臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第四０九六號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第四０九六號

原告

明江貿易股份有限公司

代表人

甲○○總經理

訴訟代理人

陳慶尚 律師

複代理人

陳祥彬 律師（兼送達代收人）

被告

國防部軍備局生產製造中心第二０二廠

代表人

乙○○廠長）

訴訟代理人

劉龍飛 律師

右當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國九十二年七

月九日訴九二一九七號審議判斷書，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：緣原告參與被告辦理「三次元量測儀」採購招標案，不服被告認定其投標文件不符投標資格之決定，以致其無法參與競標，於民國（下同）九十二年三月二十一日向被告提出書面異議，復不服被告九十二年四月七日隆潔字第０九二０００一六八三號函之處理結果，提出申訴，經遭審議駁回，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈確認申訴審議判斷及原處分關於原告檢附文件不合格之判定違法。

⒉被告應給付原告新台幣（下同）八十二萬七千一百零二元，及自行政訴訟起訴狀送達之翌日起，按年息百分之五計算之利息。

⒊訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之陳述：

㈠原告主張之理由：

⒈原告提起本件訴訟係因被告於公告採購「三次元量測儀」案，誤判原告所檢附之文件不合格，致令原告喪失參與該採購案之競標資格，因而喪失決標所能獲得之利益，復因依政府採購法之規定提出異議及申訴付出勞力時間費用致受有損害。依行政訴訟法第七條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中合併請求損害賠償或其他財產上給付。」是原告提起本件訴訟自得合併提起損害賠償之請求，合先敘明。

⒉原告因被告違法認定所檢附投標文件不符，因而喪失得標之機會，進而喪失因得標所能獲得之預期利益（原告投標金額低於底價，且為最低），是原告有法律上利益受侵犯，具有提起本件行政訴訟之訴訟權能；次按，被告雖主張該標案已由第三人得標，並已履行完畢，故原告已無提起本件行政訴訟之權利保護要件云云；惟查，原告提起本件訴訟係依政府採購法所規定之救濟程序而來，縱認撤銷原處分已無實益，惟就原告日後參與被告之公開招標所應檢附之廠商資格文件究應檢具何等文件始符合要求，及原告得否請求因被告機關違法認定檢附投標文件不符所受之損害，均繫諸原處分是否違法，應認為原告有提起本件行政訴訟之「訴之利益」。

⒊被告認定原告所檢附文件不合格，係以原告未提出所謂「公司登記證明文件」。被告主張其於政府採購公報所登載之廠商資格摘要為：「不得有政府採購法第一０三條規定之不良紀錄並具公司登記證明文件、營利事業登記證及納稅證明。」且其標單內亦載明廠商資格：「投標時須檢附公司登記證明文件、營利事業登記證及納稅證明。」故認定原告所檢附之文件為營利事業登記證、公會會員證、納稅證明，欠缺公司登記證明文件，乃判定原告檢附文件不合格，不予開標。經原告提出異議後，被告仍維持原決定，原告復提出申訴，申訴審議判斷書亦作成維持原處置判斷。

⒋按政府採購法第三十六條第四項所訂定之投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準（以下稱認定標準）第三條規定：「機關依前條第一款訂定與提供招標標的有關之基本資格時，得依採購案件之特性及實際需要，就下列事項訂定投標廠商之基本資格，並載明於招標文件：⑴廠商登記或設立之證明。如公司登記或商業登記證明文件、設立或營業登記證‧‧‧或其他由政府機關或其授權機構核發該廠商係合法登記或設立之證明文件。⑵廠商納稅之證明。‧‧‧。⑶廠商依工業團體法或商業團體法加入工業或商業團體之證明。‧‧‧。」考其立法意旨，無非係在確認投標廠商已合法設立、有營業實績等事項，故要求投標廠商提供相關資料以供確認；其中關於廠商登記或設立之證明乙項，即係就投標廠商之「存在」所為之證明，是以機關僅須就所列舉之文件擇一為規定即足，從而，本件被告就投標廠商資格文件所為應檢附文件之設定雖同時將「公司登記證明文件、營利事業登記證」並列，不能解為應同時檢附此二項文件，而應解為投標廠商僅須擇一檢附即足；此觀被告所附九十二年三月四日政府採購公報其餘機關之採購公告即可證明，如：國立交通大學圖書儀器購運組所為之「ITS之影像資訊平台系統一套」採購公告中，廠商資格摘要項下廠商登記或設立之證明：政府主管機關核發之營利事業登記證營業項目與本採購案有關影本；中華電信股份有限公司台灣北區電信分公司供應處第一科所為之「96C充膠光纜接續盒C種50ST」採購公告中，廠商資格摘要則僅要求投標廠商提出廠商登記或設立之證明。且依原告前所參與之政府採購案中，原告從未曾於營利事業登記證外另行提出「公司設立登記證明文件」，亦未曾被判定為檢附文件不符，且原告亦曾得標，而被告罔顧前揭投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準之規範意涵，執意以其獨特之招標文件認定方式判定原告所檢附之文件不合格，其行為顯已違背法令，應予撤銷。

⒌依營利事業登記規則第七條規定：「營利事業申請營業登記時，除應繳驗負責人國民身分證並附送影本或戶籍謄本或其他有效證明文件外，並應加附左列文件：⑴公司組織者，其公司執照影本、公司章程及股東名冊。無限公司之股東為未成年人者，其法定代理人同意之證件。⑵合夥組織者，其合夥契約之副本。合夥人為未成年人者，其法定代理人同意之證件。⑶其他組織者，其主管機關核准成立之證照影本及組織章程。」從而，原告既已提供營利事業登記證，即可證明原告確已完成公司設立登記，此亦何以各機關未嘗以「公司登記證明文件、營利事業登記證」並列為投標廠商基本資格文件。依上開條文之規定，益證被告認定原告所檢附之投標文件不符一事，確屬違法。又，被告陳稱：「公司登記證明文件僅需上網下載列印即可。」倘此文件無須向主管機關申請，而僅需列印網頁資料即足，原告寧有故意不準備之理？而被告竟用此等俯拾可得之文件，作為原告之投標資格之有無之基礎，此舉亦顯違比列原則。

⒍「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：一‧‧‧二發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。‧‧‧。」政府採購法第四十八條訂有明文。本件採購案開標時，當被告判定原告檢附文件不符之際，原告公司到場人員立即向開標人員表示異議，依上開條文之規定，被告發現其就檢附文件之認定違法不當，致投標金額最低之原告不能得標，影響本件採購之公正性時，應即依法宣布不予開標決標，始為適法，為被告捨此不為，竟仍繼續開標，並透過減價程序後，以保留決標方式由第三人得標，亦屬違法。

⒎被告主張政府採購公告之性質為「要約之引誘」乙節，此為學者實務通說見解，惟其與民法上要約之引誘並無任何法律上拘束力者並不完全相同，蓋在政府採購法中，已明文規定，政府公告之後，若廠商對其內容有所異議，可依政府採購法所規定之異議及申訴程序處理；而且，若廠商依採購機關之公告而提出投標，採購機關無法隨意拒絕投標，且必須依照招標文件所示條件，決標給最低標或最有利標之投標廠商；此與民法上要約之引誘之情形，潛在交易相對人對於要約引誘人違反要約引誘之內容，無表示異議之權，且要約引誘人無必然義務要與某一提議訂約者締結契約之義務，截然不同。被告就原告檢附文件之認定違背法令乙節，已如前述，今被告修訂投標須知內容，更可佐證原告之主張屬實，被告豈能以事過境遷為由搪塞？關於被告提出原告已於另件標案中遭被告機關以相同事由認定檢附文件不合格云云。惟依被告所提出之廠商資格審查表可知，登記或設立文件一欄中，註記原告不合者為「公司執照」未檢附，而公司執照已因公司法修正而廢止，原告雖就該項判定同有疑義，然因當時原告投標金額未低於底價，故未就該案提出異議；且該件標案與本件標案於原告公司分別隸屬不同部門負責，前者為材料試驗部門，後者為量測部門，因原告公司內部對於採購案僅就金額一百萬元以上始作檢討，而該件採購案未達此標準，故公司內部並未予以檢討；從而，量測部門參與本件採購案時，自無從了解前案所遭遇之特殊狀況，是被告執此認定原告應已知悉須檢附「公司登記證明文件」乙節，洵屬誤會。

⒏依政府採購法第一條規定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」政府採購法制定之目的，在於透過公平、公開透明之機制，提升公共工程品質，健全政府採購市場機制，使政府採購能達成獲得較佳品質、較低價格之目的。本件原告因被告誤判所檢附文件不符，雖其餘條件符合招標公告，且所投標之總價（四百十二萬元）遠低於該標案底價（五百萬元），惟仍無法得標，而由另二家高於原告投標金額一百萬元以上之投標廠商之一，最後透過減價方式以低於底標金額二千元之價格決標，徒使國庫浪費八十餘萬元公帑。僅就此結果而論，被告之舉措顯已悖離政府採購法之立法精神，洵非可採。

⒐政府採購法第八十五條規定：「審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置（第一項）。採購申訴審議委員會於審議判斷中建議招標機關處置方式，而招標機關不依建議辦理者，應於收受判斷之次日起十五日內報請上級機關核定，並由上級機關於收受之次日起十五日內，以書面向採購申訴審議委員會及廠商說明理由（第二項）。第一項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用（第三項）。」被告既主張系爭採購案已由第三人得標，則原告因此所受之損害，依法自得向被告請求；是原告因申訴所支出之費用三萬元，此有收據影本可稽，類推適用前揭規定之規範意旨，應得向被告請求。又，「附條件之法律行為當事人，於條件成否未定前，若有損害相對人因條件成就所應得利益之行為，負損害賠償之責任。」民法第一百條訂有明文。本件被告提出採購公告，因開標時就原告檢附文件違法判定為不合格，致使原告喪失得標之機會，使原告失去得標所能獲得之預期利益，類推適用上開條文之規定，被告就原告所喪失之期待利益應負賠償責任。按，原告就系爭採購案所提出之總價款四百十二萬元，而成本支出為三百三十二萬二千八百九十八元，故預期利潤應為七十九萬七千一百零二元。綜上，被告應賠償原告之金額合計為八十二萬七千一百零二元。

㈡被告主張之理由：

⒈按政府採購法之立法本旨，固係依公法（招標、審標、決標及停權階段，招標機關尚未與廠商簽訂契約）及私法（簽約後之履約爭議階段）之雙階理論，而將前者由廠商向行政院工程會申訴後經該會作成之「審議判斷，視為訴願決定」；然則，「視同」既係法律之擬制，旨在允許廠商對工程會之判斷提起行政訴訟，惟先前招標機關之招標行為本質上仍屬私法關係，而無視同行政處分之規定及理論依據。從而，是否當然得併撤銷原招標機關之招標行為（非公法行為）已頗堪疑，矧且，倘進而竟得逕引行政訴訟法第七條允其除撤銷訴訟外，並得合併請求所謂公法上行政處分所導致之損害賠償，則其請求之基礎似所未洽。抑有進者，系爭本件購案早於九十二年十一月五日由得標商忠達貿易公司交貨驗結付款而執行完畢在卷；是以此一業已執行完畢之採購案件，根本無撤銷之可能與實益。原告經鈞庭依法闡明後其雖可依「追加確認訴訟」而當庭要求再次變更聲明為「確認申訴審議判斷及原處分均無效」尚非不許；然則，一如確認法律關係存在或不存在、確認行政處分無效之行政訴訟之基本原理，即原告必須舉證證明仍有即受確認判決之法律上利益始可，亦即此類「追加確認訴訟」仍須有「權利保護」之必要，今既已無「訴之利益」且欠缺實體判決之保護要件，則其自難為有效之追加確認訴訟也。，最高法院四十九年度台上字第一八一三號判例雖載明「按確認法律關係成立或不成立之訴，以確認現在之法律關係為限，如已過去或將來應發生之法律關係，則不得為此訴之標的。」惟此所揭櫫「確認過去已消滅之法律關係」，係指該法律關係與現今之權利義務不生影響而言；原告如認其因被告私法上之採購行為致其受損時，渠『現今』應循民事訴訟途徑求償，故本件當無確認訴訟之標的至明。原告於認系爭購案已由第三人得標，並因此主張損害賠償之依據為：①申訴費用三萬元②民法第一百條所定：若其條件成就（得標）所應得之利益七十九萬七千一百零二元，合計八十二萬七千一百零二元云云。原告所指之採購行為之請求利益，本係招標機關之私經濟行為；縱依行政訴訟法第七條合併請求損害賠償，然仍須係因公法上所生之損害始可，況既曰於同一程序合併提起求償，尤須兩者間（行政訴訟與求償損害）應有一定之因果關係；此外，本件原告之求償具有請求國賠性質，而第七條之合併求償是否包括國家賠償迄止雖無定論判解，然至少未經請求國賠協議故而自不涵括在內至明；原告竟以民法第一百條「期待權之保護」為請求權之基礎，殊不知其前提必須被告有「損害」原告所期待應得利益之事實行為，始足當之，今原告之投標文件因不合規定，被告乃依政府採購法第五十二條第一項第一款必須決標予其餘合乎投標文件（公司登記證明文件）之廠商，即依同法第五時條第一項第二款之規定，本不得決標予招標文件內容不符規定之廠商，焉有違法及損害其利益可言。

⒉依認定標準第三條序文、第一項第一款及第二項載明：「機關‧‧‧得依採購案件之特性及實際需要，就下列事項擇定廠商應附具之證明文件：」、「廠商登記或設立之證明，如公司登記或商登記證明文件」、「前項第一款證明，廠商得以列印公開於目的事業主管機關網站之資料代之」。申言之，被告為製造兵器之兵工廠，為求順利採購系爭高精密測量儀，依契約自由原則，自認確有需要瞭解投標廠商係合法之公司及其相關登記資料，因此依法製作合法有效之招標文件；今原告欲前來投標，當不應有所違反，致與其他投標廠商合規定之投標文件有所不同。又依「標單」附加條款五之規定：「廠商對招標文件內容如有疑義者，請於九十二年三月十七前以書面或傳真向本室提出，詳投標須知五‧一，傳真號碼00000000」；是知，倘原告對招標公告及文件所要求檢附之「公司登記證明文件」有任何疑義，合應於上開期限內提出，不容事後因未遵規定欠附證明文件而竟質疑招標文件之正確性。

⒊依行政院工程會網站所載之「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準部分條文修正對照表」第三條①廠商登記或設立之證明及說明②目的事業主管機關不再發給公司執照、營利事業登記證後，廠商仍得向該主管機關請求發給證明文件。‧‧‧」。故本案於三月十九日開啟標封後，被告審查三家公司投標文件時，原告僅檢附營利事業登記證、公會會員證及營業稅繳款書等，僅具備前述三項必要文件中之二項，因無公司登記證明文件，故依案內投標須知五‧一一‧二‧一規定判定資格不合格，而其餘二家投標廠商均依規定檢附完整資格文件供審查並無任何疑義。

⒋原告主張其投標文件所檢附營利事業登記證影本及台北市度量衡商業同業公會會員證明影本，可作為公司登記登明文件之用云云，因其檢附之營利事業登記影本，係招標文件規定須檢附之證件之一，與公司登記證明文件並列，二者非屬同一；至於公會會員證，無論形式或內容，均非投標須知所明定之公司登記證明文件，原告之主張顯無理由。原告另主張其投標文件內附有營業稅申報書及繳款書影本，可資證明其有公司登記之實乙節，惟查該營業稅證明文件係依招標文件所定「納稅證明」之規定所另須提出者，與招標文件要求廠商投標時須檢附之公司登記證明文件根本不同，故其主張自亦不足取。原告如不依公司法第三百九十二條規定申請登記證明書者，亦可依上開認定標準第三條第二項規定「以列印公開於目的事業主管機關網站之資料代之」。原告未能依上開規定取得並提出公司登記證明文件，自不符本案投標須知之規定至明。

⒌原告辯稱爾今被告之投標須知已然改正，故可知當時之標單廠商資格要求有所瑕疵云云乙節；實則本件係就投標時之規定而言，斯與爾後有否修訂無關，申言之，招標文件及公告係要約之誘引，廠商如無意見或未反對而前來投標時，謂之要約，開決標謂之承諾，不可混淆之。原告早於他案，早已因未附公司登記證明文件而曾遭被告以同一理由判定為不合格標在卷，及今其焉可謂仍有所不明或不知。

理由

一、本件原處分機關即被告原隸屬於國防部後勤司令部，嗣自九十二年十月一日起改隸國防部軍備局，被告同一性並未改變，合先敘明。

二、系爭招標案於九十二年三月十九日開標由第三人得標，並已於九十二年十一月五日履行完畢，有驗收結果報告單附卷可稽（被證七），並為兩造所不爭執，是原告已無提起撤銷原處分 (判定原告投標資格不符)之訴之利益。惟本件涉及原告因提出之台北市度量衡商業同業公會會員證經被告認為不屬於「公司登記證明文件」，判定其投標資格不符，而被告之國內財物勞務採購投標須知現仍要求廠商投標時應提出「公司登記或商業登記證明文件」（見原告起訴狀附件五），原告參與投標被告財物勞務招標具有反覆行使性質，因此原處分是否合法，關係其日後得否以上開會員證認為屬於公司登記證明文件，參與投標對其日後參與被告招標案之法律上利益，仍有確認之訴之利益（司法院釋字第五四六號解釋參照），原告於審判中將原聲明之撤銷申訴審議判斷及原處分關於原告檢附文件不合格之判定，變更為確認申訴審議判斷及原處分關於原告檢附文件不合格之判定違法，訴仍具合法性。

三、按政府採購法第五十一條規定，機關應依招標文件規定之條件，審查投標廠商投標文件，同法第五十條第一項第二款規定，投標文件內容不符合招標文件規定之投標廠商，經機關於開標後發現者，應不決標予該廠商。次按依同法第三十六條第四項所訂定之認定標準第三條規定：「機關依前條第一款訂定與提供招標標的有關之基本資格時，得依採購案件之特性及實際需要，就下列事項擇定廠商應附具之證明文件：一　廠商登記或設立之證明。如公司登記或商業登記證明文件、設立或營業登記證、工廠登記證、行業登記證、執業執照、開業證明、立案證明或其他由政府機關或其授權機構核發該廠商係合法登記或設立之證明文件。」

四、本件被告就系爭招標案之招標文件，依上開認定標準規定廠商投標時須檢附「公司登記證明文件、營利事業登記證及納稅證明」，而原告投標時僅檢符營利事業登記證影本、台北市度量衡商業同業公會會員證明影本及營業納稅繳款證明之事實，有標單、決標記錄及招標公告附卷為證，並為兩造所不爭執。上開台北市度量衡商業同業公會會員證明並非公司登記證明文件甚明，營利事業登記證是所要求投標文件之一，自不能以之取代公司登記證明文件。因而，原告投標文件未依招標文件規定檢附公司登記證明文件，被告依上開規定判定原告資格不合於招標文件規定，並無不合。原告雖主張依認定標準第三條規定：「機關依前條第一款訂定與提供招標標的有關之基本資格時，得依採購案件之特性及實際需要，就下列事項訂定投標廠商之基本資格，並載明於招標文件：⑴廠商登記或設立之證明。如公司登記或商業登記證明文件、設立或營業登記證‧‧‧或其他由政府機關或其授權機構核發該廠商係合法登記或設立之證明文件。⑵廠商納稅之證明。‧‧‧。⑶廠商依工業團體法或商業團體法加入工業或商業團體之證明。‧‧‧。」考其立法意旨，無非係在確認投標廠商已合法設立、有營業實績等事項，故要求投標廠商提供相關資料以供確認；其中關於廠商登記或設立之證明乙項，即係就投標廠商之「存在」所為之證明，是以機關僅須就所列舉之文件擇一為規定即足，被告就投標廠商資格文件所為應檢附文件之設定雖同時將「公司登記證明文件、營利事業登記證」並列，不能解為應同時檢附此二項文件，而應解為投標廠商僅須擇一檢附即足云云。惟查上開認定標準允許招標機關依採購案件之特性及實際需要，就特定事項擇定廠商應附具之證明文件，其中關於廠商登記或設立之證明，該認定標準將「公司登記或商業登記證明文件」及「設立或營業登記證明」並列，招標機關自得要求投標廠商投標時應同時檢附此兩種證明文件，被告依此認定標準規定，要求廠商投標時須同時檢附公司登記證明文件、營利事業登記證及納稅證明，並無違法。況依卷附標單附加條款五之規定：「廠商對招標文件內容如有疑義者，請於九十二年三月十七前以書面或傳真向本室提出」，倘原告對招標公告及文件所要求檢附之「公司登記證明文件」有任何疑義，應於上開期限內提出，原告未提出，卻事後因未遵規定欠附公司登記證明文件而質疑招標文件之要求，自不足採。原告另主張其於他政府採購案未於營利事業登記證外另行提出公司設立登記證明文件，亦未曾被判定為檢附文件不符云云，然各採購案之投標文件要求不同，且屬個別案件，原告不能以其他採購案之處理情形，作為認定原處分是否合法之依據。再原告所主張被告修訂投標須知內容（九十二年四月十六日版）（起訴狀附件五），可佐證原告之主張屬實一節，然該修訂投標須知既是系爭標案投標決標後始修正，則與原處分之合法性與否無關，且該須知亦是要求提出「公司或商業登記證明文件」，原告以之質疑原處分之合法性，並不可採。從而，原處分判定原告之投標文件不符投標資格，並無違法，申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告訴請確認申訴審議判斷及原處分關於原告檢附文件不合格之判定違法，為無理由，應予駁回。又原處分既無違法，原告以原處分違法為由，主張類推政府採購法第八十五條及民法第一百條請求損害賠償八十二萬七千一百零二元及遲延利息，即失所附麗，此部分亦無理由，應併予駁回。

五、本件待證事實已明，兩造其餘之攻擊防禦方法，無庸一一論斷，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院 第二庭