臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第三六九一號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第三六九一號

原告

甲○○

被告

行政院環境保護署

代表人

乙○○署長）

訴訟代理人

丙○○

右當事人間因任用事件，原告請求確認行政院環境保護署中華民國七十八年一月十日

（七七）環署人字第三０一七九號人事派令之行政處分違法，而提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

壹、事實概要：

一、原告原具民國（下同）六十四年普通考試衛生行政考試及格資格，任職於前臺灣省政府環境保護處委任技士，復依據原「技術人員任用條例」規定以著作送審，經審查通過，取得薦任第六職等檢驗職系「以技術人員任用」資格後，再調任前臺灣省政府環境保護處北區環境保護中心薦任技士。

二、嗣原告參加七十七年全國公務人員高等考試土木工程職系環境工程科筆試錄取，經公開分發至被告機關實施實務訓練。而被告機關基於以下之考慮，於七十八年一月十日作成(77)環署人字第三０一七九號令，派代原告為被告機關衛生行政職系委任第四職等至第五職等科員職務（同時分發被告機關其他高考及格人員係占技佐職務實施實務訓練一年），並函報銓敘部核敘其薪點為委任第五職等年功俸二級四００俸點在案。Ａ、本來依據行政院人事行政局七十七年四月九日七十七局貳字第一０二三八號函之規定內容，原經審定「以技術人員任用」之人員，分配至其他機關實施實務訓練，如未具該職位之法定任用資格，自不得適用該局七十六年二月十日七十六局參字第０四七一０號函暨銓敘部七十六年三月三日七六台華登四字第八一八一一號函之有關規定，繼續保有現職公務人員身分。Ｂ、原告未具被告機關原提供土木工程職系環境工程科委任第三職等至第五職等技佐職缺之任用資格，依公務人員高等暨普通考試訓練辦法規定，原告應實施實務訓練一年，訓練期間比照委任第五職等本俸五級（三七０俸點）發給津貼。Ｃ、惟被告機關為考量原告之權益，使其參加七十八年之年終考績，並繼續保有現職公務人員之身分。而以「原告原具之普考衛生行政考試及格資格，及任職前臺灣省政府環境保護處北區環境保護中心薦任第六職等檢驗職系二年年資」等理由為上開處理。

三、被告機關又依規定將原告實務訓練報到情形表函送行政院人事行政局並副知考試院秘書處及考選部。

四、等到訓練期滿，原告亦依規定領得「七十七年高考土木工程職系環境工程科考試及格證書」。

五、嗣原告實務訓練期滿，被告機關並無相當職等職務可資任用，仍繼續以委任科員職務任用，並依「行政院暨所屬各級行政機關公務人員升遷考核要點」規定辦理原告升遷考核，惟原告七十八年、七十九年及八十年之考績皆列乙等，資績評分欠佳，乃至八十年十二月二日始經被告機關甄審委員會審議通過，簽奉署長核可後調派為薦任技士。

六、往後原告一直任職被告機關，迄八十三年四月間起，原告開始提起以下之行政爭訟：Ａ、就被告機關八十三年五月五日（八三）環署人字第一九七八０號書函部分（有請求作成行政處分之意涵存在）：

１、八十三年四月十九日原告以：「其原已在臺灣省政府北區環境保護中心擔任薦任技士，嗣後高考及格分發至被告機關，反而擔任委任職務三年，乃認定七十八、七十九、八十年三年被告機關予以降官等任用，影響其服務公職任用連續之權利」為由，向被告機關申請復審。

２、被告機關則於八十三年五月五日作成（八三）環署人字第一九七八０號書函答復，拒絕原告之請求。

３、原告不服上開函復說明，又於八十三年五月二十日向被告機關提起訴願。

４、被告機關則於八十三年九月十五日作成（八三）環署訴字第一三四七一號訴願決定書，將該訴願駁回，駁回之理由則為上開「八十三年五月五日作成（八三）環署人字第一九七八０號書函」非屬行政處分。

５、嗣原告再向行政院提起再訴願，經行政院於八十四年四月二十七日作成台八十四訴字第一四四三０號決定書將該再訴願駁回，駁回之理由與訴願決定相同，同樣認為上開「八十三年五月五日作成（八三）環署人字第一九七八０號書函」非屬行政處分。Ｂ、就被告機關七十八年一月十日（七七）環署人字第三０一七九號之人事派令之行政處分部分（有請求撤銷原處分之意涵存在）：

１、原告於八十八年十月二十六日又以「被告機關七十八年一月十日（七七）環署人字第三０一七九號之人事派令」為行政爭訟對象，而向被告機關提起復審。

２、被告機關則於八十八年十二月七日以（八八）環署復字第００八００一九號復審決定書駁回原告之復查請求，駁回之理由為上開人事派令行政處分早已因訴願法定不變期間之經過而告確定。

３、嗣原告再向公務人員保障暨培訓委員會提起再復審，而經該會於八十九年三月二十四日作成八九公審決字第００四四號再復審決定書，駁回原告之復查請求，駁回之理由與復審決定相同，同為上開人事派令行政處分早已因訴願法定不變期間之經過而告確定。

４、原告不服再復審決定，提起行政訴訟，經最高行政法院九十年六月二十七日九十年裁字第四一五號裁定駁回。

七、現原告再以被告機關上開七十八年一月十日（七七）環署人字第三０一七九號之人事派令行政處分當然無效為由而提起本件行政訴訟。

貳、兩造聲明：Ａ、原告聲明：求為判決「確認被告機關上開七十八年一月十日（七七）環署人字第三０一七九號人事派令之行政處分」違法。【註】：原告本來在準備程序中表明，其訴之聲明為「確認上開行政處分無效，並請求被告機關另為適法處分」，而且表明本件請求之法規範基礎建立在行政程序法第一百十一條第七款之規定內容上。但在言詞辯論期日又變更聲明內容，改為「確認行政處分違法」之訴。Ｂ、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。

參、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：Ａ、原告於七十七年參加公務人員高等考試環境工程筆試及格，同年十二月依考試辦法規定分發被告機關實務訓練。被告機關發布派令，以衛生行政職系任用，原告初覺該派令內容部分不妥。乃函請銓敘部釋疑，該部後以八七台登二字第一六八三０九八號函釋，認為實務訓練所佔職缺，應依考試院於七十六年一月十四日（七六）考台秘議字第０一三六號函發布之「職組暨職系名稱一覽表」規定，按其考試類科辦理。原告所報考錄取者為土木工程職系環境工程科，屬技術類，行政院環保署所派代者為衛生行政職系，屬行政類，依考試院之前述規定，兩者非屬同一職組，且不能相互或單向調任，故兩者顯不能混為派代。易言之，此項派令內容已違人事法令，並構成此項考試未完成實務訓練及考試程序。Ｂ、此案經原告函請行政院環保署請求更正，被告機關以已核發考試證書並未損及人民權益為由，拒為更正。但環境工程科為技術類，衛生行政職系為行政類，兩者殊為不同。雖然被告認為已依規定請領考試證書，無損考生權益，惟為維護原告於該技術類職系之工作年資及證明，並符合考試院之前述規定，有即受確認判決之法律上利益，於是提起本件行政訴訟。Ｃ、按公務人員考試法第二十條：公務人員各等級考試正額錄取者，按錄取類、科，接受訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，分發任用。復依銓敘部八七台登二字第一六八三０九八號函釋，認為實務訓練所佔職缺，應依考試院於七十六年一月十四日（七六）考台秘議字第０一三六號函發布之「職組暨職系名稱一覽表」規定，按其考試類科辦理。本件原告所報考者為公務人員高等考試環境工程科，自應以相關類科辦理實務訓練，則原告請求確認本案所發布派令之行政處分為違法無效，為有理由。Ｄ、本案被告機關雖辯稱，依行政訴訟法第一０七條規定：「．．．九、訴訟標的為確定判決或和解效力所及者。」惟本案依銓敘部八七台登二字第一六八三０九八號函釋，認為實務訓練所佔職缺，應依考試院七十六年一月十四日（七六）考台秘議字第０一三六號函發布之「職組暨職系名稱一覽表」規定，按其考試類科辦理。本案被告之行政命令顯與銓敘部所公告之規定相違。依行政程序法第一百十一條：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：

七、其他具有重大明顯之暇疵者。」故本案行政處分應屬無效。Ｅ、且本案之訴訟標的與原訴願案所提之訴訟標的不同，應不適用行政訴訟法第一百零七條之規定。又，本案先前雖經提起訴願、行政訴訟等程序，其終結係以程序駁回，並非確定判決。此與被告主張本案為「訴訟標的為確定判決或和解效力所及者」之事實完全不符。Ｆ、爰依行政訴訟法第六條第一項規定，提起本案確認無效之訴；則原告請求確認本案所發布派令之行政處分為違法、無效，為有理由。

二、被告主張之理由：Ａ、程序方面：

１、依行政訴訟法第一百零七條規定：「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．九、訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。．．．．．。」本件行政訴訟之訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者，爰請依法駁回。

２、又即使假設本案中，原處分之合法性未經法院判決確定，但原告是提起「確認行政處分無效之訴」，而依行政訴訟法第六條第二項規定：「確認行政處分無效之訴訟，需已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」本件原告未依規定向被告機關請求確認被告機關七十八年一月十日（七七）環署人字第三０一七九號令之行政處分無效，逕行提起行政訴訟，顯非合法。【註】：惟事後原告已變更其訴之聲明，從「確認行政處分無效」之訴改為「確認行政處分違法之訴」。Ｂ、實體方面：

１、又本件原告主張：「確認被告對原告高考及格分發實務訓練所為之派令為違法、無效，並請求被告另為適法之處分」一節，經查七十七年六月一日訂定發布之公務人員高等暨普通考試訓練辦法第五條規定，實務訓練以增進有關工作所須知能及考核品德操守、服務態度為重點。第十三條規定，訓練期滿，經核定成績及格人員，始完成考試程序，由考選部報請考試院發給考試及格證書，並函請銓敘部及行政院人事行政局分發任用。另查銓敘部八十二年七月九日及考選部八十二年七月二十日解釋函以，公務人員高普考試錄取人員訓練期間，依公務人員考試法第二十一條及公務人員高等暨普通考試訓練辦法第十三條規定，尚未完成考試程序，自非公務人員任用法所稱之公務人員。因此，原告經公開分發至被告機關實施實務訓練期間，尚非公務人員任用法所稱之公務人員，尚無分發任用之事實，自無派令違法、無效之疑義。另依行政院人事行政局八十七年十一月六日函釋，關於現職人員經高普考試錄取分發後，實務訓練機關未提供相當職等職系之職缺供錄取人員施訓一節，依該局七十年八月七日局貳字第二一二一五號函釋略以，需求多而錄取少之類科，除舉辦特考外，得分發其他相近職系考試及格人員。是以，分配實務訓練機關如提供與考試及格類科相關職系之職缺供錄取人員實施實務訓練，並未違背規定。因此，原告實務訓練期間，被告機關提供衛生行政職系供原告實施實務訓練，同時指派專人指導，並依規定將原告實務訓練報到情形表函送行政院人事行政局並副知考試院秘書處及考選部，訓練期滿亦依規定請領七十七年高考土木工程職系環境工程科考試及格證書，並未影響原告考試權益。有關衛生行政職系工作內容，經查七十六年一月十四日發布之「職組暨職系名稱一覽表」尚無衛生環保技術職系，當時衛生行政職系工作內容，涵括行政及技術之職務，又原告實務訓練期滿仍繼續以衛生行政職系委任科員職務任用，至八十年十二月二日調升土木工程職系薦任技士職務，仍擔任相同之工作，未因職系職稱調整，而變更其工作內容，另銓敘部九十三年七月一日研商修正之「職組暨職系名稱一覽表」，已研擬修正環境工程職系與環保行政、環保技術、環境檢驗職系視為同一職組，但以本職系現職人員單向調任為限。爰此，被告機關提供與考試及格類科相關職系之職缺供原告實施實務訓練，並未違背相關規定。

２、被告機關為維護原告現職人員之請假、休假、保險、退輔、福利、待遇等權益及得以參加當年之考績，事先徵詢原告同意，由原告提供普通考試及格證書及銓審函之相關資料，爰提供衛生行政職系委任第四至第五職等科員職缺供原告實務訓練，並依公務人員任用法辦理派代，同時提敘原告曾任技術人員之薦任職務年資，派代後送審書經原告親自簽名蓋章後，以委任第五職等年功俸二級資格送銓敘部，經該部七十八年七月十八日七八台華甄一字第二七七０三一號任用審定合格實授在案。

３、原告實務訓練期滿時，被告機關並無相當職等職務可資任用，仍繼續以委任科員職務任用。嗣薦任技士職務出缺後，被告機關依「行政院暨所屬各級行政機關公務人員升遷考核要點」規定辦理升遷，惟原告任職期間資績評分欠佳（按七十八年、七十九年及八十年三年考績均列乙等），因此，至八十年十二月二日始經被告機關甄審委員會審議通過，調升為薦任技士。

理由

壹、程序方面：本案原告起訴時被告機關代表人為郝龍斌；然在訴訟繫屬中，變更為乙○○，並由乙○○聲明承受訴訟，此有乙○○提出訴訟承受狀及九十二年十月二十九日華總一禮字第０九二００二０二一五一號號總統令為憑，應堪信為真實，是其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

貳、又本案原告最後提起「確認被告機關七十八年一月十日（七七）環署人字第三０一七九號人事派令之行政處分違法」訴訟一節，本院認其起訴不合法，應予駁回，茲說明理由如下：

一、按依行政訴訟法第六條第一項後段提起之「確認行政處分違法訴訟」，其前提要件為：Ａ、該作為行政爭訟對象之行政處分，已因執行完畢或因其他事由而消滅，以致使受該行政處分規制、導致公法上權利受侵犯之人民（或立於人民地位之行政機關）已無法以撤銷訴訟獲得救濟。Ｂ、而人民之所以還有提起「確認行政處分違法」訴訟之實益，則是基於「第二次權利救濟」之考慮，讓人民除了享有直接排除處分規制效力的「第一次權利救濟」手段外，尚可對「第一次權利救濟」無從彌補之損害（多是已生損害之填補），在以國家賠償或行使公法上排除侵害請求權之手段來救濟時，先以「確認行政處分違法」之訴來確定原處分之違法性。Ｃ、因此「確認行政處分違法之訴」始終是「行政處分撤銷訴訟」訴訟的補充規定，有關提起撤銷訴訟之行政爭訟前置要件，在「確認行政處分違法之訴」中亦須具備。特別是法定不變期間之遵守。換言之，原處分之規制效力即使消滅，提起確認行政處分違法之訴者，亦須視其行政爭訟階段，而遵守法定不變期間。例如：

⑴行政處分作成後未進入訴願程序以前，以原處分規制效力消失而提起確認行政處分違法之訴者，必須在提起訴願法定不變期間內。

⑵行政處分作成後且進入訴願程序中，原處分規制效力方行消滅者，其提起確認行政處分違法之訴，必須在提起行政訴訟之法定不變期間內為之。

二、而在本案中，上開人事派令之行政處分早於七十七年間即已作成，並已送達原告而為其所充分知悉，而其間原告尚曾提起「復審」及「再復審」及「行政訴訟」（詳事實欄之「事實概要」所述），均遭駁回。姑不論駁回之理由為何？單就形式外觀觀察即可確認，該行政處分已因法定不變期間之經過而發生「形式上之羈束力」，原告不得再行對該行政處分提起撤銷訴訟。則依上所述，其對同一行政處分提起「確認違法之訴」顯屬起訴逾越法定期限而不合法，本應予依行政訴訟法第一百零七條第一項第六款之規定予以駁回，但本院爰以程序上更為慎重之判決駁回之。

參、又退而言之，假設原告本件請求仍屬起訴之始所主張之「確認行政處分無效訴訟」，但其此等請求，同樣於法無據，爰附帶說明如下：

一、首先必須指明，如果原告提起之訴訟為「確認被告機關七十八年一月十日（七七）環署人字第三０一七九號人事派令之行政處分無效」，則因為該作為行政爭訟對象之行政處分從未經法院為實體判斷，不得謂為其訴訟標的為確定判決所及，因此不得依行政訴訟法第一百零七條第一項第九款之規定（即「訴訟標的為確定判決或和解之效力所及」），逕予駁回。

二、不過行政訴訟法第八條第二項明定，確認行政處分無效之訴訟，須先向原處分機關請求確認其無效而未被允許者或未於三十日內答覆者，始得為之。但本案中原告卻未踐行此一程序，其起訴顯非合法。

三、再退一步言之，即使從實體法之角度言之，本件原告上開「確認處分無效訴訟」同樣也是於法無據，爰簡述如下：Ａ、按行政處分無效，係指行政處分雖具有行政處分之外觀形式，但其內容具有嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，須依法律列舉之明文，從嚴認定。Ｂ、而行政處分無效之實體法規範基礎則為行政程序法第一百十一條各款之規定，其規定內容如下：

１、不能由書面處分中得知處分機關者。

２、應以證書方式作成而未給予證書者。

３、內容對任何人均屬不能實現者。

４、所要求或許可之行為構成犯罪者。

５、內容違背公共秩序、善良風俗者。

６、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。

７、其他具有重大明顯之瑕疵者。ａ、關於法定事由以外之無效原因，學說及各國立法例多兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」為認定標準之理論基礎。我國行政程序法第一百十一條第一項第七款規定「其他具有重大明顯之瑕疵者」，即屬此例。ｂ、是以本款所謂「具有重大明顯之瑕疵」謂行政處分內容有一望而知，顯屬具有重大瑕疵者。換言之，此處所謂「重大明顯之瑕疵」，係指行政行為雖具有「行政處分」之形式外觀，但其內容具有嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。而基於法律安定性之維謢，其應從嚴認定。Ｃ、本案中原告請求確認被告機關於七十八年一月十日作成之（七七）環署人字第三０一七九號人事派令之行政處分無效，而無效事由則是該人事派令有「重大明顯之瑕疵」存在。Ｄ、但查：

１、上開人事派令只是將高考筆試及格之人員，分發至各機關實務訓練，該等實習之人實際上還沒有正式考試及格而因該高考取得公務員身份（至於實習人員有無因其他原因而具備公務員身份，則屬他事）。因此尚未涉及公務員違法派任之問題。

２、何況依行政院人事行政局為答覆原告之詢問，而於八十七年十一月六日作成之八十七局力字第０二五三二八函釋所載，行政院人事行政院亦指明：「關於現職人員經高普考試錄取分發後，實務訓練機關未提供相當職等職系之職缺供錄取人員施訓一節，依該局七十年八月七日局貳字第二一二一五號函釋略以，需求多而錄取少之類科，除舉辦特考外，得分發其他相近職系考試及格人員」等法律意見。是以分配實務訓練機關如提供與考試及格類科相關職系之職缺供錄取人員實施實務訓練，並未違背規定。

３、至於原告實務訓練期滿，已取得公務員任用資格，並經任用。此等任用處分與上開（七七）環署人字第三０一七九號派令各自獨立，有無違法亦不在本案審查範圍內。

４、又原告所認為之上開派任處分「違法」事實不外是；在派任實務訓練或正式公務員職務時，沒有依照其考試類別所對應之職等職務派任，因為原告考試課目是高考之「土木工程職系環境工程科」，而派任之職務則為「衛生行政職系委任第四職等至第五職等科員」。且原告早依技術人員任用條例之規定取得薦任技士之資格，再以委任職等任用，等於是降低職等。可是：ａ、就職等而言，具薦任高考及格身分之公務員，其任公務員職務，如無相當職等職務可資任用時，依法可以最高委任職等（第五職等）任用（公務人員任用法第十三條第三項），並無違法可言。另外「技術人員任用條例」任用之廣義公務員，其事後依考試而取得狹義之公務員身分時，乃屬依公務員任用法之規定重新任用，除非法有特別明文之例外規定，不然依人事行政之基本法理，以往依「技術人員任用條例」取得之職等資格，在新職中不須予以保障。ｂ、就職系而言，考試及格之公務員於原機關留任時，若該機關缺乏該公務員對應之職系時，並無不得暫派不同職系之禁止規定（原告也從未提出此等「禁止規定」之具體條文）。

５、再退一步言之，就算上開實務訓練的派令（即本案之行政爭訟對象）或後來於實習期滿後、以正式公務員身分派任職務之派令，有原告所謂之上開「違法」事由，但是從原告自七十八年到職後，直到八十三年四月間才表示不服，單由此等客觀情事言之，亦難謂上開處分在外觀上有一望即知之「重大明顯瑕疵」可言。是以本案即使假設原處分有違法瑕疵存在，也未至「行政處分無效」之程度。Ｅ、是以本案之原處分亦無行政程序法第一百十一條第七款所定無效事由，原告此部分主張同屬無據。

據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第一百零七條第一項第六款、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院 第 五 庭審 判 長 法 官 張瓊文