違誤。

㈡、查原告乙○○所有座落台北市○○區○○段一小段六九九｜二○、六九九｜二四地號兩筆土地持分均為二分之一，被告於五十九年核定公告之士林都市計劃圖中劃定為「道路用地」後，於六十二年即價購為市有。相毗連又同為中山北路六段道路用地之同小段六九九之一○、六九九之一三、六九九之一五、六九九之十八及六九九之二五地號等五筆土地，被告亦於六十二年間陸續購買取得所有權。按被告如無財源，何能買受上述各筆土地？所謂財政困雖，顯屬不實。而且，同一道路範圍內之他筆土地，以及原告所有同一地號土地之另持分二分之一，被告於將台北市○○○路○段闢建為二十五公尺寬之幹道前，予以價購，乃竟對於原告所有土地權利置之不理，不予買受亦不依法予以徵收補償，嚴重違反前揭司法院解釋意旨，顯與憲法所示之平等原則有違，要非妥適。

㈢、次查行政院為處理私有既成道路土地取得問題，由行政院秘書長於八十五年十二月十四日以台八十五內字第四五七四五號函附會商結論略以：「壹、一㈠第一階段．．．爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。

㈡第二階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，並依其道路寬度排定下列順序：⒈第一優先：道路寬度超過十五公尺者。⒉第二優先：道路寬度為八公尺至十五公尺者。⒊第三優先：道路寬度未達八公尺者」。是以，關於私有既成道路土地之取得，上級機關行政院既有分階段徵收補償之會商結論，則被告自應遵照前揭函指示，依其所定階段與優先順序積極推動辦理。今其藉口財政狀況，不顧原告等數十年之因公益而特別犧牲財產上之利益，任意駁回原告等徵收補償請求之行政處分，顯有違誤，自不待言。

二、被告主張之理由：

㈠、按土地法第二百十七條規定：「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月，向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收之。」、土地徵收條例第八條第一項第一款規定：「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。」、同條例第五十八條第一項及第二項規定：「國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。」

㈡、查本件原告等所有之土地使用情形分述如下：

１、原告乙○○所有士林區○○段○○段六九九｜二○、六九九｜二四地號等兩筆土地，雖於六十二年即有二分之一持分經價購移轉為市有，惟其餘二分之一部分當年並未移轉登記為市有，經調閱當年檔案，因年代久遠，檔案不全，無法可考，故已將其列入既成道路通案處理。惟該等地號原地目為「田」，於五十九年核定公告之士林都市計畫圖中劃定為「道路用地」，至六十七年變更地目為「道」，並開闢為二十五公尺寬道路即士林區○○○路○段，供公眾通行，迄今已歷數十年之久，應認為符合司法院釋字第四○○號解釋公用地役權要件而有公用地役關係之存在，此項道路之上地，即已成為他有公物中之公共用物，原告雖仍保有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的，又公用地役關係非私法上之權利，並不以登記為成立要件。

２、天母段四小段五八九、六一一地號二筆土地，現為台北市○○○路八七巷都市○○道路用地，該等道路現況人車通行順暢，為已達都市計畫寬度使用之既成道路，且該道路被告並無主動興闢之紀錄。

３、原告甲○○所有台北市○○區○○段四小段五四五及五九二地號土地，係位於天母北路八七巷二弄之八公尺及十二公尺之未開闢計畫道路上，因被告亟待開闢之道路頗多，已錄案列入爾後年度視交通需求及財源狀況通盤檢討，俟有計畫開闢時當依法徵收補償。

㈢、按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收，亦即必須徵收土地，方有補償可言，又私有土地所有權人於土地徵收條例施行前，除符合土地法第二百十七條規定外，並無得主動請求需地機關徵收土地之公法上權利；土地徵收條例施行後，亦僅於符合該條例第八條及第五十八條第一項、第二項規定始得請求徵收土地，故依現行法律規定，本案尚不符合徵收之規定。

㈣、另按司法院釋字第四○○號解釋：「．．．既成道路符合一定要件而成立公共地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償．．．。」足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因。查原告所有土地供公眾通行多年，已具有公用地役關係之事實，依改制前行政法院四十五年判宇第八號判例略以：「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公物，以達行政之目的，此際該私人雖保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的違反。」準此，被告使用系爭土地，自有法律上原因，而非無權占用。被告原恪遵上開司法院解釋意旨，積極研擬辦理台北市○○道路私有土地之補償事宜，由於原擬採協議價購方式發給地主分年分期之支付憑證，經財政部函示仍應有公共債務法所稱債務之適用，且被告原擬補償方式，將使舉債超過法定上限，而有窒礙難行之處。茲鑑於既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理原則，被告擬俟中央統一訂定補償辦法後再行辦理，是以被告依上述規定及解釋意旨所為本件原處分，於法並無不合，原告等所訴尚屬無據。

理由

一、被告九十一年三月十四日府工新字第○九一○八六六五七○○號函是否為行政處分：

㈠、按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，而所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第四條第一項，訴願法第三條第一項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敍述或理由說明，既不因該項敍述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，改制前之行政法院復著有四十四年判字第十八號判例可資參照。

㈡、本件原告等以其所有坐落台北市○○區○○段四小段五四五、五八九、五九二、六一一地號及同區○○段○○段六九九｜二○、六九九｜二四地號土地，遭編定為公共設施道路用地，請求被告予以徵收補償，經被告以九十一年三月十四日府工新字第○九一○八六六五七○○號書函復知原告等略以：「．．．，因目前本府亟待開闢之道路頗多，本案將錄案列入．．．檢討，．．．，有關本市○○道路之徵收補償，本府考量財政狀況及土地所有權人基本權益．．．本府擬俟中央立法有明確方向後，再適時檢討辦理。」。

㈢、查被告所為上開函復純係居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，揆諸首揭規定及意旨，並非行政處分，原告對之提起行政爭訟，於法自屬有違。

二、請求徵收土地並予補償部分：

㈠、按提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序（行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。

㈡、其次，關於司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。

㈢、又縱認原告等有請求被告就系爭土地予以徵收之公法上請求權，惟依現行土地徵收條例規定，本件系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為被告，已如前述，被告並無作成徵收處分之權利，則原告請求被告作成徵收處分，係屬被告當事人不適格，而徵收處分既未作成，徵收補償自亦無從發生。因此本件原告等依行政訴訟法第五條規定，請求被告對系爭土地辦理徵收補償，難謂有理由。

㈣、末按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。本件系爭土地既未經徵收，本件原告等原告請求被告辦理系爭土地之徵收補償，於法未合，應予駁回。

三、原告是否得依據平等原則請求被告就系爭土地辦理徵收：

㈠、本件原告乙○○所有座落台北市○○區○○段一小段六九九｜二○、六九九｜二四地號兩筆土地持分均為二分之一，被告於五十九年核定公告之士林都市計劃圖中劃定為「道路用地」後，於六十二年即價購為市有。相毗連又同為中山北路六段道路用地之同小段六九九之一○、六九九之一三、六九九之一五、六九九之十八及六九九之二五地號等五筆土地，被告亦於六十二年間陸續購買取得所有權。又同一道路範圍內之他筆土地，以及原告所有同一地號土地之另持分二分之一，被告於將台北市○○○路○段闢建為二十五公尺寬之幹道前，亦予以價購，乃竟對於原告所有土地權利置之不理，不予買受亦不依法予以徵收補償，同一情形而為不同之處理方式，顯為差別待遇，有違行政法上之平等原則云云。是本件所應審究者：依平等原則可否導出人民之主觀公權利，以及人民對國家是否享有徵收請求權等情。

㈡、茲查，憲法第七條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院釋字二一一、四一二號解釋意旨甚明。因此，平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理」，國家機關不得將予事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準。準此，平等原則僅係依單純之消極的客觀法規範，而無主觀公權利之內涵，尚無從藉此導出人民即具有「得經由訴訟途徑請求獲得實現之法律地位」之主觀公權利。從而，國家公權力作用縱有違平等原則，不可即認為侵害人民之主觀公權利，惟其權利性質亦僅係一種基礎性之基本權，自身並無意義，而須與其他基本權相結合，始能成為複數基本權，具備上開要件時，國家公權力作用違反平等原則而侵害平等權時，使發生侵害及於另一與平等權相結合之基本權的問題。

㈢、又一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，已如前述，則本件原告等對國家既不享有得請求徵收系爭土地之公法上請求權，則原告等謂系爭土地原地號為三之四十四地號土地，被告將該地號逕為分割，一部分先行辦理徵收，一部分即系爭三之一五四二地號土地則遲未辦埋，同一情形而為不同之處理方式，顯為差別待遇，有違行政法上之平等原則等語，而以平等原則為徵收請求權之依據，請求判命被告應徵收系爭土地，自屬無理由。

四、原告等得否依據公法上不當得利之法理請求被告返還相當於五年土地租金之利益：

㈠、按公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權相類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況為特徵。

㈡、經查原告等所有系爭土地，經被告編定為公共設施道路用地，供公眾通行多年，已具有公用地役關係之事實，為兩造所不爭執，並有土地登記簿謄本附卷可稽，則依改制前之行政法院四十五年判字第八號判例：「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公物，以達行政之目的。此際該私人雖仍保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的違反。」，以及內政部八十五年十一月二十八日台內地字第八五一一三五三號函釋：「既成道路符合行政法院四十五年判字第八號判例存在公用地役關係時，於政府尚未按計畫徵收前，如因公眾通行之需要，得為必要之改善與維護。」等意旨，被告使用系爭土地之行為，難謂無法律上之原因。

㈢、矧系爭土地之所有權現仍屬原告等所有，有土地登記謄本可證，於公用地役關係發生後，僅使用權之行使受有限制，其所有權之狀況並未發生得喪變更，抑且系爭土地實際供公眾通行多年，其受益者為通行之社會大眾，並非被告甚明。從而原告本諸公法上不當得利返還請求權，訴請被告應給付相當於租金之補償金，難謂為合。其同時請求被告賠償遲延利息部分，亦因而失所依附，為無理由。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官 葉百修