臺北高等行政法院判決

原告

豐本實業股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）

訴訟代理人

康春田律師

被告

內政部警政署入出境管理局

代表人

吳振吉（局長）

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國93年10月26日訴930324號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

緣原告參與被告辦理之「大陸地區人民處理中心禦寒棉被及被套一批」採購案（下稱系爭標案），因質疑被告於民國（下同）93年6月29日刊登公告，未暫停開標，亦無通知廠商更換投標文件，不接受原告得標之結果，被告乃以93年7月21日境後標字第09320139800號函原告，略以其辦理系爭標案已刊登公告並於開標前由主持人宣布數量並獲出席廠商同意後開標，已善盡公開公平之採購責任，原告不接受決標，有政府採購法第101條第1項第7款規定情形，倘原告未於期限內提出異議，被告將依同法第102條規定，將原告公司名稱及相關情形刊登政府採購公報等語。原告於93年7月26日向被告提出異議，經被告以93年8月13日境後標字第09320154910號函復原告，其所提異議不予受理，請逕依政府採購法規定辦理。原告仍然不服，向行政院公共工程委員會提出申訴，遭申訴審議判斷駁回後，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：

甲、原告方面：

一、聲明：求為判決採購申訴審議判斷及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。

二、陳述：

１、按機關自行變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格與價格標及限制性招標得以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期，政府採購法第41條第2項定有明文。次按機關依該法規定辦理招標，有變更或補充招標文件內容者，不予開標決標，同法第48條第1項第1款亦有明定。又按「．．另依『採購人員倫理準則』第7條第3款之規定，採購人員不得不依法令規定辦理採購。其於開標、決標前接獲本會通知或自行發現違失，無因應緊急情況或公共利益之必要而可改正者，可依本法第48條第1項規定不予開標決標，不得以無廠商提出異議為由或曲解本法第6條第3項規定，續行開標決標。」行政院公共工程委員會89年5月26日（89）工程企字第89014745號函釋可參。此外，機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇，政府採購法第6條第1項亦有明定。

２、依行政程序法第5條及第9條規定，本案採購合約內容之記載應力求明確，方符政府採購公平合理之原則，原處分及申訴審議判斷有諸多違誤之處，茲說明如下：

⑴被告於93年6月21日公告之採購標的文件－各處理中心棉被需求表，將「棉被」與「被套」同時記載在相鄰欄位，外觀上使原告以為「棉被」即「被胎」，如有誤會，其責應在被告：

①被告辦理系爭標案，於93年6月21日公告，並預定93年7月8日開標，斯時被告所公告之採購標的文件資料之各處理中心棉被需求表，僅籠統於數量分配合計有棉被2,000床（即宜蘭處理中心1,000床、新竹處理中心550床、馬祖處理中心200床及金門處理中心250床），被套1,800件（即宜蘭處理中心600件、新竹處理中心600件、馬祖處理中心550件及金門處理中心100件），將「棉被」與「被套」同時寫在相鄰欄位上，未如其他單位採購案，列有令人一目了然之詳細採購計劃清單（譬如國防部憲兵司令部於棉被之採購計劃清單，即詳細區分棉被胎、棉被袋、棉被套並詳細區分其單位、數量、單位、總價各為多少）。

②雖招標文件內附「棉被規格表」所述文字顯示，棉被規格包括被胎與被套，惟被告訂購之棉被數量、規格與被套均不相同，且二者單位亦不相同，又無詳細明確之採購計劃清單，其棉被需求表項目欄，將「棉被」與「被套」同時寫在相鄰欄位上，任何人（包含原告）從棉被需求表項目欄上同時記載之「棉被」與「被套」，均認為該處記載之「棉被」即「被胎」，不含被套。是原告投標之要約內容與被告上開籠統之記載有所出入，兩者有因果關係，意思表示如有錯誤，其責亦係歸責於被告，而非原告。

③被告先前就棉被需求表羅列不明確（項目僅載「棉被」、「被套」，令人誤以為該「棉被」即「被胎」），經原告提起行政訴訟並向行政法院聲請停止執行後，被告自知理虧，於爾後招標公告已詳細羅列棉被需求表（項目改記載為「被胎」、「被套」）。是被告於嗣後辦理之棉被採購案中，在招標文件上均已在採購數量後方加註（含被套）字樣，益證其先前之招標文件確有疏失，本件被告既未在招標文件上明確加以區別，自應歸責於被告，故原告事後未與被告訂約履約，確因被告於該招標公告之棉被需求表羅列不明確所致，非政府採購法第101條第1項第7款規定之「無正當理由」。

⑵被告於93年6月29日另為更正公告，增加記載：「四、數量摘要：本案招標採購數量棉被2,000床（含被套），及被套1,800件。」等語，其棉被2,000床，而「含被套」之增載更正，已係變更或補充招標文件內容，依法應延長等標期而不可於原定時間開標決標：

①被告於93年6月29日就系爭標案另為更正公告，增加記載：「四、數量摘要：本案招標採購數量棉被2,000床（含被套），及被套1,800件。」等語，上開字句增加（含被套）之字語，與初次公告時未載寫（含被套），業已顯著不同，該更正公告增加訂購被套2,000件，廠商約需再付出40、50萬元之支出，影響投標廠商所須計算之成本及廠商之投標意願。設被告於初次公告時於招標文件上即明確載寫棉被（含被套），則原告自會重新計算投標金額，顯見系爭標案經更正公告後，招標文件內容已有實質上重大改變，應屬政府採購法第41條及第48條規定之變更或補充招標文件內容者，自應延長等標期而不可於原定93年7月8日開標決標，亦有6則緣於更正公告而延長等標期，更改開標時間之類似案例可稽。

②按「更正」2字，客觀上一般人均瞭解有更正之意，尤以系爭標案牽涉巨額之金額及廠商之投標意願，以及廠商之商譽，被告稱僅更正公告說明數量，並非更改數量云云，惟確無法改變公告更正及招標文件有補充或變更之事實。依政府採購法第6條規定所示無差別待遇原則及行政程序法第5條、第6條及第8條規定所示明確性原則、平等原則及誠信原則，系爭標案應比照或類推上開類似案例辦理而延長等標期另定開標時間（上開6則案例中之高雄縣政府警察局採購案，其僅因更正刪除警便服褲之「褲」字及刪除勤務帽之「勤務」2字即更正公告，延長等標期並更改開標時間，與本件最為雷同相似，可為參考）。申訴審議判斷機關不察，逕採被告主辦人員個人見解所謂：「為免引起招標數量疑義，故而於93年6月29日更正公告說明數量，並非更改數量」之推諉卸責之詞，捨棄上開諸多法定原則，申訴審議判斷機關所稱顯屬嚴重違誤。

⑶退萬步言，縱認被告於93年6月29日之更正公告僅係就規格說明數量，並非更改數量。惟其嗣後之規格說明數量之更正公告，其適用次序亦在採購清單之後，而應以最初之採購清單為準。蓋契約條款與契約中之規格或規定有牴觸之處，在適用次序上，一般而言，均以採購清單優先於規格說明而適用，此觀國防部海軍及聯勤總部之採購案均以清單優先於規格說明而適用可證。此外，在行政院公共工程委員會所公布之採購契約範本，亦認契約所含各種文件內容如有不一致之處，契約條款優於招標文件內之其他文件所附記之條款。換言之，系爭標案最初公告之各處理中心棉被需求表自應優先適用於嗣後有增載「含被套」之更正公告，而該最初之各處理中心棉被需求表項目欄所載之「棉被」及「被套」，當中之棉被是否含被套，此物之性質涉及投標廠商所須計算之成本及投標意願，為交易上認為重要者，且上開棉被是否含被套之兩造歧異見解，係被告所為行政行為不夠具體明確引起，原告投標之要約意思表示縱有錯誤，亦屬民法第88條規定之交易上認為重要者之錯誤而得作為本件訴訟撤銷投標要約之意思表示。

⑷被告稱依「招標期限標準」第7條（應為第6條）第2項規定，於原定截止日前5日公告或書面通知各廠商者，得免延長等標期云云，其見解顯有誤會：

①依「招標期限標準」第6條規定：「機關辦理招標，依本法第41條第2項、第48條第1項第1款及第75條第2項之規定變更或補充招標文件內容者，應視需要延長等標期或截止收件期限。前項變更或補充，其非屬重大改變，且於原定截止日前5日公告或書面通知各廠商者，得免延長等標期或截止收件期限。」。

②系爭標案因被告嗣後之更正公告，增加被套2,000件，將使原告平白多支出40、50萬元，業屬重大改變之招標文件之變更或補充，依上開規定，被告自應延長等標期，而非僅於原定截止日前5日公告或書面通知各廠商，即可免延長等標期。被告曲解上開規定，逕認系爭標案可免延長等標期，罔顧投標廠商之利益，其見解自屬違誤。被告復稱93年6月29日刊登更正公告，惟未暫停開標亦無通知廠商更換投標文件，係無從通知領標廠商云云，與事實完全不符。蓋原告係採通訊投標方式，原告在投遞文件信封上均有註明公司名稱、地址、電話等，聯絡甚為方便，被告可依此聯絡，詎被告罔顧未到場之廠商之利益（即原告），未與原告聯絡，仍依原公告金額、日期等招標開標，其作業程序有失公允。

③有關被告所提一紙記載「棉被規格」，並分別載明被胎及被套之尺寸、重量、色澤等規格之招標文件，其雖載明「被胎」及「被套」之規格，惟被告並未提出招標清單，清楚載明所需被胎及被套之數量各為何，原告身為投標廠商，完全係以招標文件所附之「各處理中心棉被需求表」所載數量作為參與投標之依據，嗣在得標後，方依據規格表所載之規格為承製生產，被告在招標文件所附需求表中分別載明棉被（床）、被套（件）之數量，惟棉被並不代表一定含有被套，故原告投標當時認為所稱棉被應僅有被胎，而不含被套在內。

④原告雖係以1,270,000元得標，惟系爭標案經從新開標之結果，係以140餘萬元決標，足證系爭標案招標文件上原先所載規格及數量確有瑕疵，造成投標廠商誤解，此不能歸責於原告。又原告係以通信方式合法參與投標，故開標當天並未到場，自無聽到主持人當場宣布上開更正公告事項。

３、原告確為一依賴投標政府機關採購案為生之公司，以91年度言，原告營業收入總額未稅為97,687,004元，原告所開立給政府機關採購案之發票含稅為92,766,403元，而92,766,403元/1.05（含稅倒算未稅之公式）＝88,348,955元，88,348,955元/97,687,004元＝90.44%（此為政府採購案占原告營收之比重）；以92年度言，原告營業收入總額未稅為107,171,937元，原告所開立給政府機關採購案之發票含稅為111,022,114元，而111,022,114元/1.05＝105,735,347元，105,735,347元/107,171,937元＝98.66%（此為政府採購案占原告營收之比重）；以93年度言，原告營業收入總額未稅為73,555,042元，原告所開立給政府機關採購案之發票含稅為64,128,384元，而64,128,384元/1.05＝61,074,651元，61,074,651元/73,555,042元＝83.03%（此為政府採購案占原告營收之比重），故政府機關採購案平均約占原告營運業績9成左右。

４、原告自65年4月7日創立迄今，承接政府採購案已有20多年之歷史，屢獲績優廠商之獎勵，未曾有不良廠商之記錄，眾口皆碑，如因本件導於被告之疏忽、不明確行為而衍生之投標糾葛，依政府採購法第101條第1項第7款及第102條規定，將原告列為不良廠商而不得參加投標、或作為決標對象或分包廠商，將使有20多年創業歷史，並擁有30多名員工，專為承接政府採購業務之原告陷於倒閉危機，全體員工之工作權、生存權亦將不保，原告上下遭受難以回復之損害。

乙、被告方面：

一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

二、陳述：

１、原告係於93年7月8日投標系爭標案，依最低標標價1,270,000元為決標（得標）之廠商，經被告承辦人電話通知原告簽約，惟原告拒不簽約，並於93年8月25日向行政院公共工程委員會提出申訴。案經被告以書面陳述意見，經行政院公共工程委員會以93年10月26日訴930324號採購申訴審議判斷駁回原告之申訴，被告即於93年11月13日依政府採購法第103條第1項第2款、第101條第1項第7款規定：「得標後無正當理由而不訂約者」及第102條第3項規定：「．．或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」，將原告名稱及相關情形刊登政府採購公報（本件刊登公告期間將於94年12月17日屆滿）。被告均依政府採購法及相關法令辦理，原告稱其所生損害屬難於回復云云，係原告未依政府採購法所衍生之損害，其期待利益屬抽象利益，非具體實現利益，亦非法律上所保護之利益。

２、系爭標案係於93年6月21日公告，預定於93年7月8日開標，嗣因接獲廠商對招標數量提出質疑，嗣於同年6月29日更正公告說明採購數量為棉被2,000床（含被套）及被套1,800件，並於開標當天由主持人再次宣布上開公告事項，程序上並無不當。而系爭標案共有含原告在內共計7家廠商參與投標，93年7月8日開標當天，有4家廠商代表到場，經出席廠商均無異議後，始進行開標程序，故其他投標廠商均已明確得知本案採購數量，原告疏未注意被告對領標廠商疑義處理結果之公告，應屬可歸責於己之事由，其主張被告未依法行政云云，尚待斟酌。又原告得標價（1,270,000元）與次低標（1,300,000元）十分接近，足證系爭標案在標的規格及數量上應無任何瑕疵。

３、依行政訴訟法第4條前段規定，原告提起本件訴訟，惟未指明被告處分違法之處，且原告提出申訴，經行政院公共工程委員會採購申訴審議判斷駁回在案，顯示被告所為處分並無違法。亦即，被告辦理本案採購事宜，自始至終均未變更或補充招標文件內容，係因領標廠商對於棉被數量有疑義，被告為免再度引起疑義，於93年6月29日依政府採購法第41條第2項規定，公告對廠商疑義之處理結果，並非同法第48條第l項第1款規定「變更或補充招標文件內容者」之情形，被告自無需延長標期或延期開標，亦有上開申訴審議判斷可參。餘參被告於申訴（被告誤載為訴願）程序所為之陳述。

理由

一、按「廠商對招標文件內容有疑義者，應於招標文件規定之日期前，以書面向招標機關請求釋疑。機關對前項疑義之處理結果，應於招標文件規定之日期前，以書面答復請求釋疑之廠商，必要時得公告之；其涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標得以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。機關自行變更或補充招標文件內容者，亦同。」、「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有3家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：一、變更或補充招標文件內容者。」、「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．七、得標後無正當理由而不訂約者。．．」、「機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」政府採購法第41條、第48條第1項第1款、第101條第1項第7款及第102條第3項分別定有明文。

二、本件原告參與被告辦理之「大陸地區人民處理中心禦寒棉被及被套一批」採購案即系爭標案，因質疑被告於93年6月29日刊登公告，未暫停開標，亦無通知廠商更換投標文件，不接受原告得標之結果，被告乃以93年7月21日境後標字第09320139800號函原告，略以其辦理系爭標案已刊登公告並於開標前由主持人宣布數量並獲出席廠商同意後開標，已善盡公開公平之採購責任，原告不接受決標，有政府採購法第101條第1項第7款規定情形，倘原告未於期限內提出異議，被告將依同法第102條規定，將原告公司名稱及相關情形刊登政府採購公報等語。原告於93年7月26日向被告提出異議，經被告以93年8月13日境後標字第09320154910號函復原告，其所提異議不予受理，請逕依政府採購法規定辦理。原告仍然不服，向行政院公共工程委員會提出申訴，遭申訴審議判斷駁回之事實，有被告93年7月21日境後標字第09320139800號函、原告異議函、被告93年8月13日境後標字第09320154910號函（異議處理結果函）、行政院公共工程委員會93年10月26日訴930324號採購申訴審議判斷書等附卷可稽，復為兩造所不爭執，應堪信實。

三、原告起訴主張採購合約內容之記載應力求明確，方符合政府採購公平合理之原則，被告於93年6月21日公告之採購標的文件－各處理中心棉被需求表，將「棉被」與「被套」同時記載在相鄰欄位，外觀上使原告以為「棉被」即「被胎」，如有誤會，其責應在被告，而被告於93年6月29日另為更正公告，在棉被2,000床之後，增加「含被套」之記載，已係變更或補充招標文件內容，依法應延長等標期而不可於原定時間開標決標，縱認被告於93年6月29日之更正公告僅係就規格說明數量，並非更改數量，惟其適用次序亦在採購清單之後，而應以最初之採購清單為準，且棉被是否含被套之兩造歧異見解，係被告所為行政行為不夠具體明確引起，原告投標之要約意思表示縱有錯誤，亦屬民法第88條規定之交易上認為重要者之錯誤而得作為本件訴訟撤銷投標要約之意思表示，且被告所稱依「招標期限標準」第6條第2項規定，於原定截止日前5日公告或書面通知各廠商者得免延長等標期之見解亦有誤會（詳如事實欄所載）云云。惟查：

１、按政府採購程序，在公開招標之情形，採購機關之招標公告性質為要約之引誘，而廠商投標則為要約，開標後，採購機關除有法律容許之情形外，有義務依照招標規範所訂條件，決標給標價最低或投標方案最優之廠商，則為承諾之性質（參羅昌發著「政府採購法與政府採購協定論析」第80頁），是被告為系爭標案之公告後，原告是否參與投標並其價格之決定，均屬其自由，則本件開標後被告以原告之總標價為最低標合於採購公告內容，並依其權限審酌原告之標價並無顯不合理、不能誠信履約或其他特殊情形，決標予原告，正是符合其承諾之義務；且採購案因未能訂約、履約，而需另行招標，不僅造成行政資源之浪費，更會影響公共工程進度，損害公共利益，是政府採購法乃有第101條第1項第7款之規定，並進而有第102條刊登政府採購公報及第103條不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之效果規定，以期對此種破壞政府採購秩序者有所規制。

２、本件被告辦理系爭標案係採訂有底價之最低標得標方式，而開標結果，原告投標之總標價為1,270,000元，為參與投標之廠商中最低標廠商，低於底價1,425,000元，經被告審酌後認原告符合政府採購法第52條第1項第1款之情形，乃逕行決標予原告等情，為兩造所不爭執，並有開（決）標紀錄表在卷可憑。

３、原告以系爭標案之棉被應僅包括被胎而不包含被套，被告於93年6月29日另為更正公告，在棉被2,000床之後，增加「含被套」之記載，已係變更或補充招標文件內容，依法應延長等標期而不可於原定時間開標決標云云資為爭議，並以之為理由拒不簽約。然查，所有投標廠商（含原告）於投標前，原應充分瞭解全部招標文件之內容據為投標行為，其對招標文件內容如有疑義，依政府採購法第41條第1項規定，亦應於招標文件規定之日期前，以書面向招標機關請求釋疑，而除涉及變更或補充招標文件內容者外，招標機關僅須依同法條第2項規定，於招標文件規定之日期前，以書面答復請求釋疑之廠商，必要時得公告之，而無須視需要延長等標期，即應依招標文件所定時間開標決標（同法第48條規定參照）。查系爭標案係於93年6月21日公告，其採購標的招標文件除「各處理中心棉被需求表」以外，尚包含「棉被規格」，此為原告所是認，經記明於本院94年7月27日準備程序筆錄（第3頁）在卷可按；從而，原告參與系爭標案之投標，除須根據「各處理中心棉被需求表」來計算其投標金額外，尚須同時依據「棉被規格」所載「被胎」及「被套」之尺寸、重量、裡套規格、填充棉規格．．等予以計算其投標金額。原告稱其係依上開「各處理中心棉被需求表」及「多年投標政府機關採購案之經驗」予以計算投標金額而參與系爭標案之投標；惟該「各處理中心棉被需求表」僅係棉被（床）、被套（件）之需求數量表【即宜蘭處理中心、新竹處理中心、馬祖處理中心以及金門處理中心共計需求棉被2,000床、被套1,800件】，其「棉被（床）」規格是否僅含被胎而不含被套，抑或兩者皆須具備，則應依同屬系爭標案招標文件－「棉被規格」之記載內容加以判斷，查該「棉被規格」中載有：「棉被規格：一、被胎：．．二、被套：．．．三、棉被需壓縮」，堪認上開「各處理中心棉被需求表」之採購項目中「棉被」2,000（床），其「規格」已然包含被胎、被套，且其棉被需壓縮，則原告忽略同屬系爭標案招標文件－「棉被規格」之記載，徒執其一己主觀之見，主張系爭標案之棉被應僅包括被胎而不包含被套云云，所訴要不足取。至被告93年6月29日之公告－「本案招標採購數量棉被2000床（含被套），及被套1800件。」，乃因領標廠商對於棉被數量規格有疑義，被告遂依政府採購法第41條規定，公告其處理結果，而其處理結果，僅係綜合原招標文件－「各處理中心棉被需求表」及「棉被規格」之內容而為說明，未逸出系爭標案93年6月21日公告內容及原招標文件（各處理中心棉被需求表、棉被規格）之範圍，亦即並未變更或補充招標文件內容，當非政府採購法第48條第1項第1款規定之情形，被告自無須延長等標期或延期開標，原告仍以棉被應僅包括被胎而不包含被套，並以之為理由拒不簽約，尚非有據。

４、承前所述，被告就系爭標案決標予原告，既無違誤，則被告認原告得標後無正當理由而拒不訂約，已構成政府採購法第101條第1項第7款之通知刊登政府採購公報事由，遂以系爭原處分通知原告擬將其刊登為不良廠商，嗣後並據以將原告停權刊登政府採購公報，其認事用法，核無違誤。

四、綜上所述，原告之主張均無可採。被告以原告得標後無正當理由而不訂約，乃以系爭原處分通知原告，其有政府採購法第101條第1項第7款規定情形，倘其未於期限內提出異議，被告將依同法第102條規定，將原告公司名稱及相關情形刊登政府採購公報等語，經核並無違誤，審議判斷予以維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷申訴審議判斷及原處分，為無理由，應予駁回。

五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第六庭審判長法 官 林樹埔