臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第三四三號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第三四三號

原告

甲○○

訴訟代理人

乙○○

被告

銓敘部

代表人

吳容明部長）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　　　丁○○

右當事人間因俸給事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國九十年十一月

十三日九○公審決字第○一三九號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣原告原任高雄縣政府薦任第九職等科長，經被告審定合格實授，歷至民國（下同）八十七年考績晉敘薦任第九職等年功俸五級六七○俸點，於八十八年三月四日轉任該縣副縣長，迄至九十年一月一日另有任用免職。嗣於九十年一月三十一日再任總統府簡任第十二職等至第十三職等副主任，經被告依其所具資歷，依公務人員任用法第十七條第二項規定，取得簡任第十職等任用資格，並審定准予權理，復依公務人員俸給法施行細則第十五條第二項規定，採計原告八十九年一月至同年十二月計一年曾任高雄縣政府比照簡任第十二職等副縣長年資提敘至簡任第十職等年功俸一級六九○俸點在案，至原告八十八年三月至同年十二月之年資（下稱系爭年資），以其未滿一年，未併予採計提敘俸級。嗣原告擬請採計其八十八年年資，申請重行審定，案經總統府以九十年三月九日華總（人）一字第九○一○○一○五二○號公務人員任（遴）用案申請重行審定送核書表核轉被告辦理，經被告以九十年三月二十七日九十銓一字第二○○五五四九號書函答復維持原審定俸級。原告不服，提起一再復審，遞遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：

甲、原告方面：

一、聲明：求為判決

１、公務人員保障暨培訓委員會九十年十一月十三日九○公審決字第○一三九號再復審決定、被告九十年七月六日九十復決字第三八一號復審決定及被告九十年三月二十七日九十銓一字第二○○五五四九號函之處分均撤銷。

２、命被告採計原告八十八年擔任高雄縣政府薦任九職等科長及副縣長政務人員年資予以提敘俸級（即被告應准原告提敘俸級一級之處分）。

３、訴訟費用由被告負擔。

二、陳述：

１、按俸給者，係國家對公務人員勞務之對價及報酬，並彰顯公務人員身分之作用，而俸給之高低，胥依工作量、時間、年資、責任等條件訂定等級，是為慎重公平起見，公務人員俸給之種類、俸級、俸點及晉敘，概由法律即公務人員俸給法及法律授權之行政命令即公務人員俸給法施行細則詳予規範，藉以保障公務人員權益。則於公務人員年資增加而服務成績優良者，有「加級」制予以獎勵，一般皆按公務人員考績法第三條第一款規定（年終考績）考核其當年一月至十二月任職期間之成績，至所謂任職年資者，除依公務人員任用法任用之年資外，依公務人員俸給法施行細則第十五條規定，其年資尚包括公營事業人員、公立學校之教育人員、政務人員、民選首長等人員。亦即，上開人員如嗣擔任依公務人員任用法任用之人員者，其年資倘與現所銓敘審定之職務相當，性質相近且服務成績優良者，得按年核定加級，辦理俸級提敘。九十年六月二十日修正公布之公務人員考績法第四條第二項，更進一步明文規定：「具有公務人員任用資格之政務人員、教育人員或公營事業人員轉任公務人員，經銓敘審定合格實授者，其轉任當年未辦理考核及未採計提敘官職等級之年資，得比照前項（不滿一年）經銓敘審定合格實授之年資，合併計算參加年終考績。」，合先敘明。

２、原告於八十八年三月四日自高雄縣政府薦任第九職等科長轉任該縣府副縣長職務，並於九十年一月一日離職，同年月三十一日奉派任總統府簡任第十二至第十三職等副主任，被告應考量事實，依上開法規及法理詳予審酌，採計其副縣長職務年資，詎被告針對上開年資之採計，僅斷取原告八十九年一月至十二月之年資，恝置八十八年全年年資（一月一日至三月三日高雄縣政府科長、三月四日至十二月三十一日該縣府副縣長），一再復審決定不察，遞予維持，於理於法，顯屬違誤：

⑴被告及公務人員保障暨培訓委員會所謂「職等不相當」，不得合併計算，係引用公務人員考績法施行細則第二條第二項規定，惟衡諸法意及事實，似有誤解。蓋該項規範對象係指公務人員調任現職經銓敘合格後，與前經銓敘有案之同官等或高官等職務年資合併計算參加年終考績。亦即，現任職務之官等應係同於或低於前任職務之官等方可適用，與系爭年資中副縣長職務或總統府副主任職務官等係高於前任科長職務官等之事實，全然有異，被告及公務人員保障暨培訓委員會適用法規是否正確？不問可知。

⑵縱有調任現職高於前任職務之官等情事者，於法律有明文情形下，亦非不得合併年資計算參加高官等之職務年資，參諸九十年六月二十日修正公布之公務人員考績法第四條第一項：「公務人員任現職，經銓敘審定合格實授．．不滿一年者，如係升任高一官等職務，得以前經銓敘審定有案之低一官等職務合併計算，辦理高一官等之年終考績。」之規定，即可瞭然。被告及公務人員保障暨培訓委員會認原告轉任之新職系職等不相當，惟仍採計其八十九年年資予以提敘俸級，豈非自相矛盾，既已採計其八十九年之職等不相當年資，何以恝置其八十八年九職等科長轉任副縣長之職等不相當年資，均未見具體說明理由。又所謂「職等不相當」，究係指原告前擔任高雄縣政府薦任九職等科長與轉任之副縣長（依地方制度法規定，比照簡任第十二職等）之間，抑指前擔任之九職等科長與申請提敘俸級時之總統府簡任第十二職等至第十三職等副主任職之間，復審決定採前者，反觀再復審決定採後者，兩決定對該項重要關鍵點，竟有不同之見解，如何可求依法行政之正確適用。

３、一再復審決定針對原告八十八年三月四日自高雄縣政府薦任第九職等科長轉任副縣長比照簡任第十二職等年資未達一年，援引被告八十九年一月五日銓二字第一八三一一五五號函訂定之「公務人員曾任年資採計提敘俸級認定要點」第五點：「本要點所稱『服務成績優良』，依下列規定認定之：．．（五）曾任政務人員或直轄市長之年資，繳有其服務機關出具未受懲戒證明文件為基準．．。畸零月數均不予採計。」之規定，不予採計系爭年資。惟：

⑴上開「公務人員曾任年資採計提敘俸級認定要點」違反禁止授權之精神，不符法律授權明確性原則。按法律授權行政機關制定法規命令，雖係因應實際需要，惟不免違反權力分立之憲政機制，不宜輾轉授權，失卻法律保留原則之精神，故被授權之行政機關不得再於該法規命令內，再授權下級之機關制定更細節之規定，幾為學者間之通說。「公務人員曾任年資採計提敘俸級認定要點」係由公務人員俸給法施行細則第十五條之一第二項規定由被告訂定，而依公務人員俸給法施行細則之母法即公務人員俸給法第二十條：「本法之施行細則，由考試院定之」之規定，上開要點之訂定，係因考試院之怠惰，有違禁止授權之精神。

⑵被告所援引之「公務人員曾任年資採計提敘俸級認定要點」雖係經公務人員俸給法施行細則第十五條規定授權訂定而來，屬於再授權命令，惟上開認定要點僅送考試院備查，並未依中央法規標準法之規定送立法院備查，且違反授權明確性原則，故不具法規命令性質。另法律授權行政機關訂定法規命令，須符合法律授權明確性原則，即母法為授權時，不得為概括之授權，須目的、內容及範圍皆臻明確，此有司法院釋字第四二三號解釋可資參照，否則有違權力分立原則，故立法者不得於攸關人民權益之法律構成要件為空白授權，已為各方所公認。按公務人員俸給法第二十條之規定，係以概括授權之方式，已不符法律授權明確性原則，而公務人員俸給法施行細則復就公務人員曾任年資採計提敘俸級認定基準，再授權被告以要點定之，難謂適法。被告稱「公務人員曾任年資採計提敘俸級認定要點」業已提高位階，為公務人員俸給法施行細則所納入云云，要難影響上開要點不合法之事實。

⑶按「公務人員曾任年資採計提敘俸級認定要點」第五點所謂「畸零月數均不予採計」之規定，係指曾任政務人員前後期間與他類公務人員年資不相連續，與本案相連續之情形不同。依九十年六月二十日修正公布之公務人員考績法第四條第一項：「公務人員任現職，經銓敘審定合格實授．．不滿一年者，如係升任高一官等職務，得以前經銓敘審定有案之低一官等職務合併計算，辦理高一官等之年終考績」之規定，係置重保障升遷人員之權益，不使優秀公務人員因升遷而喪失應有之年終考績（以往係另予考績），誠屬進步之立法，否則不啻變相處罰升遷行為。從而，上開認定要點所謂「畸零月數均不予採計」者，應當排除前後期間與他類公務人員年資相連續之情形，被告及一再復審決定機關強將「畸零月數均不予採計」之規定加諸於本案，實屬誤謬。又被告稱提敘俸級係依公務人員俸給法施行細則辦理，年終考績之併資係依據公務人員考績法相關規定辦理，二者依據法規不同，惟原告轉任政務人員後並無辦理年終考績，是僅須符合公務人員俸給法施行細則第十五條規定所稱之「繳有成績優良證明文件」，仍得依公務人員俸給法規定辦理提敘。

４、九十年六月二十日修正公布之公務人員考績法，係基於為國掄才，希望各種公務領域之優秀人才能廣為交流，變換跑道，以蔚為國用之原則，並納入考試院訂定之「行政、教育、公營事業人員相互轉任採計年資提敘官職等級辦法」及公務人員俸給法施行細則第十五條規定之精神，擴大該法第四條第一項之適用範圍，訂定同條第二項之規定。是具有公務人員任用資格之政務人員得與公務人員互為轉任之原則既已確認，法理上兩者間應無次序上之何者較優問題，該條固係針對政務人員轉任公務人員而規定，而本案鋸箭式否認原告系爭年資者，係指原告由公務人員（高雄縣政府科長）轉任政務人員（高雄縣副縣長）之情形，惟縱法律無明定可予合併計算參加年終考績，解釋上亦屬法律漏洞，應類推適用，比照該條規定承認政務人員轉為公務人員參加年終考績之精神，給予原告八十八年全年考績，況原告係由公務人員轉任政務人員後再轉任公務人員，其間並無間斷。

５、有關升任官等者，依公務人員任用法之規定，一般固皆為升任或權理一個官等，此有公務人員任用法第十七條、第九條及其施行細則第八條規定可資參照，惟倘確因業務需要，依公務人員任用法施行細則第八條第二項後段規定，仍非不能由低二職等以上者權理，此即被告准原告得以簡任第十職等任用資格而權理總統府簡任第十二職等至十三職等副主任之原因。又有關年終考績之採計，本諸公務人員考績法第四條第二項規定之法理，亦應予以肯定。是被告以倒退之「職等不相當」觀念及政務人員不滿一年之「鋸箭式」論點，逕予採計原告八十九年年資，不採計其八十八年系爭年資，不符上開規定立法意旨，亦使公務人員於國家最需要之時，因擔心考績而猶豫躊躇，無法迅赴事功而貽誤公事。故被告應積極認定採計原告系爭年資（八十八年一月一日至三月三日高雄縣政府薦任第九職等科長，同年三月四日至十二月三十一日比照簡任十二職等）提敘俸級，保障原告權益。

乙、被告方面：

一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

二、陳述：

１、有關復審案件管轄爭議問題，業經考試院八十九年八月十二日第九屆第一九六次院會決議在案，並經公務人員保障暨培訓委員會八十九年八月二十九日函請被告依上開決議內容辦理復審案件，被告係考試院下級機關，依考試院院會決議辦理復審案件，應無違誤。

２、按「依公務人員任用法任用之人員，其曾任左列年資，如與現所銓敘審定之職等相當、性質相近且服務成績優良者，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級；如尚有積餘年資，且其年終（度）考績（成、核）合於或比照合於公務人員考績法第七條之規定，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止：一、經銓敘部銓敘審定有案之年資。二、公營事業人員年資．．。曾任政務人員、民選首長．．年資，如繳有成績優良證明文件，得比照前項規定，按年核計加級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止．．。」公務人員俸給法施行細則第十五條定有明文。另按「本要點所稱『服務成績優良』，依下列規定認定之：．．㈤曾任政務人員或直轄市長之年資，繳有其服務機關出具未受懲戒之證明文件，得視為服務成績優良。．．前項各款年資之採認．．毋須辦理年終（度）考績（成、核）者，政務人員、直轄市長以服務機關出具之未受懲戒證明文件為基準．．。畸零月數均不予採計。」公務人員曾任年資採計提敘俸級認定要點第五點復有明文。準此，依公務人員任用法任用之人員，其曾任政務人員年資如與現所銓敘審定之職等相當、性質相近並繳有服務成績優良之證明文件者，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止，惟上開規定所稱按年核計加級係指連續達一年，得按年核計加級，畸零月數均不予併計，合先敘明。

３、按八十六年六月四日修正施行之公務人員考績法第七條規定，年終考績乙等以上者，始得晉敘本俸一級。另按同法施行細則第二條第二項規定，公務人員調任現職，經銓敘合格實授，至年終不滿一年，得以與現職銜接且經銓敘有案之同官等或高官等職務年資合併計算參加年終考績。是基於現職公務人員任職至年終滿一年始得參加年終考績，且須考績分數在七十分（乙等）以上者，始得晉敘俸級一級，而公營事業人員、公立學校教育人員、政務人員、民選首長等轉任公務人員，其曾任職等相當、性質相近，且服務成績優良（或考績在乙等以上）之年資，係相對於現職公務人員之年終考績乙等以上始得晉敘一級。本案原告八十八年一月一日至同年三月三日曾任高雄縣政府薦任第九職等科長之年資，雖與八十八年三月四日起轉任該縣政務副縣長之年資相連續，惟上開年資與原告九十年一月三十一日任總統府副主任，經被告銓敘審定簡任第十職等之職等不相當，另原告八十八年三月四日至同年十二月三十一日曾任比照簡任第十二職等政務副縣長之年資，未達一年，係屬「公務人員曾任年資採計提敘俸級認定要點」第五點規定之「畸零月數」，應不予併計。從而，被告以原告銓敘審定之簡任第十職等本俸五級六七○俸點為基點，採其曾任比照簡任第十二職等政務副縣長計一年年資（八十九年一月至同年十二月）提敘俸級一級至簡任第十職等年功俸一級六九○俸點，於法有據，並無違誤。至所謂「職等相當」之認定，係以原告曾任職務銓敘審定職等與申請提敘俸級時之現任職務銓敘審定職等相比較。

４、原告稱「公務人員曾任年資採計提敘俸級認定要點」之規定，違反禁止授權之精神，不符法律授權明確性之原則云云。惟按公務人員俸給法第二十條及同法施行細則第十五條之一第二項：「公務人員曾任年資採計提敘俸級認定要點，由銓敘部定之。」之規定，揆諸公務人員俸給法施行細則係由考試院訂定，而「公務人員曾任年資採計提敘俸級認定要點」係由被告研擬訂定相關條文，依程序報送考試院審議通過，經被告依權責發布後施行，上開要點係規範有關提敘年資「職等相當」、「性質相近」、「服務成績優良」等實務作業認定標準。是依公務人員任用法任用之人員，其曾任相關年資之提敘事宜，悉依該認定要點辦理，故上開公務人員俸給法施行細則及認定要點之訂定，於法有據。況公務人員俸給法於九十一年修法後，業將上開公務人員俸給法施行細則第十五條規定提升位階成為公務人員俸給法第十七條規定，上開認定要點亦提升位階為「公務人員曾任年資採計提敘俸級認定辦法」，併予敘明。

５、原告稱九十年六月二十日修正公布施行之公務人員考績法第四條第二項規定已將具有公務人員任用資格之政務人員轉任公務人員銜接年資併予辦理考績之權益明文化云云。惟九十年六月二十日修正公布之公務人員考績法第四條第二項之規定，係針對由政務人員、教育人員或公營事業人員轉任公務人員之當年併資辦理考績之規定，至於申請採計轉任公務人員前，曾任政務人員、教育人員或公營事業人員年資提敘俸級，則屬公務人員俸給法施行細則第十五條有關年資採計提敘之規定，是以，提敘俸級係依公務人員俸給法施行細則辦理，年終考績之併資則依公務人員考績法相關規定辦理，二者依據法規不同。原告於八十八年三月四日由高雄縣政府薦任第九職等科長職務轉任該縣政務副縣長，就八十八年度而言，實際任政務副縣長之年資僅十個月，有關採計提敘俸級，應適用公務人員俸給法施行細則第十五條、第十五條之一及「公務人員曾任年資採計提敘俸級認定要點」第五點有關採計提敘俸級之規定，原告顯對上開法規有所誤解。

理由

一、按「復審、再復審之程序，除本法另有規定外，準用訴願法之規定。」公務人員保障法第二十二條定有明文。而該法除第十八條至第二十一條，分別就復審案件之標的、再復審管轄機關、不利益變更決定之禁止及再復審決定書應附記救濟期間另有規定外，對於復審案件之管轄，並未另行規定，從而，復審案件之管轄，自應準用訴願法之相關規定。查有關公務人員保障法復審案件之管轄，曾經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）以八十六年一月二十五日八五公保字第六○二三號函釋示：「查公務人員保障法第二十二條規定：『復審、再復審之程序，除本法另有規定外，準用訴願法之規定。』所謂準用訴願法之規定，除審理之程序外，舉凡提起之期間、管轄．．等除本法另有規定者外之所有事項，均包括在內。」在案，並以八十九年六月十四日公保字第八九○三四七五號函重申前旨，核均係闡明公務人員保障法第二十二條規定之原意，而與相關法律規定並無違背，自應予以適用（司法院釋字第二八七號解釋參照）。

二、次按「法規對某一事項規定適用或準用其他法規之規定者，其他法規修正後，適用或準用修正後之法規。」中央法規標準法第十七條亦有明定。凖此，公務人員保障法所規定之復審、再復審之程序，除該法另有規定外，自應準用修正後訴願法之規定。而修正後訴願法第四條第七款係規定：「不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。」，其修正意旨在使原處分機關之上級機關本於客觀獨立之立場，依法審理原處分是否合法妥適。苟復審案件仍由原處分機關審理，將與上開行政救濟法理本旨相違。

三、再按保訓會隸屬於考試院，下級機關對上級機關之決議、命令固應遵守；此係指一般業務之處理原則；而依保訓會組織法第九條第三項規定：「本委員會於審議、決定有關公務人員再復審及再申訴案件時，應超出黨派，依據法律獨立行使職權。」職是保訓會於審理保障案件，係立於準司法地位，應依公務人員保障法及相關法律審議決定。又依公務人員保障法第十九條規定：「公務人員不服復審機關所為之復審決定，得於收受復審決定書之次日起三十日內，向公務人員保障暨培訓委員會提起再復審。不服國民大會、總統府及中央各院所為之復審決定者，仍適用前項之規定。」可知公務人員對各機關之復審決定，如有不服提起再復審，均由保訓會審理，要無因復審機關為院級機關而有不同，此乃法所明定之程序，相關機關自應本於「依法行政」原理及維護原告程序正義之原則，依法辦理。

四、本件縱認公務人員保障法第二十二條所定復審之程序不包含復審案件之管轄，則依行政程序法第三條第一項：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」及同法第十一條第一項：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」之規定，亦無由行政機關凌駕立法機關之職權，逕以不具法律授權之命令，取代應以組織法規或其他行政法規定行政機關之管轄權。查考試院第九屆第一九六次會議決議：「一、照本院第三組所擬丙案【亦即在公務人員保障法配合訴願法修正前之過渡時期，有關公務人員復審案件之管轄部分，由保訓會針對本院與保訓會間之行政隸屬關係，就原函另為補充（或更正）解釋，規定不服人事主管機關及本院所屬部會行政處分之復審案件，仍向銓敘部及本院所屬部會提起，餘均準用訴願法修正條文之規定。】通過，紀錄並同時確定。二、為解決本院適用公務人員保障法第十九條第二項及第二十二條規定結果，衍生出牴觸憲法增修條文第六條第一項第二款之疑義，該二條文應否加以修正，請保訓會加以檢討，並提『公務人員保障法修正草案』一案審查會審查參考。」中，就公務人員復審案件之管轄權部分作成決議，而由保訓會以八十九年八月二十九日公保字第八九○四六六二號函釋略以：「基於考試院與本會間之行政隸屬關係，在公務人員保障法配合訴願法修正前之過渡時期，有關公務人員復審案件之管轄部分，不服考試院所屬部會行政處分之復審案件，仍應向考試院所屬部會提起，餘均準用訴願法修正條文之規定。」等語，無異以不具法律授權之命令，取代應以組織法規或其他行政法規定行政機關之管轄權，徵諸前揭行政程序法之規定，上開決議及函釋規定於法均有未合，並不得拘束本院依法所為之判斷。矧上開決議及函釋規定將產生不服考試院所屬部會之處分，向原部會提起復審，而不服其餘四院所屬部會之處分，則向各院提起復審，導致五院間就管轄繫屬不一致之歧異情事，且上開決議及函釋規定無異於凌駕立法機關之職權，對於公務人員保障法第十九條第二項及第二十二條規定作出條文內容之實質修正，並且割裂公務人員保障法第十九條第二項及第二十二條規定之適用，職是，該決議及函釋當亦無可採。

五、查本件原告不服被告銓敘部九十年三月二十七日九十銓一字第二○○五五四九號函維持原審定俸級（即未採計其八十八年年資）之處分，依公務人員保障法提起復審，詎銓敘部未依前揭準用修正後訴願法之規定，將該復審案件送請考試院為復審之審理，即逕自為復審決定，揆諸前揭規定及說明，自有未合，從而，其復審決定後，雖曾由保訓會為再復審之審理，亦無礙其程序之瑕疵，雖原告未對此程序瑕疵提出異議，惟基於職權調查之原則，本院仍應認其復審審理程序具有瑕疵，爰將一再復審決定均予撤銷，交由被告送請適法機關為復審案件之審理，以昭折服。

六、本案既尚待受理復審之適法機關加以審查，程序未行，結論未定，則原告聲明求為判決撤銷被告九十年三月二十七日九十銓一字第二○○五五四九號函之處分，及命被告採計原告八十八年擔任高雄縣政府薦任九職等科長及副縣長政務人員年資予以提敘俸級（即命被告准原告提敘俸級一級之處分），本於「程序未行，實體不論」之原則，本院無法逕為准許，是原告此部分之請求，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴一部為有理由，一部為無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書後段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭審 判 長 法 官　林樹埔