臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

乙○○

被告

臺北市政府地政處測量大隊

代表人

潘燕鏜（大隊長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因重測事件，原告不服台北市政府中華民國93年8月11日府訴字第09317823300號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：民國（下同）66年間地籍圖重測地籍調查表記載，原告所有重測前台北市○○區○○段65之46、65之62地號等地號經合併辦理重測，重測後改編為台北市○○區○○段1 小段415地號（下稱系爭土地），其北側與重測前水源段65 之74、65之128地號間界址以「圍牆中心」為界；東側與重測前水源段65之102地號間界址以「道路屬鄰地所有」為界；南側與重測前水源段65之49、65之132地號間界址以「圍牆中心」為界；西側與重測前水源段72地號間界址以「圍牆屬福和段1小段415地號所有」為界。嗣原告代理人乙○○於92年4月24日向被告申請查明系爭福和段1小段415地號地界線及其建物距離，被告遂於92年5月8日派員前往該地號實地與乙○○會勘，並於同年5月12日實地檢測結果，重測成果和實地現況相符，並以92年6月30日以北市地測3字第09230395500號函復在案。嗣原告92年6月9日申請書向被告申請撤銷系爭福和段1小段415地號重測當時合併、指界，並依重測前之地籍圖更正其地界線，被告乃以92年6月30日北市地測3字第09230395500號函復原告在案。原告對函復內容存有疑義，另於同年7月11日申請書以同一事由向被告申請，被告遂以92年7月29日北市地測3字第09230443300號函訂同年8月13日於實地向原告說明，惟原告仍對被告說明存有疑義，於同年10月6日申請書復以同一事由向被告申請，被告仍以92年11月6日北市地測3字第09230651300號函復（下稱系爭函）。原告因不服上開函復所為之事實敘述及理由說明，於92年12月1日提起訴願，經台北市政府訴願決定：訴願不受理。原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉請命被告就原告所有台北市○○區○○段1小段415地號土地依未重測前之地籍圖辦理重測。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：原告主張被告66年間辦理系爭土地地籍圖重測，不符合行為時地籍測量實施規則，顯有違誤，原告申請依重測前地籍圖辦理重測，被告系爭函復，係違法行政處分，是否可採？

㈠原告主張：

⒈原告代理人於92年4月24日向被告申請查明系爭土地地界線及其與建物之距離（按係為查明鄰房違章占用防火巷之確實情形），幾經查證始知悉當初66年問曾辦理地籍調查重測，且有違法合併、違法指界及重測、測量有錯誤之情形，原告知悉後即一直要求被告撤銷該違法合併、違法指界及重測、測量有錯誤，依未重測前之地籍圖據以辦理重測，更正其地界線。本件係對於92年8月13日最後續會勘結果被告於92年11月6日以北市地測3字第09230651300號函（下稱系爭函釋）作明確之行政處分，為一違法之行政處分，並非單純的事實之敘述或理由之說明，訴求標的為申請撤銷系爭土地不符當時之規定，違法合併、違法指界及重測、測量有錯誤，請重新指界，依未重測前之地籍圖據以辨理重測，更正其地界線，以便將該地號東南邊應在圍牆外之重測前水源段65一62地號錯誤繪於圍牆內，致短少之面積8平方公尺予以更正收回，原重測前水源段65一46 地號（現系爭土地）其西南透地界線錯誤，致其面積短少，不足原有461平方公尺，但其相鄰土地重測前原水源段72地號重測後竟多出22平方公尺，請更正其地界線，以便收回其短少部分，故已影響原告權利之變動及對外發生法律上之效果，其內容之行政處分違法不當，有損害原告之權利及利益，且其訴願決定末段謂：倘台端對雙方土地仍有爭執，請逕洽司法機關處理，即拒絕原告之申請，參酌司法院釋字第423號解釋意旨及台北市政府89年8月16日府訴字第8907592600號訴願決定書旨意，該函為訴願法第3條所稱之行政處分無庸置疑，自得依法提起訴願，並非決定書所謂之訴願法第77條第8款規定之非行政處分，及最高行政法院（89年7月1日改制前為行政法院）62年度裁字第41號判例「官署所為單純的事實敘述或理由說明」至於所提最高行政法院44年度判字第18號判例係對輸入不鏽鋼絲、鋼片，不同意海關核定之稅則稅率問題，與本件之意旨毫不相干，不能相提並論。依土地法第46條之1規定固得辦理地籍重測，惟事關土地所有權人之重大權益，於該法第46條之2及「地籍測量實施規則」規定有地籍重測之法定程序，本件因違法合併、違法指界及重測、測量錯誤之情形，違法不符法定程序要件，如被告並未通知原告（土地所有權人之一）會同辦理到場指界，不能謂以平信通知卸責，送達證明應由被告提出舉證責任，送達應符合程序之要件，被告竟然謂以平信通知，已不符程序要件，據此難謂有合法送達之情形。而當時之地籍調查表，除土地共有人之一楊寶琳認定蓋章外，其他土地共有人均未到場認定蓋章，亦可證明被告未依規定通知到場指界及埋設界標，已違反當時適用之內政部64年5月26日修正發布之「地籍測量實施規則」第102條之規定，且僅由土地共有人之一楊寶琳到場指界，並無代表人或委託書委託辨理之情形，確已不符上開「地籍測量實施規則」第106條規定，應由現使用人及共有人之一到場指界，規則條文為「及」而非「或」，亦即缺現使用人之一，故違反上開規則條文，不符法定程序要件，以致有指界錯誤之問題。而調查情形亦未由土地所有權人包括原告全部認定蓋章，不符上開規則第102條之規定，亦未依上開規則第108條：土地所有權人，其他原因無法通知或經通知未到場指界者應在地籍調查表內註明之規定辦理，而地籍圖重測土地變更標示結果通知原告，其未收到通知書依該通知書有「留置送達」欄內「里鄰長蓋章」欄，但並未為留置送達由里鄰長蓋章證明，不符上開規則第213條之規定等，其因違法不符法定程序要件在先之地籍調查重測結果，自不能適用土地法第46條之3公告及據以辦理土地標示變更登記規定，且未合法送達所以不生效，無效之行政處分自始不生效力（行政程序法第110條），當時之行政處分不存在，應補辦地籍調查通知重新指界重測，更正其地界線。本件因違法合併、違法指界及重測，測量有錯誤，2地號之一原水源段65一62整塊地號8平方公尺不見了，2地號原共469平方公尺變成456.02平方公尺共短少12.98平方公尺之多，揆諸司法院釋字第374號解釋，本件並非單純之地籍調查及測量，且如上述並未通知原告（土地所有權人之一）會同辦理到場指界，且未依當時之規定，缺現使用人之一違法指界，調查情形亦未由土地所有權人包括原告全部認定蓋章，未依規定，將土地所有權人其他原因無法通知或經通知未到場指界者，應在地籍調查表內註明之規定辦理，而地籍圖重測土地標示變更結果通知書未合法送達等，更有土地合併之重大處分行為，故本件自不應適用前開釋字解釋，被告請求原告依前開解釋自循民事訴訟途徑解決，應屬認事用法錯誤。

⒉本件係於66年間應依當時適用之上開64年修正之「地籍測量實施規則」之規定條文辦理，經查閱當初地籍調查表之記載，當時該共有土地之合併僅由土地共有人之一楊寶琳1人要求合併，未經其他土地共有人之同意，且土地共有人之一邱憲忠於66年8月17日設定抵押，其設定抵押時間在重測地籍調查表測量人員處理意見欄日期（66年9月2日）及系爭土地登記謄本地籍圖重測登記日期（67年4月8日）之前，確以違反上開規則第110條之規定，合併應經土地所有權人全數之同意及設定他項權利人之同意，應撤銷該2地號之合併。

⒊重測前後面積之增減情形，查係重測前圖簿面積既有不符所致，查該重測結果如前述未將東南邊圍牆外之水源段65一62地號土地包括在內，以及西南邊地界線錯誤，鄰地之一402地號（重測前為水源段72地號）重測後竟多出22平方公尺，且測量有錯誤，施測單位被告本應就原測量及計算詳加檢核更正，不應以重測前圖簿面積即有不符所致推卸了事，另所述該地號係66年間之重測區，故如前述應依當時適用之64年修正之「地籍測量實施規則」之規定條文辦理，重測時將原水源段65一46地號461平方公尺及65一62地號8平方公尺2地號共469平方公尺違法合併重新編定為福和段1小段415地號，但面積卻短少變成僅為原地號之461平方公尺，惟依被告檢測提供之座標予以核算，結果更比重測後已短少之461平方公尺還少，只有456．02平方公尺，計短少12．98平方公尺之多，因以座標法計算當然適用上開規則第179條之座標法計算無容許較差之規定應無疑問，退一步言，縱依圖上量距法計算面積已大於上開規則第181條之容許較差：

0.0003xMx√F =0.0003x500x√469=3.25平方公尺，亦大於決定書所述89年12月6日修正發布施行之地籍測量實施規則第243條規定（該條文適用於分割土地面積之計算，且並非66年當時之規則），增減容許值：4.18平方公尺，故均不符當時適用之規則規定，足證被告之座標及原測量確實有錯誤，但決定書卻不客觀不公正。有良好之平板儀、捲尺等測量儀器及正確的光線法、支距法，直線截點法等測量方法，但指界必須合乎上開規則第106條之法定程序要件（缺現使用人之一），正確指界，尚須配合精確之測量技術，才不致發生測量錯誤。

㈡被告主張：

⒈司法院釋字第423號解釋：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方面行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式、及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。．．．」，係闡明因行政機關之行政行為如已直接影響人民權利義務關係，並不因其用語、形式、及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，亦即必須因行政機關之行政行為直接影響其權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，方得謂為行政處分。查被告系爭函，其內容性質僅係被告單純的事實之敘述及理由之說明，並無變動其權利義務關係，發生法律上的效果，故非訴願法第3條所稱行政處分，依最高行政法院44年度判字第18號判例及62年度裁字第41號判例之意旨，應不屬訴願審理之範疇，自不能依此提起訴願。

⒉地籍圖重測純係提供土地測量技術上之服務，初無增減人民私權之效力，此為司法院釋字第374號解釋文所闡明。本件系爭土地之地籍圖重測乃依雙方指認一致之界址辦理，並無更動原重測指認之界址，對於私權並無影響，依前揭意旨，應非訴願法第3條所稱行政處分。

⒊另原告於起訴狀中，訴之聲明所稱，66年間辦理系爭土地地籍圖重測時，僅由土地所有權人之一認章，不符合行為當時內政部64年5月26日臺內地字第640380號令公布施行地籍測量實施規則第102條、第106條及第110條規定乙節，經查66年間系爭土地重測地籍調查表記載，被告於66年3月19日辦理重測地籍調查，並依土地法第46條之2第1項規定通知土地所有權人到場指界，土地共有人之一楊寶琳到場指界，並應其要求將重測前水源段65之46與65之62地號合併辦理重測。另原告所出示之該地號土地登記謄本土地他項權利部記載，土地所有權人之一邱憲忠係66年8月17日設定抵押權，其設定時間為被告辦理重測地籍調查之後。被告經查重測前土地登記簿，重測合併前各地號亦均未設定他項權利。楊寶琳同意合併辦理重測並未違反上開規則第102條、第106條及第110條之規定。又原告於起訴狀中，訴之聲明又稱，地籍圖重測土地標示變更通知書亦未依上開地籍測量實施規則第213條規定通知原告乙節，台北市政府地政處曾以67年1月31日北市地1字第4052號函以雙掛號之方式檢送地籍圖重測土地標示變更結果通知書予原告及其他土地所有權人，原告雖因郵件「招領逾期」而未收到通知書，惟重測當時其他土地共有人王淑靜、樂涓清、陳淑玉、邱憲忠、何健華、潘鵬、楊寶琳、林許月桃、黃李秀蓮、林美雪均收到該通知書。公告期間楊寶琳等亦均未提出異議，依土地法第46條之3規定，地政機關即據以辦理土地標示變更登記。原告因郵件「招領逾期」而未收到通知書，非上開地籍測量實施規則第213條所規定「土地所有權人住所不詳，或拒絕收受前條之通知」之情形，被告自無違反上開規則第213條之規定。

理由

一、按土地法第46條之2第1項規定：「重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。」。同法第46條之3規定：「重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」。次按內政部64年5月26日臺內地字第640380號令公布施行地籍測量實施規則第212條規定：「重測獲有結果後，應將重測地籍藍圖及有關清冊，以公開展覽方式公告30天。並通知土地所有權人。公告期滿無異議，即屬確定。公告期間，土地所有權人對於重測結果無異議者，應即檢附原領權利書狀申請土地標示變更登記。地政機關應於公告確定後辦理登記。」、第214條第1項規定：「土地所有權人如認為重測結果有錯誤，應於公告期間內，以書面向該管市縣地政機關提出異議，並聲請複丈，複丈結果無誤或有誤經訂正者，即屬確定。」。再按司法院釋字第374號解釋文略以：「依土地法第46條之1至第46條之3規定所為地籍圖重測，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力。故縱令相鄰土地所有權人於重新實施地籍測量時，均依地政機關通知之期限內到場指界，毫無爭議，地政機關依照規定，已依其共同指界之界址重新實施地籍測量。則於測量結果公告期間內即令土地所有權人以指界錯誤為由，提出異議，測量結果於公告期間屆滿後即行確定，地政機關應據以辦理土地標示變更登記。惟有爭執之土地所有權人尚得依法提起民事訴訟請求解決，‧‧‧」。末按實務上及學者多數見解認為行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，應類推適用民法一般請求權15年消滅時效規定。惟時效完成之法律效力，發生請求權消滅之效果，非僅使債務人取得抗辯權，此因公法上請求權性質始然，合先說明。

二、本件原告所有重測前臺北市○○區○○段65之46地號（面積461平方公尺)及65之62地號（面積為8平方公尺）土地，於66年間於辦理地籍調查時，由系爭土地共有人之一楊寶琳於實施地籍重測時到場指界並請求將糸爭2筆土地辦理重測合併，經合併後為臺北市○○區○○段1小段415地號，其北側與重測前水源段65之74、65之128地號間界址以「圍牆中心」為界；東側與重測前水源段65之102地號間界址以「道路屬鄰地所有」為界；南側與重測前水源段65之49、65之132地號間界址以「圍牆中心」為界；西側與重測前水源段72地號間界址以「圍牆屬福和段1小段415地號所有」為界。又66年重測時，其地籍圖係以平板儀、卷尺等測量儀器及光線法、支距法、直線截點法等測量方法，依重測當時指界人指認之界址，調製而成之『圖解』地籍圖，並非以『數值法』施測，地籍圖數化面積係依前述之圖解地籍圖予以重新讀數而成，故與原計算面積尚難一致，且被告66年間辦理福和段1小段重測時全區均以平信通知各土地所有權人到場指界，重測當時原告共有之415地號土地共有人楊寶琳，與鄰地402地號土地指界一致，被告所屬地政處亦曾以67年1月31日北市地1 字第4052號函以雙掛號之方式檢送地籍圖重測土地標示變更結果通知書予原告及其他土地所有權人，原告雖因郵件『招領逾期』而未收到通知書，惟重測當時其他土地共有人王淑靜、樂涓清、陳淑玉、邱憲忠、何健華、潘鵬、楊寶琳、林許月桃、黃李秀蓮、林美雪均收到該通知書。公告期間楊寶琳等均未提出異議，依土地法第46條之3規定，地政機關即據以辦理土地標示變更登記後，原告逾15年始於92年間以被告66年所為上開系爭土地重測，違反行為時地籍測量實施規則等規定，申請被告撤銷66年系爭土地重測並依重測前地籍圖辦理重測。查縱認系爭土地重測程序有原告所訴之瑕疵，亦因時逾15年而喪失聲請複丈或重測之權利，從而被告以92年11月6日系爭函將系爭土地重測當時之指界、測量方法、重測標示變更結果通知、公告期間辦理標示變更登記等情形函復原告，揆諸首揭規定及說明，尚無不合，訴願決定理由雖有不同，惟不應准許之結果則一，故應予維持，原告復對之提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分（即系爭函），暨命被告就系爭土地依重測前地籍圖辦理重測，均難認為有理由，應予駁回。

三、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，與判決結果不生影響，無逐一論述必要，併此敍明。

四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第 三 庭 審 判 長　 法 官 王立杰