臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第四四七七號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第四四七七號

原告

奇甡股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

張玉希律師（兼送達代收人）

複代理人

韓世祺律師

被告

台北縣政府

代表人

乙○○代理縣

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　　　丁○○

　　　　　　　　戊○○

右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十二年八月

十四日環署訴字第○九二○○三一三七五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左

：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告從事金屬表面處理業，工廠排放廢（污）水，經台北縣政府環境保護局於民國（下同）九十一年十月十四日十一時十分派員前往稽查，採樣、檢驗結果：懸浮固體七十六毫克／公升（mg／L，下同）、氫離子濃度指數（pH）四‧五，均未符合放流水標準所定懸浮固體三○毫克／公升、氫離子濃度指數六‧○至九‧○之限值，乃由被告據以裁處新台幣（下同）六萬元罰鍰，並限期於九十二年一月十日前改善完成。原告於改善期限屆滿前（九十二年一月八日）檢具符合放流水標準之檢驗報告，向主管機關報請查驗；台北縣政府環境保護局於九十二年一月二十一日十三時四十五分派員前往原告工廠複查，採樣、檢驗放流水結果：懸浮固體四十毫克／公升，仍未符合放流水標準所定之限值。被告乃認定原告未能於改善期限前改善完成，依水污染防治法第七條第一項及第四十條規定，自九十二年一月二十一日至同年二月十一日（原告於是日向環保主管機關再檢具符合放流水標準之檢驗報告）裁處按日連續處罰，每日各裁處六萬元罰鍰（計二十二日，共一百三十二萬元）。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明：求為判決如主文所示。

二、被告聲明：求為判決⑴駁回原告之訴。⑵訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造之主張：

一、原告主張之理由：

㈠被告於九十二年一月二十一日前往查驗原告之排放流水，發現採樣檢驗結果，仍未符合放流標準，原告旋於當天進行改善，並於改善後立即將水質檢體送交檢驗，且經檢驗後已符合放流之標準，此有原告當日檢送之水質報告可稽，此一水質報告亦經被告認可在案，此觀被告九十二年三月三日北府環三字第○九二○○一二四九四號函中稱：「自查驗日起執行按日連續處罰，每日處罰鍰新台幣陸萬元整，至 貴事業提報改善完成檢驗報告日（九十二年二月十一日）止。」即可知；換言之，被告亦知悉原告於九十二年一月二十一日之限期已完成水質之改善，然被告遽以原告遲至九十二年二月十一日交付水質報告，認定原告未於限期內改善，而按日連續處罰原告，自有矛盾及違誤之處。

㈡查「事業．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事業．．．排放廢（污）水，違反第七條第一項．．．規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；．．．。」水污染防治法第七條第一項及第四十條分別定有明文。又「本法第四十條，．．．所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：一、．．．二、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，．．．主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」、「事業於本法第四十條．．．按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。」、「經主管機關查驗結果未符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，再行開具處分書，繼續按日連續處罰．．．。」復為九十二年七月三十日修正前之同法施行細則第六十四條第二款、第六十五條第一項、第二項所明定。次查，行政機關對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，不能僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數個（數日）違法事實之基礎。上開水污染防治法第四十條規定，所稱「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」，係以受處分人未完成改善為按日連續處罰之前提要件。受處分人如未於水污染防治法第四十條所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，依同法第五十四條規定，視為未完成改善，主管機關固得據以按日連續處罰。至於處分人於改善期限屆滿前，已檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，而經主管機關檢驗結果仍未符合放流水標準者，法律既未明文規定視為未完成改善，主管機關仍應逐日採樣檢驗，須未符合標準始得按日連續處罰，至完成改善之日為止。而前揭水污染防治法施行細則第六十四條第二款為按日連續處罰起算日之規定；同細則第六十五條第一項、第二項，係暫停開具處分書、繼續按日連續處罰及停止按日連續處罰之規定，並未明定主管機關於執行按日連續處罰之規定時，可免除依職權調查證據，未經逐一採樣檢驗，即可自上開規定之起算日起推定受處分人仍有違法事實存在，而可據以按日連續處罰，此有最高行政法院九十年判字第二四四八號判決可稽。

㈢被告於九十一年十一月十一日以北市環三字第○九一○○七五六九一號函通知限期原告應於九十二年一月十日前改善完成時，原告即於九十二年一月八日檢送水污染防治改善完成報告書送請被告查驗，而被告亦於九十二年一月二十一日前往查驗，雖採樣檢驗結果，認為仍未符合放流水標準，然原告於同日即改善完成，惟因適逢新年連續假期等因素，於九十二年二月十一日始將改善完成報告檢送被告，被告即於同日依水污染防治法第七條第一項及同法施行細則第六十四條及第六十五條之規定，溯及自查驗日（九十二年一月二十一日）起至原告再次於九十二年二月十一日檢具水質報告時，按日連續處罰，每日各六萬元罰鍰，合計一百三十二萬元。原告既已於規定期限檢具相關證明文件申請查驗，因此並不適用無需查驗即得連續處罰之規定，且原告於九十二年一月二十一日查驗不合格當日即已改善完成。故原告自九十二年一月二十一日以後，並無再行違反規定情事，而被告並未派員前往再行稽查，即依以往稽查之結果認定原告之排放流水自九十二年一月二十一日起至九十二年二月十一日止不符標準，自九十二年二月十一日溯及既往予以處分，從而原處分顯違前揭判決所揭示「水污染防治法施行細則第六十四條第二款為按日連續處罰起算日之規定；至同細則第六十五條第一項、第二項係暫停開具處分書、繼續按日連續處罰及停止按日連續處罰之規定，並未明定主管機關於執行按日連續處罰之規定時，可免除依職權調查證據，未經逐一採樣檢驗，即可自上開規定之起算日起推定受處分人仍有違法事實存在，而可據以按日連續處罰」之意旨，法條既明定為按「日」，自須證明處罰之日確有違法事實存在，始得作為裁罰之基礎。

㈣按行政罰有行政刑法、行政秩序罰、懲戒罰及執行罰四種；所謂行政刑罰，指對於違反行政法上之行政義務者，科以刑法上所定刑名之制裁；行政秩序罰係對於行為人過去違反義務之行為之制裁，執行罰則係督促行為人將來履行義務之手段，本質尚非處罰，兩者性質有所不同，非得混淆。而水污染防治法第四十條前段「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰」之內容，應屬行政秩序罰，係以行為人過去已成立之「違反第七條第一項或第八條規定」之行為，為處罰客體；接續規定「並通知限期改善」為主管環保機關對行為人（違反「第七條第一項或第八條規定」之人）所課將來應履行之義務；其次規定「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」應屬執行罰性質，以按日連續處罰，作為督促行為人完成改善之手段，而非以行為人繼續「違反第七條第一項或第八條規定」之行為為處罰對象。故如主管機關於行為人未完成改善前，怠於盡其督促行為人改善之職責，迨行為人已申報完成改善後，主管機關始行使其職權，開單就限令改善期滿後，申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫用，依行政訴訟法第四條第二項規定，自屬違法，此有最高行政法院八十年度判字第二四一二號、八十三年度判字第二三三○號及八十九年度判字第二五七三號及同年度判字三四一五號判決要旨可稽。本件被告於原告九十二年二月十一日送交檢驗報告之日（即改善完成）後，始行使職權，以九十二年三月三日北府環三字第○九一○○一二四九四號函附北府環三（污水）字第○二二九七三號至第○二二九九四號之處分書，回溯執行九十二年一月二十一日至同年二月十一日止之按日連續處罰，依前揭最高行政法院之見解，被告自有權利濫用之違法，原處分自有違誤。

㈤訴願決定認為在斟酌按日連續處罰之制度本旨及行政成本效率之考量下，水污染防治法第六十條（事業未於依第四十條．．．所為通知改善期限屆滿前，檢具符合主管機關所定標準或其他規定之證明文件，送交主管機關收受者，『視為』未完成改善）於八十年五月六日修正公布；即改善期限屆滿，事業是否確實改善完成，應由業者「主動」檢具符合排放標準或其他規定之證明文件，向環保主管機關報請查驗（屬行政法上之協力義務）；否則有被「視（其）為未完成改善」之危險負擔。故若認該條規定僅適用於「期限屆滿『前』」（即期限屆滿後無適用餘地），則事業可以在期限屆滿前任意提出「證明文件」（不問實際上有無完成改善）報請查驗，以避免被擬制為未完成改善，並同時解除上述之「協力義務」；自此之後主管機關若要按日連續處罰，唯有逐日親赴事業現場進行檢驗，始得對違規情事加以管制；則該條規定原本之立法意旨顯無法達成，按日連續處罰制度深有戮傷，故應認水污染防治法第六十條之擬制規定於按日連續處罰執行期間，亦得予以適用。然查，「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條之意旨。」業經司法院以釋字第四○二號解釋在案。而連續處罰雖係執行罰，對人民權益之影響卻遠超個別處罰，就其是否涉及人民權利之限制而論，自亦屬裁罰性之行政處分，依上開司法院釋字第四○二號解釋，裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律明定。而水污染防治法第六十條規定應適用於事業未於依第四十條所為通知改善之期限屆滿「前」，檢具符合主管機關所定標準或其他規定之證明文件，送交主管機關收受者，始視為未完成改善。豈可因僅以：故若認該條規定僅適用於「期限屆滿『前』」（即期限屆滿後無適用餘地），則事業可以在期限屆滿前任意提出「證明文件」（不問實際上有無完成改善）報請查驗，以避免被擬制為未完成改善，並同時解除上述之「協力義務」；自此之後主管機關若要按日連續處罰，唯有逐日親赴事業現場進行檢驗，始得對違規情事加以管制；則該條規定原本之立法意旨顯無法達成，按日連續處罰制度深有戮傷。故應認水污染防治法第六十條之擬制規定於按日連續處罰執行期間，亦得予以適用為由，以解釋增加法律所未規定之裁罰，認為水污染防治法第六十條之擬制規定於按日連續處罰執行期間，亦得予以適用，如此人民權益將易受不測之損害。衡諸按日連續處罰之規範意旨，無非期行為人將來之改善，即以行政執行之達成為目的；惟其連續處罰之特性，使之對人民權益之戕害，更遠超其他行政制裁。故此種行政手段之行使，實應更加格外慎重。本件被告於原告九十二年二月十一日送交檢驗報告之日（即改善完成）後，始行使職權，以九十二年三月三日北府環三字第○九一○○一二四九四號函附北府環三（污水）字第○二二九七三號至第○二二九九四號之處分書，回溯執行九十二年一月二十一日至同年二月十一日止之按日連續處罰；就按日連續處罰之執行罰規範目的言，此等處分顯已無實現規範意旨之可能，換言之，此種行政手段之採取，已喪失必要性，被告機關竟無視該處罰已無法達成行政目的以及此等處罰對人民權益侵害之嚴重，竟率予處罰，是否符合行政程序法第七條比例原則之要求，即非無疑。

㈥原告確係遵守規定如期完成改善，僅因不了解被告行政手續之流程，誤認只要水質檢驗結果合格，事後補呈檢驗報告即可，實非故意；又當時正逢農曆春節期間，被告皆公休並無上班，以致於原告延遲交付檢驗報告；雖被告稱於春節期間仍有值班人員收執公文信件，惟此豈能為原告所必知？因此而將原告已改善之時日，與未改善同視而率予處罰，對原告實過於苛酷，故實不可歸責於原告。

二、被告主張之理由：

㈠水污染防治法第七條第一項規定「事業‧‧‧排放廢（污水）於地面水體者，應符合放流水標準。」、同法第四十條明定：「事業‧‧‧違反第七條第一項規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰款，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」，前揭水污染防治法施行細則第六十四條第一項第二款規定：「本法第四十條．．．所稱按日連續處罰，其起算日．．於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，．．，經主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認定其未完成改善者，自查驗日起算。」、第六十五條第一項規定：「事業．．．於本法第四十條按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。」。

㈡原告主張被告並未依法按日查驗，卻按日處罰，於法不合云云；但查，水污染防治法按日連續處罰之起算、截止，均明訂於水污染防治法規。被告依前揭水污染防治法施行細則第六十四條第一項第二款、第六十五條第一項規定為之，此乃執行罰之性質，僅於查驗時發現受處分人尚未完成改善，應自該改善期限屆滿起按日連續處分至查驗日止，其間無須每日均得查驗，亦無原告所稱：「被告顯然曲解水污染防治法第四十條按日連續處罰之規定徒以原告遲交水質報告當作處罰之憑據，依實務見解，即屬權利之濫用，‧‧‧。」之情節。故被告依現行水污染防治法第四十條及第六十條規定暨同法施行細則第六十四條及第六十五條規定執行按日連續處分，係依法行政並無違誤。

㈢又查，原告之檢驗報告採樣日為九十二年一月二十一日，報告日期為九十二年一月二十七日，然農曆春節係為九十二年一月三十一日，顯其報告出具日期距農曆春節日期仍有三日之久，且農曆春節期間被告皆有二十四小時值班人員收執公文信件，原告辯稱「．．因正逢春節期間，被告公休並無上班，致原告始持交報告」等語，僅為推諉之辭。

理由

一、被告之代表人原為蘇貞昌，嗣於訴訟繫屬中改由乙○○擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、本件原告因工廠排放廢（污）水未符放流水標準，違反水污染防治法第七條第一項及第四十條規定，經被告環境保護局於九十一年十月十四日十一時十分派員查獲，被告據以裁處六萬元，並限期於九十二年一月十日前改善完成。原告於同年一月八日檢具符合放流水標準之檢驗報告，報請被告查驗，被告環境保護局於同年一月二十一日十三時四十五分派員前往複查，採樣、檢驗放流水結果：懸浮固體四十毫克／公升，仍未符合放流水標準所定之限值。被告乃據以認定原告未能於改善期限前改善完成，依水污染防治法第七條第一項及第四十條規定，自九十二年一月二十一日至同年二月十一日止，裁處按日連續處罰，每日各裁處六萬元，計二十二日，共一百三十二萬元之事實，有水污染稽查紀錄、台北縣政府環境保護局廢（污）水檢驗報告、被告九十一年十一月十一日北府環字第○九一○○七五六九一號函、被告九十一年十一月五日九一北府環三污水字第○二二八八七號處分書、景泰環保科技股份有限公司檢測報告、台北縣政府環境保護局九十二年一月二十一日水污染稽查紀錄、九十二年一月二十一日廢（污）水檢驗報告、被告九十二年三月三日北府環三字第○九二○○一二四九四號函、被告九十二年二月二十一日九二北府環三（污水）字第○二二九七三號至二二九九四號處分書附原處分卷可稽，自堪信為真實。

三、按行政機關對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，不能僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數個（數日）違法事實之基礎。次按「事業．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事業．．．排放廢（污）水，違反第七條第一項．．．規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；．．．。」為水污染防治法第七條第一項及第四十條所明定。又行為時同法施行細則第六十四條第二款規定：「本法第三十八條（水污染防治法於九十一年五月二十二日修正公布全文七十五條，修正後為四十條）．．所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：一、．．．。二、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，．．；主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」、第六十五條規定：「事業．．於本法第三十八條．．按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。經主管機關查驗結果未符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，再行開具處分書，繼續按日連續處罰；．．．。」上開連續處罰之規定為行政罰，仍屬行政處分之一種，應適用行政爭訟之規定。惟行政罰有行政刑罰、行政秩序罰、懲戒罰及執行罰四種；所謂行政刑罰，指對於違反行政法上之義務者，科以刑法上所定刑名之制裁；所謂行政秩序罰，則指對於違反行政法上之義務者，科以刑罰之刑名以外之制裁；所謂懲戒罰，指基於行政法上之特別權力關係所加之制裁；所謂執行罰，乃對於違反行政法上義務者，為督促其將來履行義務，所加予之處置。因之，行政秩序罰係對於行為人過去違反義務之行為之制裁，執行罰則係督促行為人將來履行義務之手段，兩者性質有所不同，非得混淆（最高行政法院四十五年判字第六十五號判例參照）。準此以觀，水污染防治法第四十條前段所定「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰」應屬行政秩序罰，以行為人過去已成立之「違反第七條第一項或第八條規定」之行為，為處罰客體；接續規定「並通知限期改善」為主管環保機關，對行為人（違反「第七條第一項或第八條規定」之人）所課將來應履行之義務；其次規定「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；」應屬執行罰性質，以按日連續處罰，作為督促行為人（含義同上）完成改善之手段，而非以行為人繼續「違反第七條第一項或第八條規定」之行為為處罰對象。上開所稱「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」，係以受處分人未完成改善為按日連續處罰之前提要件。受處分人如未於水污染防治法第四十條所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，依同法第六十條規定，視為未完成改善，主管機關固得據以按日連續處罰。至於處分人於改善期限屆滿前，已檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，而經主管機關檢驗結果仍未符合放流水標準者，法律既未明文規定視為未完成改善，主管機關仍應逐日採樣檢驗，須未符合標準始得按日連續處罰，至完成改善之日為止。而上揭水污染防治法施行細則第六十四條第二款為按日連續處罰起算日之規定；同細則第六十五條第一項、第二項，係暫停開具處分書、繼續按日連續處罰及停止按日連續處罰之規定，並未明定主管機關於執行按日連續處罰之規定時，可免除依職權調查證據，未經逐一採樣檢驗，即可自上開規定之起算日起推定受處分人仍有違法事實存在，而可據以按日連續處罰。故如主管機關於行為人未完成改善前，怠於盡其督促行為人改善之權責，迨行為人已申報完成改善後，主管機關始行使其職權，開單就限令改善期滿後，申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫用，依行政訴訟法第四條第二項規定，自屬違法。（最高行政法院八十年度判字第二四一二號、八十三年度判字第二三三○號及八十九年度判字第二五七三號、八十九年度判字第三四一五號、九十年度判字第二四四八判決意旨參照）。

四、本件原告從事金屬表面處理業，排放廢水，經被告環境保護局於九十一年十月十四日十一時十分派員前往稽查採樣，檢驗結果：懸浮固體七十六毫克／公升、氫離子濃度指數（pH）四‧五，均未符合放流水標準所定懸浮固體三○毫克／公升、氫離子濃度指數六‧○至九‧○之限值，乃由被告據以裁處六萬元罰鍰，並限期於九十二年一月十日前改善完成。同時說明應於期限屆滿前檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，否則視為未完成改善，將自期限屆滿之翌日起按日連續處罰。原告雖於改善期限屆滿前（九十二年一月八日）檢具符合放流水標準之文件報請查驗，惟經被告環境保護局於九十二年一月二十一日十三時四十五分派員前往複查，採樣檢驗放流水結果：懸浮固體四十毫克／公升，仍未符合放流水標準所定之限值。原告嗣於九十二年二月十一日再向被告環境保護局檢具符合放流水標準之檢驗報告，被告乃認定原告未能於改善期限前改善完成，溯自九十二年一月二十一日至同年二月十一日止，執行按日連續處罰，每日各處六萬元罰鍰，固非無見；然揆諸首揭說明，法條既明定為按「日」，自須證明處罰之日確有違法事實存在，始得作為裁罰之基礎。而原處分書計有二十二張即被告九十二年二月二十一日九二北府環三（污水）字第○二二九七三號至二二九九四號，均由被告於同年三月三日北府環三字第○九二○○一二四九四號函一併送達原告，此有各該處分書及檢送函影本附原處分卷可憑，並為被告所不爭。足見被告於其所屬環境保護局於九十二年一月二十一日再度派員前往原告公司複查，經採樣檢驗結果發現未符放流水標準後，並未按日查驗亦未立即依法執行按日連續處罰，以督促原告改善，迨其所屬環境保護局於九十二年二月十一日收到原告完成改善之申報後，再以九十二年一月二十一日採樣檢驗未符合放流水標準之事實，據以推定原告自九十二年一月二十一日至九十二年二月十一日均未符合放流水標準，而於九十三年三月三日行使職權回溯自九十二年一月二十一日起按日連續處罰，迄原告於九十二年二月十一日將符合放流水標準之證明文件送達被告環境保護局為止，其認定事實顯有未憑證據之違法，依前揭說明，亦有濫用權力之嫌，原處分自有可議，訴願決定未予糾正而予維持，亦難謂適法，原告執以指摘，非無理由，爰併予撤銷。另本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法無礙本件判決結果，爰不予一一論述，並敘明之。

五、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院 第二庭