臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第五一八號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第五一八號

原告

極發水電工程股份有限公司

代表人

甲○○董事長

訴訟代理人

林明正律師

複代理人

王麗仁律師

複代理人

林于椿律師

被告

臺北縣泰山鄉公所

代表人

乙○○鄉長）

訴訟代理人

金鑫律師

右當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國九十一年十

一月二十二日訴九一三五一號（發文字號：九十一年十二月三日工程訴字第○九一○

○五二八○七○號）申訴審議判斷書，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：原告參與被告辦理「臺北縣泰山鄉公兒（二）地下停車場暨楓樹、福泰活動中心興建工程（水電工程）」招標（下稱系爭工程招標案），經被告於民國（下同）九十年八月一日開標當日決標予原告。嗣被告以九十一年六月二十六日北縣泰鄉秘字第○九一○○○八五三四號函（下稱系爭通知函），以原告未於期限內辦妥訂約手續，通知原告有政府採購法第一百零一條第一項第七款及第三十一條第一項第五、六款之情形，將刊登政府採購公報，並請原告繳回退還之押標金。原告於同年七月十六日向被告提出異議，被告於同年七月二十九日以北縣泰鄉行字第○九一○○一二七一四號函（下稱原處分）覆異議處理結果未變更其決標，原告不服，向行政院公共工程委員會提出申訴，經行政院公共工程委員會審議判斷結果為：「原異議處理結果關於認定申訴廠商有本法（即政府採購法）第一百零一條第一項第七款之情形部分撤銷，其餘申訴駁回」。原告仍不服，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈申訴審議判斷不利於原告部分及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：如主文所示。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈被告於九十年八月一日所為之決標處分違法，原告應無訂立契約及繳納差額保證金之義務。按政府採購法第五十八條之立法意旨，乃在避免投標廠商為搶標，事前壓低價格，事後偷工減料或無法誠信履行契約，導致採購機關損失，而賦與採購機關不予決標給該廠商之權限。而主管機關行政院公共工程委員會亦針對政府採購法第五十八條之法律構成要件迭分別作成八十八年八月二日（八八）工程企字第八八一一五七一號函釋：「．．．機關如於招標文件中規定廠商應以差額保證金作為本法第五十八條規定之擔保者，亦應依照本法第五十八條規定之程序辦理，至其數額及繳交期限應符合『押標金保證金暨其他擔保作業辦法』第三十條第一項之規定，包括第一項第二款：『廠商應自機關通知之日起五日內提出差額保證金作為擔保。未提出者不決標予該廠商。』廠商未提出擔保前不得先行辦理決標．．．」，及八十九年十二月十一日（八九）工程企字第八九○三六七三七號函釋「依政府採購法第五十八條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序第四項第二款之規定：『．．．二、最低價於機關通知之期限內提出說明，機關認為該說明尚非完全合理，最低標願意承做，且願提出差額保證金，機關也願意決標，通知最低標於五日內提出差額保證金，繳妥後再行決標予最低標。但可先辦理決標保留。最低標如不提出差額保證金，不決標予該最低標。有押標金者，發還之。．．．．』」。且上揭函釋既經有效布達，自屬行政程序法第一百五十九條之行政規則，依行政程序法第一百六十一條之規定，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，被告自應遵守。系爭工程招標案底價三九、九○○、○○○元，開標之最低標為原告之標價僅為二三、六八○、○○○元，低於底價八成，被告自應依上揭之法令處理，始於依法行政原則無違，詎被告竟不顧原告反對，於當日先以原告之標價非顯不合理，並無降低品質、不能履約之虞逕予決標，復另附加應繳交差額保證金及額外擔保標價作為擔保之附款，嗣後則執「因經當場請原告提出說明，並經監造單位認該說明非屬完全合理」而為原處分，於上揭法令即有未合，業經審議判斷結果認被告未保留決標，亦未待廠商確實繳納該項保證金，即當場決標於該廠商，並於決標後一再催促原告繳交差額保證金，而認被告之處理程序，有欠允洽，據此被告所為之決標處分違法之情節益堪認定。被告所為之決標處分既屬違法，則難謂原告有簽訂書面契約之義務，職故，被告依政府採購法第三十一條第五款之規定向原告追繳押標金，於法即屬有違。

⒉政府採購法第三十一條第五款所指之保證金應不包括差額保證金，故原處分援引本法第三十一條第六款之規定係屬違誤。按保證金的設計目的，則係在確保得標廠商將會依照其所簽訂契約的條件履行，因此採購機關在簽約時得以要求供應商提供履行契約的擔保金額（即保證金）。又依押標金保證金暨其他擔保作業辦理之規定，保證金之種類可包括履約保證金、預付款還款保證金、保固保證金及差額保證金等，其中除「差額保證金」係廠商在行政機關決標前所定期限內繳納外，其他種類之保證金，揆諸上開說明則係廠商得標後訂約時繳納，此參諸押標金保證金暨其他擔保作業辦理第三十條第一項規定「廠商未依規定提出差額保證金者，得不決標該廠商」即明。而政府採購法第三十一條第六款既明文規定「得標後」，則該保證金自不包括所謂「差額保證金」在內，無待贅言。是以，廠商倘未繳納差額保證金僅生不獲得標之結果，原處分及審議判斷書竟以原告未繳納差額保證金逕依政府採購法第三十一條第六款之規定令原告退還押標金，殊屬違誤。

⒊被告係以「原告未得標、廢標」為由，發還退標金，故原告乃依法有權獲押標金之發還。按「機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，‧‧‧五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。

六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。」政府採購法第三十一條第一項、第二項第五款、第六款定有明文；臺北縣泰山鄉公所一般採購公開招標投標須知第三十一條第四項、第二十條第十三款亦約定「未經本機關同意而逾期不辦理簽約時，視為拋棄得標，除不退還押標金外，並依採購法有關規定辦理」、「本機關宣布本採購案決標、流標、廢標及停止開標時，除下列情形外，其餘依規定無息發還所繳納之押標金：１、投標廠商為得標廠商時。２、投標廠商有採購法第三十一條第二項各款情形之一時。」是倘如被告所稱，係當場決標予原告，待原告繳交差額保證金後簽約，則不論依政府採購法抑投標須知，絕無可能發還押標金，足見本件被告係認定原告未得標或廢標。復「押標金係以票據或憑證繳納，投標廠商申請當場退還票據或憑證者，應憑身份證明文件及備具印模所載印鑑相符之印章，在申請單上簽章並加註如『領回押標金』字樣，並記錄領回者之姓名、身份證字號及電話」臺北縣泰山鄉公所一般採購公開招標投標須知第二十條第一款定有明文，故押標金需經書面申請經被告核准並於書面記載「領回押標金」字樣及記錄領回者後始得發還，非僅單純發還支票之動作，承辦人員不可能誤為發還。

⒋按「該廠商未於規定期間內繳足差額保證金時，本機關仍得將本採購案決標予該廠商，並依規定沒收押標金及依採購法第一百零一至一百零三條規定，將該廠商列為『拒絕往來廠商名單』中」臺北縣泰山鄉公所一般採購公開招標投標須知第三十條第四項第４款定有明文，是倘被告有決標予原告，原告未繳納差額保證金，依上揭規定，原告將被列為「拒絕往來廠商名單」，一年內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。系爭工程招標案九十年十一月一日辦理第二次招標時，被告仍允原告參與投標，並於其它廠商得標時退還原告支付之押標金，足見被告亦認為原告未曾決標而係保留決標或廢標。且系爭工程招標案第二次招標，決標金額二六、六六○、○○○元，較原告第一次投標金額二三、六八○、○○○元高出二百九十萬元為高，故被告非但未受損害，反而得利，竟要求原告已繳回之押標金，實違反誠信原則。

㈡被告主張之理由：

⒈本件被告於決標前曾徵詢原告「是否願意擔保工程品質並如期完工、注意工程安全及環保等問題，並願繳交差額保證金及額外擔保標價」，經原告當場表示同意，載明於開標紀錄內，並由原告於該記載事項之後蓋用公司及負責人印章作為承諾之證明，而九十年八月一日開標當時，證人郭聯財亦未告知其無繳交差額保證金的權限，故承辦人即證人丁○○並當場核對印模後，被告始當場決標予原告，上開事實業經證人丁○○到庭證述在案（九十三年三月二十五日準備程序），故依前開法文，被告所為之決標行政處分，並無違法。至於原告雖指摘被告未依行政院公共工程委員會八十九年十二月十一日（八九）工程企字第八九○三六七三七號所附「依政府採購法第五十八條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」第四項第二款之令示規定辦理，先行保留決標，通知最低標於五日內提出差額保證金，俟最低標繳納差額保證金後，再付決標予該廠商各節，亦屬被告行政裁量之問題，仍難據此指該決標為違法之行政處分。

⒉按「投標廠商有採購法第三十一條第二項各款情形之一時，押標金已發還者，招標機關將予追繳」為臺北縣泰山鄉公所一般採購公開招標投標須知第二十條第十三款所明定。而政府採購法第三十一條第二項第五款係規定「開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。」、同條項第六款則係訂明：「得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。」之情形，本件原告於決標後，既拒不簽約及繳交保證金，此業為原告所自認，從而，被告通知其繳回原退還之押標金，亦無違法。

⒊被告將系爭工程招標案決標予原告後，雙方相約於九十年八月六日上午辦理簽約對保手續，適因承辦人丁○○另有公務，遂委請建設課技士丙○○代為辦理。原告當時所指派之人員郭聯財向丙○○稱：伊即刻會依開標記錄前往被告公庫繳交履約保證金，請被告先辦理退還一百十九萬元之押標金，丙○○因自決標紀錄上之記載，得知原告為本件得標廠商，且為使簽約等手續順利完成，乃於是日上午十一時十分許，將押標金支票連同開標記錄原本等文件交由郭聯財攜回，詎原告於取去前該押標金及文件後，卻拒不辦理簽約或繳交保證金，迭經被告催促，均置之不理。

⒋本件原告固主張被告於辦理系爭工程第二次招標時，並未將其列為拒絕往來廠商，仍允其參與投標，並於其它廠商得標時退還原告支付之押標金，可見迄九十年十一月一日系爭工程第二次招標時，被告並無認定原告有決標後不予簽約之違約情事云云；惟查被告曾通知原告，載明因原告未於規定期限內繳交差額保證金，被告將撤銷決標並重新依公開招標程序辦理，另被告亦曾發函予行政院公共工程委員會，闡明因廠商未於規定期限內完成訂約手續，被告欲重新上網公開招標，請行政院公共工程委員會予以撤銷原決標公告等情，有九十年九月十三日北縣泰鄉祕字第一五一七六號公函影本為憑，皆足證明被告於辦理系爭工程招標案第二次招標前，曾以原告「未於規定期限內繳交差額保證金」及「未於規定期限內完成訂約手續」，依法進行撤銷決標程序至為明顯，從而，原告指摘被告亦不認定原告有決標後不予簽約之違約情事；或主張被告認為原告未曾決標而係保留決標或廢標各節，皆無足採。又政府機關如認投標廠商具有政府採購法第一百零一條所列各款情形，而以書面通知廠商，並附記如無異議將刊登公報，經廠商向政府機關提出異議，即應按政府採購法相關程序處理，不得逕將之刊登政府採購公報，此有對不良廠商之處置程序流程圖可考。是本件原告於接獲被告以其違反政府採購法第一百零一條第七款之規定欲將其刊登於政府採購公報之公函後，即曾向被告提出異議，而其後原告亦經提出異議及申訴，故依法被告於辦理系爭工程招標案第二次招標時，自不得將原告列為拒絕往來廠商，而仍允許原告參與投標，故原告前開主張自屬曲解。

理由

一、按「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」「機關辦理公告金額以上採購之招標，除有特殊情形外，應於決標後一定期間內，將決標結果之公告刊登於政府採購公報，並以書面通知各投標廠商。無法決標者，亦同。」政府採購法第五十八條及第六十一條分別定有明文。又，行政院公共工程委員會分別作成八十八年八月二日（八八）工程企字第八八一一五七一號函釋：「．．．機關如於招標文件中規定廠商應以差額保證金作為本法第五十八條規定之擔保者，亦應依照本法第五十八條規定之程序辦理，至其數額及繳交期限應符合『押標金保證金暨其他擔保作業辦法』第三十條第一項之規定，包括第一項第二款：『廠商應自機關通知之日起五日內提出差額保證金作為擔保。未提出者不決標予該廠商。』廠商未提出擔保前不得先行辦理決標．．．」，及八十九年十二月十一日（八九）工程企字第八九○三六七三七號函釋「依政府採購法第五十八條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序第四項第二款之規定：『．．．二、最低價於機關通知之期限內提出說明，機關認為該說明尚非完全合理，最低標願意承做，且願提出差額保證金，機關也願意決標，通知最低標於五日內提出差額保證金，繳妥後再行決標予最低標。但可先辦理決標保留。最低標如不提出差額保證金，不決標予該最低標。有押標金者，發還之。．．．』」。上開二件函釋係主管機關依據上述法律而為技術性、細節性之規定，非增加法律所無之限制，被告辦理相關案件，自得據以行政。

二、次按「機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，‧‧‧五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。」政府採購法第三十一條第一項、第二項第五款、第六款定有明文；臺北縣泰山鄉公所一般採購公開招標投標須知第二十條第十三款、第三十一條第四項第４款、第二十條第十三款亦約定「投標廠商有採購法第三十一條第二項各款情形之一時，押標金已發還者，招標機關將予追繳」「未經本機關同意而逾期不辦理簽約時，視為拋棄得標，除不退還押標金外，並依採購法有關規定辦理：．．．４、該廠商未於規定期間內繳足差額保證金時，本機關仍得將本採購案決標予該廠商，並依規定沒收押標金及依採購法第一百零一至一百零三條規定，將該廠商列為『拒絕往來廠商名單』中．．．」、「本機關宣布本採購案決標、流標、廢標及停止開標時，除下列情形外，其餘依規定無息發還所繳納之押標金：１、投標廠商為得標廠商時。２、投標廠商有採購法第三十一條第二項各款情形之一時。」

三、又按政府採購法第一百零一條第七款前段規定「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報︰．．．七、得標後無正當理由而不訂約．．．者。」，該條文嗣於九十一年二月六日總統令修正公布，即修正後第一百零一條第一項第七款規定「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．．七、得標後無正當理由而不訂約者。」比較上述規定，於修正後雖文字與所列法條稍有不同，實質並無，故本件仍應適用行為時之政府採購法第一百零一條第七款規定。

四、原告於九十年八月一日以低於底價八成之標價參與被告辦理系爭工程之投標，並於九十年八月六日由原告之承辦人員郭聯財向被告取回作為押標金之支票面額一百十九萬元，由證人郭聯財於工程未得標廠商退還押標金清冊上簽名；嗣被告以系爭通知函通知原告有政府採購法第一百零一條第一項第七款及第三十一條第一項第五、六款之情形，將刊登政府採購公報，並請原告繳回退還之押標金，原告並於同年七月十六日向被告提出異議，為兩造所不爭執，並有證人郭聯財、丙○○、丁○○於本院證述屬實，復有被告系爭工程底價單、原告標單（編號：八）、上海商業儲蓄銀行新店分行票號ＨＴＡ0000000支票、工程未得標廠商退還押標金清冊、系爭通知函等影本分別附本院卷及原處分卷可稽，堪信屬實。

五、原告雖主張：九十年八月一日決標時，系爭工程招標案底價三九、九○○、○○○元，開標之最低標為原告之標價僅為二三、六八○、○○○元，低於底價八成，被告卻未保留決標，亦未待廠商確實繳納差額保證金，即當場決標於原告，其決標違法，嗣被告於九十年八月六日主動發還原告押標金支票，乃係認原告未得標、廢標，絕非誤發，原告受領押標金於法有據云云。被告則以：被告於決標前曾徵詢原告「是否願意擔保工程品質並如期完工、注意工程安全及環保等問題，並願繳交差額保證金及額外擔保標價」，經原告當場表示同意，載明於開標紀錄內，被告始當場決標予原告，依政府採購法第五十八條規定係「得」而非「應」限期通知廠商提出說明或擔保，則被告對於標價不合理之情形，僅要求廠商提出說明，未命其提出擔保，即行決標，並無違法，且本件原告於決標後，既拒不簽約及繳交保證金，被告依政府採購法第三十一條第五、六款規定及臺北縣泰山鄉公所一般採購公開招標投標須知第二十條第十三款，通知其繳回原退還之押標金，亦無違法等語置辯。

六、惟查：

㈠原告為系爭工程招標案最低標廠商，其標價為二三、六八○、○○○元，約為底價三九、九○○、○○○元之百分之五十九，已低於底價百分之八十，被告既認為原告總標價偏低，有政府採購法第五十八條規定之「顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形」，經當場請原告提出說明，原告並未提出說明，僅同意「願意擔保工程品質並如期完工、注意工程安全及環保等問題，並願繳交差額保證金及額外擔保標價」，載明於開標紀錄內，但被告未保留決標，亦未待原告確實繳納該項保證金，即當場決標於該廠商，並於決標後催促原告繳交差額保證金，此有被告九十年八月一日開標紀錄、同年八月二十三日九○北縣泰鄉建字第一三七三○號函及同年九月四日九○北縣泰鄉建字第一四○五二號函影本附訴願卷可稽。準此，原告拒絕簽約，固有違誠信，惟被告處理決標程序，未符上開政府採購法第五十八條規定、行政院公共工程委員會八十八年八月二日（八八）工程企字第八八一一五七一號及八十九年十二月十一日（八九）工程企字第八九○三六七三七號函釋，即有可議。

㈡原告既於開標當場同意「願意擔保工程品質並如期完工、注意工程安全及環保等問題，並願繳交差額保證金及額外擔保標價」並載明於九十年八月一日開標紀錄，已如前述，其於決標後，違反決標時之承諾，拒絕繳交差額保證金且拒不簽約，此為兩造所不爭，則被告通知原告應繳回原退還之押標金，揆諸前開政府採購法第三十一條第二項第五款、第六款及臺北縣泰山鄉公所一般採購公開招標投標須知第二十條第十三款規定，並無不合。

㈢至於原告主張被告於九十年八月六日返還押標金，係認原告未得標、廢標云云。查被告於九十年八月一日決標予原告，於同年八月七日登錄決標公告，並一再催促原告繳交差額保證金，嗣因原告拒絕繳交差額保證金且拒不簽約，被告於九十年九月十三日發函予行政院公共工程委員會，闡明因廠商未於規定期限內完成訂約手續，被告欲重新上網公開招標，請行政院公共工程委員會予以撤銷原決標公告，於九十年十月十一日公告廢標並重行招標，有決標公告、同年八月二十三日九○北縣泰鄉建字第一三七三○號函及同年九月四日九○北縣泰鄉建字第一四○五二號函、同年九月十三日北縣泰鄉祕字第一五一七六號函、同年十月十一日無法決標公告影本附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，顯見被告於九十年八月六日並非認廢標而返還押標金，否則不可能於翌日尚公布原告決標，進而一再催促原告繳交差額保證金。另參以當時被告發還押標金之人員即證人丙○○到庭證稱原告之承辦人員郭聯財九十年八月六日當天來就是要來訂約的，要求把押標金支票退還給他，說要趕去繳交履約保證金，伊將押標金支票退還時，有請郭聯財在工程未得標廠商退還押標金清冊上簽名，該名冊實際上是全部投標廠商的名冊等語，及證人郭聯財亦到庭證稱當天（九十年八月六日）有先和丁○○聯絡，表示要辦理保留，是否可先退還押標金，伊去的時候見到丙○○，要其簽領回押標金之憑據，未說是否決標，伊亦未問等語（以上均見本院九十三年三月十二日準備程序筆錄），益見原告並非因廢標而領回押標金。是原告上開主張自不足採取。

七、綜上所述，原處分關於認定原告有行為時政府採購法第一百零一條第一項第七款之情形將刊登政府採購公報部分，於法尚有未洽，審議判斷予以撤銷，並無違誤；原處分關於認定原告有政府採購法第三十一條第一項第五、六款之情形，應繳回退還之押標金部分，於法並無違背，審議判斷予以維持，亦無違誤。原告訴請撤銷申訴審議判斷不利於原告部分及原處分，為無理由，應予駁回。

八、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官　王立杰